Bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính

Hơn nữa, với chính sách mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế, cùng với việc Việt Nam đã là thành viên của nhiều Điều ước quốc tế và đã gia nhập Tổ chức thương mại thế giới WTO, thì việc pháp

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH -*** -

Người hướng dẫn:

GV Nguyễn Hoàng Yến

TP HỒ CHÍ MINH - NĂM 2011

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

PLTTGQVAHC Pháp lệnh Thủ tục giải quyết vụ án hành chính

năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm

2006

MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU

Chương 1: Khái quát về bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính

1.1 Quyền khởi kiện vụ án hành chính 1

1.1.1 Khái niệm quyền khởi kiện vụ án hành chính 1

1.1.2 Đặc điểm của quyền khởi kiện vụ án hành chính 6

1.1.3 Ý nghĩa của quyền khởi kiện vụ án hành chính 9

1.2 Khái quát về bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính theo quy định của pháp luật TTHC 12

1.2.1 Sự cần thiết phải bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính 12

1.2.2 Vai trò của pháp luật trong việc bảo đảm quyền khởi kiện VAHC 17

1.2.3 Hệ thống các quy định của pháp luật TTHC bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính 20

1.2.3.1 Quy định pháp luật về điều kiện khởi kiện vụ án hành chính 20

1.2.3.2 Trình tự thủ tục khởi kiện 29

1.2.3.3 Quyền và nghĩa vụ của người khởi kiện 30

1.2.3.4 Thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân theo cấp và theo lãnh thổ 32

Chương 2: Thực trạng pháp luật tố tụng hành chính về bảo đảm quyền khởi kiện

vụ án hành chính và kiến nghị hoàn thiện

2.1 Thực trạng pháp luật Tố tụng hành chính về bảo đảm quyền khởi kiện vụ án

hành chính 34

2.1.1 Pháp luật về điều kiện khởi kiện vụ án hành chính 34

2.1.1.1 Điều kiện chủ thể khởi kiện 34

2.1.1.2 Điều kiện về đối tượng khởi kiện 37

2.1.1.3 Điều kiện về thời hiệu khởi kiện 50

2.1.1.4 Điều kiện về khiếu nại hành chính (thủ tục tiền tố tụng) 54

2.1.2 Trình tự thủ tục khởi kiện 56

2.1.3 Quyền và nghĩa vụ của người khởi kiện 59

2.1.4 Thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân theo cấp và theo lãnh thổ 63

2.2 Kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật Tố tụng hành chính trong việc đảm bảo quyền khởi kiện vụ án hành chính 66

2.2.1 Hoàn thiện các quy định của pháp luật TTHC liên quan đến quyền khởi kiện VAHC 68

2.2.2 Phương hướng hoàn thiện về mặt nhận thức 73

PHẦN KẾT LUẬN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Đảng và Nhà nước đã rất quan tâm đến quyền khởi kiện vụ án hành chính và vấn đề bảo đảm thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính, thể hiện qua việc thể chế hóa quyền khởi kiện vụ án hành chính trong các văn bản pháp luật

Hơn nữa, với chính sách mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế, cùng với việc Việt Nam đã là thành viên của nhiều Điều ước quốc tế và đã gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO), thì việc pháp điển hóa quy định của pháp luật tố tụng để giải quyết các khiếu kiện hành chính, xây dựng đảm bảo pháp lý thực hiện quyền và bảo đảm thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính là rất cần thiết nhằm cụ thể hóa các cam kết của Việt Nam Khi muốn đầu tư vào một quốc gia nào đó, các nhà đầu

tư nước ngoài bên cạnh việc quan tâm đến các quy định của pháp luật về đầu tư, thành lập và hoạt động của doanh nghiệp thì điều mà họ rất chú trọng chính là những quy định của pháp luật về thủ tục hành chính cũng như những biện pháp bảo vệ họ trước sự thiệt hại mà những quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính và những người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành hoặc thực hiện trái pháp luật gây ra Do vậy, việc hoàn thiện pháp luật TTHC để bảo đảm quyền khởi kiện VAHC là một trong những nhân tố góp phần thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư nước ngoài, điều mà Trung Quốc đã làm được khi đất nước này ban hành Luật TTHC vào năm 1989 và nỗ lực phát triển nó cho tới thời điểm hiện nay

Trong các điều kiện đảm bảo thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính, pháp luật nói chung và pháp luật TTHC nói riêng đóng vai trò hết sức quan trọng vì

“không có pháp luật thì không có quyền – point de droit sans droit” (Mourgon.J –

Quyền con người, NXB Đại học Pháp, Paris, 1990), pháp luật TTHC là phương tiện cụ thể hóa quyền khởi kiện vụ án hành chính, tạo ra một hệ thống bảo đảm pháp lý thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính

Đã có những văn bản pháp luật được ban hành với những chế định có ý nghĩa trong việc bảo đảm thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính như Luật Tố tụng hành chính với các quy định về điều kiện khởi kiện, trình tự thủ tục khởi kiện, quyền và nghĩa vụ của chủ thể khởi kiện, thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo cấp và theo lãnh thổ; nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành cũng có quy định liên quan đến quyền khởi kiện VAHC Tuy nhiên, không phải mọi quy định pháp luật đều làm tốt vai trò bảo vệ quyền của mình Có những quy định được ban hành nhưng còn thiếu sót, không rõ ràng gây khó khăn cho việc thực thi; cũng như còn nhiều mâu thuẫn giữa chính các văn bản pháp luật pháp luật Tố tụng hành chính khi điều chỉnh cùng một vấn đề liên quan đến quyền khởi kiện VAHC, từ đó đã ảnh hưởng đến quyền khởi kiện VAHC

Xuất phát từ những vấn đề lý luận và thực tiễn trên đây cho thấy việc nghiên cứu bảo đảm pháp lý của pháp luật Tố tụng hành chính trong việc thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức tại Việt Nam, đánh giá những ưu điểm, làm rõ những khuyết điểm, tồn tại của nó, đồng thời đưa ra những giải pháp để hoàn thiện pháp luật Tố tụng hành chính trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân là cần thiết, cấp bách và có ý nghĩa

cả về mặt lý luận và thực tiễn Do vậy, tác giả đã chọn đề tài “Bảo đảm quyền khởi

kiện vụ án hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam” để thực hiện khóa luận tốt nghiệp

2 Tình hình nghiên cứu

Từ khi Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được ban hành, đánh dấu sự ra đời của quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Việt Nam thì đã có nhiều bài viết trên sách, báo, tạp chí, luận văn về quyền khởi kiện vụ án hành chính

như sách “Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam” của TS Nguyễn Văn Thanh và Luật gia Đinh Văn Minh năm 2004, “Thủ tục khởi kiện và giải quyết vụ án hành chính tại Tòa án” do Nhà xuất bản Lao động phát hành năm 2006, bài viết “Bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quyền khiếu kiện của công dân” của Tạ Thu Thủ - Viện Khoa học thanh tra, bài viết “Giai đoạn tiến hành Tố tụng hành chính và vấn đề bảo đảm thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức tại Tòa án nhân dân” của Nguyễn Văn Quang đăng trên Tạp chí Luật học số 10/2002, khóa luận tốt nghiệp “Khởi kiện vụ án hành chính – Quy định của pháp luật và thực tiễn thực hiện” của Lê Thị Hồng Phượng năm 2006, khóa luận tốt nghiệp “Khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính” của Bùi Thị Ngọc Quỳnh năm 2007, khóa luận tốt nghiệp “Khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính” của Nguyễn Thị Minh Hải năm 2008, khóa luận tốt nghiệp “Khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính – thực trạng và phương hướng giải quyết” của Bùi Thị Ngọc Mai năm 2009 v.v. Tuy nhiên, các tài liệu này chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu các quy định pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính với tư cách là một hành vi tố tụng mà chưa nghiên cứu dưới góc độ là một quyền pháp lý, chưa làm rõ được các biện pháp bảo vệ quyền khởi kiện và vai trò của pháp luật TTHC trong việc bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức

Quyền khởi kiện vụ án hành chính không phải là một đề tài mới, nhưng có thể nói nghiên cứu về quyền khởi kiện vụ án hành chính và vấn đề bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính bằng Pháp luật Tố tụng hành chính là đề tài khá mới mẽ

3 Mục đích, ý nghĩa nghiên cứu:

Mục đích nghiên cứu: Nghiên cứu các quy định của Pháp luật TTHC về

quyền khởi kiện VAHC, làm rõ vai trò của pháp luật để bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính Từ đó đánh giá những ưu điểm, hạn chế của pháp luật TTHC về quyền khởi kiện vụ án hành chính và đưa ra những kiến nghị hoàn thiện pháp luật TTHC, đưa pháp luật TTHC thật sự trở thành công cụ hữu hiệu bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức

Ý nghĩa nghiên cứu: Làm sáng tỏ những những vấn đề lý luận và thực tiễn

pháp luật TTHC về quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức và vai trò bảo đảm của pháp luật TTHC đối với quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức, góp phần xây dựng luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật TTHC cũng như nâng cao hiệu quả áp dụng các quy định của pháp luật về quyền khởi kiện vụ án hành chính

4 Phạm vi nghiên cứu:

Khóa luận tập trung nghiên cứu Luật Tố tụng hành chính là văn bản pháp luật hiện hành trực tiếp điều chỉnh hoạt động tố tụng hành chính, phạm vi nghiên cứu còn mở rộng ra Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006 - nay đã hết hiệu lực, các văn bản pháp luật chuyên ngành liên qua đến tố tụng hành chính như Luật Đất đai năm 2003, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004, năm 2005), Luật Cạnh tranh, Luật Cán bộ, công chức, Luật Chứng khoán, Luật Đầu tư, Luật Bảo hiểm xã hội

5 Phương pháp nghiên cứu:

Khóa luận được thực hiện trên cơ sở vận dụng những quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và những quan điểm của Đảng về Nhà nước và pháp luật XHCN, về mối quan hệ giữa nhà nước và cá nhân, về xây dựng nền dân

chủ XHCN và nhà nước pháp quyền với tư cách là những căn cứ lý luận để giải quyết các vấn đề do đề tài đặt ra

Bên cạnh đó, khóa luận còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học khác như phương pháp so sánh, phân tích, tổng hợp, thống kê v.v…để làm rõ vai trò của Pháp luật TTHC trong việc bảo đảm quyền khởi kiện VAHC của cá nhân, cơ quan, tổ chức

6 Kết cấu của khóa luận:

Để đạt được mục đích nghiên cứu, nội dung khóa luận được phân thành 2 chương Bao gồm:

- Chương 1: Khái quát về bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính

- Chương 2: Thực trạng pháp luật Tố tụng hành chính về bảo đảm quyền khởi

kiện vụ án hành và kiến nghị hoàn thiện

Ngoài ra khóa luận còn gồm Phần mở đầu và Phần kết luận

CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN KHỞI KIỆN

VỤ ÁN HÀNH CHÍNH

Khởi kiện vụ án hành chính là một trong những quyền mà pháp luật trao cho cá nhân, cơ quan, tổ chức để phản ứng lại với những quyết định hành chính, hành vi hành chính và một số đối tượng khởi kiện khác khi cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng chúng được ban hành hoặc thực hiện một cách bất hợp pháp bởi cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước khi thực hiện hoạt động quản lý nhà nước và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức

1.2 Quyền khởi kiện vụ án hành chính

1.2.1 Khái niệm quyền khởi kiện vụ án hành chính

Dù thuật ngữ “quyền khởi kiện vụ án hành chính” đã có trong PLTTGQCVAHC năm

1996 sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006 (Điều 1) nhưng chỉ ghi nhận về quyền khởi kiện VAHC, chưa phải là khái niệm Còn Điều 103 Luật TTHC chỉ là quy định điều kiện thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính Có thể nói hiện nay pháp luật TTHC Việt Nam chưa có quy định về khái niệm quyền khởi kiện vụ án hành chính Cần phải có khái niệm “quyền khởi kiện VAHC” vì những lý do sau: trước hết, khái niệm là một hình thức cơ bản của tư duy, phản ánh những thuộc tính chung, bản chất của sự vật, hiện tượng, quá trình hiện thực Đối với hoạt động nghiên cứu khoa học nói chung, cần phải hình thành các “khái niệm” để tìm hiểu mối quan hệ giữa các khái niệm với nhau, để phân biệt sự vật này với sự vật khác và để đo lường thuộc

tính bản chất của sự vật hay hình thành khái niệm nhằm mục đích xây dựng cơ sở lý luận Từ đó có thể thấy đối với hoạt động nghiên cứu pháp luật nói chung và nghiên cứu pháp luật TTHC nói riêng cần phải hình thành khái niệm “quyền khởi kiện VAHC” để phân biệt quyền này với các quyền khác của chủ thể quan hệ pháp luật, tìm hiểu mối quan hệ giữa khái niệm “quyền khởi kiện VAHC” với các khái niệm khác như “khiếu nại”, “khởi kiện VAHC” v.v Đối với thực tiễn, khi đã có khái niệm

“quyền khởi kiện VAHC” sẽ rút ra được những bản chất, đặc điểm của đối tượng từ đó tạo những cơ sở pháp lý cũng như lý luận làm định hướng thống nhất cách hiểu về quyền khởi kiện VAHC, tránh trường hợp có những cách nhận thức khác nhau, gây

vướng mắc trong thực tiễn áp dụng pháp luật quy định về quyền khởi kiện VAHC

“Quyền” xét về bản chất chỉ là khả năng, không phải là hành động Muốn thực hiện quyền đòi hỏi phải thực hiện những hành vi cụ thể Khởi kiện VAHC là hành động để thực hiện quyền khởi kiện VAHC Hơn nữa, ngoại diên của khái niệm “quyền khởi kiện VAHC” bao gồm cả ngoại diên của khái niệm “khởi kiện VAHC” Do vậy, muốn xác định được khái niệm “quyền khởi kiện VAHC” trước tiên phải xác định được khái niệm “khởi kiện VAHC”

Để có cơ sở đưa ra khái niệm “khởi kiện VAHC” thì trước hết cần phải tìm hiểu sơ lược về nguồn gốc hình thành thuật ngữ này

Sự ra đời của thuật ngữ khởi kiện VAHC tại Việt Nam gắn liền với công cuộc cải cách hành chính nói chung và xây dựng nền tài phán hành chính tại Việt Nam nói riêng

Cải cách hành chính được hiểu bao gồm 2 nội dung là cải cách các cơ chế, thiết chế liên quan đến hoạt động quản lý của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước và cải cách cơ chế giải quyết các khiếu nại hành chính của công dân, thực chất là giải quyết tranh chấp nảy sinh giữa công dân - người bị quản lý và nhà nước – chủ thể

quản lý [15-tr.9] Vào đầu những năm 90, khi có phát sinh tranh chấp giữa công dân

và Nhà nước, chỉ có cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính được thực hiện theo quy định của Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm

1981 và sau đó là Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 mà nội dung là các khiếu nại hành chính do chính các cơ quan hành chính nhà nước tiếp nhận và giải quyết Trong khi đó, ở nhiều nước trên thế giới, tiêu biểu là Pháp và những nước theo hệ thống pháp luật Châu Âu lục địa thì tranh chấp hành chính có thể được giải quyết bằng hai cách: giải quyết khiếu nại bằng con đường hành chính và giải quyết khiếu nại bằng con đường tố tụng [15-tr.9]

Tiếp thu có chọn lọc những tinh hoa trong tổ chức bộ máy hành chính ở các quốc gia trên thế giới nhằm nâng cao hơn nữa nền hành chính nước nhà, Quốc hội khoá IX đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân Theo đó, từ ngày 01-7-1996 Toà án nhân dân các cấp chính thức được giao thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính, Toà Hành chính ra đời Lần đầu tiên trong lịch sử Nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, một hệ thống kiểm tra các hoạt động hành chính bằng các phương tiện tài phán hành chính được thiết lập, đánh dấu cho sự ra đời của quyền khởi kiện VAHC

Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc giải quyết các tranh chấp hành chính tại Tòa án, ngày 21-5-1996, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Pháp lệnh được sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998 và năm 2006 Từ đây, khái niệm khởi kiện vụ án hành chính xuất hiện và dẫn đến sự hình thành quyền khởi kiện vụ án hành chính

Đến 24/10/2010, Quốc hội khóa 12 thông qua Luật tố tụng hành chính, thay thế cho PLTTGQCVAHC, sự ra đời của Luật TTHC đã có những tiến bộ nhất định trong việc ghi nhận và bảo đảm quyền khởi kiện VAHC

Mặc dù xuất hiện gần 15 năm, nhưng hiện nay vẫn chưa có khái niệm chính thức do pháp luật quy định về khởi kiện VAHC cũng như quyền khởi kiện VAHC Tuy nhiên, trong khoa học pháp lý cũng như trong thực tiễn áp dụng pháp luật nói chung tại Việt Nam thì khởi kiện được hiểu là bắt đầu việc kiện về dân sự, kinh tế, lao động, hành chính trước Tòa án

Mỗi quốc gia sẽ có phạm vi đối tượng khởi kiện vụ án hành chính khác nhau, do đó nội hàm của khái niệm khởi kiện vụ án hành chính cũng sẽ có một số điểm khác biệt nhất định Tại Việt Nam, có thể tạm đưa ra khái niệm khởi kiện vụ án hành chính

như sau:

