Thẩm quyền giải quyết khiếu nại lý luận và thực tiễn (từ thực tiễn thành phố hồ chí minh và một số địa phương khác) hcm)

Theo định nghĩa tại Điều 2 Khoản 1 Luật Khiếu nại năm 2011 thì “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan,

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH

-*** -

NGUYỄN THỊ DIỄM MSSV: 0855040117

THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI

– LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN (Từ thực tiễn TP HCM và một số địa phương khác)

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

Niên khóa: 2008 – 2012

Người hướng dẫn: Th.S Nguyễn Văn Thạch

Tp.HCM - năm 2012

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH

-*** -

NGUYỄN THỊ DIỄM MSSV: 0855040117

THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI

– LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN (Từ thực tiễn TP HCM và một số địa phương khác)

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

Niên khóa: 2008 – 2012

Người hướng dẫn: Th.S Nguyễn Văn Thạch

Tp.HCM - năm 2012

Tác giả xin được bày tỏ lòng biết ơn chân thành đối với các Thầy

cô, các quý cơ quan, bè bạn và gia đình đã giúp đỡ tác giả hoàn thành khóa luận, đặc biệt tác giả rất biết ơn đối với thầy Nguyễn Văn Thạch - Giảng viên khoa Luật Hành chính, trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, người đã trực tiếp hướng dẫn trong quá trình tác giả thực hiện đề tài Dù đã nỗ lực hết mình, nhưng do năng lực cũng như kinh nghiệm nghiên cứu của bản thân còn nhiều hạn chế nên bài viết không thể tránh khỏi những thiếu sót Tác giả rất mong nhận được ý kiến đóng góp từ quý Thầy cô và những người quan tâm đến đề tài

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT HVHC Hành vi hành chính

MTTQ Mặt trận Tổ quốc

QĐHC Quyết định hành chính

Tp.HCM Thành phố Hồ Chí Minh

TTND Thanh tra nhân dân

UBND Ủy ban nhân dân

MỤC LỤC

CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU

NẠI 1

1.1 KHÁI NIỆM THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 1

1.1.1 Khái niệm thẩm quyền 1

 Thẩm quyền là gì? 1

 Cơ sở của việc xác định thẩm quyền 4

 Ý nghĩa của việc xác định thẩm quyền 5

 Thẩm quyền của cơ quan, chức vụ nhà nước quy định ở đâu? 6

1.1.2 Khái niệm thẩm quyền giải quyết khiếu nại 7

 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại là gì? 7

 Cơ sở xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại 9

 Ý nghĩa của việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại 10

 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định ở đâu? 12

1.1.3 Sự hình thành và phát triển của pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại qua các thời kỳ ở nước ta 13

 Giai đoạn trước năm 1945 13

 Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1959 13

 Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980 14

 Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1991 15

 Giai đoạn năm 1991 đến năm 2004 16

 Giai đoạn từ năm 2004 đến nay 16

1.2 THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI THEO PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH 17

Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại QĐHC, HVHC của cơ quan Nhà nước theo cấp hành chính 17

Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại QĐHC, HVHC của cơ quan Nhà nước

theo lĩnh vực, ngành 18

Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức 20 Về sự phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại 21

Về thẩm quyền lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại 24

Về thẩm quyền xác minh, kết luận, kiến nghị 25

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VÀ MỘT SỐ KIẾN NHẰM HOÀN THIỆN THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 27

2.1 THỰC TRẠNG VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 27

2.1.1 Thực trạng quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại 27

 Về những điểm quy định phù hợp 27

 Về những điểm quy định không phù hợp 32

2.1.2 Thực trạng về việc áp dụng thẩm quyền giải quyết khiếu nại 34

 Trước hết, về những mặt phù hợp khi áp dụng thẩm quyền giải quyết khiếu nại 35

 Về những vướng mắc khi áp dụng thẩm quyền giải quyết khiếu nại39 2.2 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 51

2.2.1 Kiến nghị về hoàn thiện pháp luật quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại 52

2.2.2 Kiến nghị về cơ chế thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại 53

 Kiến nghị về trách nhiệm người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại 53

 Kiến nghị về thời hạn thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại 55

 Kiến nghị về bộ phận tham mưu, giúp việc và cơ sở vật chất để thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại 56

2.2.3 Kiến nghị về nâng cao ý thức pháp luật về giải quyết khiếu nại của xã hội đặc biệt là sự hiểu biết về thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cá nhân,

tổ chức trong xã hội 59

2.2.4 Kiến nghị về cơ chế giám sát việc thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại 62

 Giám sát từ phía nhà nước 62

 Giám sát từ phía xã hội 64

KẾT LUẬN 66

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Khiếu nại là một quyền cơ bản của công dân để đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của mình trước những quyết định, hành vi của cơ quan, chức vụ nhà nước Trước tình hình kinh tế, xã hội đang trên đà phát triển hiện nay kéo theo các tình trạng như thu hồi đất, bồi thường giải tỏa, cấp đất tái định cư Do đó, việc khiếu nại của người dân ngày càng trở nên phức tạp và bức xúc Để cơ quan nhà nước có thể thực hiện tốt công tác giải quyết khiếu nại của mình, việc quy định và áp dụng quy định

về thẩm quyền giải quyết khiếu nại là một việc rất quan trọng Bởi lẽ nếu không quy định rõ ai là người có quyền, có trách nhiệm giải quyết khiếu nại thì việc giải quyết sẽ không có người chủ chốt phụ trách đảm nhiệm và người khiếu nại cũng không biết phải khiếu nại ai, gửi đơn đến đâu

Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005 đã

có những quy định cụ thể về thẩm quyền giải quyết khiếu nại Tuy nhiên khi áp dụng trên thực tế thì bên cạnh những thành tựu đáng khích lệ cũng đã lộ rõ một số điểm hạn chế Tuy nhiên, Luật Khiếu nại năm 2011 vừa mới ra đời có hiệu lực ngày 01 tháng 07 năm 2012 cũng chưa khắc phục được hết những hạn chế về thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã được sửa đổi, bổ sung Với tư cách là một sinh viên nghiên cứu và cũng là một công dân có quyền, lợi ích liên quan đến quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong những trường hợp cụ thể, tác giả có sự quan tâm nhất định tới quy định và việc áp dụng của quy định này trên thực tiễn Vì vậy, với mong muốn đóng góp ý kiến của mình vào chế định “thẩm quyền giải quyết khiếu nại” – một trong những nội dung quan trọng ảnh hưởng trực tiếp đến công tác quản lý nhà nước nói chung và ảnh hưởng đến công tác giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền nói riêng, tác giả đã

chọn đề tài: “Thẩm quyền giải quyết khiếu nại – Lý luận và thực tiễn” để làm đề tài

khóa luận tốt nghiệp Đây đồng thời là cách mà tác giả tìm hiểu để giải đáp những thắc mắc của bản thân về thẩm quyền giải quyết khiếu nại: thẩm quyền giải quyết khiếu nại là gì? Hành lang pháp lý hiện nay về vấn đề này như thế nào? Thực trạng

áp dụng pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại như thế nào? Giải pháp nào

là thiết thực để có thể khắc phục những hạn chế và phát huy những ưu điểm về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, góp phần nâng cao hiệu quả giải quyết những thắc mắc, khiếu nại từ đó đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của người dân?

2 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: đề tài nghiên cứu dựa trên các văn bản đã được ban hành điều chỉnh vấn đề thẩm quyền giải quyết khiếu nại, các quan điểm đánh giá của các nhà nghiên cứu trước đây Bên cạnh đó, tác giả cũng đã tìm hiểu thực tế hoạt động

áp dụng thẩm quyền giải quyết khiếu nại trên phạm vi cả nước Trong đó tập trung vào địa bàn mà tác giả tìm hiểu dễ dàng nhất đó là thành phố Hồ Chí Minh – nơi tác giả đang sống và học tập, và một số địa phương khác như: tỉnh Bình Thuận – nơi quê nhà của tác giả Trên cơ sở đó phân tích đánh giá và có những kiến nghị nhằm hoàn thiện chế định này

Phạm vi nghiên cứu của đề tài: Về tính chất, khiếu nại gồm khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp Do đó thẩm quyền giải quyết khiếu nại cũng gồm thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền giải quyết khiếu nại tư pháp Trong công trình này, tác giả xin nghiên cứu chủ yếu về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan nhà nước theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 cũng như Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm

2005

3 Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình thực hiện đề tài, tác giả sử dụng nhiều phương pháp khác nhau,

điển hình như:

+ Phương pháp phân tích tổng hợp: phân tích tổng hợp quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại cũng như phân tích tình hình thực hiện quy định này Từ đó rút ra những tiến bộ hay bất cập trong quy định của pháp luât, những kết

quả đạt được và hạn chế trong việc áp dụng quy định đó;

+ Phương pháp so sánh: tác giả sử dụng phương pháp này trong việc so sánh quy định của luật cũ và luật mới về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, so sánh quy định

của pháp luật và việc áp dụng quy định đó trên thực tế;

+ Phương pháp thống kê: thống kê số liệu qua các báo cáo công tác giải quyết nại

để chứng minh việc thực hiện quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đạt

được hay chưa được những gì

4 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Dưới góc độ pháp lý thì hiện nay chưa có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề này ngoài những bài viết bình luận, phân tích về văn bản pháp luật có liên quan đăng trên các tạp chí khoa học pháp lý Đa phần các công trình nghiên cứu chủ yếu nói chung về khiếu nại và giải quyết khiếu nại Theo sự tìm hiểu của tác giả thì có một khóa luận tốt nghiệp của tác giả Nguyễn Thị Thủy – Sinh viên khóa 26 của

Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh với cùng đề tài: “Thẩm quyền giải

quyết khiếu nại – Lý luận và thực tiễn” Tuy nhiên, bài viết lại tiếp cận theo một

hướng khác, nghiên về công tác giải quyết khiếu nại nói chung chứ chưa nghiên cứu sâu về phần thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Điều này có thể gây khó khăn nhiều cho tác giả trong việc nghiên cứu đề tài vì không có nguồn tài liệu tham khảo phong phú, cũng như không thể học hỏi được nhiều kinh nghiệm phân tích đánh giá và nhiều kiến thức hữu ích khác từ người đi trước Nhưng mặt khác, đây cũng là một thuận lợi, giúp tác giả có thể tự rèn luyện các kỹ năng cần thiết của một người nghiên cứu trong lĩnh vực pháp lý và đưa ra những quan điểm có thể mới mẻ hoặc có thể trùng lắp, song đó lại là những quan điểm cá biệt mà không bị ảnh hưởng về mặt tư duy của người đi trước

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Trước hết, đề tài mang đến cách hiểu khái quát về thuật ngữ thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong khoa học pháp lý cũng như trong xã hội Qua đó góp phần làm phong phú thêm nguồn tài liệu tham khảo cho các cá nhân, tổ chức hoạt động trong

lĩnh vực này tìm hiểu, tạo điều kiện cho việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của họ đúng theo qui định của pháp luật

Ngoài ra, qua việc làm nổi bật lên những ưu điểm và tồn tại trong pháp luật cũng như trong thực tiễn về việc thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại, đề tài có khả năng thu hút sự quan tâm của cơ quan lập pháp cũng như hành pháp trong việc ban hành văn bản pháp luật liên quan nhằm quản lí hoạt động thực hiện quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại của các cơ quan, chức vụ nhà nước Qua đó, góp phần đảm bảo quyền, lợi ích của người dân và làm cho hoạt động của bộ máy Nhà nước nhịp nhàng, ăn khớp

6 Bố cục đề tài

Ngoài phần mở đầu và kết luận, bài viết được chia ra thành 2 chương:

Chương1: Khái quát về thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Nội dung chương nêu cơ bản về khái niệm, cơ sở và ý nghĩa của các thuật ngữ

“Thẩm quyền”, “Thẩm quyền giải quyết khiếu nại” Bên cạnh đó chỉ ra quy định

của pháp luật hiện hành về thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Chương 2: Thực trạng thẩm thẩm quyền giải quyết khiếu nại và kiến nghị nhằm hoàn thiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Phần này bao gồm việc nhận xét những điểm tiến bộ và hanh chế trong quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại cũng như tình hình áp dụng quy định này trên thực tế Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất một số giải pháp về quy định của pháp luật cũng như về cơ chế thực hiện thẩm quyền trên thực tế của các cơ quan Nhà nước

CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 1.1 KHÁI NIỆM THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI

1.1.1 Khái niệm thẩm quyền

 Thẩm quyền là gì?

“Thẩm quyền” là một từ ngữ rất quen thuộc và được sử dụng phổ biến trong đời

sống hàng ngày Thẩm quyền được nhắc đến trong rất nhiều tình huống khác nhau,

ví dụ: thẩm quyền nhà nước, thẩm quyền của cơ quan, thẩm quyền của giám đốc trong một doanh nghiệp, thẩm quyền của cha mẹ trong gia đình, thẩm quyền của trưởng khu phố, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính…vvv Có thể thấy, thẩm quyền xuất hiện từ trung ương đến địa phương, từ trong nhà ra ngoài phố, từ nhà nước đến công dân Thẩm quyền có lúc tưởng chừng như một từ ngữ trang trọng (thẩm quyền của nhà nước) lại có lúc nghe rất bình dân (thẩm quyền của người cha trong gia đình) Vì được sử dụng rộng rãi như vậy nên việc tìm hiểu khái niệm của

“thẩm quyền” là một việc làm cần thiết

Về mặt ngôn ngữ học, theo định nghĩa tại đại từ điển tiếng Việt thì “Thẩm quyền”

có nghĩa là “Quyền xem xét, quyết định một vấn đề hoặc với tư cách về mặt chuyên

môn được thừa nhận để xem xét, quyết định một vấn đề” [24-tr.1477] Từ điển

tiếng Việt khác định nghĩa thẩm quyền với một nghĩa khác: “Thẩm quyền là quyền

xem xét để kết luận và quyết định một vấn đề theo quy định của pháp luật”

[43-tr.992]

Trong tiếng Anh từ “Thẩm quyền” tương đương với từ “Competence” hoặc

“Jurisdiction” [44-tr.575] Tuy nhiên giữa hai từ ngữ này lại có những ý nghĩa

khác nhau Từ “Competence” hàm nghĩa là có khả năng, năng lực để đảm đương

và làm tốt một công việc nào đó (the ability to do something well) [42] Có thể diễn giải ra là một người có khả năng, năng lực để có thể làm tốt một công việc nào đó

thì anh ta có “thẩm quyền” đối với công việc đó Với trường hợp này, “thẩm

quyền” lại mang ý nghĩa như từ “năng lực” Trong khi đó, từ “Jurisdiction” lại là

một thuật ngữ pháp lý (legal term) có nghĩa là quyền lực của cơ quan công quyền

để ra một quyết định mang tính pháp lý đối với một ai hay một điều gì đó (authority that an official organization has to make legal dicisions about some

body/something) [42] Từ “Jurisdiction” bắt nguồn từ chữ latin jurisdictio (jur – law – luật pháp; dictio – saying – tiếng nói) Trong trường hợp này từ “thẩm

quyền” lại chỉ giới hạn trong phạm vi quyền lực nhà nước, thuật ngữ này có nghĩa

là quyền năng mà pháp luật trao cho cơ quan nhà nước để thực hiện chức năng quản lý nhà nước

Dưới góc độ của khoa học pháp lý, “thẩm quyền” được hiểu là phương tiện mang

tính pháp lý của cơ quan nhà nước, người có chức vụ để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về quản lý nhà nước, một mặt nhân danh công quyền phán xét, quyết định một vấn đề nào đó do pháp luật quy định, mặt khác có nghĩa vụ phải phán xét, giải quyết vụ việc Thẩm quyền bao gồm tổng thể tất cả các quyền và nghĩa vụ mang tính quyền lực – pháp lý do pháp luật quy định [28-tr.61] Trong đó yếu tố quyền là quan trọng và minh thị nhất, mang tính quyết định còn yếu tố nghĩa vụ được xem xét như trách nhiệm, bổn phận phải được thực hiện Hai yếu tố này đan xen, thẩm thấu vào nhau, tuy mâu thuẫn nhưng thống nhất cùng xác định trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc giải quyết một vấn đề, một vụ việc cụ thể nào đó

Nói tóm lại, thẩm quyền là một khái niệm trừu tượng do đó có thể có nhiều cách hiểu khác nhau Chúng ta thường liên tưởng đến quyền lực nhà nước khi nhắc đến thẩm quyền, nhưng bên cạnh đó thẩm quyền còn được dùng trong nhiều tình huống

khác Theo quan điểm của tác giả trong nghiên cứu này thì “thẩm quyền” là một

“phương tiện” để một chủ thể (cá nhân hay cơ quan, tổ chức) thực hiện một công

việc nào đó trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình Thẩm quyền có thể do pháp luật tạo ra, cũng có thể hình thành từ sự thỏa thuận và thậm chí là một sự áp

đặt, trong đó quyền lực là đặc điểm quan trọng nhất của thẩm quyền Với cách hiểu

như trên thì “thẩm quyền” bao gồm thẩm quyền không mang tính quyền lực nhà

nước và thẩm quyền mang tính quyền lực nhà nước Hai loại thẩm quyền này được hiểu như sau:

+ Thẩm quyền không mang tính quyền lực nhà nước

Thẩm quyền không mang tính quyền lực nhà nước là thẩm quyền không được hình thành trên cơ sở quy định của pháp luật hoặc có hình thành trên cơ sở quy định của pháp luật nhưng lại không nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước Ví dụ, trong gia đình người mẹ có thẩm quyền quản lý, kiểm soát việc chi tiêu ngân sách gia đình, người cha có thẩm quyền quyết định những vấn quan trọng như việc xây nhà, đầu tư tài chính… thì đây là những thẩm quyền không mang tính quyền lực nhà nước mà chỉ là thẩm quyền trong gia đình Pháp luật không quy định về thẩm quyền này mà nó chỉ được hình thành do sự thỏa thuận của các thành viên trong gia đình, thẩm quyền này cũng chỉ để thực hiện các công việc trong phạm vi gia đình Thẩm quyền của giám đốc công ty cổ phần, giám đốc công ty trách nhiệm hữu hạn… có thể được hình thành trên cơ sở pháp luật (các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực kinh doanh như Luật Doanh nghiệp…vvv) nhưng cũng không liên quan đến việc thực hiện quyền lực nhà nước mà chỉ là thẩm quyền để quản lý, điều hành hoạt động của doanh nghiệp mình Bên cạnh đó, thẩm quyền không mang tính quyền lực nhà nước cũng được thể hiện ở thẩm quyền thực hiện thẩm quyền của cơ quan nhà nước Nghĩa là thẩm quyền này tồn tại nhằm thực hiện những công tác nghiệp vụ hỗ trợ cho các cơ quan, chức vụ nhà nước trong quá trình thực hiện thẩm quyền (do pháp luật quy định) của mình Loại thẩm quyền này của cơ quan, chức

vụ nhà nước không do pháp luật quy định hay do nhà nước trao cho, tuy nhiên các

cơ quan tùy vào nhiệm vụ, chức năng của mình có thể tự xây dựng một số thẩm quyền (không vi phạm pháp luật) mang tính nghiệp vụ để hỗ trợ cho công tác, hoạt động của cơ quan mình hoàn thành tốt những mục tiêu, nhiệm vụ đề ra

+ Thẩm quyền mang tính quyền lực nhà nước

Thẩm quyền mang tính quyền lực nhà nước là thẩm quyền được hình thành trên cơ

sở quy định của pháp luật do nhà nước trao và để thực hiện các chức năng của nhà nước Các cơ quan và chức vụ nhà nước đều có loại thẩm quyền này Bởi lẽ Nhà nước thành lập ra cơ quan nhà nước để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước và nhà nước trao cho các cơ quan những thẩm quyền nhất định để thực hiện tốt chức năng và nhiệm vụ của mình Khi đó thẩm quyền của các cơ quan, chức vụ nhà nước được Nhà nước trao cho mang tính quyền lực nhà nước Tính quyền lực nhà nước của thẩm quyền được thể hiện ở việc cơ quan, chức vụ nhà nước nhân danh Nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà nước có quyền ra mệnh lệnh, chỉ thị buộc đối tượng (cơ quan, tổ chức, cá nhân) phải thực hiện Đây là đặc trưng cơ bản

để phân biệt cơ quan nhà nước với cơ quan xã hội, tổ chức xã hội Các cơ quan nhà nước thực hiện thẩm quyền này thông qua những con người làm việc trong cơ quan

đó

 Cơ sở của việc xác định thẩm quyền

Nhà nước thực hiện quyền lực và chức năng của mình thông qua các cơ quan Để thực hiện tốt các chức năng đó, nhà nước trao cho các cơ quan những phương tiện

hữu hiệu để thực hiện chức năng của mình gọi là “thẩm quyền” Từ đó tồn tại

nhiều loại thẩm quyền khác nhau phụ thuộc vào vị trí, nhiệm vụ quyền hạn của từng loại cơ quan trong tổng thể bộ máy nhà nước Sự phân định thẩm quyền mang những nét đặc trưng riêng biệt được quy định bởi tính đa dạng và phức tạp của quản lý và tổ chức bộ máy nhà nước Chính vì vậy, khi xác định thẩm quyền phải xét đến các yếu tố như: những đòi hỏi mang tính khách quan của quản lý nhà nước liên quan đến việc phân cấp, tổ chức bộ máy nhà nước; việc xác định thẩm quyền không được chồng chéo, không trùng lắp; việc xác định thẩm quyền của mỗi chủ thể phải được đặt trong một mô hình thống nhất giữa các cơ quan, đơn vị, các ngành, các cấp [45-tr.12] Như vậy, cơ sở của việc xác định thẩm quyền chính là

dựa vào chức năng, nhiệm vụ cụ thể của mỗi cơ quan, chức vụ nhà nước do pháp luật quy định

 Ý nghĩa của việc xác định thẩm quyền

Như đã phân tích, thẩm quyền là phương tiện để các chủ thể thực hiện một công việc nào đó trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình Do đó, việc xác định thẩm quyền có ý nghĩa rất quan trọng trong đời sống xã hội, giúp các chủ thể (cơ quan, tổ chức, cá nhân) thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình từ đó thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của cả tập thể Đặc biệt, việc xác định thẩm quyền có ý nghĩa rất lớn trong hoạt động quản lý nhà nước:

Một là, việc xác định thẩm quyền chính xác và khoa học sẽ giúp các cơ quan nhà

nước thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình với tính độc lập, hiệu quả cao nhất Thẩm quyền được phân định rõ ràng giúp tránh được sự chồng chéo, trùng lắp, bỏ sót về thẩm quyền Bởi lẽ việc xác định thẩm quyền của từng cơ quan cụ thể tránh hiện tượng cùng một công việc nhưng lại có quá nhiều cơ quan có thẩm quyền, dẫn đến sự tranh giành thẩm quyền nhưng đến lúc cần xác định trách nhiệm lại gặp phải khó khăn Hơn nữa, việc xác định thẩm quyền cũng góp phần tránh tình trạng một vụ việc diễn ra cần được giải quyết nhưng không có cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết do việc quy định thẩm quyền còn thiếu sót, bỏ sót một lĩnh vực nào đó trong hoạt động quản lý nhà nước Từ đó góp phần xây dựng bộ máy nhà nước vững mạnh, hoạt động chính xác, nhẹ nhàng, ăn khớp và hiệu quả;

Hai là, việc xác định thẩm quyền của các cơ quan, chức vụ nhà nước hợp lý góp

phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa Vì khi phân định rõ thẩm quyền của các cơ quan, chức vụ nhà nước cụ thể đòi hỏi mỗi cơ quan, chức vụ đó phải thực hiện trong phạm vi thẩm quyền của mình như pháp luật đã quy định Bên cạnh đó mỗi công dân cũng phải dựa vào quy định thẩm quyền của các cơ quan, chức vụ nhà nước để có những yêu cầu đề xuất, hay giám sát việc thực hiện pháp luật của các cơ quan nhà nước một cách hợp pháp và hợp lý;

Ba là, việc xác định thẩm quyền một cách rõ ràng, hợp lý sẽ nâng cao trách nhiệm

của cơ quan nhà nước, người có chức vụ đối với công dân từ đó lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong xã hội được đảm bảo tốt hơn, đáp ứng những đòi hỏi quan trọng của việc xây dựng nhà nước pháp quyền trong công cuộc đổi mới ở nước ta hiện nay

 Thẩm quyền của cơ quan, chức vụ nhà nước quy định ở đâu?

“Thẩm quyền” là một khái niệm được sử dụng phổ biến trong đời sống xã hội

Trong đó, thẩm quyền của cơ quan, chức vụ nhà nước là loại thẩm quyền rất quan

trọng và thường gặp trong khoa học pháp lý “Thẩm quyền của cơ quan, chức vụ

nhà nước thể hiện ở địa vị pháp lý, cơ cấu tổ chức và phạm vi quyền năng của nó”

[29-tr.14] Quyền hạn, địa vị pháp lý của các cơ quan nhà nước được quy định trong các văn bản pháp luật do đó thẩm quyền cũng được quy định trong các văn bản pháp luật, có thể trong Hiến pháp, văn bản luật hoặc văn bản dưới luật Tuy nhiên không phải văn bản pháp luật nào cũng sử dụng thuật ngữ “thẩm quyền” mà

có một số văn bản pháp luật thường sử dụng thuật ngữ “nhiệm vụ”, “quyền hạn”,

“chức năng” Các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước thường sử dụng thuật ngữ “nhiệm vụ”, “quyền hạn”, “chức năng” Thuật ngữ “thẩm quyền” thường được sử dụng trong các văn bản pháp luật có quy định về xử phạt hành chính, xét

xử hành chính, xét xử hình sự Chẳng hạn như khi nói đến thẩm quyền lập hiến và lập pháp của Quốc hội thì thẩm quyền này được quy định trong Hiến pháp năm

1992 tại Điều 83: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” hay trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 tại Điều 2 Khoản 1: “Quốc hội có

nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: 1 Làm hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; Làm luật

và sửa đổi luật…” Khi nói đến thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính của chủ tịch

UBND các cấp thì thẩm quyền này được quy định trong Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội số 44/2002/PL-UBTVQH10 ngày 02 tháng 07 năm 2002 về việc xử lý vi phạm hành chính đã được sửa đổi bổ sung bởi Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội số 04/2008/UBTVQH12 ngày 02 tháng 04 năm 2008 tại các

Điều 28: “Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính của Chủ tịch UBND cấp xã:1

Phạt cảnh cáo…”, Điều 29: “Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính của Chủ tịch UBND cấp huyện…”, Điều 30: “Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh…” Như vậy thẩm quyền của cơ quan, chức vụ nhà nước được

quy định trong các văn bản pháp luật dựa vào vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể đó

1.1.2 Khái niệm thẩm quyền giải quyết khiếu nại

 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại là gì?

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại là một trong những thẩm quyền cơ bản và cũng rất quan trọng của cơ quan, người có chức vụ nhà nước Để có thể hiểu một cách toàn diện và đầy đủ về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trước hết chúng ta cần có những hiểu biết cơ bản vể khiếu nại và giải quyết khiếu nại Theo định nghĩa tại

Điều 2 Khoản 1 Luật Khiếu nại năm 2011 thì “Khiếu nại là việc công dân, cơ

quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị

cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại QĐHC, HVHC của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”

Có thể thấy khiếu nại là sự phản ứng tự nhiên của cá nhân, tổ chức khi nhận thấy quyền lợi của mình bị xâm phạm bởi những quyết định, hành vi của công quyền Xét về tính chất và đối tượng khiếu nại, khiếu nại bao gồm khiếu nại hành chính và

khiếu nại tư pháp Theo đó, “khiếu nại hành chính” là việc cá nhân, cơ quan, tổ

chức khiếu nại đến cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền yêu cầu bảo vệ

quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi bị QĐHC, HVHC xâm phạm Còn “khiếu nại

tư pháp” là khiếu nại có nội dung thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan

điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án, Thi hành án khi tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án trong lĩnh vực hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành

chính và được tiến hành theo quy định của luật tố tụng về lĩnh vực đó Trong khiếu nại hành chính thì có một loại khiếu nại đặc biệt được Luật Khiếu nại phân ra một

chương riêng, đó là khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức Theo định nghĩa tại Luật Khiếu nại thì “Khiếu nại quyết định kỷ luật là việc cán bộ, công

chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình” [33-Điều 47] Như vậy, khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức

là một loại khiếu nại hành chính nhưng là một loại khiếu nại đặc thù liên quan trực tiếp đến quyền lợi của cán bộ, công chức nên được tách ra và có cơ chế giải quyết

riêng trong Luật khiếu nại Khoản 11 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 định nghĩa “Giải

quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại” Vậy giải quyết khiếu nại là một việc làm gồm nhiều công việc khác nhau

nhằm sáng tỏ những những oan khuất, những thắc mắc mà người khiếu nại yêu cầu

Từ những vấn đề lý luận như trên, thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thể được hiểu là phương tiện pháp lý của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước trong việc xem xét giải quyết khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức về quyết định, hành vi của cơ quan, chức vụ nhà nước mà người khiếu nại cho

là xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sẽ có quyền và đồng thời cũng là nghĩa vụ phải thực hiện nhiệm vụ của mình theo một quy trình tổng thể bao gồm việc xem xét thụ lý đơn khiếu nại, xác minh, kết luận và sau đó sẽ ra quyết định chính thức về việc giải quyết khiếu nại như thế nào Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thể đưa ra kết luận cuối cùng đồng ý với việc khiếu nại của người khiếu nại và đề nghị người đã ra quyết định hoặc có hành vi sai trái phải sửa đổi lại quyết định, hành vi của mình; hay không đồng ý với nội dung khiếu nại của người khiếu nại do QĐHC, HVHC hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức đã tuân thủ đúng quy định của pháp luật,

không có sai phạm Tóm lại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại là phương tiện pháp

lý của cơ quan, chức vụ nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại theo quy định của

pháp luật Do khiếu nại bao gồm khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp nên

thẩm quyền giải quyết khiếu nại cũng có hai loại là thẩm quyền giải quyết khiếu nại

hành chính và thẩm quyền giải quyết khiếu nại tư pháp Trong đó, “Thẩm quyền

giải quyết khiếu nại hành chính” là phương tiện pháp lý của cơ quan, chức vụ trong

cơ quan hành chính nhà nước đối với việc giải quyết các khiếu nại QĐHC, HVHC theo quy định của pháp luật về khiếu nại hành chính khiếu nại mà nền tảng là Luật

Khiếu nại 2011 Và “thẩm quyền giải quyết khiếu nại tư pháp” là phương tiện pháp

lý của chức vụ và cơ quan tư pháp (cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án, Thi hành án) trong việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực tư pháp Trong phạm vi khóa luận, tác giả chỉ nghiên cứu thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính mà chủ yếu tập trung vào thẩm quyền giải quyết khiếu nại QĐHC, HVHC

 Cơ sở xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại là một trong những loại thẩm quyền của cơ quan, chức vụ nhà nước Vì vậy, thẩm quyền giải quyết khiếu nại cũng dựa trên cơ sở kết quả của sự phân công chức năng, phân định quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan, chức vụ nhà nước trong hoạt động quản lý nhà nước Bên cạnh đó, đối tượng của khiếu nại chính là các quyết định, hành vi của cơ quan, chức vụ nhà nước Vì thế cho nên chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cần có mối liên quan với chủ thể ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi, bởi lẽ hơn ai hết chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải có điều kiện thuận lợi trong việc tìm hiểu và xem xét quyết định, hành vi bị khiếu nại thì việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định, hành vi đó mới suôn sẽ, nhanh chóng Đây là vấn đề mang tính chính trị – quyền lực, do đó khi quy định thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại phải tính toán làm sao cho mọi khiếu nại đều được giải quyết nhanh chóng, kịp thời, khách quan, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đều có thể kiểm tra, bãi bỏ mọi quyết định giải quyết khiếu nại sai trái của cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới Với tiêu chí đó, pháp luật quy định chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có mối quan hệ gần gũi với chủ thể đã ra quyết định

hoặc thực hiện hành vi bị khiếu nại (bản thân người đó, thủ trưởng cơ quan quản lý trực tiếp, cấp trên trực tiếp) Tóm lại, cơ sở xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại là dựa chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, chức vụ nhà nước và dựa vào việc xác định chủ thể đã ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi làm phát sinh việc khiếu nại

 Ý nghĩa của việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Thứ nhất, việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại có ý nghĩa thiết thực

trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại cũng như trong hoạt động quản lý nhà nước nói chung và hướng đến mục tiêu cao nhất là đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong xã hội, bởi lẽ:

- Một là, việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hợp lý và khoa học góp

phần tạo điều kiện cho việc giải quyết khiếu nại nhanh chóng, kịp thời, hiệu quả;

- Hai là, việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại tạo cho cơ quan, người có

chức vụ nhà nước có cơ hội xem xét lại tính hợp pháp, tính hợp lý của những quyết định, hành vi do chính bản thân mình hay cấp dưới ban hành hoặc thực hiện Từ đó tạo điều kiện cho các chủ thể này có thể sửa sai nếu quyết định, hành vi đó vi phạm pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân;

- Ba là, việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại đúng đắn góp phần tránh

tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giải quyết khiếu nại của cơ quan, chức vụ nhà nước, các cấp chính quyền, tạo tiền đề cho việc giải quyết khiếu nại không bị tồn đọng, kéo dài Nhờ đó quyền lợi của người dân được bảo đảm một cách tốt nhất;

- Bốn là, góp phần hạn chế được việc quy định có quá nhiều cấp có thẩm quyền

giải quyết khiếu nại dẫn đến tình trạng giải quyết khiếu nại kéo dài do phải qua nhiều cấp giải quyết hay việc giải quyết không hiệu quả, không quy định rõ

trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong hoạt động giải quyết khiếu nại;

Thứ hai, việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại góp phần tăng cường pháp

chế xã hội chủ nghĩa Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa đòi hỏi việc tổ chức và hoạt động của cơ quan, chức vụ và nước, mọi công dân phải được tiến hành đúng pháp luật Để tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa phải tăng cường sự lãnh đạo của Đảng và Nhà nước đối với công tác pháp chế, đẩy mạnh công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đồng thời tăng cường công tác kiểm tra, giám sát việc tuân thủ pháp luật và sẵn sàng xử lý nghiêm minh những hành vi vi phạm pháp luật Khi thẩm quyền giải quyết khiếu nại được xác định một cách đúng đắn và hợp

lý, công tác giải quyết khiếu nại sẽ diễn ra thuận lợi, nhanh chóng, phát huy hiệu quả quản lý nhà nước, các biện pháp pháp chế được thực hiện tốt, đảm bảo công bằng xã hội Bởi lẽ, thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định hợp lý góp phần đảm bảo công tác giải quyết khiếu nại được thực hiện tốt hơn Thông qua công tác giải quyết khiếu nại, Nhà nước sẽ phát hiện những hạn chế phát sinh từ hoạt động quản lý nhà nước các cấp, phát hiện những cán bộ, công chức có hành vi sai trái Trên cơ sở đó có biện pháp khắc phục, kỷ luật những cán bộ công chức mất phẩm chất đạo đức, thiếu trách nhiệm, thiếu năng lực, đồng thời có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ quản lý của cán bộ có thẩm quyền Từ đó hiệu quả quản lý nhà nước được phát huy, những quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại được hiểu biết và thực hiện đúng đắn bởi mọi công dân, cán bộ, cơ quan nhà nước, góp phần tăng cường nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa;

Thứ ba, việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại góp phần củng cố lòng tin

của nhân dân với Đảng và Nhà nước, tăng cường mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước Thông qua việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại một cách rõ ràng sẽ tăng cường hiểu biết của nhân dân về quyền khiếu nại của mình và trách nhiệm giải quyết khiếu nại của từng cơ quan, chức vụ nhà nước cụ thể Qua

đó, người dân có thể dễ dàng hơn trong việc xác định nơi nào, cấp nào mình cần

gửi đơn khiếu nại đến, giúp cho những oan sai, khuất mắc của họ được giải quyết thỏa đáng, lợi ích thực tế của người dân sẽ được đảm bảo tốt hơn Trên cơ sở đó niềm tin của nhân dân vào Đảng, Nhà nước, vào chính sách pháp luật sẽ được củng

cố Bên cạnh đó, qua sự hiểu biết của mình, người dân có cơ hội góp ý kiến, đề xuất với nhà nước những sáng kiến của mình nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước

 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định ở đâu?

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại với tư cách là một loại thẩm quyền mang tính quyền lực nhà nước được quy định trong các văn bản pháp luật Hiến pháp là văn bản quy định trước hết và chung nhất về khiếu nại và giải quyết khiếu nại Để cụ thể hóa quy định của Hiến pháp, các Bộ luật và Luật cũng đều quy định rõ về vấn

đề này Trong số đó, Luật Khiếu nại 2011 là văn bản cơ bản và quan trọng nhất quy định đầy đủ và rõ ràng về khiếu nại, giải quyết khiếu nại qua đó cũng quy định rất chi tiết về thẩm quyền giải quyết khiếu nại Cụ thể Luật Khiếu nại 2011 dành một mục riêng (mục 1 Chương III) để quy định chi tiết về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với khiếu nại QĐHC, HVHC; và quy định tại Điều 51 (Chương IV) về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức Như vậy, Luật Khiếu nại 2011 đã giúp cho việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại trở nên dễ dàng và nhanh chóng Bên cạnh đó, có một số văn bản Luật khác cũng dành những điều khoản cụ thể để quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, ví dụ Luật Tố tụng hành chính năm 2010 tại chương XVII quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với các quyết định, hành vi trong hoạt động tố tụng hành chính Tuy nhiên việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong các văn bản này thường không được quy định chi tiết và rõ ràng hoặc nếu có cũng chỉ giới hạn trong phạm vi lĩnh vực mà văn bản đó điều chỉnh

Tóm lại, hiện nay thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định rõ tại Chương III

và Chương IV của Luật Khiếu nại 2011 Ngoài ra, trong từng lĩnh vực, thẩm quyền

giải quyết khiếu nại cũng được văn bản luật chuyên ngành điều chỉnh quy định Vì vậy, để có thể xác định rõ ràng về thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì bên cạnh việc xem xét quy định chung trong Luật Khiếu nại thì cũng rất cần thiết để xem xét các quy định pháp luật chuyên ngành

1.1.3 Sự hình thành và phát triển của pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại qua các thời kỳ ở nước ta

 Giai đoạn trước năm 1945

Vào những ngày đầu dựng nước và giữ nước hết sức khó khăn, pháp luật thành văn trong giai đoạn này chưa được phong phú Tuy nhiên một số nhà nước phong kiến cũng đã ban hành luật lệ và nhiều văn bản quy định việc gửi đơn của thần dân và quy định trách nhiệm của quan lại trong việc xem xét, giải quyết khiếu nại của công dân Đáng kể nhất là các bộ luật tổng hợp có quy mô tương đối lớn, có nội dung phong phú và đa dạng, đó là Bộ luật Hình thư ban hành vào thời Lý (1042), Bộ Quốc triều hình luật của thời Trần (1341), Bộ luật Hồng Đức thời Lê (1483), Bộ Quốc triều Khám tụng điều lệ ban hành vào thời hậu Lê (1777) và Bộ luật Gia Long của thời Nguyễn (1815) Quy định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong giai đoạn này chưa quy định rõ cơ quan chuyên trách để giải quyết khiếu nại, việc giải quyết khiếu nại thường được xem như một vụ án Thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong thời kỳ này có thể là do đích thân nhà vua giải quyết trong các chuyến xa giá đi kinh lý hoặc thông qua cơ quan nào đó (ngự sử đài ở nhà Trần…) hay do quan lại giải quyết tại công đường

 Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1959

Mặc dù Nhà nước sơ khai mới ra đời nhưng Nước Việt Nam dân chủ Cộng hòa vẫn

có sự quan tâm sâu sắc đến công tác khiếu nại của nhân dân nói chung và thẩm quyền giải quyết khiếu nại nói riêng, được đánh dấu bằng sự ra đời của một số văn bản như: Sắc lệnh số 64/SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh

về việc thành lập Ban Thanh tra đặc biệt; Sắc lệnh số 138B/SL-QD ngày 18 tháng

12 năm 1949 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa; Thông tư số 203 NV/VP ngày 25 tháng 05 năm 1946 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ về khiếu tố; Thông

tư số 436/TTg ngày 13 tháng 09 năm 1958 của Thủ tướng Chính phủ quy định trách nhiệm, quyền hạn và tổ chức của các cơ quan chính quyền trong việc giải quyết các loại đơn thư khiếu nại, tố giác (gọi tắt là thư khiếu tố) của nhân dân Thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong giai đoạn này thuộc về các Bộ, các Ủy ban hành chính địa phương và các cơ quan chuyên môn ở trung ương và địa phương Trong đó trách nhiệm giải quyết các vụ khiếu nại chủ yếu thuộc về cơ quan nơi phát sinh vấn đề và trước hết là trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan, trường hợp toàn thể cơ quan hoặc thủ trưởng cơ quan bị khiếu nại thì cơ quan cấp trên có trách nhiệm xét và giải quyết Ban Thanh tra các cấp, các ngành có nhiệm vụ giúp cơ quan chính quyền trung ương và địa phương cùng cấp giải quyết khiếu nại

 Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980

Nếu như Hiến pháp năm 1945 chưa có điều nào quy định về khiếu nại thì Hiến pháp năm 1959 đã có một điều riêng quy định về quyền khiếu nại của công dân và trách nhiệm giải quyết kịp thời đơn thư khiếu nại của cơ quan nhà nước tại Điều 29 của Hiến pháp Bên cạnh đó còn có một số văn bản cụ thể hóa Hiến pháp 1959 về khiếu nại và giải quyết khiếu nại như: Nghị quyết số 164/CP ngày 31 tháng 08 năm

1970 của Hội đồng Chính phủ về việc tăng cường công tác thanh tra về chấn chỉnh

hệ thống cơ quan Thanh tra Nhà nước; Thông tư số 60/UBTT ngày 22 tháng 05 năm 1971 của Ủy ban Thanh tra Chính phủ hướng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo của công dân Trong giai đoạn này, quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại của các các cơ quan nhà nước có những điểm nổi bật khác với giai đoạn trước là: Chính phủ đã giao việc xét, giải quyết và thanh tra việc xét, giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo của nhân dân cho các cơ quan Thanh tra Nhà nước Như vậy cơ quan Thanh tra trong giai đoạn này có quyền trực tiếp xem xét và giải quyết đơn thư khiếu nại của dân chứ

không chỉ có vai trò hỗ trợ như ở giai đoạn trước Đồng thời các văn bản này cũng quy định trách nhiệm giải quyết đơn thư khiếu nại chủ yếu thuộc về cơ quan phát sinh vấn đề, trước hết là trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan

 Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1991

Trong thời kỳ này có những văn bản có quy định về khiếu nại và thẩm quyền giải quyết khiếu nại như: Hiến pháp năm 1980; Pháp lệnh của Hội đồng Nhà nước được ban hành ngày 27 tháng 11 năm 1981 quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân - Đây là văn bản đầu tiên có quy định chi tiết về việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân Pháp lệnh dành nguyên một chương về thẩm quyền và thời hạn giải quyết khiếu nại tố cáo (Chương III); Sau đó các văn bản hướng dẫn việc thi hành pháp lệnh ra đời cần kể đến như: Nghị định số 58/HĐBT ngày 29 tháng 03 năm 1982 của Hội đồng Bộ trưởng hướng dẫn việc thi hành pháp lệnh năm 1981; Thông tư số 02/TTr ngày 04 tháng 05 năm 1983 của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ hướng dẫn việc thi hành pháp lệnh năm 1981 và Nghị định của Hội đồng Bộ trưởng; Nghị quyết số 26/HĐBT ngày 15 tháng 02 năm 1984 của Hội đồng Bộ trưởng về việc tăng cường tổ chức thanh tra và nâng cao hiệu lực thanh tra; Chỉ thị số 17/CT ngày 03 tháng 07 năm 1989 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng

về kiểm điểm việc thực hiện pháp lệnh năm 1981 Cơ chế giải quyết khiếu nại trong giai đoạn này là cơ chế cấp trên – cấp dưới theo hệ thống thứ bậc, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải là thủ trưởng của người bị khiếu nại Người bị khiếu nại dù là thủ trưởng cơ quan nhà nước cũng không có thẩm quyền tự giải quyết khiếu nại đối với việc làm của chính mình Ngoài thẩm quyền của Thủ trưởng các cơ quan nhà nước thì pháp luật trong giai đoạn này còn cho phép Chủ nhiệm hợp tác xã và Trưởng tập đoàn sản xuất cũng có thẩm quyền giải quyết khiếu nại Bên cạnh đó, các khiếu nại do cơ quan, tổ chức cấp dưới đã xem xét giải quyết nhưng còn khiếu nại thì Thủ trưởng cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp có trách nhiệm thẩm tra lại Tuy nhiên các văn bản này không quy định cấp nào là cấp giải quyết khiếu nại cuối cùng [39-tr.4] Trong giai đoạn này tổ chức Thanh tra chỉ

làm công tác tham mưu giúp thủ trưởng các cấp, các ngành trong công tác giải quyết khiếu nại, không có quyền tự mình ban hành quyết định giải quyết khiếu nại

 Giai đoạn năm 1991 đến năm 2004

Ở giai đoạn này văn bản quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải kể đến

là Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân của Hội đồng Nhà nước được ban hành ngày 27 tháng 11 năm 1991 ra đời thay thế Pháp lệnh năm 1981; Hiến pháp năm 1992; Nghị định số 38/HĐBT ngày 28 tháng 01 năm 1992 về việc thi hành pháp lệnh năm 1991 để hướng dẫn và chỉ đạo các cấp, các ngành thực hiện pháp lệnh; Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 Đặc điểm cần chú

ý về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong thời kỳ là cơ quan Thanh tra cũng có thẩm quyền trực tiếp giải quyết và ban hành quyết định giải quyết khiếu nại chứ không chỉ đơn thuần làm chức năng tham mưu cho thủ trưởng cơ quan hành chính cùng cấp trong quá trình giải quyết như giai đoạn trước đó (giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1991) Có thể thấy quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong giai đoạn này có điểm giống với giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980 vì cùng quy định

cơ quan Thanh tra có thẩm quyền trực tiếp giải quyết và ban hành quyết định giải quyết khiếu nại

 Giai đoạn từ năm 2004 đến nay

Giai đoạn này có một số văn bản pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại như: Luật số 26/2004/QH11 ngày 15 tháng 06 năm 2004 sửa đổi bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998; Luật số 58/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm

2005 sửa đổi bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã được sửa đổi bổ sung năm 2004; Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo năm

1998 và các Luật sửa đổi bổ sung; Luật khiếu nại năm 2011 Trong giai đoạn này, nhìn chung thẩm quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại thuộc về thủ trưởng cơ quan hành chính Cơ quan thanh tra chính là cơ quan tham mưu cho thủ trưởng cơ

quan hành chính, không còn là một cấp giải quyết khiếu nại hành chính (ngoại trừ Tổng thanh tra có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại mà thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại theo quy định của Luật Luật số 26/2004/QH11 ngày 15 tháng 06 năm 2004 sửa đổi bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998; Tuy nhiên quy định này cũng đã được bãi bỏ khi Luật Khiếu nại năm 2011 ra đời)

Như vậy, thông qua các thời kỳ lịch sử về thẩm quyền giải quyết khiếu nại ở nước

ta, có thể thấy sự khác nhau cơ bản nhất dùng để phân chia các thời kỳ đó là thẩm quyền của cơ quan thanh tra trong việc giải quyết khiếu nại: có thời kỳ cơ quan thanh tra được trực tiếp giải quyết khiếu nại nhưng cũng có thời kỳ pháp luật chỉ cho phép cơ quan này giúp đỡ, hỗ trợ cho cơ quan hành chính trong việc giải quyết khiếu nại

1.2 THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI THEO PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định tại chương III và chương IV của Luật Khiếu nại năm 2011 So với Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 được sửa đổi bổ sung năm 2004 và năm 2005 thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo pháp luật hiện hành không có nhiều sự khác biệt Cụ thể, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại như sau:

Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại QĐHC, HVHC của cơ quan Nhà nước theo cấp hành chính

+ Khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của Chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã), của người có trách nhiệm do Chủ tịch UBND cấp xã quản

lý trực tiếp thì Chủ tịch UBND cấp xã có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu [33-Điều 17] Chủ thể này không có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai do các

cơ quan, đơn vị trực thuộc UBND cấp xã như Thanh tra xây dựng phường… không

có tư cách pháp nhân nên thông thường thì không có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, do đó Chủ tịch UBND cấp xã không có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai; Chủ tịch UBND cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với QĐHC, HVHC của Chủ tịch UBND cấp xã đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết [33-Điều 18]

+ Khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của Chủ tịch UBND cấp huyện thì bản thân Chủ tịch UBND cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu [33-Điều 18]; Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với QĐHC, HVHC của Chủ tịch UBND cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết [33-Điều 21]

+ Khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của Chủ tịch UBND cấp tỉnh thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết [33-Điều 21]; Bộ trưởng có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với QĐHC, HVHC của Chủ tịch UBND cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết khi có nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành mình [33-Điều 23]

Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại QĐHC, HVHC của cơ quan Nhà nước theo lĩnh vực, ngành

Bên cạnh việc quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại QĐHC đối với cơ quan Nhà nước theo cấp hành chính thì việc quy định thẩm quyền này đối với cơ quan Nhà nước theo lĩnh vực, ngành cũng được Luật Khiếu nại 2011 nêu rõ Theo đó, khi có khiếu nại QĐHC, HVHC trong từng ngành, lĩnh vực cụ thể thì Thủ trưởng

cơ quan sẽ giải quyết khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của mình và cán bộ do mình trực tiếp quản lý trong phạm vi ngành, lĩnh vực mình quản lý Cụ thể:

+ Khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện) và của người có trách nhiệm do Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện quản lý trực tiếp thì Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu [33-Điều 17]; Khiếu nại lần hai đối với những QĐHC, HVHC của Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết thì Chủ tịch UBND cấp huyện có thẩm quyền giải quyết [33-Điều 18]

+ Khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở và cấp tương đương (sau đây gọi là Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở), của cán bộ, công chức do Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở quản lý trực tiếp thì Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu [33-Điều 19]; Giám đốc Sở và cấp tương đương (sau đây gọi là Giám đốc Sở) giải quyết khiếu nại lần hai đối với QĐHC, HVHC của Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết [33-Điều 20]

+ Khiếu nại lần đầu đối với QĐHC, HVHC của Giám đốc Sở, của cán bộ, công chức do Giám đốc Sở quản lý trực tiếp thì Giám đốc Sở có thẩm quyền giải quyết [33-Điều 20]; Và trường hợp này nếu có khiếu nại lần hai thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh sẽ giải quyết [33-Điều 21];

+ Khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi là cơ quan thuộc Bộ), của cán bộ, công chức do Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ quản lý trực tiếp thì Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu [33-Điều 22];

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (sau đây gọi là Bộ trưởng) có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với QĐHC, HVHC của Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết [33-Điều 23]

+ Khiếu nại lần đầu đối với QĐHC, HVHC của Bộ trưởng, của cán bộ, công chức

do Bộ trưởng quản lý trực tiếp thì Bộ trưởng có thẩm quyền giải quyết khiếu nại [33-Điều 23];

Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức

Để tạo cơ sở pháp lý cho việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật cán

bộ, công chức, Luật khiếu nại 2011 tiếp tục quy định về khiếu nại, giải quyết khiếu nại cũng như quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức Tuy nhiên, do đặc thù của nền hành chính, đòi hỏi việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức phải theo một trình tự, thủ tục phù hợp với yêu cầu của công tác quản lý cán bộ, công chức Vì vậy, về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, Luật khiếu nại quy định [33-Điều 51]:

+ Người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức theo phân cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định kỷ luật do mình ban hành;

+ Người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức có thẩm quyền giải quyết trong trường hợp còn khiếu nại tiếp;

+ Bộ trưởng Bộ Nội vụ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết

Đồng thời, theo quy định của Luật Khiếu nại thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có trách nhiệm [33-Điều 52]:

+ Trực tiếp hoặc phân công người có trách nhiệm kiểm tra lại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại, xem xét nội dung khiếu nại Nếu xét thấy nội dung

khiếu nại đã rõ thì yêu cầu Hội đồng kỷ luật cán bộ, công chức xem xét để đề nghị người có thẩm quyền giải quyết;

+ Trường hợp nội dung khiếu nại chưa được xác định rõ thì tự mình hoặc giao người có trách nhiệm xác minh, kết luận nội dung khiếu nại Sau khi có kết quả xác minh nội dung khiếu nại thì yêu cầu Hội đồng kỷ luật cán bộ, công chức xem xét để

đề nghị người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại;

Về sự phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Để các cơ quan, chức vụ nhà nước làm việc nhịp nhàng, tránh sự chồng chéo, đùn đẩy cho nhau thì pháp luật phải phân định rõ thẩm quyền, chức năng của từng cơ quan, chức vụ cụ thể Sự phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại được thể hiện

ở việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan hành chính nhà nước với Tòa án và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với nhau

Thứ nhất, sự phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan hành

chính nhà nước với Tòa án

Các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết những khiếu nại được quy định trong phần thẩm quyền giải quyết khiếu nại tại chương III và chương IV của Luật Khiếu nại 2011 Tòa án có thẩm quyền giải quyết một số khiếu kiện như: khiếu kiện QĐHC, HVHC (trừ các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức); khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống [35-Điều 28] Trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết theo sự lựa chọn của người khởi kiện [34-Điều 31] Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP của Hội đồng thẩm phán Tòa án Nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính quy định cụ thể tại Điều 5 như sau:

+ Trường hợp 1: QĐHC, HVHC chỉ có liên quan đến một người mà người đó vừa khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì việc giải quyết theo sự lựa chọn của người khởi kiện Trường hợp người khởi kiện lựa chọn Toà án giải quyết thì Toà án thụ lý giải quyết vụ án theo thủ tục chung, đồng thời thông báo cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại biết và yêu cầu chuyển toàn bộ hồ sơ giải quyết khiếu nại cho Toà án (nếu có) Trường hợp người khởi kiện lựa chọn người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại giải quyết thì Toà án căn cứ vào điểm g khoản 1 Điều

109 của Luật Tố tụng hành chính trả lại đơn khởi kiện và các tài liệu kèm theo cho người khởi kiện Nếu hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng người khiếu nại không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại và có đơn khởi kiện vụ án hành chính thì Toà án xem xét để tiến hành thụ lý vụ án theo thủ tục chung;

+ Trường hợp 2: QĐHC, HVHC có liên quan đến nhiều người thì phân biệt như sau:

án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, những người khác còn lại không khởi kiện vụ án hành chính và cũng không khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết được thực hiện như trường hợp 1;

có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và tất cả những người này đều lựa chọn một trong hai cơ quan có thẩm quyền giải quyết (Toà án hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại) thì thẩm quyền giải quyết được thực hiện như trường hợp 1;

có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trong đó có một hoặc một số người lựa chọn Toà án giải quyết và một hoặc một số người lựa chọn người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại giải quyết

hoặc trường hợp chỉ có một hoặc một số người khởi kiện vụ án hành chính tại Toà

án có thẩm quyền, một hoặc một số người khác chỉ khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì phân biệt như sau: Trường hợp quyền lợi, nghĩa vụ của người khởi kiện và người khiếu nại độc lập với nhau thì việc giải quyết yêu cầu của người khởi kiện thuộc thẩm quyền của Toà án, còn việc giải quyết khiếu nại của những người khiếu nại thuộc thẩm quyền của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại Trong trường hợp này, Toà án thụ lý giải quyết đối với yêu cầu của người khởi kiện, đồng thời thông báo cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại biết về việc Toà án đã thụ lý giải quyết đối với yêu cầu của người khởi kiện; Trường hợp quyền lợi, nghĩa vụ của người khởi kiện và người khiếu nại không độc lập với nhau thì Toà án thụ lý giải quyết vụ án theo thủ tục chung, đồng thời thông báo cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại biết và yêu cầu chuyển toàn bộ hồ sơ giải quyết khiếu nại cho Toà án (nếu có)

Thứ hai, sự phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan hành

chính nhà nước với nhau

Quy định của Luật Khiếu nại 2011 cho thấy cơ sở để phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại như sau:

+ Khiếu nại đối với QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của Thủ trưởng cơ quan nào thì chính Thủ trưởng cơ quan đó có thẩm quyền giải quyết;

+ Khiếu nại đối với QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của nhân viên thuộc quyền quản lý trực tiếp của cơ quan nào thì thủ trưởng cơ quan đó có thẩm quyền giải quyết;

+ Khiếu nại đã quá thời hạn mà không được giải quyết hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu thì có quyền khiếu nại lên cấp trên trực tiếp của người đã giải quyết lần đầu để yêu cầu giải quyết lại

Như vậy, sự phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính với nhau sẽ theo hướng: quyết định, hành vi của Thủ trưởng và cán bộ thuộc cơ quan nào thì Thủ trưởng cơ quan đó có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu

Thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp sẽ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai Trong trường hợp có sự tranh chấp về thẩm quyền giữa các cơ quan này thì thẩm quyền giải quyết tranh chấp như sau: Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình [33-Điều 21]; Bộ trưởng có thẩm quyền giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình [33-Điều 23]; Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền xử lý tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh [33-Điều 26]

Về thẩm quyền lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại

Để công tác giải quyết khiếu nại diễn ra đồng bộ từ trung ương đến địa phương cần phải có người lãnh đạo, quản lý chung các cấp, các ngành Luật Khiếu nại 2011 đã trao thẩm quyền này cho Thủ tướng Chính phủ, theo đó Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền [33-Điều 26]: Lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp; Xử lý các kiến nghị của Tổng thanh tra Chính phủ quy định tại khoản 2 Điều 24 của Luật Khiếu nại năm 2011; Chỉ đạo, xử lý tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh

Như vậy, Thủ tướng Chính phủ không phải là một cấp giải quyết khiếu nại mà có nhiệm vụ lãnh đạo, quản lý chung trong công tác giải quyết khiếu nại Điều này có thể lý giải bởi vai trò quan trọng của Thủ tướng Chính phủ trong hoạt động quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô, nếu trao cho Thủ tướng Chính phủ thẩm quyền trực tiếp giải quyết khiếu nại thì khi đó việc giải quyết khiếu nại khó được thực hiện nhanh chóng kịp thời mà Thủ tướng Chính phủ phải ôm đồm nhiều việc khó hoàn thành nhiệm vụ của mình Do đó quy định thẩm quyền của chức danh này như pháp luật hiện hành là hợp lý

Về thẩm quyền xác minh, kết luận, kiến nghị

Bên cạnh những người có thẩm quyền trực tiếp ra quyết định giải quyết khiếu nại là Thủ trưởng các cơ quan hành chính thì vai trò của bộ phận tham mưu, hỗ trợ, đặc biệt là của cơ quan Thanh tra trong các công việc như xác minh, kết luận, kiến nghị cũng rất quan trọng trong việc hoàn thành thẩm quyền giải quyết khiếu nại Luật Khiếu nại 2011 quy định về thẩm quyền của các chủ thể này như sau:

+ Thẩm quyền của Chánh thanh tra các cấp [33-Điều 25]: Giúp Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp khi được giao; Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; Trường hợp phát hiện hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân,

cơ quan, tổ chức thì kiến nghị thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm

+ Thẩm quyền của Tổng thanh tra Chính phủ [33-Điều 24]: Giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; Trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm

Theo quy định như trên thì Luật khiếu nại năm 2011 đã bãi bỏ thẩm quyền của Tổng thanh tra Chính phủ trong việc ra quyết định trực tiếp giải quyết các khiếu nại

mà thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại theo quy định của Luật Luật số 26/2004/QH11 ngày 15 tháng 06 năm 2004 sửa đổi

bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 Như vậy, cũng giống như thẩm quyền của Chánh thanh tra các cấp, Tổng thanh tra Chính phủ chỉ có thẩm quyền hỗ trợ, giúp đỡ thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp hoặc đưa ra các kiến nghị trong việc giải quyết khiếu nại chứ không trực tiếp giải quyết

và ra quyết định giải quyết khiếu nại

Nói tóm lại, để thực hiện tốt thẩm quyền giải quyết khiếu đòi hỏi phải có sự tham gia, kết hợp có hiệu quả giữa các cơ quan, cán bộ với nhau từ Thủ trưởng đến cán

bộ làm công tác tham mưu, giúp việc; từ cơ quan hành chính đến các cơ quan chuyên môn, cơ quan Thanh tra Chính vì lẽ đó mà mỗi cơ quan, ban ngành đều có một vai trò nhất định trong hoàn thành thẩm quyền giải quyết khiếu nại

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VÀ MỘT SỐ KIẾN NHẰM HOÀN THIỆN THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI

2.1 THỰC TRẠNG VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI

2.1.1 Thực trạng quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Pháp luật hiện hành về thẩm quyền giải quyết khiếu nại bên cạnh những điểm quy định phù hợp với thực tiễn và hệ thống văn bản pháp luật khác trong hệ thống văn bản pháp luật nước ta thì vẫn còn những điểm bất cập ngay cả trong quy định của Luật Khiếu nại 2011 mặc dù luật này chỉ vừa có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng

07 năm 2012

 Về những điểm quy định phù hợp

Luật Khiếu nại năm 2011 có nhiều quy định mới so với Luật Khiếu nại năm 1998 được sửa đổi bổ sung năm 2004 và năm 2005 Trong đó có một số sự đổi mới về thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiến bộ hơn, phù hợp với những văn bản khác trong hệ thống pháp luật và phù hợp với thực tiễn áp dụng Cụ thể:

Thứ nhất, về thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì Luật Khiếu nại năm 2011 vẫn

không có sự thay đổi đáng kể, tuy nhiên Luật Khiếu nại 2011đã có quy định nhằm tinh giảm thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 được sửa đổi, bổ sung năm

2004, 2005 thì khi có căn cứ cho rằng QĐHC, HVHC là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì trong mọi trường hợp, người khiếu nại phải khiếu nại lần đầu với người đã ra QĐHC hoặc cơ quan có cán bộ, công chức

có HVHC [34-Điều 30] Quy định này đã hạn chế quyền được khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án của công dân Để khắc phục hạn chế trên, Luật Khiếu nại năm

2011 quy định người khiếu nại có quyền khiếu nại lần đầu trực tiếp đến người có

QĐHC, HVHC hoặc có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án Hành chính

mà không nhất thiết phải khiếu nại với người có QĐHC, HVHC bị khiếu nại như trước đây Việc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án vẫn có thể thực hiện ở bất kỳ giai đoạn nào trong quá trình giải quyết khiếu nại [33-Điều 7] Điều này chứng tỏ

sự tinh giảm phù hợp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính, đồng thời tăng thẩm quyền giải quyết khiếu kiện của công dân cho Tòa án Hành

chính Theo tác giả, sự thay đổi này tiến bộ ở những điểm sau: Một là, sự thay đổi

này làm tăng tính khoa học trong hệ thống văn bản pháp luật, cụ thể là phù hợp với quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 khi đã bỏ đi thủ tục tiền tố tụng [35-Điều 28] Theo đó, người khiếu nại không cần phải có quyết định giải quyết

khiếu nại lần đầu cũng có thể khởi kiện vụ việc ra Tòa án Hành chính; Hai là, quy

định này làm giảm khối lượng công việc cho thủ trưởng các cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, từ đó tạo điều kiện cho các cơ quan hành chính tập trung vào công tác chuyên môn là quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời

sống kinh tế, xã hội; Ba là, quy định này phát huy tính dân chủ, tạo điều kiện thuận

lợi cho người dân trong việc lựa chọn các hình thức giải quyết khiếu kiện của mình: hoặc khiếu nại lên Thủ trưởng cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện ra Tòa án hành chính Và khi con đường khởi kiện được chọn thì Tòa án hành chính với tư cách là bên thứ ba thì việc xử lý vụ việc được đảm bảo công bằng, khách quan hơn là Thủ trưởng cơ quan hành chính tự mình giải quyết khiếu nại đối với quyết định, hành vi của mình hoặc cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp;

Thứ hai, Thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong công tác giải quyết khiếu nại

cũng có sự thay đổi so với quy định của Luật Khiếu nại tố cáo 1998 được sửa đổi

bổ sung năm 2004, năm 2005

Theo quy định mới thì Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp Như vậy, Thủ tướng Chính phủ không chỉ lãnh đạo đối với công tác giải quyết khiếu nại của

UBND cấp tỉnh mà còn lãnh đạo đối với công tác giải quyết khiếu nại của cấp huyện và cấp xã [33-Điều 26] Điều này góp phần tạo nên sự đồng bộ, nhất quán trong công tác giải quyết khiếu nại từ Trung ương đến địa phương, từ cấp trên xuống cấp dưới;

Thứ ba, thẩm quyền của Tổng Thanh tra Chính phủ theo quy định của Luật Khiếu

nại 2011 cũng có thay đổi so với quy định của Luật Khiếu nại 1998 được sửa đổi

bổ sung năm 2004, 2005

Theo quy định của Luật Khiếu nại 2011 thì Tổng Thanh tra Chính phủ không còn

có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại Theo đó, Tổng Thanh tra Chính phủ chủ yếu giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật [33-Điều 24] Quy định này phù hợp với Luật Tố tụng hành chính năm 2010: theo quy định của Luật Tố tụng hành chính 2010 thì các khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ giải quyết lần đầu nhưng người khiếu nại không đồng ý hoặc thời hạn giải quyết khiếu nại đã hết thì có thể khởi kiện đến Tòa án Hành chính cấp tỉnh [35-Điều 30] Quy định này cũng phù hợp với xu hướng cải cách hành chính ở nước ta Bởi lẽ, theo xu hướng cải cách hành chính của nước ta sẽ sáp nhập các cơ quan thuộc Chính phủ vào các Bộ để dễ thống nhất quản lý, tránh việc dàn trải nhiều cơ quan Theo đó, thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong trường hợp này sẽ thuộc về Bộ trưởng hoặc người khiếu nại có thể khởi kiện bằng con đường Tòa án;

Thứ tư, Luật Khiếu nại 2011 bổ sung vào thẩm quyền của Chánh Thanh tra các

cấp trong việc giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật Cụ thể là: