Pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa thực trạng và giải pháp hoàn thiện

Lý do chọn đề tài Với tư cách là một bộ phận của pháp luật về thanh tra nhà nước, pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa là cơ sở pháp lý quan trọng để các

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

BÙI NGỌC THANH TRUNG

PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC VĂN HÓA

- THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2011

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

BÙI NGỌC THANH TRUNG

PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC VĂN

HÓA - THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN

THIỆN

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hành chính Mã số: 60.38.20

Người hướng dẫn khoa học:

TS Nguyễn Thị Thương Huyền

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2011

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan luận văn này là một công trình nghiên cứu khoa học pháp lý của chính tác giả Những tài liệu, số liệu nêu trong luận văn là trung thực Các kết quả nghiên cứu đạt được nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác

Tác giả

Bùi Ngọc Thanh Trung

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

HĐND : Hội đồng nhân dân

ICOMOS : Hội đồng quốc tế về di tích và di chỉ

IFLA : Hiệp hội thư viện thế giới

QLNN : Quản lý nhà nước

QPPL : Quy phạm pháp luật

TRIPS : Hiệp định về các khía cạnh liên quan đến thương mại của quyền

sở hữu trí tuệ UBND : Ủy ban nhân dân

UNESCO : Đại Hội đồng giáo dục, khoa học và văn hóa của Liên Hợp Quốc UNIDROIT : Viện Thống nhất tư pháp quốc tế

VHTTDL : Văn hóa, Thể thao và Du lịch

WTO : Tổ chức Thương mại thế giới

MỤC LỤC

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Danh mục từ viết tắt

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH VÀ PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC VĂN HÓA 6

1.1 Khái quát chung về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 6

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của hoạt động thanh tra chuyên ngành 6

1.1.2 Khái niệm và đặc điểm hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 11

1.2 Những vấn đề chung của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 16

1.2.1 Khái niệm pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 16

1.2.2 Đặc điểm pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 17

1.3 Nội dung cơ bản của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 20

1.3.1 Các quy định về nguyên tắc hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 20

1.3.2 Các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 21

1.3.3 Các quy định về trình tự, thủ tục thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 23

1.4 Sự hình thành và phát triển của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay 26

1.4.1 Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1954 26

1.4.2 Giai đoạn từ năm 1955 đến năm 1975 28

1.4.3 Giai đoạn từ năm 1976 đến năm 1990 30

1.4.4 Giai đoạn từ năm 1991 đến năm 2004 33

1.4.5 Giai đoạn từ năm 2005 đến nay 35

Kết luận Chương 1 37

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC VĂN HÓA VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN 39

2.1 Thực trạng pháp luật hiện hành về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 39

2.1.1 Ưu điểm của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 39

2.1.2 Hạn chế, bất cập của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 45

2.1.3 Nguyên nhân hạn chế, bất cập của pháp luật 59

2.2 Thực tiễn thực hiện pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 63

2.2.1 Thực tiễn thực hiện các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra 63

2.2.2 Thực tiễn thực hiện các quy định về trình tự, thủ tục thanh tra 67

2.3 Quan điểm và yêu cầu hoàn thiện pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 69

2.4 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa 72

2.4.1 Nhóm giải pháp chung 72

2.4.2 Nhóm giải pháp cụ thể về hoàn thiện hình thức và nội dung pháp luật 73

Kết luận Chương 2 81

KẾT LUẬN 84 Danh mục tài liệu tham khảo

Phụ lục

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Với tư cách là một bộ phận của pháp luật về thanh tra nhà nước, pháp luật

về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa là cơ sở pháp lý quan trọng để các chủ thể có thẩm quyền thanh tra tiến hành hoạt động xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, các quy định về chuyên môn – kỹ thuật và quy tắc quản lý ngành về văn hóa đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN về văn hóa; đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa, quyền và lợi ích hợp pháp của nhà nước, tổ chức và cá nhân

Với góc độ tiếp cận hóa là hệ thống văn bản QPPL điều chỉnh các quan hệ

xã hội trong hoạt động thanh tra chuyên ngành về văn hóa, pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực này không chỉ là Luật Thanh tra mà còn bao gồm một hệ thống các văn bản QPPL chuyên ngành về văn hóa, trong đó, mỗi một

hệ thống lại được điều chỉnh bằng từng Luật chuyên ngành và các văn bản hướng dẫn thi hành như: Luật Điện ảnh, Luật Di sản văn hóa, Luật Sở hữu trí tuệ…

Trước yêu cầu về xây dựng nhà nước pháp quyền, cải cách hành chính và hội nhập quốc tế, nhằm thể chế hóa chủ trương hoàn thiện thể chế về tổ chức và hoạt động thanh tra được nêu tại Nghị quyết số 48/2005/NQ-TW ngày 25/4/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam

đến năm 2010, định hướng đến năm 2020: “Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra bảo đảm mọi hoạt động của nhà nước đều chịu sự thanh tra, kiểm tra của Chính phủ, đồng thời khắc phục tình trạng công tác thanh tra, kiểm tra gây khó khăn, phiền hà cho hoạt động của cơ quan hành chính và doanh nghiệp”, Luật Thanh tra 2004 sau 6 năm thực hiện đã bộc lộ những bất cập, hạn chế

và được thay thế bằng Luật Thanh tra 2010, bước đầu điều chỉnh tương đối toàn diện về tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước nói chung, hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa nói riêng

Tuy nhiên, pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa vẫn còn nhiều bất cập, hạn chế nhất là trong hệ thống các văn bản QPPL trong các chuyên ngành: Điện ảnh, Thư viện, Di sản văn hóa…, cụ thể như: hình thức pháp luật còn phân tán và dàn trải ở nhiều văn bản QPPL khác nhau và hiệu lực pháp lý không cao; quy định chuyên ngành về văn hóa thiếu các định nghĩa, thuật ngữ pháp lý chuẩn xác làm căn cứ xây dựng các quy định về chuyên môn – kỹ thuật và quy tắc quản lý ngành về văn hóa; nội dung pháp luật quy định về nguyên tắc hoạt động thanh tra còn thiếu thống nhất; quy định về nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra còn chồng chéo, bất hợp lý, ảnh hưởng tính độc lập của hoạt động thanh tra chuyên ngành; chưa phân định rõ thanh tra chuyên với thanh tra hành chính;

thiếu các quy định về trình tự, thủ tục chuyên môn, nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành… Từ đó làm giảm hiệu lực, hiệu quả của pháp luật

Từ cơ sở lý luận và thực trạng pháp luật nêu trên đã đặt ra yêu cầu cần phải xây dựng kịp thời các luận cứ khoa học cho việc nhận thức đầy đủ lý luận chung của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa làm cơ

sở khái quát trình hình thành và phát triển của pháp luật; đánh giá thực trạng và thực tiễn thực hiện pháp luật, xây dựng các giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa giai đoạn hiện nay Vì thế

nghiên cứu đề tài “Pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực

văn hóa – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện” là yêu cầu khách quan và cấp thiết

cả về phương diện lý luận cũng như thực tiễn nghiên cứu khoa học pháp lý, xây dựng, ban hành và thực hiện pháp luật trong lĩnh vực này

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Thời gian qua, nhiều công trình nghiên cứu khoa học đã được công bố liên quan đến đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài Trong phạm vi năng lực khảo sát của tác giả, có thể điểm qua các công trình sau:

- Các đề tài khoa học cấp Bộ: Phạm Văn Khanh - Chủ nhiệm đề tài (1997),

Thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra bộ, ngành, chuyên ngành ở nước ta - những vấn đề đặt ra và giải pháp, Thanh tra nhà nước, Hà Nội; Viện Khoa học thanh tra (2004), Vị trí, vai trò của Thanh tra chuyên ngành trong hoạt động quản

lý nhà nước và mối quan hệ với các tổ chức Thanh tra nhà nước, Kỷ yếu khoa học thanh tra, tập IIB, Hà Nội; Trần Văn Truyền (2009), Đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra trong cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa - Luận cứ khoa học và hoàn thiện pháp luật về Thanh tra, Thanh tra nhà nước, Hà

Nội

- Các bài viết khoa học trên sách, báo, tạp chí như: Nguyễn Huy Hoàng

(2004), “Một số vấn đề về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành”, Tạp chí nhà nước và pháp luật, (90), Hà Nội; Nguyễn Thị Thương Huyền (2008), “Đánh

giá thực trạng pháp luật về tổ chức thanh tra – cơ sở để hoàn thiện pháp luật thanh

tra”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (12), Hà Nội; Nguyễn Thị Thương Huyền (2008), “Đặc điểm của pháp luật thanh tra”, Tạp chí thanh tra, (7), Hà Nội; Hoàng

Văn Vy (2010), “Luật Thanh tra cần có những quy định linh hoạt cho hoạt động

thanh tra chuyên ngành”, Tạp chí Thanh tra, (3), Hà Nội; Đào Trí Úc (2010), “Về

hệ thống pháp luật Việt Nam và một số định hướng đổi mới, hoàn thiện”, Tạp chí Khoa học pháp lý, (1(56)/2010), Hồ Chí Minh;

- Các luận văn, luận án chuyên ngành luật học như: Võ Thị Mai Trâm

(2005), Hoạt động thanh tra trong lĩnh vực văn hóa – Thực trạng và kiến nghị,

Luận văn cử nhân, Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh; Đặng Thị Ngọc Uyên (2006),

Hoạt động thanh tra vệ sinh an toàn thực phẩm, Luận văn cử nhân, Đại học Luật

Tp Hồ Chí Minh; Lý Thanh Long (2008), Thanh tra xây dựng quận, huyện; thanh tra xây dựng xã, phường, thị trấn tại thành phố Hồ Chí Minh, Luận văn thạc sỹ, Đại

học Luật TP.Hồ Chí Minh; Nguyễn Thị Thương Huyền (2009), Hoàn thiện pháp luật

thanh tra trong giai đoạn hiện nay, Luận án tiến sỹ, Viện Nhà nước và Pháp luật,

Hà Nội

Nhìn chung, các nhóm công trình này chủ yếu nghiên cứu hai nhóm đối tượng cơ bản:

Một là, làm rõ cơ sở lý luận, pháp luật thực định và đánh giá thực trạng tổ

chức thực hiện pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra; đề ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động thanh tra Tuy nhiên, các kết quả nghiên cứu chỉ dừng ở phạm vi và đối tượng nghiên cứu là tổ chức và hoạt động thanh tra chứ không phải pháp luật về thanh tra Do đó, các kết quả nghên cứu chưa toàn diện và tổng quát về cơ sở lý luận của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

Hai là, các vấn đề về hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra

trên cơ sở đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức

và hoạt động thanh tra (bao gồm cả thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành) Tuy nhiên, các kết quả nghiên cứu vẫn chỉ dừng lại ở đối tượng và phạm vi nghiên cứu là pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra nói chung mà chưa nghiên cứu pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

Qua đó cho thấy, đến nay chưa có một công trình nghiên cứu khoa học ở cấp độ luận văn thạc sỹ luật học nào tiếp cận pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa một cách có hệ thống và toàn diện về lý luận cũng như đánh giá thực trạng pháp luật, đề ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật Đề tài với cách xác định đối tượng, phạm vi cùng hướng nghiên cứu riêng, không trùng lắp với các công trình nghiên cứu đã được công bố

3 Mục đích, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

* Mục đích nghiên cứu của đề tài:

Nghiên cứu đề tài để làm rõ các vấn đề lý luận cơ bản của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa, làm cơ sở cho việc đánh giá thực trạng và thực tiễn thực hiện pháp luật, đề ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật

Để thực mục đích trên, tác giả đặt ra một số nhiệm vụ cần giải quyết sau đây:

Một là, nêu và phân tích các khái niệm, đặc điểm của hoạt động thanh tra

chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa làm cơ sở hệ thống hóa khái niệm, đặc điểm, đối tượng, phạm vi điều chỉnh và các nội dung cơ bản của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa; khái quát được quá trình hình thành

và phát triển của pháp luật

Hai là, đánh giá thực trạng ưu điểm, hạn chế về hình thức và nội dung của

pháp luật; tìm ra nguyên nhân của những bất cập, hạn chế và tổng kết việc thực hiện

pháp luật Từ đó, đề ra các quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa trong giai đoạn hiện nay

* Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài:

Do “thanh tra nhà nước” được hiểu vừa là tổ chức vừa là hoạt động nên pháp luật về thanh tra bao gồm hai bộ phận cơ bản là pháp luật về tổ chức thanh tra

và pháp luật về hoạt động thanh tra Trong bộ phận pháp luật về hoạt động thanh tra trong lĩnh vực văn hóa lại được chia thành pháp luật về hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành Do đó, đối tượng nghiên cứu của đề tài chỉ là pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

Từ đó, phạm vi nghiên cứu đề tài chỉ tập trung làm rõ lý luận chung, đánh giá thực trạng và thực tiễn thực hiện pháp luật hiện hành và đề ra giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa ở nước

ta Việc đánh giá quá trình hình thành và phát triển của pháp luật được đặt trong bối cảnh thời gian từ năm 1945 đến nay Đề tài có nêu và phân tích một số nội dung về

tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành văn hóa xét về phương diện tổ chức – pháp lý nhưng mục đích cũng là để làm sáng tỏ các vấn đề lý luận pháp luật Đề tài không tập trung xem xét tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành dưới góc độ hành chính học chuyên ngành hoặc kỹ thuật, nghiệp vụ thanh tra đơn thuần

4 Phương pháp nghiên cứu của luận văn

Xuyên suốt các nội dung của đề tài, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể sau:

- Phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch

sử Mác – Lênin; các nguyên lý cơ bản của Chủ nghĩa Mác – Lênin, Tư tưởng Hồ Chí Minh; quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về văn hóa, QLNN về văn hóa, thanh tra và hoàn thiện hệ thống pháp luật pháp luật về thanh tra

- Phương pháp nghiên cứu liên ngành và chuyên ngành như: tổng hợp, phân tích, so sánh, đối chiếu, tổng kết, đánh giá, rà soát, khảo sát, thống kê xã hội học…

5 Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài

Kết quả nghiên cứu đề tài này đóng góp thiết thực vào hoạt động nghiên cứu, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản, quá trình hình thành và phát triển cũng như thực trạng và thực tiễn thực hiện pháp luật, làm cơ sở cho việc xây dựng

và cung cấp các quan điểm và giải pháp cụ thể để sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện pháp luật pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa ở nước ta hiện nay

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 2 chương:

Chương 1 Những vấn đề chung về hoạt động thanh tra chuyên ngành

và pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

Chương 2 Thực trạng pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa và giải pháp hoàn thiện

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH VÀ PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC VĂN HÓA

1.1 Khái quát chung về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của hoạt động thanh tra chuyên ngành

1.1.1.1 Khái niệm hoạt động thanh tra chuyên ngành

Theo từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học thì “Thanh tra” là “Kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”.(1)

Với nghĩa này, “thanh tra” bao hàm kiểm soát, xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định Còn theo Từ điển Luật học, “Thanh tra” là hoạt động “xem xét để làm

rõ việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức, cá nhân…”.(2) Theo đó, “Thanh tra” được hiểu là một hoạt động nhằm đánh giá quá trình thực hiện pháp luật của các chủ thể

Tuy nhiên, thuật ngữ “Thanh tra” hiện nay trong các quy định của pháp luật Việt Nam, trước hết là theo quy định của Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 15/11/2010, chính thức có hiệu lực

kể từ ngày 01/7/2011 ( dưới đây được viết là Luật Thanh tra 2010) dùng để chỉ hai khái niệm “Thanh tra nhà nước” và “Thanh tra nhân dân” mà theo đó đều được dùng với nghĩa là hoạt động hoặc với nghĩa là cơ quan, tổ chức thanh tra Tuy nhiên hoạt động thanh tra nhân dân mặc dù được gọi với tên gọi là “Thanh tra” nhưng về bản chất thì đây là hoạt động “giám sát, kiểm tra xã hội”.(3) Do đó, khi thực hiện hoạt động giám sát, thanh tra nhân dân chỉ có quyền kiến nghị chứ không có quyền

xử lý vụ việc vì không mang quyền lực nhà nước, hoạt động chủ yếu của loại cơ quan này là hoạt động giám sát

Như vậy, khi nói đến thuật ngữ “Thanh tra” đồng nghĩa là “Thanh tra nhà nước” với tư cách là một hoạt động cơ bản, một chức năng hay một khâu cơ bản trong quản lý nhà nước (dưới đây được viết là QLNN) và mang quyền lực nhà nước khi thực hiện Vị trí, vai trò, mối quan hệ giữa thanh tra với quản lý đã được V.L Lênin chỉ rõ: “quản lý đồng thời phải thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai”.(4) Đây là nguyên tắc cơ bản đầu tiên để xác định vị trí, vai trò của công tác thanh tra trong mối quan hệ vói QLNN Ngoài nghĩa như trên, thuật

1 Hoàng Phê – Chủ biên (1998), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, tr.882

2 Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa – Nxb Tư pháp, Hà Nội, tr.697

3 Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia, Hồ Chí Minh, tr.658

4 Lê-Nin toàn tập (1971), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr.25

ngữ “Thanh tra nhà nước” còn dùng để chỉ hệ thống cơ quan chuyên thực hiện chức năng thanh tra.(5)

Với tư cách là một chức năng nhà nước, thanh tra là hoạt động thực thi quyền hành pháp một cách trực tiếp, do đó, dù có sự tương đồng ở điểm đều là những hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước, nhằm thực hiện chức năng chung của Nhà nước và có mục tiêu là bảo đảm cho Hiến pháp và Luật được thi hành triệt

để và thống nhất Song, hoạt động thanh tra có sự khác biệt tương đối cơ bản về chủ thể, đối tượng, phạm vi, thẩm quyền, trình tự, thủ tục và biện pháp xử lý so với các hoạt động kiểm tra, giám sát, điều tra và kiểm sát…(6)

Theo quy định của pháp luật hiện hành, “Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.”(7)

Theo đó, “Thanh tra hành chính” là hoạt

động xem xét, đánh giá và xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm

vụ, quyền hạn được giao Còn “Thanh tra chuyên ngành” là hoạt động thanh tra của

cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó

Việc phân chia hoạt động thanh tra nhà nước thành hai loại cơ bản trên xuất phát từ lý luận chung về chức năng nhà nước là những phương hướng hoạt động cơ bản của nhà nước nhằm thể hiện bản chất, vai trò, sứ mệnh xã hội và mục tiêu của Nhà nước.(8) Theo đó, thanh tra là một bộ phận hợp thành chức năng cơ bản của nhà nước trong lĩnh vực thực hiện quyền hành pháp Vì vậy, hoạt động thanh tra hành chính hướng vào bên trong nội bộ của hệ thống hành chính nhà nước Còn hoạt động thanh tra chuyên ngành hướng ra bên ngoài hệ thống này nhằm đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của hoạt động QLNN và đây cũng chính là mục đích cuối cùng của hoạt động quản lý, nhằm đảm bảo cho các quy định pháp luật được thực hiện trong thực tế Hoạt động này xuất phát từ yêu cầu khách quan của QLNN và cũng là một chức năng đảm bảo nguyên tắc và hiệu lực, hiệu quả của hoạt động QLNN theo ngành, lĩnh vực

“Ngành” là một phạm trù chỉ tổng thể những đơn vị, tổ chức sản xuất, kinh doanh có cùng một cơ cấu kinh tế - kỹ thuật hay các tổ chức, đơn vị (sản xuất - kinh doanh hay hành chính - chính trị, văn hóa - xã hội, khu vực nhà nước hay ngoài khu vực nhà nước) hoạt động với cùng một mục đích cuối cùng giống nhau là làm ra

5 Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh (2010), tlđd 2, tr.659.

6 Lê Hữu Thể (2003), “ Phân biệt hoạt động giám sát, kiểm sát, kiểm tra, thanh tra ”, Kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra, tập II-B, Hà Nội.

7 Điều 1, Luật Thanh tra 2010

8 Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), tlđd1, tr.163

một loại sản phẩm nhất định.(9) Do đó, sự phân chia các hoạt động xã hội thành ngành dựa trên tiêu chí là sản phẩm cuối cùng do ngành, lĩnh vực đó làm ra Sự phân chia lao động xã hội thành ngành làm xuất hiện nhu cầu QLNN theo ngành, lĩnh vực.(10)

Trong bối cảnh nền kinh tế thị trường, đối tượng, phạm vi, nội dung QLNN ngày càng đa dạng, phong phú thì hoạt động thanh tra ngày càng rộng lớn và phức tạp về chủ thể, đối tượng, phạm vi, nội dung hoạt động thanh tra Chính vì vậy, nguyên tắc đặt ra là hoạt động QLNN theo ngành, lĩnh vực diễn ra đến đâu thì hoạt động thanh tra chuyên ngành phải bao trùm đến đó Mục đích của hoạt động thanh tra chuyên ngành giúp QLNN theo ngành, lĩnh vực đạt hiệu quả Đây là một đòi hỏi khách quan xuất phát từ yêu cầu cần đạt được của hoạt động QLNN là thống nhất, nhanh chóng và có hiệu quả Tính thống nhất của hoạt động QLNN thể hiện ở chỗ các quy định của bộ, ngành phải được thực hiện thống nhất trong phạm vi cả nước Chính hoạt động thanh tra chuyên ngành giúp cho Thủ trưởng của bộ, ngành thực hiện tốt yêu cầu này Bên cạnh đó, hoạt động này còn góp phần củng cố nguyên tắc

và pháp chế, kỷ cương, kỷ luật nhà nước trong hoạt động quản lý

Thuật ngữ “thanh tra chuyên ngành” được sử dụng lần đầu tiên trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990, sau đó, thuật ngữ này được sử dụng phổ biến và được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật (dưới đây viết tắt là QPPL) nhưng chưa có một khái niệm thống nhất về hoạt động thanh tra chuyên ngành Đến Luật Thanh tra 2004, tiếp tục làm rõ hơn khái niệm và nội hàm của hoạt động thanh tra chuyên ngành tại khoản 3, Điều 4 như sau “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý” Tuy nhiên, theo quy định của Luật này, hoạt động thanh tra chuyên ngành chỉ bao gồm hoạt động thanh tra của Thanh tra Bộ và Thanh tra Sở Do đó, về nguyên tắc, hoạt động thanh tra chuyên ngành của hệ thống cơ quan thanh tra ở Tổng Cục, Cục thuộc Bộ

và thanh tra Chi Cục thuộc Sở tồn tại trong một số ngành, lĩnh vực không được quy định và điều chỉnh Luật Thanh tra 2004 Từ đó, phạm vi của thuật ngữ và các quy định về hoạt động thanh tra chuyên ngành theo Luật Thanh tra 2004 đã không khái quát hết thực tiễn của loại hình hoạt động này Để khắc phục hạn chế này, Luật Thanh tra 2010 quy định “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó”.(11)

9 Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), tlđd 1, tr.549, 550

10 Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh (2010), tlđd2, tr.85.

11 Khoản 2 , đ iều 3, Luật Thanh tra 2010.

Như vậy, qua việc khái quát lý luận và pháp luật thực định, hoạt động thanh

tra chuyên ngành được hiểu theo khái niệm chung nhất là một chức năng cơ bản của QLNN theo ngành, lĩnh vực, được tiến hành bởi chủ thể có thẩm quyền QLNN theo ngành, lĩnh vực theo một trình tự, thủ tục nhất định nhằm xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, các quy định về chuyên môn – kỹ thuật và quy tắc quản lý ngành đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân

1.1.1.2 Đặc điểm hoạt động thanh tra chuyên ngành

Theo khái niệm vừa nêu trên, hoạt động thanh tra chuyên ngành có một số đặc trưng cơ bản cụ thể như sau:

Thứ nhất, về chủ thể, hoạt động thanh tra chuyên ngành do cơ quan có thẩm quyền QLNN theo ngành và lĩnh vực tiến hành tức là Bộ và cơ quan ngang Bộ

ở trung ương(12) và hệ thống cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh gồm các Sở ở địa phương(13) và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ( đây là điểm mới của Luật Thanh tra 2010, kể từ thời điểm ngày 01/7/2010, hoạt động thanh tra chuyên ngành sẽ do loại chủ thể mới tiến hành đó là cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và người được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành) Tuy nhiên, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành vẫn là cơ quan thực hiện nhiệm vụ QLNN theo ngành, lĩnh vực, cụ thể là Tổng Cục, Cục thuộc Bộ, Chi Cục thuộc Sở.(14) Hoạt động thanh tra chuyên ngành trong các cơ quan này sẽ do công chức được phân công thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành Đây là một đặc trưng cơ bản để phân biệt giữa hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành Bởi

vì chủ thể của hoạt động thanh tra hành chính là bao gồm hệ thống cơ quan thực hiện chức năng thanh tra nói chung gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Thanh tra sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh

Thứ hai, đối tượng, phạm vi và nội dung của hoạt động thanh tra chuyên ngành là các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực

đó Khác với hoạt động thanh tra hành chính chủ yếu tập trung xem xét trách nhiệm

của các đối tượng thanh tra trong phạm vi chấp hành chính sách, pháp luật công vụ thì phạm vi của hoạt động thanh tra chuyên ngành chỉ tập trung xem xét việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật và các quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực Các quy định này là những chuẩn mực trong xử sự, những tiêu chuẩn, định mức về kinh tế, kỹ thuật, tinh thần, tư tưởng, chính trị…(15)

14 Khoản 6, điều 3, Luật Thanh tra 2010

15 Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), tlđd 1, tr.643

hoặc các chuẩn mực hoặc công thức, kết luận tổng quát buộc mọi người phải tuân theo hoặc là những quy định về các công việc, quy trình, thủ tục bắt buộc liên quan trực tiếp đến từng lĩnh vực chuyên ngành(16) được đề ra trong mỗi lĩnh vực QLNN

Các quy định, quy tắc này có tính bắt buộc mọi tổ chức, cá nhân có hoạt động liên quan đến từng lĩnh vực cụ thể phải nghiêm chỉnh chấp hành và được nhà nước đảm bảo bằng sức mạnh cưỡng chế nhà nước bởi vì chúng được thể chế hóa thành các QPPL chuyên ngành Để quản lý chuyên sâu trên từng lĩnh vực, phù hợp với các đặc điểm của hoạt động QLNN, mỗi ngành, lĩnh vực có một hệ thống các quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành rất khác nhau: Văn hóa, Y

tế, Giáo dục, Công thương, Lao động, Tài nguyên và Môi trường…

Giữa cơ quan QLNN theo ngành, lĩnh vực và đối tượng thanh tra không có mối quan hệ trực thuộc về cơ cấu, tổ chức Do đó, đối tượng của hoạt động thanh tra chuyên ngành là tất cả cơ quan, tổ chức, cá nhân có hoạt động liên quan đến nội dung QLNN theo ngành, lĩnh vực thì sẽ chịu sự tác động của hoạt động thanh tra này Trong khi đó, do hướng vào bên trong hệ thống hành chính nhà nước nên đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính là các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của cơ quan QLNN có thẩm quyền tức là giữa đối tượng thanh tra và chủ thể QLNN phải có mối quan hệ trực thuộc về cơ cấu tổ chức

Việc xác định rõ đối tượng, phạm vi và nội dung hoạt động thanh tra chuyên ngành có ý nghĩa quan trọng vì đây cũng chính là căn cứ để xác định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành Đồng thời cũng là căn cứ cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật về phân định thẩm quyền và xác định trách nhiệm trong hoạt động thanh tra chuyên ngành trước bối cảnh nội dung và phạm vi của hoạt động thanh tra QLNN đa ngành, đa lĩnh vực còn chồng lấn với nhau

Thứ ba, nhiệm vụ, quyền hạn và trình tự, thủ tục trong hoạt động thanh tra chuyên ngành có những điểm đặc trưng cơ bản khác biệt so với hoạt động thanh tra hành chính Theo đó, hoạt động này không nhất thiết phải được tiến hành bằng đoàn

thanh tra – phương thức hoạt động duy nhất của hoạt động thanh tra hành chính mà

có thể được tiến hành bằng phương thức thanh tra viên tiến hành thanh tra độc lập.(17) Bên cạnh một số nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản như hoạt động thanh tra hành chính, vì mục đích đảm bảo các quy định chuyên ngành được thực hiện trong thực

tế và do không có mối quan hệ trực thuộc về cơ cấu, tổ chức với đối tượng thanh tra nên trong quá trình tiến hành hoạt động, thanh tra viên chuyên ngành và người được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính Chính vì thế, trong hoạt động thanh tra chuyên ngành, trình tự, thủ tục thanh tra khác với hoạt

16 Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), tlđd 1, tr.644

17 Khoản 2, điều 51, Luật Thanh tra 2010

động thanh tra hành chính trong khi hoạt động thanh tra hành chính bắt buộc phải được tiến hành bằng một quyết định thanh tra thì hoạt động thanh tra chuyên ngành không bắt buộc phải có quyết định thanh tra trong trường hợp thanh tra viên, người được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập

1.1.2 Khái niệm và đặc điểm hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

1.1.2.1 Khái niệm hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

Hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa là một bộ phận của thanh tra chuyên ngành Do đó, hoạt động này có các đặc điểm chung nhất của thanh tra chuyên ngành Trước hết, hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa cũng là một chức năng cơ bản và vô cùng thiết yếu của hoạt động QLNN

về văn hóa

Trong đời sống của xã hội đương đại, thuật ngữ “Văn hóa” được nhìn nhận dưới nhiều góc độ khác nhau, nó tự nhiên trở thành đa nghĩa Đã có rất nhiều định nghĩa về văn hóa nhưng cho đến nay, mọi định nghĩa về văn hóa cũng đều chưa thể xây dựng được một nội hàm chung nhất về văn hóa Do đó, trên từng lĩnh vực nghiên cứu, thuật ngữ văn hóa đang được sử dụng vẫn chỉ là những định nghĩa có tính chất quy ước “Văn hóa” theo tiếng Latinh có nghĩa là cày cấy, vun trồng, gắn với hoạt động nông nghiệp cổ xưa Nội hàm của khái niệm văn hóa theo thời gian dần được mở rộng, phát triển thành ý nghĩa vun trồng, vun đắp hoạt động tinh thần của con người Trong lễ phát động “Thập kỷ thế giới phát triển văn hóa (1988 – 1997)”, Cựu Tổng Giám đốc UNESCO, Federico Mayor đã đưa ra một định nghĩa

về văn hóa Theo đó, “Văn hóa là tổng thể sống động các hoạt động sáng tạo của cá nhân và cộng đồng trong quá khứ và trong hiện tại Qua các thế kỷ, hoạt động sáng tạo ấy đã hình thành nên một hệ thống các giá trị, các truyền thống và thị hiếu – những yếu tố xác định, đặc tính riêng của mỗi dân tộc”.(18)

Chủ tịch Hồ chí Minh đã đưa ra định nghĩa: “ Văn hóa là toàn bộ những phương thức sinh hoạt cùng với biểu hiện của nó mà loài người đã sản sinh ra nhằm thích ứng những nhu cầu đời sống và đòi hỏi của sự sinh tồn”.(19) Còn Theo Từ điển tiếng Việt: “Văn hóa là những giá trị vật chất, tinh thần do con người sáng tạo ra trong lịch sử”(20) hoặc “Văn hóa là một hệ thống hữu cơ các giá trị vật chất và tinh thần do con người sáng tạo và tích lũy qua quá trình hoạt động thực tiễn, trong sự tương tác giữa con người với môi trường tự nhiên và xã hội của mình”.(21)

Như vậy, văn hóa là một phạm trù rộng lớn, liên quan đến toàn bộ hoạt động sống của cá nhân và cộng động, bao gồm toàn bộ các giá trị vật chất và tinh

18 Thành Lê (2001), Văn hóa và lối sống, Nxb Thanh niên, Hà Nội, tr.5

19 Hồ Chí Minh Toàn Tập (1995), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tập 3, tr.431

20 Nguyễn Như Ý – Chủ biên (1998), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hóa – Thông tin, Hà Nội, tr.627

21 Trần Ngọc Thêm (2001), Tìm về bản sắc văn hoá Việt Nam, Nxb Tổng hợp, Hồ Chí Minh, tr.25

thần do con người sáng tạo ra Văn hóa có mặt trong bất cứ hoạt động nào của con người Với ý nghĩa đó, văn hóa còn bao gồm các hoạt động về giáo dục, khoa học, văn học, nghệ thuật, đạo đức, lối sống Với ý nghĩa hết sức quan trọng và liên quan mật thiết đến mọi đời sống xã hội, văn hóa là một bộ phận, một lĩnh vực không thể tách rời của toàn bộ hoạt động của một chế độ xã hội Trong xã hội có tổ chức, bất

kỳ thời kỳ nào, nhất là trong điều kiện nền kinh tế thị trường thì văn hóa cũng cần phải có sự quản lý của nhà nước

Đề cập đến QLNN về văn hóa là nói đến những hoạt động của bộ máy Nhà nước nhằm đảm bảo cho lĩnh vực được ổn định và phù hợp với xu thế phát triển chung của xã hội Theo đó, QLNN về văn hóa là hoạt động của bộ máy nhà nước trong lĩnh vực hành pháp nhằm giữ gìn, xây dựng và phát triển văn hóa Việt Nam.(22) Theo đó, QLNN về văn hóa là một chức năng nhà nước gồm tổng thể các hoạt động bao gồm định hướng, xây dựng lành lang pháp lý, quản lý các tổ chức, điều hành các thiết chết, các tổ chức văn hóa hoạt động theo chương trình, kế hoạch quốc gia, xây dựng đội ngũ cán bộ văn hóa, đầu tư tài chính cho văn hóa tổ chức thanh tra, kiểm tra, Trong đó, hoạt động thanh tra chuyên ngành về văn hóa là một chức năng thiết yếu và cơ bản của QLNN về văn hóa

Giữa hoạt động thanh tra chuyên ngành về văn hóa và hoạt động QLNN về văn hóa có mối liên hệ mật thiết với nhau, do đó, phạm vi QLNN về văn hóa diễn ra đến đâu sẽ giúp chủ thể quản lý xác định được phạm vi tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành về văn hóa diễn ra tương ứng Phạm vi QLNN về văn hóa được xác định thông qua việc xác định phạm vi của khái niệm văn hóa Do là một phạm trù rất rộng, căn cứ vào yêu cầu, nhiệm vụ xây dựng và phát triển văn hóa của nước

ta, Nghị quyết Trung ương 5 (khóa VIII) khi đề cập đến phạm vi văn hóa đã cụ thể thành 8 lĩnh vực lớn.(23)

Hoặc đến giai đoạn sau này là 12 lĩnh vực cơ bản.(24) Việc phân định phạm vi QLNN về văn hóa chỉ mang tính tương đối bởi bản thân khái niệm văn hóa là khái niệm đa nghĩa, bao trùm lên mọi hoạt động của con người.(25)

Còn trong các quy định pháp luật hiện hành, phạm vi QLNN về văn hóa ở nước ta được xác định gồm 18 lĩnh vực cơ bản sau: Di sản văn hoá; Nghệ thuật biểu diễn; Điện ảnh; Mỹ thuật; Nhiếp ảnh; Triển lãm; Quyền tác giả, quyền liên quan; Thư viện; Quảng cáo (trừ quảng cáo trên các phương tiện báo chí, mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm); Văn hoá quần chúng, Văn hoá dân tộc và Tuyên truyền cổ động; Hoạt động văn hoá và kinh doanh dịch vụ văn hoá; Văn hóa phẩm ( trừ xuất bản phẩm theo quy định của pháp luật về xuất bản); Xuất khẩu, nhập khẩu

văn hoá phẩm; Chương trình quốc gia, dự án đầu tư thuộc lĩnh vực văn hoá; Hoạt động của các hội, hiệp hội, liên đoàn và tổ chức phi chính phủ trong lĩnh vực văn hoá; giao lưu văn hoá; Thông tin đối ngoại trong hoạt động văn hoá; Việc thực hiện các quy định khác của pháp luật liên quan đến hoạt động văn hoá.(26) (27)

Thông qua hoạt động thanh tra chuyên ngành về văn hóa không chỉ giúp chủ thể QLNN về văn hóa phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, khiếm khuyết của pháp luật chuyên ngành về văn hóa để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật mà còn giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật chuyên ngành, các quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động QLNN; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân

Từ đó, hoạt động thanh tra chuyên ngành về văn hóa mặc dù mang đặc điểm chung của hoạt động thanh tra chuyên ngành, tuy nhiên vẫn có những đặc trưng rất cơ bản về chủ thể, đối tượng, phạm vi, nội dung thanh tra Theo đó, có thể

hiểu hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa: là một chức năng cơ bản của QLNN về văn hóa, được tiến hành bởi chủ thể có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành về văn hóa theo một trình tự, thủ tục nhất định đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, các quy định chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành về văn hóa

1.1.2.2 Đặc điểm hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

Thứ nhất, chủ thể của hoạt động thanh tra chuyên ngành về văn hóa là Thanh tra Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch và thanh tra Sở Văn hóa, Thể thao và

Riêng nhóm chủ thể là cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành gồm Tổng cục, cục thuộc Bộ và các Chi cục thuộc Sở (29), do tính chất phức tạp của hoạt động thanh tra chuyên ngành nên Luật Thanh tra chỉ quy định mang tính nguyên tắc về việc giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho một

số tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở, còn việc quy định cụ thể cơ quan nào được giao thực hiện chức năng này do Chính phủ quyết định trên nguyên tắc phải là

cơ quan có chức năng QLNN về ngành, lĩnh vực và phải có chuyên ngành sâu, phức tạp, hoạt động quản lý tác động đến nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội; khả năng bao quát của Thanh tra bộ, Thanh tra sở đối với lĩnh vực mà Bộ trưởng, Giám đốc sở phân cấp hoặc ủy quyền cho tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở

là rất khó thực hiện vì đòi hỏi để thanh tra phải có chuyên môn, nghiệp vụ sâu

Theo đó, chỉ gồm Tổng Cục, Cục thuộc Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Bộ Khoa học và Công nghệ; Bộ Công an, Bộ Quốc phòng; Bộ Ngoại giao; Bộ Thông tin và Truyền thông; Bộ Nội vụ; Bộ Giao thông – Vận tải và Chi cục thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Sở Y tế(30)

mà không quy định đối với ngành VHTTDL Do đó, đến thời điểm hiện tại, hoạt động thanh tra chuyên ngành về văn hóa vẫn chỉ được thực hiện bởi Thanh tra Bộ VHTTDL ở Trung ương và Thanh tra Sở VHTTDL ở địa phương

Thứ hai, đối tượng, phạm vi và nội dung của hoạt động thanh tra chuyên ngành về văn hóa rất rộng, đa dạng và phức tạp

Đây chính là dấu hiệu cơ bản để phân biệt hoạt động thanh tra chuyên ngành so với hoạt động thanh tra hành chính về văn hóa và hoạt động thanh tra chuyên ngành trong các lĩnh vực khác Bởi lẽ đối tượng thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa rất rộng gồm các cơ quan, tổ chức, cá nhân nào có hoạt động liên quan đến lĩnh vực QLNN về văn hóa Phạm vi và nội dung thanh tra chuyên ngành về văn hóa là đánh giá việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, các quy định

về chuyên môn – kỹ thuật và quy tắc quản lý ngành về văn hóa với nhiều lĩnh QLNN chuyên ngành khác nhau như: Quảng cáo, Điện ảnh, Di sản văn hóa, Nhiếp ảnh, Nghệ thuật biểu diễn… Khái niệm chấp hành pháp luật ở đây được hiểu là các chủ thể phải nhận lấy trách nhiệm để thực hành những điều mà pháp luật chuyên ngành về văn hóa quy định.(31)

Từ đó, phạm vi và nội dung thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa rất đa dạng, rộng và tương đối phức tạp hơn các lĩnh vực khác bởi vì các quy định pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật và quy tắc quản lý ngành về văn hóa đa dạng và tương đối đặc thù được quy định trong nhiều văn bản QPPL khác nhau như: các quy định về chuyên môn – kỹ thuật đối với điều kiện

29 Điều 29, Luật Thanh tra 2010

30 Thanh tra Chính phủ (2011), Dự thảo Tờ trình Nghị định quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên

ngành, Hà Nội

31 Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), tlđd 1, tr.119.

kinh doanh hoạt động Vũ trường; Karaoke; Kinh doanh trò chơi điện tử; thời gian tổ chức và hoạt động văn hóa và kinh doanh dịch vụ văn hóa công cộng(32); các quy định cấm “chống lại Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; kích động bạo lực, chiến tranh xâm lược, gây hận thù giữa các dân tộc; truyền bá tư tưởng phản động, văn hóa đồi trụy, hành vi tàn ác, tệ nạn xã hội, mê tín dị đoan, phá hoại thuần phong mỹ tục Việt Nam; xuyên tạc lịch sử, phủ nhận thành tựu cách mạng; xúc phạm vĩ nhân, anh hùng dân tộc; xúc phạm uy tín của tổ chức, danh dự nhân phẩm của cá nhân trong lĩnh vực biểu diễn nghệ thuật chuyên nghiệp…”(33) hoặc cũng là các quy định cấm này thể hiện nguyên tắc QLNN trong lĩnh vực hoạt động văn hóa

và kinh doanh dịch vụ văn hóa công cộng(34) hoặc trong lĩnh vực Điện ảnh(35)…

Thứ ba, nhiệm vụ, quyền hạn và trình tự, thủ tục trong hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa vừa có những đặc thù chung của hoạt động thanh tra chuyên ngành đồng thời mang những đặc thù riêng trong từng lĩnh vực QLNN chuyên ngành về văn hóa

Do đối tượng, nội dung và phạm vi thanh tra rộng và phức tạp nên trong các lĩnh vực QLNN chuyên ngành về văn hóa thì ngoài việc được áp dụng các nhiệm vụ, quyền hạn chung của Đoàn Thanh tra và thanh tra viên tiến hành độc lập theo quy định của Luật Thanh tra 2010, Nghị định 71/2009/NĐ-CP ngày 28/8/2009 quy định về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Văn hóa, Thể thao và Du lịch; thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính(36) thì nhiệm vụ, quyền hạn của Đoàn Thanh tra và thanh tra viên trong từng nội dung và phạm vi thanh tra chuyên ngành cụ thể rất rộng, đa dạng, khác biệt biệt tùy thuộc vào từng nội dung và phạm vi QLNN về mỗi một chuyên ngành: Điện ảnh, Nhiếp ảnh, Di sản văn hóa…

Bên cạnh đó, hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa bên cạnh có thể được tiến hành theo hình thức thanh tra theo chương trình, kế hoạch; thanh tra thường xuyên hoặc thanh tra đột xuất khi có dấu hiệu vi phạm của đối tượng thanh tra, với phương thức Đoàn Thanh tra hoạt động bằng một quyết định thanh tra của hoặc thanh tra viên tiến hành thanh tra độc lập mà không cần quyết định thanh tra như hoạt động thanh tra hành chính.(37) Trình tự, thủ tục trong trường hợp này gắn gọn hơn quy trình hoạt động đoàn thanh tra Tuy nhiên, khác với hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành trong các lĩnh vực

Điều 11, Luật Điện ảnh năm 2006, sửa đổi, bổ sung năm 2009.

36 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, sửa đổi, bổ sung 2007, 2009; Nghị định 75/2010/NĐ-CP ngày 12/7/2010 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động văn hóa và Nghị định 47/2009/NĐ-CP ngày 13/5/2009 quy định xử phạt vi phạm hành chính về quyền tác giả, quyền liên quan về trình tự, thủ tục xử lý vi phạm hành chính

37 Khoản 2, Điều 51, Luật Thanh tra 2010; khoản 1, điều 18, Nghị định 71/2009/NĐ-CP

khác, trong mỗi lĩnh vực QLNN chuyên ngành về văn hóa lại có một trình tự, thủ tục, quy trình chuyên môn, nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành đặc thù gắn liền với nội dung và phạm vi QLNN trong lĩnh vực đó, như: quy trình, nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành về Điện ảnh khác với lĩnh vực quảng cáo; di sản văn hóa; trình tự, thủ tục thanh tra chuyên ngành về hoạt động kinh doanh vũ trường khác với hoạt động Karaoke, bản quyền tác giả…

1.2 Những vấn đề chung của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

1.2.1 Khái niệm pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

Theo quan niệm truyền thống của khoa học pháp lý ở nước ta, pháp luật là:

“Hệ thống các quy tắc xử sự, thể hiện ý chí của giai cấp công nhân và nhân dân lao động, dưới sự lãnh đạo của Đảng, do Nhà nước xã hội chủ nghĩa ban hành và đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước trên cơ sở giáo dục và thuyết phục mọi người tôn trọng và thực hiện”.(38) Từ đó, pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa là một bộ phận của hệ thống pháp luật nói chung, có đối tượng điều chỉnh là các quan hệ xã hội mang tính chất điển hình, phổ biến nhất diễn ra trong lĩnh vực hoạt động thanh tra Khi nghiên cứu pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa yêu cầu đặt ra là phải xác định được đối tượng và phạm vi điều chỉnh của pháp luật Theo đó, chỉ nghiên cứu dưới góc độ hẹp không với tính cách là một hệ thống pháp luật hay ngành luật là chỉ

là một bộ phận của pháp luật về thanh tra nói chung

Như đã phân tích ở phần lý luận, “thanh tra nhà nước” được hiểu vừa là tổ chức vừa là hoạt động nên pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực văn hóa bao gồm hai bộ phận cơ bản là pháp luật về tổ chức và pháp luật về hoạt động thanh tra Trong bộ phận pháp luật về hoạt động thanh tra lại được phân định thành pháp luật

về hoạt động thanh tra hành chính và pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành Từ đó, pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa chỉ là một bộ phận của pháp luật về hoạt động thanh tra nói chung

Chính vì thế, nhằm có cơ sở chuẩn xác cho việc xác định đối tượng và phạm vi điều chỉnh của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa, khái niệm pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong phạm

vi hẹp được hiểu là: hệ thống các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo một trình tự luật định, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động thanh tra chuyên ngành trong các lĩnh vực QLNN về văn hóa gồm: Điện ảnh, Nhiếp ảnh, Quảng cáo, Biểu diễn nghệ thuật, Di sản văn hóa…

Ở nước ta, hình thức của pháp luật là luật thành văn, tức là hệ thống các văn bản QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền và người có thẩm quyền trong các

38 Trường Đại học luật Hà Nội (2006), Giáo trình lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb Tư Pháp, tr.330

cơ quan đó ban hành theo một trình, tự, thủ tục luật định.(39) Do đó, với các tiếp cận pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa nêu trên các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực này không chỉ được điều chỉnh bằng hệ thống các văn bản QPPL về hoạt động thanh tra nói chung gồm Luật Thanh tra

2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành mà còn được điều chỉnh bằng một hệ thống văn bản QPPL về văn hóa trong các lĩnh vực chuyên ngành như Luật Điện ảnh, Luật Di sản văn hóa, Pháp lệnh Quảng cáo, Pháp lệnh Thư viện,…

1.2.2 Đặc điểm pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

Do là một bộ phận của pháp luật về thanh tra nên ngoài các đặc điểm cơ bản của pháp luật về thanh tra nói chung(40), pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa có một số đặc trưng cơ bản sau đây:

Thứ nhất, pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa có phạm vi điều chỉnh rất rộng và số lượng văn bản quy phạm pháp luật rất lớn

Phạm vi điều chỉnh của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa chính là giới hạn việc sử dụng pháp luật tác động vào các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động thanh tra chuyên ngành về văn hóa Xác định được phạm vi điều chỉnh pháp luật giúp các nhà làm luật nhận thức được bản chất và định hình được các quan hệ xã hội mà pháp sẽ điều chỉnh, từ đó quyết định phạm vi, mức độ can thiệp vào các quan hệ xã hội, làm sao cho việc điều chỉnh pháp luật đem lại hiệu quả, hiệu lực cao nhất Mặt khác giúp cho cơ quan thanh tra

và các chủ thể khác thực hiện pháp luật một cách đầy đủ nhất

Phạm vi điều chỉnh của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa được xác định bởi phạm vi QLNN về văn hóa bao gồm tất cả các lĩnh vực chuyên ngành Do đó, phạm vi điều chỉnh của pháp luật rộng, liên quan đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN về văn hóa như Điện ảnh, Nghệ thuật biểu diễn, Di sản văn hóa, Mỹ thuật, Triễn lãm… Chính vì vậy, về hình thức của pháp luật (nguồn của pháp luật), hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa chịu sự tác động, điều chỉnh của:

1 Hệ thống pháp luật quốc tế về văn hóa gồm các Điều ước quốc tế mà

chứa đựng trong đó là các QPPL chuyên ngành, các quy định định về chuyên môn –

kỹ thuật và quy tắc quản lý ngành về văn hóa như: các nguyên tắc, quy trình xác định di sản văn hóa thế giới; vấn đề xác định quyền tác giả giữa các quốc gia thành viên; các định các yêu cầu đối với hoạt động QLNN trong từng lĩnh vực chuyên

ngành đối với các quốc gia thành viên… Hệ thống pháp luật quốc tế này tương đối

đa dạng về hình thức và chủ thể ban hành như: Tuyên ngôn thế giới của Tổ chức UNESCO về đa dạng văn hóa; Hiến chương về việc bảo vệ và quản lý di sản văn hóa dưới nước; Hiến Chương bảo tồn di sản số của Đại hội đồng UNESCO; Công ước Berne về bảo hộ các tác phẩm văn học và nghệ thuật…(41)

2 Hệ thống các văn bản QPPL trong nước với số lượng rất lớn và được

ban hành bởi nhiều chủ thể có thẩm quyền khác nhau như Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Bộ và Cơ quan ngang bộ và Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân các cấp ở địa phương.(42)

Do đó, các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực này không chỉ được điều chỉnh bởi Luật Thanh tra năm 2010 mà còn được điều chỉnh bằng một hệ thống rất lớn các văn bản QPPL về QLNN về văn hóa trong các lĩnh vực chuyên ngành Mỗi lĩnh vực lại có một hệ thống văn bản QPPL riêng với Luật chuyên ngành điều chỉnh, ví dụ như: Trong lĩnh vực Điện ảnh có Luật Điện ảnh 2006, sửa đổi, bổ sung năm 2009; Trong lĩnh vực Di sản văn hóa có Luật Di sản văn hóa 2001, sửa đổi, bổ sung năm 2009; Trong lĩnh vực Sở hữu trí tuệ có Luật Sở hữu trí tuệ 2005, sửa đổi,

bổ sung 2009… và một hệ thống đồ sộ các văn bản QPPL hướng dẫn thi hành(43)

Thứ hai, pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa chỉ điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

Đây là đặc điểm giúp nhận diện đối tượng điều chỉnh của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa Theo nghĩa chung nhất, đối tượng điều chỉnh của pháp luật là các quan hệ xã hội mà Nhà nước cho là cơ bản và quan trọng cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật Đối tượng điều chỉnh của một ngành luật bất kỳ nào cũng là những nhóm quan hệ xã hội xác định và không lẫn lộn với những loại hoạt động, nhóm quan hệ xã hội do các ngành luật khác điều chỉnh.(44)

Do đó, pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa chỉ điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa, cụ thể gồm các quan hệ xã hội phát sinh giữa chủ thể

có thẩm quyền thanh tra với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật và quy tắc quản lý ngành trong các lĩnh vực: Điện ảnh, Di sản văn hóa, Sở hữu trí tuệ, Quảng cáo, Mỹ thuật, Nhiếp ảnh, Thư viện… mà không có mối quan hệ trực thuộc

về cơ cấu, tổ chức với Thủ trưởng cơ quan QLNN về văn hóa Các quan hệ xã hội là

41 Phụ lục 1 Danh mục các điều ước quốc tế về văn hóa, thể thao và du lịch.

42 Thẩm quyền ban hàn văn bản QPPL theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004 và các văn bản khác có liên quan.

43 Phụ lục 2 Danh mục văn bản QLNN về văn hóa được ban hành giai đoạn (2007 – 2010).

44 Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), tlđd 1, tr.269.

đối tượng điều chỉnh của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành có các đặc trưng cơ bản sau:

Một là, đây chính là các quan hệ xã hội mang ý chí nhà nước (45) thông qua

sự tham gia của chủ thể thanh tra trong việc nhân danh và sử dụng quyền lực nhà nước để ra các quyết định bắt buộc thực hiện đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân

về những vấn đề đã bị thanh tra phát hiện và xử lý; yêu cầu cấp có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra; yêu cầu truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những người vi phạm pháp luật; trong những trường hợp cần thiết, trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước

Hai là, các quan hệ xã hội này phải phát sinh trong các lĩnh vực quản lý chuyên ngành thuộc phạm vi QLNN về văn hóa, cụ thể là các lĩnh vực: Di sản văn

hoá; Nghệ thuật biểu diễn; Điện ảnh; Mỹ thuật, Nhiếp ảnh, Triển lãm; Quyền tác giả, quyền liên quan; Thư viện; Quảng cáo ( trừ quảng cáo trên các phương tiện báo chí, mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm); Văn hoá quần chúng, Văn hoá dân tộc và Tuyên truyền cổ động;…

Việc xác định đối tượng và phạm vi điều chỉnh pháp luật nói chung và pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa nói riêng có ý nghĩa rất quan trọng trong quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện pháp luật bởi vì nó giúp đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, hợp hiến, hợp pháp của hệ thống pháp luật, đồng thời hạn chế sự trùng lặp, chồng chéo, mâu thuẫn giữa các quy định, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể khi tham gia quan hệ pháp luật

Từ những phân tích về đặc trưng cơ bản của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa Qua đó, có thể phân loại đối tượng điều chỉnh của hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa gồm các nhóm quan hệ xã hội phát sinh trong việc giải quyết, tổ chức và thực hiện các vấn đề sau:

- Mối quan hệ phát sinh trong việc đảm bảo các nguyên tắc của hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa Các nguyên tắc này được thể chế hóa thành các QPPL trong Luật Thanh tra 2010 và văn bản hướng dẫn thi hành nhằm định hướng cho hoạt động thanh tra diễn ra đúng yêu cầu, mục đích

- Mối quan hệ phát sinh giữa Thủ trưởng cơ quan QLNN, Thủ trưởng cơ quan thanh tra về văn hóa với Đoàn Thanh tra; thanh tra viên tiến hành độc lập Đó

là mối quan hệ phát sinh trong quá trình quyết định thanh tra, chỉ đạo, điều hành, giám sát hoạt động Đoàn Thanh tra, thanh tra viên

- Mối quan hệ phát sinh giữa cơ quan thanh tra với đối tượng thanh tra là cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc đánh giá, xem xét việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật và quy tắc quản lý ngành

- Mối quan hệ phát sinh giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác về kiến nghị, xử lý các kết luận sau thanh tra Ví dụ, mối quan hệ giữa cơ

45 Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh (2010), tlđd2, tr 93.

quan thanh tra với cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát, Toà án trong việc khởi tố, truy

tố hành vi vi phạm có dấu hiệu tội phạm hoặc giữa người ra quyết định thanh tra với

Do xác định được vị trí quan trọng trong việc là “Kim chỉ nam” cho toàn bộ quá trình hoạt động thanh tra chuyên ngành nên ngay từ khi Pháp lệnh thanh tra 1990 được ban hành, các nguyên tắc về hoạt động thanh tra đã được ghi nhận.(46) Đến Luật Thanh tra 2004 và Luật Thanh tra 2010 tiếp tục kế thừa và phát triển những vấn đề cơ bản nhất thành nguyên tắc có tính chỉ đạo xuyên suốt hoạt động thanh tra Theo đó, hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa phải đảm bảo các nguyên tắc cơ bản sau:(47)

Một là, quy định hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa phải tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời Đây là nội dung đã được kế thừa lại của Pháp lệnh thanh tra 1990

và Luật Thanh tra 2004 và được quy định thống nhất tại Điều 3, Nghị định 71/2009/NĐ-CP và Điều 7, Luật Thanh tra 2010 Nguyên tắc này đảm bảo hoạt động chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa thể hiện được tính độc lập tương đối với hoạt động QLNN về văn hóa (chủ yếu là Chủ thể QLNN) trong việc xem xét, đánh giá một cách khách quan, chính xác và toàn diện việc chấp hành pháp luật của đối tượng thanh tra dựa trên các quy định của pháp luật mà không được tùy tiện, phiến diện, chủ quan, áp đặt ý chí lên việc xem xét, đánh giá khi chưa có căn cứ, cơ sở, chứng cứ Từ đó có khả năng đưa ra những kết luận thiếu chính xác, quyết định không đúng đắn, kiến nghị không hợp lý

Quy định này thể hiện tính chất pháp chế(48)

trong hoạt động thanh tra, yêu cầu đặt ra đối với thanh tra viên và trưởng đoàn thanh tra khi thực hiện các cuộc thanh tra chẳng những luôn đề cao trách nhiệm của mình trước pháp luật mà còn phải ý thức trách nhiệm trước nhân dân và đối tượng thanh tra Nội dung nguyên tắc này đề ra quan điểm là nếu chưa có một quyết định hợp pháp của người ra quyết định thanh tra hoặc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xử lý kết luận sau thanh tra thì đối tượng thanh tra chưa bị xem là vi phạm việc chấp hành pháp luật chuyên ngành về văn hóa

46 Điều 5, Pháp lệnh Thanh tra 1990

47 Điều 7 Luật Thanh tra năm 2010

48 Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh (2010), tlđd 2, tr.667.

Hai là, quy định hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa phải không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các

cơ quan thực hiện chức năng thanh tra; không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra Đây là một nội dung vừa

được kế thừa, vừa được bổ sung mới trong Luật Thanh tra 2010 so với các quy định trước đây Theo đó, bên cạnh việc kế thừa các quy định trước đây quy định việc tiến hành hoạt động thanh tra “không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra” thì hoạt động thanh tra còn phải không “trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra”

Đây là một quy định có ý nghĩa thiết thực trong việc đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa Bởi

vì với hơn 18 lĩnh vực thuộc thẩm quyền thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa thì việc đề ra nguyên tắc này góp phần hạn chế việc chồng chéo về thẩm quyền thanh tra Đồng thời chính nguyên tắc này mới là đảm bảo pháp lý cụ thể nhất cho việc đối tượng thanh tra là các cơ quan, tổ chức, cá nhân sẽ không bị các Đoàn thanh tra, thanh tra viên thanh tra độc lập làm can thiệp hoặc cản trở hoạt động bình thường một cách bất hợp pháp Do Nghị định 71/2009/NĐ-CP được ban hành trước Luật Thanh tra 2010 nên chưa thể chế hóa kịp thời quan điểm tiến bộ này của Luật Tuy nhiên, tại Điều 3 của Nghị định vẫn quán triệt nội dung cơ bản của nguyên tắc này: “không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra và của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.”

1.3.2 Các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

Kế thừa tinh thần của Luật Thanh tra 2004, Luật Thanh tra 2010 quy định đầy đủ hơn về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra, Trưởng Đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra chuyên ngành và thanh tra viên tiến hành thanh tra độc lập Bên cạnh đó, Luật Thanh tra 2010 đã bổ sung một số quy định mới về nhiệm vụ, quyền hạn nhằm tăng cường tính độc lập của hoạt động thanh tra chuyên ngành như:

Một là, quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ trưởng cơ quan thanh tra

kiến nghị Thủ trưởng cơ quan QLNN về văn hóa xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người có hành vi không thực hiện kết luận, quyết định xử lý về thanh tra; (49) quyền của Thủ trưởng cơ quan thanh tra ra quyết định việc thanh tra đột xuất khi phát hiện

có dấu hiệu vi phạm pháp luật.(50) Trước đây Luật Thanh tra năm 2004 chỉ quy định quyền này thuộc về Thủ trưởng cơ quan QLNN;

49 Điểm h, khoản 2, điều 19; điểm e, khoản 2, điều 22, Luật Thanh tra 2010

50 Điểm a, khoản 2, điều 19; điểm a, khoản 2, điều 25, Luật Thanh tra 2010

Hai là, quy định nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra là

Thủ trưởng cơ quan QLNN hoặc Thủ trưởng cơ quan thanh tra và quyền của Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành yêu cầu tổ chức tín dụng nơi đối tượng thanh tra có tài khoản phong tỏa tài khoản đó để phục vụ việc thanh tra khi có căn cứ cho rằng đối tượng thanh tra có hành vi tẩu tán tài sản.(51)

Đây là quy định mới và rất cần thiết cho hoạt động thanh tra chuyên ngành vì hệ quả pháp lý của việc chấp hành sai pháp luật chuyên ngành, quy định chuyên môn – kỹ thuật và quy tắc quản

lý ngành về văn hóa là đối tượng thanh tra sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính Việc

đề ra quy định này nhằm đảm bảo các biện pháp thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong thực tế đạt hiệu quả;

Ba là, quy định nhiệm vụ, quyền hạn cho thành viên Đoàn thanh tra chuyên

ngành không phải là thanh tra viên trong việc yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu.(52) Quy định này đảm bảo tăng cường hiệu lực của hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa Trước đây Luật Thanh tra 2004 quy định nhóm chủ thể này không có quyền hạn này mà phải thông qua thanh tra viên hoặc trưởng đoàn thanh tra do đó ảnh hưởng đến tiến độ và hiệu quả của hoạt động thanh tra

Ngoài các quy định được bổ sung mới liên quan trực tiến đến hoạt động thanh tra chuyên ngành nêu trên thì về cơ bản, các quy định nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra gồm Thanh tra Bộ và Thanh tra Sở liên quan đến hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa; hoặc nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Người ra quyết định thanh tra chuyên ngành, Trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra chuyên ngành và thanh tra viên được điều chỉnh chung tại Luật Thanh tra 2010 vẫn cơ bản giống như Luật Thanh tra 2004 như: quy định thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra chuyên ngành trong phạm vi QLNN về văn hóa; quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác do Thủ trưởng cơ quan QLNN

về văn hóa giao và theo quy định của pháp luật; quyết định việc thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật và chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng về quyết định của mình…(53); quyền yêu cầu yêu cầu đối tượng thanh tra xuất trình giấy phép, đăng ký kinh doanh, chứng chỉ hành nghề và cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải trình về vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra; lập biên bản về việc vi phạm của đối tượng thanh tra; kiểm kê tài sản liên quan đến nội dung thanh tra của đối tượng thanh tra; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu; xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính…(54)

51 Điểm l, khoán 1, điều 55; điểm d, khoản 1, điều 55, Luật Thanh tra 2010

52

Khoản 2, Điều 54, Luật Thanh tra 2010

53 Điều 18, 19, Luật Thanh tra 2010; Điều 6,7, 9, 10 của Nghị định 71/2009/NĐ-CP

54 Điều 40, 41; từ điều 51 – 55 Luật, Thanh tra 2010; điều 13 Nghị định 71/2009/NĐ-CP

1.3.3 Các quy định về trình tự, thủ tục thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

Luật Thanh tra 2010 chỉ còn giữa lại 1 quy định tại Đều 56 quy định nguyên tắc chung về thủ tục thanh tra chuyên ngành Theo đó, hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa được tiến hành theo 3 hình thức, gồm: thanh tra theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên và thanh tra đột xuất.(55) Đây là điểm mới của Luật Thanh tra 2010 vì Luật Thanh tra 2004 chỉ quy định 2 hình thức thanh tra

là thanh tra theo chương trình, kế hoạch và thanh tra đột xuất cho cả 2 loại hình thanh tra hành chính và chuyên ngành Thời hạn gửi quyết định thanh tra, thời hạn công bố quyết định thanh tra, báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa cho Chính phủ quy định bằng một Nghi định riêng về

cơ quan được giao thực hiện chức năng chuyên ngành và người được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành

Do chậm sửa đổi so với Luật Thanh tra 2010, nên các quy định về trình tự hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa hiện hành vẫn được áp dụng theo các quy định chung của Luật Thanh tra 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành Các quy trình hoạt động thanh tra gần như tương đồng quy trình thanh tra hành chính mà chưa có các quy định đặc thù cho thanh tra chuyên ngành Nghị định 71/2009/NĐ-CP không có quy định riêng cho trình tự hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa Theo đó, hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa có thể được tiến hành bằng hai phương thức

1.3.3.1 Quy định phương thức hoạt động của Đoàn Thanh tra theo các quy định chung về Quy chế hoạt động Đoàn thanh tra được ban hành kèm theo Quyết định số 2151/2006/QĐ-TTCP ngày 10/11/2006 của Tổng Thanh tra Chính phủ

Theo đó, trình tự, thủ tục hoạt động của Đoàn Thanh tra chuyên ngành gồm năm bước cơ bản(56)

: (1) Chuẩn bị thanh tra và ra quyết định thanh tra; (2) tiến hành thanh tra; (3) ra quyết định hoặc kiến nghị, kết luận về kết quả thanh tra; (4) thực hiện quyết định xử lý sau thanh tra; (5) khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định thanh tra Thủ tục thanh tra chuyên ngành cũng tương tự, nhưng có

nhưng điểm đặc biệt khác Theo đó:

1 Quy định về giai đoạn chuẩn bị thanh tra và ra quyết định thanh tra: các

nội dung cụ thể liên quan đến giai đoạn này gồm xây dựng, phê duyệt định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra; thẩm quyền ra quyết định thanh tra chuyên ngành; căn cứ ra quyết định thanh tra được quy định cụ thể tại Điều 35, 38

và 51 của Luật Thanh tra 2010 Theo đó, thẩm quyền phê duyệt chương trình, kế hoạch thanh tra thuộc về Thủ trưởng cơ quan QLNN về văn hóa.(57) Thẩm quyền ra quyết định thanh tra chuyên ngành thuộc về thủ trưởng cơ quan thanh tra và khi cần

55

Điều 37, Luật Thanh tra 2010

56 Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh (2010), tlđd 2, tr.674.

57 Điều 36, Luật Thanh tra 2010

thiết, thì Thủ trưởng cơ quan QLNN về văn hóa quyết định việc thanh tra và thành lập đoàn thanh tra.(58) Quyết định thanh tra chuyên ngành phải hội đủ các căn cứ pháp lý để thanh tra và phải xác định rõ phạm vi, đối tượng, nội dung, nhiệm vụ của trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viên và các thành viên khác của đoàn thanh tra và thời hạn thanh tra Nội dung thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa được quy định chi tiết tại 16 của Nghị định 71/2009/NĐ-CP

2 Quy định về giai đoạn tiến hành thanh tra: gồm là quy định áp dụng các

quyền hạn trong quá trình thanh tra và quy định đảm bảo thời hạn thanh tra Theo

đó, việc áp dụng các quyền hạn của Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành; thành viên đoàn thanh tra; người ra quyết định thanh tra theo các điều 53, 54, 55 của Luật Thanh tra 2010 Thời hạn của cuộc thanh tra chuyên ngành được tính từ ngày công

bố quyết định thanh tra đến khi kết thúc thanh tra tại nơi được thanh tra Thời hạn thanh tra, thời hạn gửi quyết định thanh tra, thời hạn kể từ ngày ký quyết định thanh tra đến ngày công bố quyết định thanh tra, báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra chuyên ngành do Chính phủ quy định.(59)

Ngay khi tiến hành thanh tra, Trưởng Đoàn thanh tra phải công bố quyết định thanh tra cho đối tượng thanh tra(60) Nếu trong quá trình cần phải gia hạn thì quyết định kéo dài thời hạn thanh tra nói ở đây thuộc thẩm quyền của người ra quyết định thanh tra Trong quá trình tiến hành cuộc thanh tra, Đoàn Thanh tra có trách nhiệm lập nhật ký Đoàn Thanh tra, biên bản thanh tra, lập biên bản vi phạm hành chính…

3 Quy định về ra quyết định hoặc kiến nghị, kết luận về kết quả thanh tra:

Trưởng đoàn thanh tra chịu trách nhiệm báo cáo kết quả thanh tra; dự thảo kết luận thanh tra nếu được Thủ trưởng cơ quan QLNN phân công; tiến hành tổ chức công

bố kết luận thanh tra đến đối tượng thanh tra Luật Thanh tra 2010 vẫn kế thừa Luật Thanh tra 2004 quy định quyền kết luận thanh tra vẫn thuộc về người ra quyết định thanh tra chuyên ngành nhằm tăng cường mối quan hệ chỉ đạo, điều hành đối với Đoàn Thanh tra(61) Và nếu không thuộc trường hợp pháp luật có quy định khác thì kết luận thanh tra phải được công khai theo một trong 5 hình thức được quy định tại Điều 39, Luật Thanh tra 2010 Đây là quy định mới nhằm đảm bảo các yêu cầu về công khai, minh bạch trong hoạt động thanh tra Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày

ký kết luận thanh tra, người ra quyết định thanh tra có trách nhiệm thực hiện việc công khai kết luận thanh tra

4 Quy định về thực hiện quyết định xử lý sau thanh tra: Về giai đoạn này

thì Luật Thanh tra quy định rải rác hai nội dung gồm trách nhiệm xem xét, chỉ đạo

và ra quyết định xử lý kết luận thanh tra thuộc về thủ trưởng cơ quan QLNN cùng

58 Điều 51, Luật Thanh tra 2010

59 Điều 56, Luật Thanh tra 2010

60 Điều 38, 52, Luật Thanh tra 2010

61 Điểm m, khoản 1, điều 55, Luật Thanh tra 2010

cấp trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày có kết luận thanh tra được quy định cụ thể tại điều 40, Luật Thanh tra 2010 và đối tượng thanh tra có nghĩa vụ chấp hành quyết định thanh tra và chấp hành quyết định xử lý của cơ quan thanh tra, Trưởng Đoàn thanh tra, Thanh tra viên và cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Các vấn đề trách nhiệm của người ra quyết định thanh tra trong việc ra kết luận thanh tra; trách nhiệm phối hợp thực hiện của đối tượng thanh tra; trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc thực hiện các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý sau thanh tra cũng được Luật Thanh tra 2010 điều chỉnh cụ thể Một điểm mới của Luật

là đã bổ sung tương đối đầy đủ các quy định làm cơ sở cho việc truy cứu trách nhiệm hành vi không thực thực hiện các yêu cầu, kết luận, quyết định xử lý về thanh tra Các nội dung này được ghi nhận chi tiết tại các điều 8, 9, 10, 11, 40, 41,

42, Luật Thanh tra 2010

5 Quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại: giai đoạn này Luật Thanh

tra năm 2010 quy định rải rác như các quy định về quyền khiếu nại của đối tượng thanh tra(62) theo đó, đối tượng khiếu nại trong hoạt động thanh tra chuyên ngành là quyết định, hành vi của người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra, thành viên khác của Đoàn thanh tra trong quá trình thanh tra và kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra theo quy định của pháp luật về khiếu nại Đồng thời, điều

55, Luật Thanh tra 2010 quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại về trách nhiệm của Trưởng đoàn thanh tra, các thành viên khác của Đoàn thanh tra được quy định lại thuộc về người ra quyết định thanh tra chuyên ngành

1.3.3.2 Quy định thủ tục thanh tra viên tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành độc lập

Đây là điểm đặc thù của các quy định về thủ tục thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa Phương thức này gọn hơn phương thức hoạt động Đoàn thanh tra chuyên ngành và thường được áp dụng đối với những trường hợp đối tượng, nội dung và phạm vi thanh tra hẹp, không có tính chất phức tạp Lúc này, Chánh Thanh tra Bộ, Chánh Thanh tra Sở sẽ phân công thanh tra viên trực tiếp tiến hành hoạt động thanh tra một cách độc lập Nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra viên phải căn cứ vào các nguyên tắc của hoạt động thanh tra đồng thời dựa trên cơ sở phạm vi, nhiệm vụ, thời hạn tiến hành thanh tra mà Chánh Thanh tra bộ, Chánh thanh tra sở đã xác định khi phân công nhiệm vụ.(63) Khi tiến hành hoạt động thanh tra, Thanh tra viên phải xuất trình thẻ thanh tra và áp dụng các nghiệp vụ, chuyên môn để thanh tra việc chấp hành pháp luật của các đối tượng thanh tra, áp dụng các nhiệm vụ, quyền hạn của mình và lập biên bản vi phạm hành chính, có quyền xử phạt tại chỗ hoặc chuyển vi phạm đến người có thẩm quyền xử phạt

62 Điểm b, khoản 1, điều 57, Luật Thanh tra 2010

63 Khoản 2, điều 51, Luật Thanh tra 2010

1.4 Sự hình thành và phát triển của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay

Trên cơ sở xác định khái niệm và phân tích đặc điểm cho thấy, pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa là một bộ phận của hệ thống các văn bản QPPL điều chỉnh về tổ chức và hoạt động thanh tra nói chung, bao gồm không chỉ Luật Thanh tra mà còn một hệ thống các văn bản QPPL chuyên ngành về văn hóa Do đó, việc khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa ở Việt Nam phải theo được phân kỳ thành các giai đoạn tương ứng với thời điểm diễn ra hoạt động thể chế hóa các văn bản QPPL quan trọng về thanh tra và hệ thống văn bản QPPL chuyên ngành về văn hóa cụ thể:

Giai đoạn 1 (1945-1954): Hiến pháp 1946, Sắc lệnh số 64/SL năm 1945 về

thành lập Ban thanh tra đặc biệt, Sắc lệnh số 57-SL năm 1946 hướng dẫn tổ chức cơ

quan Thanh tra bộ; Giai đoạn 2 (1955-1975): Hiến pháp 1959, Sắc lệnh 261/SL

năm 1956 thành lập Ban thanh tra trung ương của Chính phủ, Nghị quyết

780/NQ-UBTV năm 1969 thành lập Uỷ ban thanh tra của Chính phủ; Giai đoạn 3 1990): Hiến pháp 1980, Pháp lệnh thanh tra năm 1990; Quyết định số 345/TTg về

(1976-tổ chức Thanh tra ngành Văn hóa-Thông tin; Giai đoạn 4 (1990-2004): Hiến pháp

1992 (sửa đổi, bổ sung 2001), Luật thanh tra năm 2004; Giai đoạn 5 (2005-2010):

Luật Thanh tra 2010 và Nghị định 71/2009/NĐ-CP

1.4.1 Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1954

Đây là thời kỳ cả nước thực hiện nhiệm vụ bảo vệ và củng cố chính quyền cách mạng, thực hiện cuộc kháng chiến toàn dân, toàn diện chống thực dân Pháp Các quy định về Thanh tra ngành, lĩnh vực ra được ban hành xác định vai trò “ kiểm soát” thông qua cơ chế kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan, nhân viên thuộc hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước.(64)

Ngay khi giành được độc lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt “ có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ” (65)

Tiếp đó, Chủ Tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành Sắc lệnh số 57-SL ngày 3/5/1946 quy định trong mỗi Bộ: “có một Văn phòng, các Nha và có thể có một cơ quan thanh tra và ban cố vấn” Chính vì thế, đã xuất hiện các QPPL đầu tiên về việc thành lập tổ chức thanh tra riêng ở một số bộ, ngành Vào ngày 28/8/1945, trong Tuyên cáo của Chính phủ lâm thời Việt Nam Dân chủ Cộng hòa có Bộ Thông tin - Tuyên truyền Đây là Bộ chủ quản về văn hóa giai đoạn này Đến năm 1946, cơ quan chủ quản về văn hóa là Ty Thông tin tuyên truyền ở Trung ương đã được thành lập và đổi tên thành Ty Thông tin theo Sắc lệnh số 224/SL ngày 27/11/1946

64 Phạm Văn Khanh (2003), “ Quá trình hình thành và phát triển Thanh tra Bộ, ngành ở nước ta từ năm 1945

đên khi ban hành Pháp lệnh thanh tra”, Kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra, Hà Nội, tập V

65 Điều 1, Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945

của Chính phủ thuộc Bộ Nội vụ Do đó, hoạt động thanh tra văn hóa giai đoạn này

do Nha Thanh tra hành chính và chính trị của Bộ Nội vụ thực hiện Tháng 8/1954, Thông cáo của Hội đồng Chính phủ họp kỳ trung tuần tháng 8/1954, quyết định lập

Bộ Tuyên truyền tách ra độc lập từ Nha Tuyên truyền và Văn nghệ thuộc Thủ tướng phủ (66)

Như vậy, cùng với việc xây dựng và củng cố chính quyền, ở giai đoạn này, một số bộ đầu tiên trong đó có bộ chủ quản về văn hóa đã được thành lập, chức năng QLNN từng bước đã được phân quyền cho các bộ, ngành Tuy nhiên, các quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành nói chung và thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa giai đoạn này chưa cụ thể, rõ ràng, còn lồng vào các quy định chung về thanh tra nhà nước nói chung do hoạt động thanh tra, kiểm tra về văn hóa chủ yếu mang tính chất nội bộ dựa trên mối quan hệ trực thuộc

về cơ cấu, tổ chức giữa Nhà nước và các tổ chức, đơn vị trực thuộc

Mặc dù hệ thống pháp luật thời điểm này về hoạt động thanh tra văn hóa còn chưa đồng bộ và hoàn chỉnh, hệ thống pháp luật pháp luật chuyên ngành về văn hóa bước đầu đã được thiết lập Mốt số nội dung về quyền cơ bản của công dân trong lĩnh vực văn hóa bắt đầu được ghi nhận trong Hiến pháp 1946: “Tất cả công dân Việt Nam đều ngang quyền về mọi phương diện chính trị, kinh tế, văn hóa.”

(67); “công dân Việt Nam có quyền: tự do ngôn luận; tự do xuất bản;… tự do tín ngưỡng…” (68) Một số văn bản QPPL chuyên ngành, quy định về chuyên môn kỹ thuật và quy tắc quản lý ngành về văn hóa bước đầu đã được ban hành như: Sắc lệnh số 41/SL ngày 29/3/1956 của Chính phủ về việc thi hành chế độ kiểm duyệt báo chí, theo đó thành lập Hội đồng kiểm duyệt gồm 5 người trong đó có một đại biểu báo giới để xảm xét việc khiếu nại những bại bị kiểm duyệt và một số văn bản hướng dẫn thi hành… Mặc dù hình thức pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa thời kỳ đầu chỉ tồn tại dưới hình thức là các sắc lệnh nhưng đây là hình thức pháp lý đầu tiên, đặt nền tảng cho hoạt động của Ban Thanh tra Dù được ban hành trước Hiến pháp năm 1946 nhưng văn bản này có tính quy phạm Hiến pháp (69) Đồng thời đây cũng là một trong những văn kiện pháp lý đầu tiên đặt nền móng cho việc xây dựng hệ thống luật pháp về thanh tra sau này Từ việc tìm hiểu, khái quá hình thức và nội dung pháp luật về hoạt động thanh tra nói chung và hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa nêu trên, có thể rút ra một số đặc trưng cơ bản của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa thời kỳ này như sau:

69 Phạm Tuấn Khải (1998), Những vấn đề pháp lý cơ bản của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh

tra nhà nước ở Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, tr.75

Một là, pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn

hóa là một trong những chế định pháp luật ra đời sớm nhất trong hệ thống pháp luật của Nhà nước ta với các quy định tổ chức, hoạt động và thẩm quyền của thanh tra

đã sớm được Chính phủ ban hành nhằm gìn giữ chính quyền nhà nước non trẻ Vì thế hình thức pháp luật thanh tra thời kỳ này là hệ thống văn bản QPPL gồm các Sắc lệnh chủ yếu được ban hành bởi Chính phủ

Hai là, đối tượng, phạm vi điều chỉnh và các nội dung cơ bản của pháp luật

về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa chưa được xác định rõ Trong bối cảnh nhà nước quốc hữu hóa toàn bộ mọi hoạt động văn hóa, văn nghệ và thông tin thì hoạt động thanh tra trong lĩnh vực này đều được đặt trong mối quan hệ trực thuộc về cơ cấu chặt chẽ giữa chủ thể QLNN và đối tượng thanh tra Do đó, các quy định thanh tra chủ yếu hướng vào việc xem xét, đánh giá, xử lý các vi phạm của nhân viên nhà nước trong Chính phủ, Uỷ ban nhân dân, các Bộ, Ngành, Nha

Ba là, hệ thống các văn bản QPPL về tổ chức và hoạt động của cơ quan

QLNN về văn hóa; hệ thống pháp luật chuyên ngành, các quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành về văn hóa mặc dù đã định hình nhưng số lượng chưa nhiều, chủ yếu là một số quy định rải rác nhằm cụ thể hóa Hiến pháp 1946 về quyền và nghĩa vụ pháp lý cơ bản của nhà nước và công dân trong một số lĩnh vực chuyên ngành nhất định

1.4.2 Giai đoạn từ năm 1955 đến năm 1975

Năm 1954, sau chiến thắng Điện Biên Phủ, cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp kết thúc thắng lợi, miền Bắc đã hoàn toàn giải phóng Đây là thời kỳ cải tạo, xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc, đấu tranh giải phóng miền Nam thống nhất đất nước Các quy định về hoạt động thanh tra của bộ, ngành nói chung và hoạt động thanh tra văn hóa từng bước được củng cố; trọng tâm là của các quy định này

là hướng vào việc thực hiện kế hoạch, chính sách của Đảng, Nhà nước; xét, giải quyết và đôn đốc việc giải quyết đúng đắn, kịp thời các khiêu nại, tố cáo của nhân dân

Ngày 20/5/1955, Quốc hội Khóa V thông qua Nghị quyết đổi tên Bộ Tuyên truyền thành Bộ Văn hóa Cơ cấu của Bộ Văn hóa có văn phòng và các vụ tổng hợp, các cục quản lý, các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp, xí nghiệp chuyên ngành Tỉnh

có Ty Liên khu Việt Bắc, Tây Bắc và các thành phố Hà Nội, Hải Phòng có Sở Huyện, khu phố có Phòng Xã có Ban Văn hóa Tổ chức quản lý hình thành một hệ thống nghiệp vụ từ Trung ương đến cơ sở Tuy cơ cấu sau này có những lúc thay đổi nhưng về cơ bản vẫn là quản lý nghiệp vụ theo ngành Ngày 31/12/1959 Quốc hội thông qua Hiến pháp 1959, trong đó đề cập đến một số nội dung về công tác thanh tra, kiểm tra “Hội đồng Chính phủ ra những Thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các Thông tư và chỉ thị ấy” và “Uỷ ban hành chính các cấp quản lý công tác hành chính… ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những quyết định,

chỉ thị ấy” (70) Như vậy, khái niệm thanh tra, kiểm tra được mở rộng bao gồm hoạt động kiểm tra, giám sát hoạt động xây dựng, ban hành và thực hiện văn bản pháp quy

Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật chuyên ngành về văn hóa tiếp tục được bổ sung, hoàn thiện, góp phần xây dựng căn cứ pháp lý xác định đối tượng và phạm vi hoạt động thanh tra về văn hóa Để xác định vị trí, chức năng công tác văn hóa trong đời sống xã hội, trách nhiệm của các Cấp ủy Đảng đối với công tác văn hóa, ngày 21/10/1958 Ban Bí thư Trung ương Đảng Chỉ thị số 109/CT-TW Do đó, nội dung, phạm vi của thanh tra văn hóa thời kỳ này đã được mở rộng, diễn ra trên phần lớn các nội dung QLNN về văn hóa như: hoạt động nghệ thuật biểu diễn; quyền tác giả (đối với tác phẩm), nghệ thuật tạo hình, mỹ thuật dân gian và mỹ thuật công nghiệp, Điện ảnh, Xuất bản, Báo chí, Thư viện, Bảo tồn Bảo tàng… được điều chỉnh bởi nhiều văn bản QPPL chuyên ngành về văn hóa như: Sắc lệnh số 282-SL ngày 14/12/1956 kèm theo Luật về chế độ báo chí số 100-SL/1002 ngày 20/5/1957 (gọi là Luật báo chí 1957) với tổng cộng 3 chương, 19 điều; Sắc lệnh số 154/Sl ngày 17/11/1950 và Sắc lệnh số 69/SL ngày 10/12/1951 quy định các hình thức trừng trị việc tiết lộ bí mật và đặt chế độ giữ gìn bí mật quốc gia; Nghị định số 25/CP ngày 24/02/1961 và Nghị định đố 168/CP ngày 07/12/1967 và Nghị quyết số 125/CP ngày 20/5/1974 về chế độ nhuận bút đối với các tác phẩm văn học nghệ thuật, khoa học, kỹ thuật; lĩnh vực Bảo tồn Bảo tàng có Nghị định số 519/TTg của ngày 29/10/1957 của Thủ tướng Chính phủ về bảo vệ và sử dụng di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh

Như vậy, so với thời kỳ 1945 - 1954, thông qua việc hình thành và phát triển hệ thống pháp luật về hoạt động thanh tra cho thấy:

Một là, về cơ bản, lĩnh vực tổ chức và hoạt động thanh tra nói chung, thanh

tra của bộ, ngành và hoạt động thanh tra văn hóa đã có một hệ thống quy phạm pháp luật điều chỉnh tương đối cụ thể Thêm vào đó, hình thức pháp luật bước đầu

đã có sự phát triển và đa dạng hơn Trên cơ sở Hiến pháp 1959 và các sắc lệnh, hệ thống các Nghị định đã được ban hành, chủ yếu để quy định về tổ chức, hoạt động

và thẩm quyền thanh tra

Hai là, từ các quy định chung của Hiến pháp và Pháp lệnh, Nghị định của

Hội đồng Chính phủ bổ sung, quy định mới một số quyền hạn trong hoạt động thanh tra như: quyền kết luận; quyền kiến nghị sửa chữa với thủ trưởng cơ quan; quyền kiến nghị và báo cáo với Chủ nhiệm Uỷ ban thanh tra của Chính phủ để xét

và quyết định việc kiến nghị truy tố trước Toà án hoặc khi kết thúc cuộc thanh tra; Trưởng đoàn hoặc Phái viên phải làm báo cáo gửi cho Uỷ ban thanh tra của Chính phủ và cho cơ quan chủ quản cấp trên trực tiếp của cơ quan, đơn vị được thanh tra

70 Điều 76, 89, Hiến pháp 1959

Những quy định trên đây đã được tiếp thu và kế thừa trong rõ nét nhất trong Pháp lệnh thanh tra 1990 và Luật thanh tra 2004

Ba là, Hệ thống văn bản QPPL chuyên ngành về văn hóa bước đầu được bổ

sung, hoàn thiện nhưng lại là căn cứ cụ thể cho hoạt động thanh tra hành chính bởi

vì thời kỳ này toàn bộ hoạt động văn hóa của các tổ chức, cá nhân diễn ra trên tất cả các lĩnh vực đều trực thuộc quyền quản lý về cơ cấu tổ chức của nhà nước

1.4.3 Giai đoạn từ năm 1976 đến năm 1990

1.4.3.1 Từ năm 1976 đến năm 1985

Thời kỳ này cả nước xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ quốc, các quy định về hoạt động thanh tra ngành trong đó có quy định về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa phát triển thành một phân hệ trong pháp luật

về thanh tra nhà nước Năm 1975, Miền Nam hoàn toàn giải phóng, đất nước độc lập thống nhất và cùng tiến lên chủ nghĩa xã hội Ngày 20/7/1977, Ủy ban Thanh tra của Chính phủ ban hành Thông tư số 04/TT-TTr ngày 20/7/1977 về việc quy định

và hướng dẫn về tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh tra ở các ngành và các địa phương

Đây là văn bản QPPL đề cập đến nhiều mặt nhất, kể từ trước đến thời điểm này về hoạt động thanh tra ngành, gồm các quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và các mối quan hệ giữa thanh tra ngành với tổ chức, cá nhân liên quan như: Ban Thanh tra ngành ở Trung ương và địa phương là tổ chức Thanh tra chuyên trách của thủ trưởng ngành, có trách nhiệm làm tham mưu và trực tiếp tiến hành các hoạt động thanh tra trong ngành hoặc ở các ngành, các cấp theo chức năng, nhiệm vụ của ngành Ngoài nhiệm vụ thanh tra việc thực hiện kế hoạch, việc chấp hành các chủ trương, chính sách của Đảng và Chính phủ đề ra cho ngành; còn có nhiệm vụ mới như kiểm tra việc thực hiện các chế độ, thể lệ của ngành Đây

là đặc trưng cơ bản của hoạt động thanh tra chuyên ngành Tuy nhiên, các quy định

về phạm vi hoạt động thanh tra chuyên ngành cho thấy hoạt động này chỉ diễn ra trong khuôn khổ các đơn vị trực thuộc ngành Riêng hệ thống văn bản QPPL chuyên ngành về văn hóa trong giai đoạn này không có nhiều thay đổi lớn Vẫn chưa có một văn bản pháp luật nào quy định rõ ràng về tổ chức và hoạt động của thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa

Đến ngày 18/12/1980, Hiến pháp 1980 được Quốc Hội khóa VI thông qua Đây là bản Hiến Pháp của thời kỳ quá độ xây dựng chủ nghĩa xã hội ở nước ta Hiến pháp đã quy định cụ thể hơn thẩm quyền lãnh đạo, chỉ đạo công tác thanh tra qua các điều 107, 110, 124 Theo quy định của Hiến pháp, Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ “ tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của nhà nước”; “ Uỷ ban nhân dân các cấp chiểu theo quyền hạn do luật định, ra những quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó”

Qua thời kỳ này cho thấy, hệ thống pháp luật về thanh tra đặc biệt là hệ thống pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong đó có thanh tra chuyên ngành về văn hóa đã được quy định theo hướng phù hợp hơn với phạm vi, bản chất

và đặc trưng của hoạt động QLNN với tư cách là môt chức năng của nhà nước Do

đó, bước đầu đã có các quy định riêng về nhiệm vụ, quyền hạn, nội dung thanh tra, phạm vi thanh tra của hoạt động thanh tra chuyên ngành Tuy nhiên, các quy định thời kỳ này chỉ tồn tại dưới hình thức là văn bản dưới luật do đó tính chất pháp lý không cao Trong các văn bản pháp luật chưa quy định cụ thể trình tự, thủ tục thanh tra chuyên ngành

1.4.3.2 Từ năm 1986 đến năm 1990

Năm 1986 là năm có ý nghĩa lớn đối với Đảng và toàn hệ thống chính trị nước ta Đây là năm đánh dấu sự chuyển đổi từ cơ chế “ tập trung, quan liêu, bao cấp” sang cơ chế đổi mới của Đảng và Nhà nước ta Tháng 12/1986, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng đã đề ra đường lối đổi mới toàn diện từng bước xoá bỏ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, nền kinh tế bắt đầu chuyển sang nền kinh

tế thị trường có sự quản lý của nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa Để đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước, đòi hỏi phải có sự thay đổi cả về tổ chức và hoạt động của công tác thanh tra Ngày 01/4/1990, Chủ tịch Hội đồng nhà nước ký lệnh công bố Pháp lệnh thanh tra 1990 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 1/6/1990, mở

ra một thời kỳ mới cho hoạt động thanh tra Đây được xem một văn bản pháp lý có giá trị cao nhất từ trước đến thời điểm bấy giờ, Pháp lệnh đã thể chế hóa đầy đủ quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước về tổ chức và hoạt động của thanh tra; đã chính thức thừa nhận vị trí pháp lý của Thanh tra Bộ, Ngành và Thanh tra Sở trong hệ thống tổ chức cơ quan thanh tra nhà nước Theo đó: “ Hệ thống thanh tra nhà nước gồm:… Thanh tra Bộ, Uỷ ban Nhà nước, cơ quan thuộc Hội đồng bộ trưởng;…Thanh tra Sở;…”(71)

Lần đầu tiên, các quy định về nguyên tắc hoạt động thanh tra chính thức được ghi nhận: “ Hoạt động thanh tra chỉ tuân theo pháp luật, bảo đảm chính xác, khách quan, công khai, dân chủ, kịp thời Không một cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân nào được can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra”.(72)

Các quy định về thẩm quyền hoạt động thanh tra chuyên ngành đã được thể hiện một cách cụ thể: “ Thanh tra Bộ, Ngành có thẩm quyền thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của tổ chức và cá nhân thuộc thẩm quyền và phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, Ngành quản lý” (73); “ Thanh tra Sở có thẩm quyền thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của Sở”(74)…

71 Điều 3, Pháp lệnh Thanh tra 1990

72 Điều 5, Pháp lệnh Thanh tra 1990

73 Điều 13, 14, Pháp Lệnh Thanh tra 1990

74 Điều 59, Pháp Lệnh Thanh tra 1990

Với các quy định này, vai trò của hoạt động thanh tra chuyên ngành nói chung và hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa được nâng lên một bước, trở thành một chức năng không thể thiếu được của QLNN để bảo đảm pháp chế và kỷ luật nhà nước Đến ngày 27/5/1995, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 345/TTg về tổ chức thanh tra ngành Văn hóa-Thông tin Theo đó, văn bản này đã chính thức quy định cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra về văn hóa, đối tượng, phạm vi của hoạt động thanh tra chuyên ngành về văn hóa Tiếp theo đó là việc ban hành Quyết định số 1345/TC-QĐ ngày 19/6/1996 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa – Thông tin quy định về chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của thanh tra Bộ và Thông tư số 64/TC-TT ngày 02/10/1996 của Bộ Văn hóa – Thông tin hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Thanh tra Sở

Qua các quy định cho thấy, Thanh tra nhà nước về văn hóa có chức năng thanh tra nhà nước (thanh tra hành chính theo quy định của pháp luật hiện nay) và thanh tra chuyên ngành văn hóa - thông tin Các quy định về đối tượng, phạm vi, nội dung thanh tra; nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra chuyên ngành cơ bản trong lĩnh vực văn hóa đã tạo cơ sở pháp lý cơ bản cho hoạt động thanh tra chuyên ngành văn hóa Theo đó, cơ quan thanh tra có nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra chuyên ngành trong 12 lĩnh vực gồm “thanh tra chuyên ngành về xuất bản, báo chí, in, phát hành sách, điện ảnh, nhiếp ảnh, nghệ thuật biểu diễn, mỹ thuật, thư viện, bảo tồn bảo tàng, quảng cáo và các lĩnh vực khác thuộc quyền quản lý nhà nước của ngành Văn hoá-Thông tin.” (75)

Như vậy, pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa giai đoạn này đã hình thành một cách rõ nét, các quy định về hoạt động của thanh tra văn hóa được quy định cụ thể qua các văn bản QPPL, giúp xác định được đối tượng điều chỉnh của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong giai đoạn này chính là các quan hệ xã hội phát sinh trên 12 lĩnh vực QLNN về văn hóa Pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong giai đoạn này có nhiều quy định mới, thể hiện sự phát triển, ngày càng hoàn thiện hơn, cụ thể:

Một là, từ việc chỉ được điều chỉnh bằng các Sắc lệnh, nghị định, thông tư

thì đến giai đoạn này đã có một văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao là Pháp Lệnh Thanh tra 1990 điều chỉnh các quan hệ xã hội trong quá trình tổ chức, hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa Pháp lệnh đã chính thức thừa nhận hoạt động thanh tra với tư cách là một chức năng của QLNN Qua các quy định của pháp luật đã bước đầu xác định phương hướng của hoạt động thanh tra chuyên ngành là hướng ra bên ngoài hệ thống cơ quan hành chính nhà nước

Thứ hai, pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn

hóa đã chính thức được hoàn thiện Thông qua các quy định của Pháp lệnh Thanh

75 Điều 1, Quyết định số 1345/TTg ngày 27/5/1995 của Thủ Tướng Chính phủ

tra 1990 các quy định pháp luật về hoạt động của Thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa đã chính thức được ban hành Theo quy định pháp luật, hoạt động thanh tra chuyên ngành về văn hóa đã được tiến hành từ Trung ương đến địa phương thông qua Thanh tra Bộ và Thanh tra Sở Bên cạnh đó, hệ thống các văn bản pháp luật chuyên ngành, các quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản

lý ngành về văn hóa tiếp tục được bổ sung, thay thế Bước đầu, nhiều lĩnh vực đã có các Luật riêng để điều chỉnh như Luật Báo chí, Luật Xuất bản…

Thứ ba, nội dung pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong giai

đoạn này đã có các quy định về nguyên tắc hoạt động thanh tra; các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra; thời hạn và quy trình thanh tra được xác định rõ ràng hơn Trong hoạt động thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành có quyền kết luận thanh tra, có quyền trưng cầu giám định… do đó hoạt động thanh tra tương đối độc lập với hoạt động QLNN về văn hóa

1.4.4 Giai đoạn từ năm 1991 đến năm 2004

Với việc điều chỉnh của Pháp lệnh thanh tra 1990, giai đoạn này, các quy định pháp luật về đối tượng và phạm vi hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa khẳng định, hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh văn hóa xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật chuyên ngành trên các lĩnh vực tương ứng với phạm vi QLNN về văn hóa của Bộ Văn hóa – Thông tin Thêm vào đó, hệ thống các văn bản QPPL về chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật và quy tắc quản lý ngành tiếp tục được hoàn thiện, nhiều lĩnh vực đã có Luật chuyên ngành điều chỉnh, cụ thể như: Luật Báo chí năm 1990; Luật Xuất bản năm 1993; Nghị định 194/CP ngày 31/12/1994 của Chính phủ về hoạt động quảng cáo trên lãnh thổ Việt Nam; Nghị định 87/CP ngày 12/12/1995 của Chính phủ quy định về tăng cường quản lý các hoạt động văn hoá và dịch vụ văn hoá, đẩy mạnh bài trừ một số

tệ nạn xã hội nghiêm trọng; Nghị định 88/CP ngày 14/12/1995 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong các hoạt động văn hoá, dịch vụ văn hoá

và phòng chống một số tệ nạn xã hội và đặc biệt là Chỉ thị số 814/TTg của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý, thiết lập trật tự kỷ cương trong các hoạt động văn hoá và dịch vụ văn hoá, đẩy mạnh bài trừ một số tệ nạn xã hội nghiêm trọng… Việc ra đời của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ban hành ngày 19/7/1995 và các văn bản pháp quy khác có liên quan đã bổ sung thẩm quyền đặc trưng gắn liền với hoạt động thanh tra chuyên ngành là quyền xử phạt vi phạm hành chính của thanh tra viên văn hóa

Tuy nhiên, qua 14 năm thực hiện, đặc biệt là đến thời kỳ Quốc hội sửa đổi Hiến pháp 1992, sửa đổi các luật về tổ chức bộ máy nhà nước và ban hành nhiều văn bản pháp luật để thể chế hoá quan điểm mới về phát triển kinh tế, đổi mới cơ chế Giai đoạn này, nhiều văn bản QPPL của Chính phủ thể chế hóa Hiến pháp năm

1992, trong đó có những quy định về thanh tra khác với Pháp lệnh thanh tra năm