Khởi kiện vụ án hành chính là hành vi tố tụng của cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu

Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp đó đang bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh [25-tr.118]

Quyền trong từ điển Tiếng Việt phổ thông được giải thích là điều mà pháp luật hoặc

xã hội công nhận cho được hưởng, được làm, được đòi hỏi [19] Theo các Từ điển

luật học thì “quyền” được hiểu là một khái niệm khoa học pháp lý dùng để chỉ những

điều mà pháp luật công nhận và đảm bảo thực hiện đối với cá nhân, tổ chức để theo đó cá nhân, tổ chức được hưởng, được làm, được đòi hỏi mà không ai được ngăn cản, hạn chế Quyền có 2 dấu hiệu đặc trưng: thứ nhất là phải có sự ghi nhận về mặt pháp lý và được bảo đảm thực hiện bởi các quy định của pháp luật; thứ hai là phải có sự thừa nhận về mặt xã hội, gắn liền với chủ thể cá nhân, được thể hiện cụ thể trong thực tế đời sống thông qua các quan hệ xã hội cụ thể của cá nhân trong một cộng đồng nhất định Có thể phân loại quyền như sau:

Thứ nhất, quyền đương nhiên Con người sinh ra mặc nhiên đã có những quyền này,

ví dụ như quyền làm người, quyền được sống, quyền được tự do, quyền được mưu cầu hạnh phúc, v.v

Thứ hai, quyền do điều lệ của tổ chức chính trị-xã hội, các tổ chức quần chúng cho

phép hội viên được làm

Thứ ba, quyền có được do sự ủy quyền của người khác

Thứ tư, quyền pháp lý, là quyền do pháp luật quy định cho phép làm hoặc pháp luật

không cấm làm

Quyền pháp lý của công dân nói riêng và quyền pháp lý của cá nhân, cơ quan, tổ chức nói chung bao gồm những khả năng sau:

 Khả năng tự xử sự trong phạm vi quy định của pháp luật để thỏa mãn những nhu cầu của mình

 Khả năng yêu cầu các chủ thể khác thực hiện các nghĩa vụ pháp lý có liên quan đến quyền pháp lý của mình (các chủ thể khác có liên quan phải thực hiện những hành vi nhất định để đảm bảo cho cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện được các quyền pháp lý của mình)

 Khả năng được bảo vệ, nghĩa là, khả năng yêu cầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp, chính đáng của mình

Quyền khởi kiện VAHC được xem là một quyền pháp lý bởi lẽ nó được pháp luật TTHC ghi nhận và được bảo đảm thực hiện bởi quyền lực Nhà nước

Từ sự phân tích trên ta có thể nêu khái quát khái niệm quyền khởi kiện vụ án hành

chính như sau:

Quyền khởi kiện vụ án hành chính là quyền tố tụng của cá nhân, cơ quan, tổ chức do

pháp luật quy định và bảo đảm thực hiện, theo đó, cá nhân, cơ quan, tổ chức có thể yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi có căn cứ cho rằng

quyền và lợi ích hợp pháp đó đang bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, danh sách cử tri bầu cử Đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử Đại biểu Hội đồng nhân dân, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh

Do vậy, cá nhân, cơ quan, tổ chức khi khởi kiện VAHC sẽ được xử sự trong phạm vi quy định của pháp luật để thực hiện quyền của mình Ngoài ra còn có quyền yêu cầu các chủ thể khác liên quan thực hiện nghĩa vụ pháp lý của mình để bảo đảm quyền khởi kiện của người khởi kiện Cán bộ, công chức, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm phải bảo đảm cho quyền khởi kiện VAHC được thực hiện một cách thuận lợi, tránh những sai sót Các quy định của pháp luật, đặc biệt là pháp luật TTHC liên quan đến quyền khởi kiện phải chặt chẽ, tạo thuận lợi cho người khởi kiện và trên hết là hướng về mục tiêu bảo đảm quyền khởi kiện VAHC được thực hiện hiệu quả Quyền khởi kiện VAHC không mặc nhiên được trao cho cá nhân, cơ quan, tổ chức Chỉ khi đáp ứng những điều kiện luật định thì quyền này mới phát sinh và được bảo vệ

Bản chất của quyền là không có sự bắt buộc thực hiện đối với chủ thể được trao quyền, thực hiện quyền hay không là do sự tự nguyện của chủ thể được trao quyền

Do đó, cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền quyết định và tự định đoạt quyền khởi kiện vụ án hành chính

1.2.2 Đặc điểm của quyền khởi kiện vụ án hành chính

Về cơ bản, quyền khởi kiện vụ án hành chính là một quyền pháp lý được trao cho cá nhân, cơ quan, tổ chức; nó mang những đặc điểm của quyền nói chung, có những nét tương đồng với các quyền khởi kiện khác như quyền khởi kiện vụ án dân sự, quyền khởi kiện vụ án lao động, vụ án kinh tế Tuy nhiên, quyền khởi kiện vụ án hành chính vẫn mang những nét riêng

Thứ nhất, chủ thể của quyền khởi kiện vụ án hành chính gồm: cá nhân, cơ quan, tổ

chức

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước rất đa dạng nên đối tượng chịu sự quản lý của hoạt động này cũng đa dạng, không chỉ là cá nhân mà còn có thể là cơ quan, tổ chức Quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể này có thể bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính mà cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan đó ban hành hoặc thực thi trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý nhà nước Do vậy, pháp luật cần ghi nhận quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức

Thứ hai, đối tượng của quyền khởi kiện VAHC là các quyết định hành chính,

hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách

cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân Khi xét xử, Tòa án chỉ xem xét tính hợp

pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật buộc thôi việc, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân và quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh

tranh

Trong quan hệ pháp luật hành chính, quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý là loại quan hệ bất bình đẳng, mệnh lệnh – phục tùng: cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước –chủ thể quản lý - theo quy định của pháp luật có quyền ra các quyết định hành chính đơn phương hoặc thực hiện những hành vi bắt buộc đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức - đối tượng quản lý Các quyết định hành chính hay hành vi hành chính nếu được ban hành hoặc thực hiện trái pháp luật sẽ xâm phạm quyền lợi hợp pháp của đối tượng quản lý, tranh chấp hành chính xảy ra là do các quyết định hành chính hay hành vi

hành chính này Do đó, khi cá nhân, cơ quan, tổ chức chọn Tòa án để giải quyết tranh chấp – thực hiện quyền khởi kiện VAHC - thì hẳn nhiên, những quyết định hành chính, hành vi hành chính phải là đối tượng khởi kiện VAHC

Bên cạnh đó, pháp luật Việt Nam cũng quy định đối tượng khởi kiện VAHC có thể là quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân Có quy định này là do tính đặc biệt và tầm quan trọng của các đối tượng trên trong việc bảo đảm tự do, dân chủ của công dân, và hơn nữa là để đảm bảo sự đồng bộ với các văn bản pháp luật chuyên ngành có

liên quan

Thứ ba, nội dung của quyền: là tổng thể các quyền và nghĩa vụ của người

khởi kiện được pháp luật tố tụng hành chính quy định bảo đảm thực hiện quyền khởi kiện

Thứ tư, mục đích của quyền khởi kiện VAHC là nhằm bảo vệ quyền và lợi ích

hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành

vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; khắc phục tình trạng độc quyền trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính của cơ quan hành chính nhà nước Từ đó giúp khôi phục, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm phạm từ phía các cơ quan hành chính Nhà nước và các cán bộ công chức hành chính; góp phần phát hiện những hạn chế, khiếm khuyết trong hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước các cấp, những hành vi sai phạm của cán bộ, công chức khi thi hành công vụ [31]

Thứ năm, quyền khởi kiện được thực hiện theo thủ tục tố tụng hành chính Đặc

điểm này giúp phân biệt quyền khởi kiện vụ án hành chính với quyền khiếu nại hành

chính, theo đó quyền khiếu nại được thực hiện theo thủ tục hành chính về giải quyết khiếu nại

So với thủ tục khiếu nại hành chính, thủ tục tố tụng hành chính có những ưu điểm sau: tính minh bạch, công khai của việc giải quyết tranh chấp hành chính được đảm bảo vì cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp, giám sát việc thực hiện các thủ tục là một bên thứ ba – Tòa án Thủ tục tố tụng hành chính góp phần tạo thế cân bằng giữa người khởi kiện và chủ thể bị kiện, điều mà thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính không thực hiện được vì chịu ảnh hưởng của đặc thù của quan hệ quản lý hành chính nhà nước là mệnh lệnh – phục tùng

1.1.3 Ý nghĩa của quyền khởi kiện vụ án hành chính

Việc pháp luật ghi nhận quyền khởi kiện vụ án hành chính có ý nghĩa vô cùng to lớn, có thể xem xét ý nghĩa đó thông qua các khía cạnh sau:

 Thứ nhất, về phía cá nhân, cơ quan, tổ chức

Với mục tiêu xây dựng một nhà nước của dân, do dân và vì dân, mọi quyền lực thuộc về nhân dân, Nhà nước ta thường xuyên quan tâm đến việc tạo điều kiện cho người dân nêu những ý kiến, nguyện vọng, kiến nghị về những hoạt động của cơ quan nhà nước, khiếu nại, tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật trong cơ quan nhà nước nhằm bảo vệ lợi ích tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của mình Trước ngày 01/07/1996, việc giải quyết các khiếu nại hành chính thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước, mặc dù đã có nhiều cố gắng trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo nhưng do cơ chế giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính theo kiểu “vừa đá bóng, vừa thổi còi” nên không thể tránh khỏi những hạn chế của nó Mặt khác, trong

quản lý nhà nước, cá nhân, tổ chức là đối tượng quản lý, là một bên trong quan hệ quản lý có tính chất bất bình đẳng với cơ quan hành chính nhà nước vì thế khi có xảy

ra tranh chấp thì dường như yếu thế hơn, khiếu nại của công dân cũng chỉ có tính chất “kêu nài” [19-tr.415] Trong điều kiện như vậy, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại dễ rơi vào tình trạng thiếu vô tư, không khách quan, dễ lạm quyền, do đó quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại sẽ không được bảo vệ, không bảo đảm quyền dân chủ Để khắc phục tình trạng trên, Nhà nước ta bên cạnh việc hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo, đã quy định thêm thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án, ghi nhận quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong văn bản quy phạm pháp luật Đây là một bước tiến lớn trong công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước, tiến tới xây

dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân

Có quan điểm cho rằng: “Nếu như một xã hội được xem là dân chủ mà làm cho thành viên của nó không đạt được mục đích sống thì dân chủ coi như không có giá trị và nguy cơ mất ổn định xã hội rất lớn” [14-tr.39] Thiết nghĩ việc quy định quyền khởi

kiện vụ án hành chính cũng là một trong những phương thức giúp người dân “đạt được mục đích sống”, đó là khi họ cảm thấy không hài lòng với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cảm thấy quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm thì có thể tự bảo vệ mình chống lại sự vi phạm ấy bằng cách khởi kiện ra một cơ quan tài phán

Tóm lại, ý nghĩa của việc ghi nhận quyền khởi kiện vụ án hành chính là đảm bảo quyền dân chủ, công bằng trong đời sống xã hội Thông qua việc thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính đã đảm bảo cho cá nhân, cơ quan, tổ chức được bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình Quyền khởi kiện VAHC là phương tiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân đấu tranh với các vi phạm pháp luật của cơ quan nhà

nước, công chức nhà nước trong quá trình thực thi công vụ, nhiệm vụ, giúp lập lại trật tự pháp luật Thông qua việc thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính đã đảm bảo cho cá nhân, cơ quan, tổ chức được bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình một cách hữu hiệu

Nếu so sánh với quyền khiếu nại hành chính sẽ thấy quyền khởi kiện vụ án hành chính có những lợi thế trong việc bảo đảm quyền làm chủ của người dân, bảo đảm sự khách quan, công bằng trong việc giải quyết tranh chấp hành chính Giải quyết khiếu nại hành chính thực chất là giải quyết các tranh chấp hành chính mà đối tượng bị kiện luôn là cơ quan hành chính nhà nước hoặc cán bộ, công chức có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó Cơ quan hành chính nhà nước hoặc cán bộ, công chức bị kiện hoặc cấp trên của cơ quan đó lại được giao thẩm quyền giải quyết tranh chấp, điều này biến cơ quan nhà nước vừa là người bị kiện vừa là người xử kiện, do đó sẽ không thể không tránh khỏi sự thiếu khách quan, công bằng trong giải quyết khiếu nại Trong khi đó, nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khởi kiện VAHC thì cơ quan có thẩm quyền xét xử tranh chấp hành chính là Tòa án, độc lập với cơ quan hành chính do đó sẽ hạn chế được sự thiếu khách quan, thiếu vô tư so với giải quyết tranh chấp bằng thủ tục khiếu nại hành chính

 Thứ hai, đối với cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức bị kiện:

Pháp luật ghi nhận quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức cũng đồng thời tạo thêm một cơ chế giám sát hoạt động cán bộ, công chức, cơ quan nhà nước Cán bộ, công chức, cơ quan nhà nước khi bị khởi kiện ra Tòa án sẽ trở thành người bị kiện và họ sẽ mang nghĩa vụ của người bị kiện, có thể phải bồi thường thiệt hại hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với hành vi hay quyết định của mình khi thực hiện hoạt động quản lý nhà nước trong một số trường hợp nhất định Đây cũng là một cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà

nước kiểm tra, xem xét lại tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình đã ban hành hoặc thực hiện, đồng thời cũng mở ra cơ hội sữa chữa lại (nếu có) Từ đó sẽ nâng cao ý thức trách nhiệm của những người, những cơ quan có thẩm quyền không chỉ đối với quyết định hành chính đã ban hành, hành vi hành chính đã thực hiện mà còn đối với cả những gì họ sẽ ban hành hay sẽ thực hiện trong tương lai, buộc các cơ quan hành chính và những người có thẩm quyền phải cân nhắc thận trọng hơn khi ra một quyết định hành chính hay khi thi hành một nhiệm vụ, công vụ

 Thứ ba, ý nghĩa đối với hoạt động quản lý nhà nước:

Nếu quyền khởi kiện vụ án hành chính được thực hiện có hiệu quả sẽ góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước Cho phép thực hiện quyền khởi kiện VAHC tại Tòa án còn giúp hạn chế các hành vi trái pháp luật trong tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước, khắc phục tình trạng quản lý theo mệnh lệnh đơn thuần và áp đặt tùy tiện (theo hướng tạo điều kiện dễ dàng cho người quan lý nhưng lại gây khó khăn cho người dân), góp phần xây dựng một nền hành chính trong sạch, lấy lợi ích của nhân dân làm mục tiêu hành động

1.2 Khái quát về bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính

1.2.1 Sự cần thiết phải bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính

 Về mặt lý luận:

Trong tố tụng hành chính, pháp chế XHCN là một trong những nguyên tắc cơ bản Nguyên tắc này đòi hỏi pháp luật Tố tụng hành chính phải được xây dựng bảo đảm yêu cầu thống nhất và hoàn thiện, pháp luật tố tụng hành chính phải được cá nhân chấp hành nghiêm chỉnh và triệt để Để bảo đảm pháp chế XHCN trong hoạt động tố tụng hành chính đòi hỏi từng quy định cụ thể của pháp luật tố tụng hành chính phải

được bảo đảm, trong đó có quyền khởi kiện vụ án hành chính - một chế định được pháp luật tố tụng hành chính ghi nhận

Bên cạnh đó, Nhà nước ta đang tiến tới xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân Một nhà nước pháp quyền và dân chủ phải là một nhà nước trong đó quyền dân chủ của người dân ngày càng được mở rộng và pháp luật được tôn trọng trên thực tế Người dân có quyền và có các điều kiện cần thiết để tham gia giám sát hoạt động của bộ máy công quyền, quá trình thực thi công

vụ của nhà chức trách [19-tr.426] Theo PGS.TS Nguyễn Đăng Dung thì “nhà nước dân chủ là một nhà nước chịu trách nhiệm: mọi hành vi của nhà nước đều phải đặt trong vòng xét xử công bằng của tòa án” [13-tr.526] và “Để chế ước được quyền lực nhà nước chúng ta có thể sử dụng chế ước từ bên trong và chế ước từ bên ngoài, trong đó chế ước từ bên ngoài là những chế ước có tính chất sửa sai, chữa bệnh khi những hành vi của cơ quan nhà nước vượt ra khỏi sự phòng ngừa cần phải chấn chỉnh lại, ví dụ điển hình của chế ước từ bên ngoài là hoạt động của Tòa án xét xử các hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan nhà nước” [13-tr.38] Tòa án không thể tiến hành hoạt

động xét xử nếu không có việc thụ lý đơn khởi kiện của công dân Do vậy cần phải quy định về quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức cũng như cơ chế bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính nhằm góp phần bảo đảm quyền dân chủ và xây dựng một Nhà nước pháp quyền

 Về mặt chính trị:

Trong Cương lĩnh của mình, Đảng Cộng sản Việt Nam đã xác định xây dựng một nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, mọi hoạt động của Nhà nước đều hướng đến việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân Đảng đã đưa ra nhiều chủ trương, đường lối, chính sách để thực hiện mục tiêu này, trong đó Đảng rất quan tâm đến việc thực hiện quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức

và luôn đưa ra những chính sách nhằm tạo được cơ chế tối ưu để bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức Chủ trương, chính sách của

Đảng được thể hiện qua các Nghị quyết như:

+ Nghị quyết của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa 7 tại hội nghị lần 8 về việc

“Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách 1 bước nền hành chính”

+ Nghị quyết 49-NQ/TW của Bộ chính trị ngày 02/06/2005 về Chiến lược cải cách tư

pháp đến năm 2020; trong đó một trong các nhiệm vụ được xác định là: “Mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính; đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án”

Đảng lãnh đạo đã đưa ra chủ trương, chính sách bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức Từ đó có thể thấy được tầm quan trọng và sự cần thiết phải bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính

 Từ thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về quyền khởi kiện vụ án

hành chính nói riêng và pháp luật tố tụng hành chính nói chung:

Trong thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính thời gian qua cho thấy các quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập, gây trở ngại cho người dân khi thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình Luật tố tụng hành chính vừa mới ban hành và có hiệu lực vào ngày 01/07/2011 đã khắc phục được nhiều nhược điểm của Pháp lệnh, tuy nhiên vẫn còn đọng lại một số vướng mắc, vẫn còn tồn tại những quy định chưa rõ ràng cản trở việc thực hiện quyền khởi kiện của người dân, chắc hẳn trong thời gian tới sẽ dần bộc lộ những nhược điểm của mình

Do còn những bất cập trong những quy định pháp luật lại thêm bản chất phức tạp của tranh chấp hành chính với mối quan hệ không ngang bằng giữa các bên trong tranh chấp, nên từ khi ra đời cho tới nay, quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân,

cơ quan, tổ chức chưa được cá nhân, cơ quan, tổ chức vận dụng triệt để để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình Hoặc nếu có được thực hiện đi chăng nữa thì cũng có nhiều trường hợp khởi bị trả lại đơn khởi kiện hoặc không được thụ lý do không tuân theo quy định của pháp luật về các điều kiện khởi kiện

Có thể thấy: vì nhiều nguyên nhân khác nhau nên việc thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính vẫn chưa được vận dụng đúng và hiệu quả trên thực tế, dễ bị xâm phạm hoặc lạm dụng Do đó cần thiết phải hoàn thiện cơ chế bảo đảm quyền khởi

kiện vụ án hành chính

 Trong bối cảnh hợp tác quốc tế:

Việt Nam đã ký kết và đã gia nhập nhiều Điều ước quốc tế, một khi chấp nhận bước vào sân chơi quốc tế thì cũng đồng nghĩa với việc Việt Nam phải nội luật hóa các Điều ước quốc tế, bảo đảm thực hiện các cam kết quốc tế Có thể lấy một số ví dụ điển hình để chứng tỏ rằng việc ghi nhận và bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính là cần thiết để tạo được một vị thế nhất định cho Việt Nam trong các mối quan hệ quốc tế:

+ Điều 7, Chương 6 “Các quy định liên quan đến tính minh bạch, công khai và quyền khiếu kiện” của Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ đã ghi rõ: “ Các bên duy trì các cơ quan Tài phán và thủ tục hành chính và tư pháp nhằm mục đích, ngoài những điều khác, xem xét và sửa đổi nhanh chóng theo yêu cầu của người bị ảnh hưởng bởi các quyết định hành chính liên quan đến các vấn đề được quy định tại Hiệp định này Các thủ tục này bao gồm cơ hội khởi kiện mà không bị trừng phạt cho người bị ảnh hưởng bởi quyết định có liên quan Nếu như quyền khiếu kiện ban đầu

là quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính thì phải có cơ hội để khiếu nại quyết định của cơ quan hành chính đó lên cơ quan Tư pháp, kết quả giải quyết khiếu kiện phải được chuyển cho người khiếu kiện và các lý do của quyết định phải được cung cấp bằng văn bản Người khiếu kiện cũng sẽ được thông báo về quyền được khiếu kiện lại”

+ Khi Việt Nam chính thức trở thành thành viên của WTO thì việc pháp điển hoá các quy định của pháp luật tố tụng để giải quyết các khiếu kiện hành chính, cụ thể hoá các cam kết của Việt Nam là rất cần thiết Theo bản cam kết văn kiện gia nhập Tổ chức thương mại thế giới của Việt Nam (đoạn 135 trang 66) thì: “Đại diện của Việt Nam xác nhận thêm rằng sẽ sửa đổi các luật và các quy định trong nước sao cho phù hợp với yêu cầu của hiệp định WTO về thủ tục và rà soát pháp lý đối với các quyết định hành chính”

+ Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam đã chính thức gia nhập Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị vào ngày 24/09/1982 Công ước này đặc biệt quan tâm đến quyền của mỗi người trong hoạt động tố tụng nhằm bảo vệ những quyền chính đáng và hợp pháp của mình khỏi sự xâm hại của cơ quan tiến hành tố tụng Điều 2 của Công ước quy định mỗi quốc gia thành viên có nghĩa vụ phải tiến hành ngay các biện pháp cần thiết nhằm cụ thể hóa và thực hiện có hiệu quả các quyền được công nhận trong công ước này

Rõ ràng có thể thấy việc ghi nhận và xây dựng các cơ chế bảo đảm quyền khởi kiện tại Tòa án của cá nhân, cơ quan, tổ chức là điều có ý nghĩa quan trọng, nó đóng góp không nhỏ trong việc đảm bảo thực hiện các cam kết của Việt Nam khi tham gia vào các quan hệ quốc tế

1.2.2 Vai trò của pháp luật trong việc bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính

Số lượng quyền, mức độ được hưởng quyền mà các chủ thể trong xã hội được hưởng sẽ thay đổi khác nhau tùy vào những điều kiện như chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và đặc biệt là pháp luật của quốc gia Do vậy, các quyền nói chung của các chủ thể sẽ bị ảnh hưởng bởi các yếu tố trên Quyền khởi kiện vụ án hành chính không phải là một ngoại lệ, quyền này chỉ có thể được bảo đảm thực hiện trên thực tế khi có sự kết hợp của các điều kiện: kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội và pháp lý phù hợp

Trước tiên, chế độ chính trị ổn định, tiến bộ và dân chủ là một trong những nhân tố nền tảng để đảm bảo thực hiện quyền của các chủ thể trong xã hội, trong đó bao gồm cả quyền khởi kiện VAHC

Quyền nói chung và quyền khởi kiện vụ án hành chính nói riêng muốn thực hiện được phải có những điều kiện vật chất bảo đảm Kinh tế ngày cáng phát triển, năng suất lao động cao, cơ sở hạ tầng xã hội ngày càng hoàn thiện sẽ giúp tạo nên cơ sở vật chất đảm bảo quyền khởi kiện được thực hiện ngày một tốt hơn Hơn hết, khi có một nền kinh tế ổn định, người dân sẽ có nhiều thời gian, điều kiện tập trung nghiên cứu, tìm hiểu và thực hiện các quyền của mình hơn Trình độ phát triển kinh tế - xã hội của từng quốc gia sẽ ảnh hưởng tới chất lượng thực hiện và bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính Do vậy, cần phải có chính sách, đường lối xây dựng nền kinh tế một cách đúng đắn, tạo điều kiện vật chất đảm bảo thực hiện quyền nói chung và quyền khởi kiện vụ án hành chính nói riêng

Bên cạnh đó, thực hiện tốt hay không quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân,

cơ quan, tổ chức còn phụ thuộc vào sự phát triển của văn hóa giáo dục, trình độ dân trí Mỗi người dân khi muốn thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính thì cần phải có một trình độ nhận thức nhất định về văn hóa, chính trị, pháp luật và những tri thức khác để có khả năng thực hiện và bảo vệ quyền của mình Như vậy, sự phát triển

văn hóa, giáo dục, nâng cao dân trí giúp cho mỗi cá nhân có thể phát triển tri thức, tự hoàn thiện để thực hiện quyền của mình, đấu tranh đối với các hành vi xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình từ phía các cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức nhà nước Trình độ dân trí ngày càng cao sẽ trở thành áp lực đối với các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước; buộc họ phải làm việc nghiêm minh, đúng pháp luật và tôn trọng quyền của cá nhân, cơ quan, tổ chức

Khác với các yếu tố trên, pháp luật, cụ thể là pháp luật TTHC đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong việc bảo đảm quyền khởi kiện VAHC Vai trò tối quan trọng của pháp luật thể hiện qua những yếu tố sau:

 Thứ nhất, pháp luật là phương tiện chính thức giá trị hóa, cụ thể hóa quyền khởi kiện vụ án hành chính Pháp luật tạo cơ sở pháp lý để các chủ thể thực hiện và bảo vệ quyền khởi kiện vụ án hành chính

 Thứ hai, pháp luật là công cụ sắc bén của Nhà nước trong việc thực hiện và bảo vệ quyền khởi kiện vụ án hành chính Đặc biệt, pháp luật khác với chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội ở tính bắt buộc chung Một vấn đề khi đã được pháp luật ghi nhận sẽ được bảo đảm thi hành bằng những biện pháp cưỡng chế trên cơ sở kết hợp với biện pháp giáo dục, thuyết phục

 Thứ ba, đặt trong mối liên hệ với các yếu tố chính trị, xã hội, kinh tế, văn hóa thì vai trò của pháp luật trong việc bảo đảm quyền khởi kiện VAHC càng trở nên nổi bật và mang tính quyết định

Trong mối liên hệ với chính trị: nhân tố chính trị chỉ thực sự phát huy vai trò bảo đảm quyền khởi kiện VAHC khi nó được định hình trong pháp luật, biểu hiện dưới hình thức pháp luật vì pháp luật là công cụ cụ thể hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng

Trong mối liên hệ với kinh tế: kinh tế muốn phát triển phải có đường lối, chính sách và cơ chế quản lý kinh tế hiệu quả, tất cả được cụ thể hóa qua pháp luật Điều này cho thấy pháp luật cũng tác động gián tiếp tới việc bảo vệ quyền khởi kiện vụ án hành chính thông qua kinh tế

Trong mối liên hệ với văn hóa giáo dục: đường lối phát triển văn hóa giáo dục cũng được thể chế hóa trong pháp luật nhằm bảo đảm cho con người phát triển tri thức, nâng cao năng lực tự bảo vệ bản thân Bản thân pháp luật cũng đóng vai trò giáo dục mạnh mẽ đối với các thành viên trong xã hội, góp phần hình thành văn hóa pháp lý ở mỗi công dân và trong toàn xã hội, làm cho mọi người biết sống và làm việc không trái với Hiến pháp và pháp luật, biết bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình và tôn trọng quyền, lợi ích của người khác

Có thể khẳng định: quyền khởi kiện vụ án hành chính được pháp luật tố tụng hành chính ghi nhận và những quy định của pháp luật tố tụng hành chính tạo cơ sở, tiền đề quan trọng nhất cho việc đảm bảo thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính ở nước ta

Vai trò của pháp luật trong việc bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính được thể hiện qua các quy định của pháp luật tố tụng hành chính liên quan đến quyền khởi kiện, có thể kể đến quy định pháp luật về điều kiện khởi kiện, trình tự thủ tục khởi kiện, quyền và nghĩa vụ của người khởi kiện và thẩm quyền giải quyết đơn khởi kiện theo cấp và theo lãnh thổ Các quy định cụ thể của pháp luật TTHC nhằm bảo đảm quyền khởi kiện VAHC của cá nhân, cơ quan, tổ chức sẽ được trình bày trong phần tiếp theo của khóa luận

1.2.3 Hệ thống các quy định của pháp luật TTHC bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính

Các quy định pháp luật tố tụng hành chính trong việc bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính được quy định trong nhiều văn bản khác nhau: Luật Tố tụng hành chính, Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Cạnh tranh, Luật Đất đai, Luật Công chứng… và các văn bản dưới luật khác Các quy định này thể hiện cụ thể qua điều kiện khởi kiện, trình tự, thủ tục khởi kiện, quyền và nghĩa vụ của các đương sự và

thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án nhân dân

1.2.3.1 Quy định pháp luật về điều kiện khởi kiện vụ án hành chính

Cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ có thể thực hiện quyền khởi kiện khi đáp ứng các điều kiện khởi kiện Nếu pháp luật TTHC quy định điều kiện khắt khe, không hợp lý sẽ tác động đến quyền khởi kiện vụ án hành chính Cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ có thể khởi kiện khi đáp ứng các điều kiện về:

 Chủ thể khởi kiện

Khởi kiện vụ án hành chính là quyền của cá nhân, cơ quan, tổ chức, thế nhưng cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ có thể thực hiện quyền khởi kiện này khi có năng lực chủ thể gồm năng lực pháp luật tố tụng hành chính và năng lực hành vi tố tụng hành chính

Năng lực pháp luật tố tụng hành chính là khả năng có các quyền, nghĩa vụ

trong tố tụng hành chính do pháp luật quy định Mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức có năng lực pháp luật tố tụng hành chính như nhau trong việc yêu cầu tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình Năng lực pháp luật tố tụng hành chính của cá nhân phát sinh từ khi cá nhân đó sinh ra và mất đi khi cá nhân đó chết; năng lực pháp luật tố tụng hành chính của cơ quan, tổ chức phát sinh khi nó được thành lập và tồn tại hợp pháp

Về mặt lý luận, năng lực pháp luật nói chung có thể được coi là phần tối thiểu trong năng lực chủ thể của cá nhân và pháp nhân; với năng lực pháp luật, các chủ thể tham

gia thụ động vào các quan hệ pháp luật, được pháp luật bảo vệ trong các quan hệ nhất định Tính thụ động của chủ thể là ở chỗ chủ thể không tự tạo ra được cho mình các quyền và nghĩa vụ pháp lý, các quyền và nghĩa vụ pháp lý mà họ có được trong mối quan hệ pháp luật cụ thể là do ý chí của nhà nước ý chí của người thứ ba Về mặt thực tiễn, năng lực pháp luật TTHC được mở rộng sẽ gia tăng số lượng hành vi mà đối tượng khởi kiện có thể thực hiện – thể hiện qua các quyền và nghĩa vụ pháp luật quy định mà đối tượng khởi kiện có thể thực hiện để hiện thực hóa quyền khởi kiện VAHC Ngược lại, nếu năng lực pháp luật TTHC bị thu hẹp, người khởi kiện sẽ gặp nhiều khó khăn trong việc thực hiện quyền khởi kiện vì hành vi của họ bị cản trở bởi những giới hạn của pháp luật hoặc nếu thực hiện thì không có cơ sở pháp lý để giải quyết vì luật không có quy định Có thể kết luận, nếu pháp luật không quy định quyền và nghĩa vụ của cá nhân, cơ quan, tổ chức sẽ không có năng lực pháp luật TTHC từ đó sẽ tác động tới quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức

Năng lực hành vi tố tụng hành chính

Năng lực hành vi là khả năng mà Nhà nước thừa nhận cho tổ chức, cá nhân bằng những hành vi của chính bản thân mình có thể xác lập và thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý Có thể suy ra năng lực hành vi tố tụng hành chính là khả năng tự mình thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính hoặc ủy quyền cho người đại diện tham gia tố tụng hành chính

Với năng lực pháp luật tố tụng hành chính thì cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ có thể tham gia một cách thụ động vào quan hệ pháp luật TTHC; nếu có thêm năng lực hành vi tố tụng hành chính thì cá nhân, cơ quan, tổ chức sẽ tham gia vào quan hệ pháp luật một cách chủ động, thể hiện ở việc họ được tham gia với tư cách là chủ thể

quan hệ pháp luật, bằng hành vi của mình có thể độc lập xác lập và thực hiện các quyền, nghĩa vụ pháp lý cũng như độc lập chịu trách nhiệm về hành vi của mình Tóm lại, năng lực pháp luật tố tụng hành chính và năng lực hành vi tố tụng hành chính là những hình thức thể hiện địa vị pháp lý của cá nhân, cơ quan và tổ chức trong xã hội Quy định về chủ thể cũng như năng lực chủ thể rõ ràng và phù hợp giúp xác định rõ địa vị pháp lý của người khởi kiện, từ đó tạo nên một bảo đảm pháp lý cho quyền khởi kiện VAHC của cá nhân, cơ quan, tổ chức

 Điều kiện về đối tượng khởi kiện

Cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ có thể khởi kiện vụ án hành chính đối với các đối tượng được pháp luật quy định Tranh chấp hành chính là tranh chấp giữa cá nhân, cơ quan, tổ chức với cơ quan nhà nước, những người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước về quyết định hành chính, hành vi hành chính Vì thế, đối tượng khởi kiện vụ án hành chính chủ yếu là các quyết định hành chính, hành vi hành chính

 Quyết định hành chính: là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ

quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể

Không phải mọi quyết định hành chính đều là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính Để trở thành đối tượng khởi kiện VAHC, quyết định hành chính phải thỏa mãn một số điều kiện nhất định:

+ Thứ nhất, quyết định đó phải là quyết định hành chính cá biệt (những quyết

định chỉ áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể để giải quyết các trường hợp các biệt, cụ thể và có hiệu lực đối với các đối tượng cụ thể trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội)

Căn cứ vào nội dung và tính chất pháp lý thì quyết định hành chính gồm: quyết định chủ đạo, quyết định mang tính quy phạm hoặc mang tính cá biệt Quyết định chủ đạo, quy phạm động chạm tới một đối tượng rộng lớn nên không gây khiếu kiện hành chính; còn quyết định cá biệt nếu trái pháp luật sẽ trực tiếp tác động chạm tới lợi ích của cá nhân, nhóm công dân, cơ quan, tổ chức cụ thể do đó thường gây nên các khiếu kiện hành chính [18-tr.96]

Một số quốc gia (điển hình là Pháp) cho phép khiếu kiện quyết định quy phạm bởi lẽ họ quan niệm rằng ngoài việc bảo vệ quyền lợi của công dân, với tư cách là một

cơ quan kiểm tra dưới hình thức tài phán, Toà án hành chính có chức năng bảo đảm

tính hợp pháp (légalité) trong mọi hoạt động hành chính [26-tr.12]

Một số quốc gia quy định chỉ có thể khởi kiện VAHC đối với quyết định hành chính

mang tính cá biệt, chẳng hạn Điều 35 Luật tố tụng hành chính Cộng hoà liên bang Đức quy định quyết định hành chính (đối tượng bị kiện trước Toà án hành chính) “… là từng chỉ thị, quyết định hay biện pháp do một cơ quan hành chính ban hành nhằm điều chỉnh một trường hợp (vụ việc) cá biệt…” hay như Điều 2 Luật tố tụng hành chính Trung Quốc quy định: “… mọi công dân, pháp nhân hay tổ chức có quyền khởi

kiện đối với các văn bản hành chính cụ thể của một cơ quan hành chính Nhà nước

hay một công chức hành chính…”[26-tr.118]

Nhìn chung, Toà án hành chính các nước chỉ có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện

của công dân đối với các quyết định hành chính cá biệt xâm phạm trực tiếp đến

quyền lợi của họ Lý do để pháp luật TTHC các nước quy định như trên là vì họ cho

rằng:

- Mục đích hoạt động của cơ quan tài phán hành chính là để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân Các văn bản pháp quy thường không đụng chạm trực tiếp đến các quyền lợi của người dân, vì vậy họ không có quyền kiện

- Cơ quan quản lý nhà nước ra các văn bản pháp quy để giải quyết những vấn đề chung theo yêu cầu quản lý nhà nước và vì lợi ích chung của cộng đồng nếu cho phép khiếu kiện cả văn bản pháp quy sẽ dẫn đến nguy cơ làm ảnh hưởng đến hoạt động quản lý [26-tr.119]

+ Thứ hai, quyết định hành chính bị khiếu kiện phải có nội dung thuộc phạm vi thẩm

quyền xét xử hành chính của Tòa án

 Hành vi hành chính: là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ

quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật

Tương tự quyết định hành chính, hành vi hành chính phải thỏa mãn một số điều kiện nhất định thì mới được xem là đối tượng khởi kiện VAHC:

 Chủ thể thực hiện hành vi hành chính: là cơ quan hành chính nhà nước, hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan đó

 Hình thức thể hiện của hành vi: hành vi hành chính có thể là hành vi thể hiện dưới dạng hành động hoặc hành vi không hành động

 Phạm vi để xác định hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện VAHC: hành vi hành chính phải được thực hiện trong quá trình cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực thi nhiệm vụ, công vụ được giao để tiến hành hoạt động quản lý nhà nước và các hành vi hành chính này phải là những hành vi mà Tòa án có thẩm quyền giải quyết

 Phương pháp quy định về đối tượng khởi kiện

Phương pháp quy định về đối tượng khởi kiện cũng tác động đến quyền khởi kiện, có hai phương pháp được sử dụng phổ biến là phương pháp liệt kê (chỉ có thể kiện trong phạm vi các loại việc được quy định) và phương pháp loại trừ (được phép khởi kiện

tất cả, trừ các loại việc được kiệt kê) Nếu áp dụng phương pháp liệt kê thì sẽ bảo đảm được sự công khai, minh bạch và dễ hiểu của quy định pháp luật, thế nhưng nhược điểm của phương pháp này là không bao quát được hết các tranh chấp hành chính vốn rất đa dạng; không thể nêu chi tiết, cụ thể các quyết định hành chính, hành

vi hành chính nào là đối tượng khởi kiện thuộc thẩm quyền Toà án hành chính, có thể bỏ sót những vụ việc cần được sự giải quyết của Tòa án và tính linh hoạt của cách quy định này là không cao nếu đặt trong mối liên hệ với quy định của pháp luật chuyên ngành như đất đai, khiếu nại, tố cáo v.v vì một khi các văn bản pháp luật trong các lĩnh vực đó có sự thay đổi, hoặc phát sinh các quan hệ mới lại buộc phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp Như vậy sẽ đặt Luật TTHC trong tình thế “chạy theo” sự phát triển xã hội chứ không thể “đón đầu” Cách quy định này dường như cũng hạn chế quyền khởi kiện VAHC của cá nhân, cơ quan, tổ chức Nếu áp dụng phương pháp loại trừ sẽ khắc phục được những nhược điểm của cách quy định theo phương pháp liệt kê, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng hành chính; tuy nhiên nhược điểm của phương pháp này là khó hiểu, phạm vi khởi kiện quá rộng sẽ dễ dẫn đến sự khởi kiện tràn lan hoặc người có thẩm quyền vì lý do nào đó lạm dụng tính mở của quy định để hiểu theo hướng bất lợi cho người khởi kiện VAHC

Từ những nội dung đã phân tích ở trên cho thấy quy định của pháp luật về đối tượng khởi kiện có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức

 Điều kiện về thời hiệu khởi kiện

Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cá nhân, cơ quan, tổ chức được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm hại; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện

Việc ghi nhận thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính trong pháp luật TTHC Việt Nam có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo quyền khởi kiện VAHC, đảm bảo hiệu quả trong công tác quản lý hành chính

Thời hiệu khởi kiện là tiền đề tối quan trọng để người dân có thêm cơ hội bảo vệ quyền lợi của mình vì đó là khoảng thời gian mà pháp luật quy định cho cá nhân, cơ quan, tổ chức cân nhắc việc khởi kiện hay không và chuẩn bị cho việc khởi kiện như chứng cứ khởi kiện, nhờ sự tư vấn của những người có chuyên môn…Khi hết khoảng thời gian này nếu không khởi kiện thì sẽ mặc nhiên mất quyền khởi kiện Do vậy, nếu quy định thời hiệu khởi kiện một cách hợp lý sẽ giúp người dân có thời gian chuẩn bị kỹ lưỡng cho việc khởi kiện của mình Nếu thời hiệu này quy định quá ngắn sẽ trở thành một rào cản lớn trong việc bảo đảm quyền khởi kiện của người dân, người có quyền là công dân càng dễ mất quyền, đối tượng bị khởi kiện là cơ quan nhà nước càng nhanh chóng được giải thoát khỏi nghĩa vụ Tuy nhiên, quy định về thời hiệu khởi kiện nếu quá dài sẽ gây thiếu đồng bộ, cản trở hoạt động quản lý Nhà nước bởi lẽ các quyết định hành chính, hành vi hành chính không được thi hành triệt để do vẫn còn thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính, nó còn có thể gây khó khăn cho Tòa án trong việc xác minh, thu thập chứng cứ giải quyết vụ án và cũng khó khăn trong việc bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm hại

Bên cạnh đó, sự phong phú trong thời hiệu khởi kiện hành chính là phù hợp với thực tiễn quản lý hành chính: có những vụ việc cần giải quyết nhanh, dứt điểm, và ngược lại, với những loại việc phức tạp, thời hiệu khởi kiện có thể kéo dài Tuy nhiên, sự phong phú này sẽ gây khó khăn cho người đi kiện: họ buộc phải nắm chắc, hiểu rõ các loại thời hiệu khởi kiện khác nhau dành cho các loại việc khác nhau Điều này sẽ không dễ với người dân khi trình độ dân trí nói chung và hiểu biết pháp luật nói riêng của họ còn thấp

Mặt khác, quy định thời hiệu khởi kiện cũng đồng thời tạo ra sức ép với cán bộ, công chức có thẩm quyền, buộc họ phải nghiêm túc trong khi làm nhiệm vụ, tránh tình trạng do không bị ràng buộc về thời gian giải quyết mà “lơ là”, tắc trách, “ngâm’ hồ

sơ của người khởi kiện – bởi nếu họ không tuân thủ về thời hiệu sẽ phải chịu những trách nhiệm pháp lý do luật định

 Điều kiện về thủ tục khiếu nại hành chính (tiền tố tụng)

Thủ tục “tiền tố tụng” nghĩa là trước khi khởi kiện ra Tòa án đối với một QĐHC, HVHC; người khởi kiện phải khiếu nại với cơ quan nhà nước đã ra QĐHC hoặc HVHC đó; trong trường hợp đã hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì họ mới có thể khởi kiện ra Tòa án, hoặc khiếu nại lên người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo, sau đó mới khởi kiện ra Tòa án

Vấn đề đặt ra là: có nên quy định khiếu nại hành chính trước khi khởi kiện là bắt buộc hay không Ở nhiều nước trên thế giới, người ta vẫn coi trọng việc giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính, một số nước quy định đó là một thể thức bắt buộc trước khi kiện ra Toà án hành chính, một số nước khác (nhất là những nước có nền tài phán hành chính phát triển) cho phép công dân có quyền lựa chọn: Hoặc khiếu nại đến cơ quan hành chính và Toà án hành chính có thẩm quyền như nhau trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính có nghĩa rằng, nếu công dân muốn theo đuổi vụ kiện của mình đến cùng theo thứ bậc, cơ quan hành chính và Chính phủ là người ra quyết định cuối cùng mà không cần phải kiện ra trước Toà án hành chính [18-tr.122] Có sự quy định như vậy vì các quốc gia này cho rằng: khiếu nại hành chính tạo cho công dân có khả năng rộng hơn so với kiện hành chính vì công dân chỉ

có thể kiện một quyết định hành chính trước Toà án hành chính về tính hợp pháp của

quyết định đó nhưng trong khiếu nại hành chính, công dân có thể đòi hỏi cơ quan hành chính xem xét ngay có tính hợp thời (opprtunité) của một quyết định hay biện

pháp nào đó mà cơ quan hành chính cân nhắc [18-tr.123], đồng thời trên cơ sở đó có hướng sửa chữa, khắc phục quyết định hành chính, hành vi hành chính; nó còn là cơ hội để người khởi kiện nhìn nhận được tính hợp pháp, đúng đắn của QĐHC, HVHC; ngoài ra tranh chấp hành chính giải quyết được ngay từ giai đoạn tiền tố tụng sẽ đỡ tốn kém thời gian rất nhiều so với việc theo đuổi vụ kiện trước Toà án hành chính Để thủ tục khiếu nại trước khi khởi kiện đem lại ý nghĩa thiết thực và có ảnh hưởng tích cực đến quyền khởi kiện VAHC thì phải có những quy định cụ thể, rõ ràng của pháp luật TTHC liên quan đến khiếu nại hành chính như Trung Quốc đã làm được Luật Tố tụng hành chính Trung Quốc quy định khiếu nại hành chính không phải là một trình tự bắt buộc; người khiếu nại không buộc phải khiếu nại tới cơ quan hành chính trước khi khởi kiện ra toà án; tuy nhiên, nếu luật hoặc văn bản pháp quy có quy định thì nó trở thành điều kiện bắt buộc; cơ quan hành chính phải giải quyết khiếu nại trong thời gian hai tháng kể từ ngày nhận được khiếu nại; trường hợp không có sự thống nhất quá trình khiếu nại hành chính, người khiếu nại có thể kiện

ra Toà án hành chính trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được thông báo trả lời của cơ quan hành chính

Quan điểm luật học tiến bộ ủng hộ xu thế ngày càng mở rộng quyền tự do, dân chủ của tổ chức, cá nhân cho rằng: nếu bất cứ cá nhân, tổ chức nào có căn cứ cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của họ bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính thì họ đều có quyền khởi kiện VAHC tại Tòa án mà không bắt buộc phải trải qua giai đoạn khiếu nại theo thủ tục hành chính [25-tr.123] Họ cho rằng nếu quy định điều kiện về thủ tục “tiền tố tụng’ sẽ làm hạn chế quyền tự do, dân chủ, tạo ra những rào cản hạn chế cá nhân, cơ quan, tổ chức tiếp cận với Tòa án

Điều kiện về thủ tục “tiền tố tụng’ ảnh hưởng đến quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức Quy định về điều kiện này ảnh hưởng đến việc đảm bảo quyền khởi kiện VAHC

Tóm lại, điều kiện khởi kiện nếu quá khắt khe, không phù hợp với hoàn cảnh xã hội, điều kiện kinh tế - chính trị cũng như văn hóa giáo dục của nước ta thì sẽ hạn chế quyền khởi kiện VAHC của cá nhân, cơ quan, tổ chức Việc vượt qua rào cản tư tưởng “vô phúc đáo tụng đình” để tiếp cận với Tòa án là một nỗ lực lớn, người khởi kiện sẽ cảm thấy khó khăn hơn khi muốn thực hiện quyền khởi kiện lại phải vượt qua một rào cản các điều kiện quá khắt khe và bất hợp lý sẽ cảm thấy nản lòng và muốn bỏ cuộc; hoặc nếu có vượt qua được rào cản thì cũng phải gánh chịu những tổn thất về thời gian và chi phí bỏ ra cho việc theo đuổi vụ kiện Điều kiện khởi kiện được quy định hợp lý sẽ đảm bảo quyền khởi kiện VAHC, giúp những người có quyền khởi kiện thuận lợi hơn khi muốn bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình tại Tòa án

Sau khi đã đáp ứng các điều kiện khởi kiện thì vấn đề tiếp theo là bắt đầu khởi kiện và cần phải thực hiện những thủ tục nào, theo thứ tự ra sao để có thể thực hiện quyền khởi kiện Đó chính là lý do vì sao cần phải nghiên cứu quy định của pháp luật về trình tự thủ tục khởi kiện

1.2.3.2 Trình tự thủ tục khởi kiện

Trình tự thủ tục khởi kiện là các công việc và thứ tự công việc người khởi kiện phải thực hiện để đơn khởi kiện tới Tòa án và được Tòa án xem xét giải quyết Quy định về trình tự thủ tục khởi kiện cũng đồng thời đặt ra nghĩa vụ của Tòa án có thẩm quyền trong quá trình xem xét, giải quyết đơn khởi kiện

Cá nhân, cơ quan, tổ chức phải tuân thủ trình tự thủ tục khởi kiện vì những quy định này tạo điều kiện tốt cho cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện tốt quyền khởi

kiện vụ án hành chính của mình Người khởi kiện biết được mình cần và phải làm gì và làm theo những thứ tự nào để khởi kiện thành công, từ đó họ cũng có quyền yêu cầu cán bộ, công chức, cơ quan có thẩm quyền phải làm việc theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định để bảo đảm cho quyền khởi kiện của mình

Bản thân trình tự, thủ tục nói chung có ý nghĩa giúp cho việc giải quyết một công việc được ổn định theo đúng thứ tự, từ đó tạo thuận lợi cho công tác giải quyết, tránh những sai sót vướng mắc về sau Trình tự tố tụng hợp lý cho quá trình giải quyết vụ kiện hành chính nói chung và khởi kiện vụ án hành chính nói riêng là vấn đề có tính chất kỹ thuật, nó tác động trực tiếp đến hiệu quả của Toà hành chính Hình thức và trình tự khởi kiện đơn giản, dễ thực hiện sẽ giúp giảm sự “ngại ngùng” khi cần sử dụng đến Tòa án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, hạn chế việc người dân phải chờ đợi vì không biết khi nào vụ việc của mình được giải quyết Ngoài ra, quy định trình tự khởi kiện còn tạo sự thống nhất trong hoạt động của Tòa án, tránh trường hợp ùn tắc công việc, nâng cao trách nhiệm của cán bộ Tòa án khi phải tuân theo quy định về thời gian giải quyết đơn khởi kiện, từ đó gián tiếp bảo vệ quyền khởi kiện VAHC của cá nhân, cơ quan, tổ chức

1.2.3.3 Quyền và nghĩa vụ của người khởi kiện

Trong lý luận nhà nước và pháp luật, vấn đề quyền và nghĩa vụ pháp lý được xem xét ở hai góc độ khác nhau:

Thứ nhất, dưới góc độ là năng lực chủ thể thì quyền và nghĩa vụ pháp lý được xem

là những thuộc tính của chủ thể pháp luật, tổng hợp các quyền và nghĩa vụ pháp lý tạo nên địa vị pháp lý của chủ thể

Thứ hai, dưới góc độ kết quả hoạt động của chủ thể thì đó là các quyền và nghĩa vụ

pháp lý mà chủ thể tạo ra thông qua việc tham gia vào các quan hệ pháp luật cụ thể

Ở góc độ này: