Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Trong những năm qua, trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Đảng, Nhà nước, việc quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ và phát triển rừng, những biện pháp xử lý

VŨ VĂN THÚC

PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2015

VŨ VĂN THÚC

PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Cửu Việt

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2015

Tôi cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu khoa học của chính tác giả dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt Tôi xin chịu trách nhiệm về những số liệu, tài liệu và nội dung trong luận văn Các kết quả nghiên cứu đạt được trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác

Tác giả

Vũ Văn Thúc

Luật 2004 : Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 Luật 2012 : Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 VPHC : Vi phạm hành chính

UBND : Ủy ban nhân dân

CHƯƠNG 1 CÁC VẤN ĐỀ CHUNG CỦA PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ RỪNG 6 1.1 Khái niệm vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng 6

1.1.1 Khái niệm quản lý và bảo vệ rừng 6

1.1.2 Khái niệm, đặc điểm vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo

PHÁP HOÀN THIỆN 30 2.1 Thực trạng vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng tại tỉnh Lâm Đồng 30

2.1.5 Thực trạng vi phạm về chống người thi hành công vụ và thực tiễn xử lý 36

2.1.6 Thực trạng khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện trong lĩnh vực quản lý và bảo

vệ rừng tại tỉnh Lâm Đồng và thực tiễn giải quyết 37

2.2 Thực trạng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản

lý và bảo vệ rừng và giải pháp hoàn thiện 39

2.2.1 Thực trạng quy định về các nguyên tắc xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng và giải pháp hoàn thiện 39

2.2.2 Thực trạng quy định về các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng và giải pháp hoàn thiện 41

2.2.3 Thực trạng quy định về các đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng và giải pháp hoàn thiện 43

2.2.4 Thực trạng quy định về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng và giải pháp hoàn thiện 44

2.2.5 Thực trạng quy định về các hình thức xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng và giải pháp hoàn thiện 48

hoàn thiện 55

2.2.7 Thực trạng quy định về thủ tục xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng 57

2.2.8 Thực trạng quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử lý và xử phạt

vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng và giải pháp hoàn thiện 61

2.3 Các giải pháp chung góp phần hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và hoạt động xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý

và bảo vệ rừng và tại tỉnh Lâm Đồng 64

2.3.1 Điều chỉnh hoạt động của Kiểm lâm tỉnh Lâm Đồng 64

2.3.2 Tăng cường phòng, chống tham nhũng trong lực lượng kiểm lâm tỉnh Lâm Đồng 65

Kết luận Chương 2 66 KẾT LUẬN 68

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Rừng luôn là tài nguyên vô cùng quý giá của mỗi quốc gia, là một bộ phận quan trọng của môi trường sinh thái và có giá trị vô cùng to lớn đối với nền kinh tế quốc dân, gắn liền với đời sống của nhân dân cùng với sự sống còn của dân tộc, của xã hội Do vậy công tác quản lý và bảo vệ rừng là vấn đề hết sức quan trọng được Đảng, Nhà nước ta luôn quan tâm Trong những năm qua, trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Đảng, Nhà nước, việc quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ và phát triển rừng, những biện pháp

xử lý VPHC trong lĩnh vực bảo vệ rừng đã được các ngành, các địa phương quan tâm và đã đạt được những kết quả đáng kể trên các mặt Vì vậy, Nhà nước đã tăng cường xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật tạo hành lang pháp

lý điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý, bảo vệ và phát triển rừng Tuy nhiên, thực trạng pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản

lý và bảo vệ rừng còn nhiều bất cập, yếu kém Các quy định của pháp luật chưa đầy đủ, có nhiều mâu thuẫn, hiệu lực, hiệu quả xử lý VPHC thấp, chưa tạo được trật tự quản lý và bảo vệ rừng Vai trò của pháp luật chưa đủ mạnh và nghiêm khắc nên dẫn đến những vi phạm pháp luật và tội phạm ngày một gia tăng trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng Bên cạnh đó, pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng còn nhiều quy định chưa phù hợp trong bối cảnh hội nhập kinh tế Đồng thời, đội ngũ cán bộ quản lý, cán bộ trực tiếp làm công tác trong lĩnh vực bảo vệ rừng còn hạn chế cả về năng lực chuyên môn và tinh thần trách nhiệm

Vì vậy, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng, bảo đảm sự phù hợp và thống nhất và có hiệu quả cao, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng là một nhu cầu cấp thiết

Do vậy, tác giả mong muốn thông qua đề tài “Pháp luật về xử lý vi phạm

hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng” góp phần nhỏ vào việc hoàn

thiện và nâng cao chất lượng pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Ở đây tác giả xin lưu ý rằng, luật hiện hành điều chỉnh vấn đề này có tên

“Luật bảo vệ và phát triển rừng” năm 2004, và Nghị định quy định trực tiếp vấn

đề được nghiên cứu có tên là Nghị định số 157/2013/NĐ-CP quy định xử phạt

VPHC về quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản, nhưng

tên luận văn lại dùng thuật ngữ “quản lý và bảo vệ rừng” để cho gọn Bởi vì, các

cách gọi khác nhau nhưng nội dung không khác nhau Quản lý và bảo vệ rừng trong tên đề tài được xem xét dưới góc độ là hoạt động quản lý nhà nước, nhằm bảo vệ và phát triển rừng (như tên Luật 2004) và trong rừng có lâm sản nên quản

lý rừng là có quản lý lâm sản Còn tên Nghị định 157/2013/NĐ-CP thì hiểu quản

lý rừng theo nghĩa quá hẹp, vì vậy tên Nghị định mới phải liệt kê nhiều công việc và nhiệm vụ khác nhau

2 Tình hình nghiên cứu

Hiện nay, chưa có luận văn nào nghiên cứu về pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng Tuy nhiên, cũng có một số bài viết về chính sách pháp luật, quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ rừng như:

- Báo cáo tư vấn “Đánh giá các văn bản pháp luật và chính sách liên

quan đến công tác quản lý các khu rừng đặc dụng tại Việt Nam” của tác giả

Nguyễn Như Phương và Vũ Anh Dũng (2001, Cục Kiểm lâm, Hà Nội, dự án

"Tăng cường năng lực quản lý các khu bảo tồn Việt Nam") Công trình này đã

hệ thống hoá, phân tích các văn bản pháp luật liên quan đến quản lý, bảo vệ các khu rừng đặc dụng

- Báo cáo tư vấn “Xem xét năng lực thừa hành pháp luật và xác định

nhu cầu đào tạo của chủ thể quản lý các khu rừng đặc dụng” của Lê Hồng

Hạnh (2001, Cục kiểm Lâm, Hà Nội, Dự án "Tăng cường năng lực quản lý các khu bảo tồn Việt Nam"),

Các báo cáo này đưa ra kết quả điều tra về trình độ quản lý của cán bộ quản lý các khu rừng đặc dụng

- Luận án Tiến sĩ của tác giả Hà Công Tuấn về đề tài “Quản lý nhà

nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay” (2007,

Luận án tiến sỹ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh);

Ngoài ra, còn có nhiều bài viết được đăng trên các tạp chí, báo và luận văn thạc sĩ đề cập đến quản lý nhà nước về rừng và hoàn thiện pháp luật lâm nghiệp

Các công trình nghiên cứu đã làm sáng tỏ các vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý và pháp luật trong ngành lâm nghiệp Tuy nhiên, chưa có một công trình nào nghiên cứu chuyên sâu, có hệ thống về pháp luật xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng, nhưng các công trình khoa học trên là những tài liệu tham khảo có giá trị để tác giả nghiên cứu và hoàn thiện luận văn này

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

3.1 Mục đích của luận văn

Luận văn nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và các quy định của pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng trong mối liên hệ với thực tiễn áp dụng pháp luật; từ đó đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả của pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực bảo vệ rừng nói chung và ở tỉnh Lâm Đồng nói riêng

3.2 Nhiệm vụ của luận văn

Để đạt được mục đích nêu trên, luận văn đã đặt ra và giải quyết các vấn đề sau:

- Làm sáng tỏ khái niệm, nguyên tắc, vai trò pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng;

- Phân tích cơ sở lý luận của pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản

lý và bảo vệ rừng;

- Đánh giá thực trạng xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

ở tỉnh Lâm Đồng từ năm 2010 đến nay;

- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

4 Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1 Đối tượng nghiên cứu của luận văn

Luận văn tập trung nghiên cứu thực trạng pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng theo Luật 2004, Luật 2012 và các văn bản pháp luật có liên quan; nghiên cứu thực trạng VPHC và thực trạng xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng ở tỉnh Lâm Đồng

4.2 Phạm vi nghiên cứu của luận văn

Luận văn nghiên cứu thực trạng pháp luật, xem xét tình hình thực thi pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng ở tỉnh Lâm Đồng trong khoảng thời gian từ năm 2010 đến sáu tháng đầu năm 2014

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

5.1 Cơ sở lý luận

Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, các quan điểm của Đảng, Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt chú trọng đến phát triển kinh tế đồi rừng, tăng cường xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật để Nhà nước điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

5.2 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu duy vật biện chứng của triết học Mác- Lênin, phương pháp duy vật lịch sử, phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, phương pháp phân tích tổng hợp, khảo sát thực tiễn…

6 Những điểm mới của luận văn

- Luận văn đóng góp vào việc phân tích làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận của pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

- Đánh giá thực trạng pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo

vệ rừng qua thực tiễn thực hiện

- Đưa ra những luận chứng và các giải pháp nhằm đảm bảo áp dụng pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Luận văn có thể làm tài liệu tham khảo trong quá trình nghiên cứu thực tiễn và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản

lý và bảo vệ rừng ở tỉnh Lâm Đồng nói riêng và trong phạm vi toàn quốc nói chung Đồng thời, các kiến nghị của luận văn có ý nghĩa trong việc hoàn thiện những quy định của pháp luật hiện hành nhằm đảm bảo hiệu quả xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng ở nước ta Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu, giảng dạy luật hành chính và cho các cán bộ thực tiễn, nói riêng ở tỉnh Lâm Đồng

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm

2 chương:

Chương 1 Các vấn đề chung của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính

trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Chương 2 Thực trạng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh

vực quản lý và bảo vệ rừng và giải pháp hoàn thiện

CHƯƠNG 1 CÁC VẤN ĐỀ CHUNG CỦA PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ

VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC

QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ RỪNG

1.1 Khái niệm vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

1.1.1 Khái niệm quản lý và bảo vệ rừng

1.1.1.1 Khái niệm rừng và vai trò của rừng

Rừng được nghiên cứu và đề cập trong nhiều lĩnh vực khác nhau Đã có

nhiều nhà khoa học trên thế giới nghiên cứu về rừng và đưa ra khái niệm về

rừng Ví dụ, nhà bác học người Nga, G F Morozov (1912) định nghĩa: “Rừng là

một quần xã cây gỗ, trong đó chúng biểu hiện ảnh hưởng qua lại lẫn nhau, làm nảy sinh các hiện tượng mới mà không đặc trưng cho những cây mọc lẻ Trong rừng không những chỉ có các quan hệ qua lại giữa các cây rừng với nhau mà còn có ảnh hưởng qua lại giữa cây rừng với đất và môi trường không khí; rừng

có khả năng tự phục hồi” Viện sỹ V I Xukachev (1945, 1960), người Nga, định

nghiã: “Rừng là một quần lạc sinh địa Quần lạc sinh địa là một khu rừng thuần

nhất về thành phần loài cây và cấu trúc, về các tính chất của các thành phần hợp thành (các vật sống, môi trường vô cơ) cùng với các mối quan hệ qua lại đặc trưng cho rừng, cũng như có một kiểu trao đổi vật chất và năng lượng xác định giữa các thành phần của quần lạc sinh địa và môi trường” Xuất phát từ

quan điểm hệ thống, X.B Belov (1976), nhà khoa học người Nga định nghĩa:

“Rừng là một hệ thống sinh học tự điều chỉnh, bao gồm thảm cây gỗ, cây bụi,

thảm cỏ, động vật, vi sinh vật, đất và chế độ thủy văn, không khí và các sinh vật sống trong đất” 1

Ở Việt Nam, quan niệm về rừng cũng đã xuất hiện từ rất lâu, nhất là trong tâm trí của những đồng bào dân tộc thiểu số Ví dụ như theo quan niệm của người Mông thì rừng là nơi có đất, là nơi giữ nước, đất và nước là gốc rễ của

cuộc sống nên rừng chính là cội nguồn của sự sống nên con cháu phải tôn trọng rừng2

Hay trong quan niệm của người Pu Péo thì rừng là nhà của tổ tiên, thần rừng chính là tổ tiên của người Pu Péo3…

Luật bảo vệ và phát triển rừng đầu tiên được ban hành năm 1991 Điều 1

Luật này quy định: “Rừng được quy định trong Luật này gồm rừng tự nhiên và

rừng trồng trên đất lâm nghiệp, gồm có thực vật rừng, động vật rừng và những yếu tố tự nhiên có liên quan đến rừng” Như vậy, trong văn bản này chưa có khái

niệm cụ thể về rừng mà pháp luật mới chỉ đề cập dưới góc độ là đối tượng và phạm vi điều chỉnh của luật

Khi Luật 2004 ra đời, thì khái niệm về rừng đã được pháp luật đề cập một

cách chi tiết và cụ thể Theo khoản 1 Điều 3 Luật này, “Rừng là một hệ sinh thái

bao gồm quần thể thực vật rừng, động vật rừng, vi sinh vật rừng, đất rừng và các yếu tố môi trường khác, trong đó cây gỗ, tre, nứa, hoặc hệ thực vật đặc trưng là thành phần chính có độ che phủ của tán rừng từ 0,1 trở lên Rừng gồm rừng trồng và rừng tự nhiên trên đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng” Khái niệm trên khá đồng nhất với khái niệm về rừng của các nhà

khoa học trên thế giới, đều cho rằng rừng là một hệ thống tổng hợp nhiều yếu tố Tác giả đồng ý với khái niệm trên

1.1.1.2 Khái niệm, đặc điểm của quản lý và bảo vệ rừng

Quản lý là sự tác động định hướng bất kỳ lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa nó và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định Quản lý trong xã hội nói chung là sự tác động mang tính tổ chức, điều chỉnh là chủ yếu của chủ thể quản lý lên các khách thể quản lý dựa trên những quy luật khách quan nhằm đạt được những mục tiêu và yêu cầu nhất định do chủ thể đặt

ra Bàn về quản lý trong xã hội, Các Mác cho rằng: “Quản lý là một chức năng đặc biệt nảy sinh từ bản chất của quá trình lao động xã hội”4 Quản lý luôn gắn liền với hoạt động có mục đích, có kế hoạch của tập thể lớn hay nhỏ của con

2 http://www.nhandan.com.vn/mobile/_mobile_xahoi/_mobile_tintucxh/item/20014702.html (truy cập ngày 20.6.2014)

3 http://vov4.vov.vn/TV/chuyen-vung-dan-toc/rung-la-nha-cua-to-tien-c1256-7307.aspx.(truy cập 20.6.2014) 4

Các Mác – Ăngghen (1978), Toàn tập, tập 1, NXB Sự thật, Hà nội, tr 234

người và được thể hiện thông qua những thể chế xã hội đặc biệt5

Quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp

Theo nghĩa rộng, quản lý nhà nước là hoạt động của mọi cơ quan nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước Nếu hiểu theo khái niệm trên, quản lý nhà nước vừa mang tính xã hội, vừa thể hiện tính chính trị sâu sắc Bên cạnh đó, tính quyền lực nhà nước cũng là đặc điểm giúp phân biệt quản

lý nhà nước với quản lý mang tính xã hội, như quản lý trong các tổ chức xã hội, hợp tác xã, gia đình

Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hoạt động mang tính tổ chức, điều chỉnh là chủ yếu của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được tiến hành trên

cơ sở luật và để thi hành luật nhằm đưa luật vào đời sống thực tiễn, bảo đảm trật

tự pháp luật, thúc đẩy tiến trình phát triển của xã hội Quản lý nhà nước theo nghĩa này thể hiện tính tổ chức chặt chẻ của cơ quan quản lý nhà nước

Quản lý và bảo vệ rừng là quản lý nhà nước vừa được hiểu theo nghĩa

rộng và nghĩa hẹp Theo nghĩa rộng đó là hoạt động của tất cả các cơ quan lập

pháp, hành pháp và tư pháp Quản lý và bảo vệ rừng hiểu theo nghĩa hẹp là việc

cơ quan hành chính nhà nước tác động, tổ chức điều chỉnh hành vi của con người nhằm tạo lập trật tự, kỷ cương trong hoạt động quản lý, bảo vệ và khai thác rừng hiệu quả, sử dụng tài nguyên rừng hợp lý Chủ thể trực tiếp tổ chức, quản lý và bảo vệ rừng là các cơ quan hành chính nhà nước Trong luận văn này quản lý nhà nước chủ yếu được hiểu theo nghĩa hẹp, nó cũng được hiểu theo nghĩa rộng trong khi phân tích những quy định của cơ quan lập pháp

Quản lý và bảo vệ rừng là công việc rất quan trọng Đó là tổng hợp các

hoạt động trông coi, giữ gìn và ngăn chặn sự hủy hoại đối với rừng để rừng được duy trì và phát triển bền vững Từ những lập luận trên tác giả đưa ra khái niệm về quản lý và bảo vệ rừng như sau: Quản lý và bảo vệ rừng là hoạt động quản lý nhà nước của các chủ thể có thẩm quyền nhằm bảo vệ và phát triển rừng theo quy định của pháp luật bao gồm việc trông coi, giữ gìn và ngăn chặn sự hủy hoại đối với rừng để rừng được duy trì và phát triển bền vững

5 Hà Công Tuấn (2007), Quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay,

Luận án tiến sỹ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, tr.14

Khái niệm trên cho thấy quản lý và bảo vệ rừng có các đặc điểm sau:

Thứ nhất, đối tượng của quản lý và bảo vệ rừng chính là rừng

Thứ hai, khách thể của quản lý và bảo vệ rừng là hoạt động khai thác,

khôi phục tài nguyên rừng của các chủ thể chịu sự quản lý nhà nước trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Thứ ba, các chủ thể có thẩm quyền thực hiện các nhiệm vụ quản lý và bảo

vệ rừng, theo quy định của Luật 2004 và Luật 2012, bao gồm Kiểm lâm, Chủ tịch UBND các cấp, Thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng, Công an Nhân dân, Bộ đội biên phòng, Quản lý thị trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Quốc phòng,

Bộ Văn hóa và Thông tin, các chủ rừng là ban quản lý rừng đặc dụng, rừng phòng hộ

Thứ tư, các chủ thể chịu sự quản lý nhà nước trong lĩnh vực quản lý và

bảo vệ rừng bao gồm: các cơ quan nhà nước, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài có liên

quan đến việc bảo vệ và phát triển rừng tại Việt Nam

Thứ năm, nội dung quản lý và bảo vệ rừng, theo Điều 7 Luật 2004, bao

gồm: Ban hành, tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng; Xây dựng, tổ chức thực hiện chiến lược phát triển lâm nghiệp, quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng trên phạm vi cả nước và ở từng địa phương; Tổ chức điều tra, xác định, phân định ranh giới các loại rừng trên bản đồ và trên thực địa đến đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn; Thống kê rừng, kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng và đất để phát triển rừng; Giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng; Lập và quản lý hồ sơ giao, cho thuê rừng và đất để phát triển rừng; tổ chức đăng ký, công nhận quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng, quyền sử dụng rừng; Cấp, thu hồi các loại giấy phép theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng; Tổ chức việc nghiên cứu, ứng dụng khoa học và công nghệ tiên tiến, quan

hệ hợp tác quốc tế, đào tạo nguồn nhân lực cho việc bảo vệ và phát triển rừng; Tuyên truyền, phổ biến pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng; Kiểm tra, thanh

tra và xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng; Giải quyết tranh chấp về rừng

1.1.2 Khái niệm, đặc điểm vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

1.1.2.1 Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Theo từ điển Tiếng Việt “vi phạm” có nghĩa là không tuân theo hoặc làm trái lại những điều quy định6 Còn “hành chính” cũng đồng nghĩa với quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp7 Như vậy, từ nghĩa của hai từ trên thì có thể hiểu VPHC là một loại vi phạm pháp luật trong hoạt động quản lý nhà nước và phải chịu trách nhiệm hành chính

Khái niệm “VPHC” trong hệ thống pháp luật nước ta lần đầu tiên được định nghĩa tại Điều 1 Pháp lệnh 1989 Đến các Pháp lệnh 1995 và Pháp lệnh

2002 thì khái niệm này lại không được định nghĩa trực tiếp mà lại định nghĩa

“việc xử phạt VPHC”, tuy khái niệm “VPHC” vẫn được hiểu gián tiếp qua đó Còn Luật 2012 đã trực tiếp định nghĩa lại khái niệm VPHC như sau tại khoản 1 Điều 2:

VPHC là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC

Các định nghĩa trong các pháp lệnh và định nghĩa đã dẫn của Luật 2012

đều đã thể hiện được các dấu hiệu pháp lý cơ bản của VPHC là: hành vi VPHC,

tính trái pháp luật của hành vi, chủ thể VPHC, có lỗi và phải chịu trách nhiệm hành chính (nhưng dưới công thức “phải bị xử phạt VPHC”) Tuy nhiên, trong

các định nghĩa này có ba vấn đề mà một số tác giả8

đã phê phán là chưa chính xác, đó là: 1) quy định khách thể của VPHC là “quản lý nhà nước” là chưa rõ

6 http://tratu.soha.vn/dict/vn_vn/Vi_ph%E1%BA%A1m (truy cập ngày 25.6.2014)

7 Nguyễn Cửu Việt (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội,

tr 16

8

Xem: Ngô Tử Liễn (1994), “Cơ sở của trách nhiệm hành chính và vấn đề sửa đổi Điều 1 Pháp lệnh Xử phạt VPHC”, Tạp chí nhà nước và pháp luật,(số 1),tr.14; Lê Vương Long (2003), “Một số vấn đề hoàn thiện pháp luật về xử phạt VPHC”, Tạp chí Luật học, (số 9); Phan Trung Hiền (2011), Báo cáo trên Hội thảo khoa học

góp ý cho Dự thảo Luật xử lý VPHC, do Ban soạn thảo Dự thảo tổ chức tại Tp Hỗ Chí Minh; Nguyễn Cửu

Việt (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.500

hiểu theo nghĩa rộng hay nghĩa hẹp và nếu theo nghĩa hẹp thì cũng quá chung, không phân biệt được với nhiều loại vi phạm khác; 2) sử dụng công thức “chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự” hay “mà không phải là tội phạm hình sự” cũng như “mà không phải là tội phạm” để định nghĩa VPHC là chưa hoàn toàn chính xác vì vi phạm pháp luật mà không phải là tội phạm có thể không chỉ là VPHC; và 3) sử dùng cụm từ “bị xử phạt VPHC” là chưa hoàn toàn chính xác vì việc áp dụng trách nhiệm hành chính đối với chủ thể VPHC có nội hàm rộng hơn nhiều Tác giả luận văn tán thành với những ý kiến này

Trong văn bản pháp luật cần định nghĩa ngắn gọn, dễ hiểu, tuy nhiên vẫn cần thể hiện đầy đủ các dấu hiệu pháp lý cơ bản của VPHC, đảm bảo tính chính

xác, khoa học Từ những lập luận trên, tác giả mạnh dạn đưa ra khái niệm VPHC

như sau:

VPHC là hành vi (hành động hoặc không hành động) trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vô ý) do cá nhân hoặc tổ chức thực hiện, mà theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính

Định nghĩa này bao gồm các dấu hiệu cơ bản của VPHC là hành vi, tính

trái pháp luật của hành vi, có lỗi và phải chịu trách nhiệm hành chính

Từ các khái niệm liên quan đã nêu ở trên, tác giả xác định khái niệm VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng như sau:

VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng là hành vi có lỗi do cá nhân,

hộ gia đình, cơ quan, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng mà theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính

1.1.2.2 Đặc điểm vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Từ phân tích trên có thể thấy VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

có một số đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng là hành vi có lỗi

do cá nhân, hộ gia đình, cơ quan, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy định của pháp luật trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng Đó

là hành vi vi phạm các quy định về quản lý rừng, về bảo vệ rừng

Thứ hai, đối tượng bị xử lý VPHC theo Luật 2012 bao gồm hai nhóm là

cá nhân và tổ chức Cá nhân là người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi nếu VPHC

do lỗi cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt về mọi hành vi vi phạm Người thuộc lực lượng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân VPHC thì bị xử lý như đối với công dân khác9

Thứ ba, VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng là những hành vi vi

phạm được quy định trong pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng Ví dụ, hành vi dịch chuyển mốc ranh giới rừng để chiếm giữ, sử dụng rừng trái pháp luật của chủ rừng khác10; hành vi khai thác trái phép cảnh quan, môi trường và các dịch vụ lâm nghiệp (Điều 9 Nghị định số 157/2013/NĐ-CP); hành vi khai thác gỗ không đúng trình tự, thủ tục và các yêu cầu kỹ thuật theo thiết kế được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt (Điều 11 Nghị định số 157/2013/NĐ-CP) …

Thứ tư, VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng theo quy định của

pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính, tức là bị áp dụng các hình thức xử phạt hành chính và các biện pháp khắc phục hậu quả

Cũng giống như các lĩnh vực khác, lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng cũng

có các hình thức xử phạt hành chính chung theo quy định của Luật 2012 Theo Khoản 1 Điều 21 Luật 2012, các hình thức xử phạt VPHC chung gồm: cảnh cáo; phạt tiền; tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; tịch thu tang vật VPHC, phương tiện được sử dụng để VPHC; trục xuất

Nghị định 157/2013/NĐ-CP không quy định các hình thức xử phạt hành chính riêng cho lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng, nhưng có quy định riêng về các biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng trong lĩnh vực này Theo đó các biện pháp khắc phục hậu quả áp dụng trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng bao gồm một số biện pháp chung theo Khoản 1 Điều 28 Luật 2012, đó là: Biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu; buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép; buộc thực

9 Điểm a Khoản 1 Điều 5 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012

10 Điều 8 Nghị định số 157/2013/NĐ-CP quy định xử phạt VPHC về quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản

hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh; buộc tiêu hủy hàng hóa, vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi, cây trồng và môi trường, văn hóa phẩm có nội dung độc hại; buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện VPHC hoặc buộc nộp lại số tiền bằng trị giá tang vật, phương tiện VPHC đã bị tiêu thụ, tẩu tán, tiêu hủy trái quy định của pháp luật Ngoài ra, Điều 4 Nghị định 157/2013/NĐ-CP quy định bổ sung các biện pháp sau: buộc trồng lại rừng hoặc thanh toán chi phí trồng lại rừng theo suất đầu tư được áp dụng ở địa phương tại thời điểm VPHC; buộc trả lại diện tích rừng bị lấn, chiếm; buộc thực hiện ngay việc hoàn thổ

Thứ năm, khách thể của VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng là

những quan hệ xã hội trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng được pháp luật về quản lý và bảo vệ rừng bảo vệ, gồm các quan hệ về quản lý rừng, về sử dụng rừng, về phát triển rừng và về phát triển rừng

Thứ sáu, VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng khác với tội phạm

trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng Tuy VPHC hay tội phạm hình sự trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng đều là hành vi xâm hại trật tự pháp luật về quản

lý và bảo vệ rừng và phải bị xử lý theo các chế tài tương ứng, nhưng giữa chúng

có những khác biệt rõ rệt Cụ thể, VPHC có mức độ nguy hiểm thấp hơn so với tội phạm và được áp dụng các chế tài hành chính cũng nhẹ hơn so với chế tài hình sự; Tội phạm trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng được quy định trong Bộ luật hình sự, còn các hành vi VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng được quy định trong Luật 2012 và trong các nghị định quy định việc xử phạt VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng (hiện nay là Nghị định 157/2013/NĐ-CP); Chủ thể thực hiện hành vi VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng là cá nhân, tổ chức, hộ gia đình, cơ quan, còn chủ thể thực hiện tội phạm trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng, theo Bộ luật hình sự năm 1999 hiện hành (được sử đổi, bổ sung năm 2009) (dưới đây gọi là Bộ luật hình sự), chỉ có thể là cá nhân;

Cơ quan có thẩm quyền xử lý người phạm tội trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng chỉ là tòa án, còn cơ quan có thẩm quyền xử lý chủ thể thực hiện VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng thì rất nhiều, trong đó có cả những cá nhân được trao quyền; Thủ tục xử lý cũng khác nhau: người phạm tội bị truy tố trước tòa án theo thủ tục tố tụng hình sự có sự tham gia của luật sư bào chữa, còn

người VPHC bị xử lý theo thủ tục xử lý VPHC mang tính quyền lực đơn phương

từ phía cơ quan hành chính nhà nước

Một điều đáng lưu ý là ranh giới phân biệt giữa VPHC và tội phạm trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng rất mong manh và đôi lúc khó phân biệt Ví dụ

Điều 189 Bộ luật hình sự quy định: “Người nào đốt, phá rừng trái phép hoặc có

hành vi khác hủy hoại rừng gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị xử phạt hành chính về hành vi này mà còn vi phạm, thì bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm triệu đồng, cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc bị phạt tù từ sáu tháng đến năm năm” Theo quy định trên nếu hành vi đó nhưng gây hậu quả không

nghiêm trọng hoặc mới bị xử phạt hành chính lần đầu thì vẫn là VPHC Nhưng đến nay vẫn chưa có văn bản nào hướng dẫn thế nào là gây hậu quả nghiêm trọng trong tội hủy hoại rừng, do đó cơ quan có thẩm quyền thường gặp khó khăn trong việc phân định tội phạm hay VPHC trong trường hợp này (hiện nay

có Nghị quyết 03/2003/NQ-HĐTPTANDTC giải thích thế nào là “gây thiệt hại nghiêm trọng", "gây hậu quả rất nghiêm trọng” nhưng là giải thích cho các tội phạm khác được quy định tại Điều 202, 245 Bộ luật hình sự chứ không có giải thích thế nào là “gây thiệt hại nghiêm trọng", "gây hậu quả rất nghiêm trọng” cho Điều 180 nói trên)

1.1.3 Các hành vi vi phạm hành chính cụ thể trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Các hành vi VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng được pháp luật quy định là căn cứ để áp dụng các biện pháp xử lý Theo pháp luật hiện hành chúng bao gồm:

Thứ nhất, các hành vi vi phạm quy định về quản lý rừng, theo Nghị Định

157/2013/NĐ-CP, các hành vi VPHC cụ thể của nhóm này bao gồm11

- Hành vi khai thác trái phép cảnh quan, môi trường và các dịch vụ lâm nghiệp Bao gồm các hành vi: tổ chức tham quan phong cảnh trái phép trong rừng, xây dựng nghĩa địa, làm mộ trái phép trong rừng, tổ chức sản xuất, làm dịch vụ, kinh doanh trái phép trong rừng

- Hành vi vi phạm quy định về thiết kế khai thác gỗ Bao gồm các hành vi: Thiết kế khối lượng khai thác gỗ sai với thực tế (khối lượng khai thác đúng thiết

kế được nghiệm thu so với khối lượng trong hồ sơ thiết kế khai thác) trong một

lô rừng lớn hơn từ trên 15% đến 20%, đóng búa bài cây không đúng đối tượng, ngoài phạm vi thiết kế khai thác

- Hành vi vi phạm các quy định khai thác gỗ hành vi khai thác gỗ không đúng trình tự, thủ tục và các yêu cầu kỹ thuật theo thiết kế được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt Bao gồm các hành vi: Không thực hiện thủ tục giao, nhận hồ

sơ, hiện trường khai thác theo quy định hiện hành của Nhà nước, không thực hiện hoặc thực hiện không đúng thiết kế về phát luỗng dây leo trước khi khai thác, vệ sinh rừng sau khi khai thác và các biện pháp kỹ thuật khác bảo đảm tái sinh rừng không chặt những cây cong queo, sâu bệnh đã có dấu bài chặt; không tận thu hết gỗ cành ngọn, cây đổ gãy trong quá trình khai thác rừng tự nhiên theo thiết kế được duyệt, mở đường vận xuất, làm bãi tập trung gỗ sai vị trí so với thiết kế, mở đường vận xuất, làm bãi tập trung gỗ mà gây thiệt hại rừng, khai thác gỗ không đúng lô thiết kế hoặc chặt cây không có dấu bài chặt

- Hành vi khai thác rừng trái phép Bao gồm hành vi khai thác lâm sản trong rừng không được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc được phép nhưng đã thực hiện không đúng quy định cho phép

Thứ hai, các hành vi vi phạm quy định về bảo vệ rừng, theo Nghị Định

157/2013/NĐ-CP, bao gồm các hành vi VPHC cụ thể sau đây 12

thế, không hoàn thổ đúng thời hạn để trồng lại rừng trên diện tích sau khai thác khoáng sản

- Hành vi vi phạm quy định của Nhà nước về trồng rừng Bao gồm các hành vi: Trồng rừng không có thiết kế trên diện tích, thực hiện không đúng thiết

kế trồng rừng được phê duyệt, không chấp hành hoặc chấp hành không đầy đủ quy trình kỹ thuật trồng, chăm sóc rừng trồng

- Hành vi vi phạm các quy định chung của Nhà nước về bảo vệ rừng, bao gồm các hành vi cụ thể: Mang dụng cụ thủ công, cơ giới vào rừng để săn bắt động vật rừng; Đưa súc vật kéo, mang dụng cụ thủ công vào rừng để khai thác, chế biến lâm sản, khoáng sản trái phép; Nuôi, trồng, thả trái phép vào rừng đặc dụng các loài động vật, thực vật không có nguồn gốc bản địa; Tổ chức đưa người vào nghiên cứu khoa học, đi du lịch trái phép ở rừng đặc dụng; Thu thập mẫu vật trái phép trong rừng; Đưa trái phép vào rừng các phương tiện, công cụ cơ giới, quảng cáo kinh doanh về thực vật rừng, động vật rừng trái quy định của pháp luật; Săn bắt động vật trong mùa sinh sản, sử dụng phương pháp, công cụ săn bắt

bị cấm, săn bắt động vật rừng ở những nơi có quy định cấm săn bắt; Đốt lửa, sử dụng lửa không đúng quy định của Nhà nước trong phân khu bảo vệ nghiêm ngặt rừng đặc dụng; Đốt lửa, sử dụng lửa ở các khu rừng dễ cháy, thảm thực vật khô

nỏ vào mùa hanh khô; Đốt lửa, sử dụng lửa gần kho, bãi gỗ khi có dự báo cháy rừng từ cấp III đến cấp V; Đốt lửa, sử dụng lửa để săn bắt động vật rừng, lấy mật ong, lấy phế liệu chiến tranh, đốt nương, rẫy, đồng ruộng trái phép ở trong rừng, ven rừng, không bảo đảm an toàn về phòng cháy và chữa cháy rừng khi được phép sử dụng nguồn lửa, nguồn nhiệt, các thiết bị, dụng cụ sinh lửa, sinh nhiệt và bảo quản, sử dụng chất cháy trong rừng và ven rừng, không có phương án phòng cháy, chữa cháy và công trình phòng cháy, chữa cháy rừng; Không tổ chức thực hiện hoặc thực hiện không đúng phương án phòng cháy, chữa cháy rừng đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, tháo nước dự trữ phòng cháy trong mùa khô hanh; Không tổ chức tuần tra, canh gác rừng để ngăn chặn cháy rừng tự nhiên, rừng trồng do mình quản lý

- Hành vi chăn thả gia súc trong những khu rừng đã có quy định cấm, bao gồm các hành vi cụ thể: Chăn thả gia súc trong phân khu bảo vệ nghiêm ngặt của

khu rừng đặc dụng; Chăn thả gia súc trong rừng trồng dặm cây con, rừng trồng mới đến bốn năm tuổi, rừng khoanh nuôi tái sinh đã có quy định cấm chăn thả gia súc

- Hành vi vi phạm quy định về phòng trừ sinh vật hại rừng, bao gồm các hành vi cụ thể: Chủ rừng cố ý không thực hiện một trong các biện pháp phòng trừ sinh vật hại rừng theo quy định của pháp luật; Người sử dụng thuốc trừ sinh vật hại rừng mà pháp luật cấm sử dụng

- Hành vi phá hủy các công trình phục vụ việc bảo vệ và phát triển rừng, bao gồm các hành vi cụ thể: Viết, vẽ lên biển báo, bảng quy ước tuyên truyền bảo vệ rừng; Xóa các thông tin, hình ảnh trên các biển báo, bảng quy ước tuyên truyền bảo vệ rừng; Tháo dỡ biển báo về bảo vệ rừng; Đào phá đường lâm nghiệp, cản trở hoạt động tuần tra bảo vệ rừng, truy quét lâm tặc; Phá đường ranh cản lửa, phá hàng rào, mốc ranh giới rừng; Đập phá bảng quy ước tuyên truyền bảo vệ rừng; Phá chòi canh, nhà làm việc, tài sản, phương tiện khác dùng trong việc tuần tra bảo vệ rừng

- Hành vi phá rừng trái pháp luật, bao gồm các hành vi cụ thể: Chặt phá cây rừng; Đào bới, san ủi, nổ mìn, đào, đắp ngăn nước, xả chất độc hoặc các hành vi khác gây thiệt hại đến rừng với bất kỳ mục đích gì (trừ hành vi được xếp vào nhóm khai thác rừng trái phép) mà không được phép của cơ quan nhà nước

có thẩm quyền hoặc được phép chuyển đổi mục đích sử dụng rừng nhưng không thực hiện đúng quy định cho phép

1.1.4 Khái niệm, đặc điểm xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Xử lý VPHC là hoạt động của chủ thể được nhà nước trao quyền áp dụng các biện pháp trách nhiệm hành chính Do đó, khái niệm “xử lý VPHC”, theo chúng tôi, bao gồm toàn bộ mọi biện pháp và hành động để áp dụng các biện pháp trách nhiệm hành chính đối với chủ thể VPHC Tác giả đồng ý với ý kiến rằng, khái niệm “xử lý VPHC” có nội hàm rộng hơn khái niệm “xử phạt VPHC”, bởi vì biện pháp xử lý VPHC không chỉ bao gồm biện pháp xử phạt hành chính,

mà cả các biện pháp khắc phục hậu quả và cả các biện pháp khác nhằm bảo đảm thực hiện hai loại biện pháp này, nhưng không phải bao gồm “các biện pháp xử

lý hành chính khác”13

như quy định của các Pháp lệnh 1995, 2002, hay “các biện pháp xử lý hành chính” như quy định của Luật 2012, vì đối tượng bị áp dụng các biện pháp này không chỉ là và chủ yếu không phải là đối tượng VPHC Có thể hiểu xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng là quá trình giải quyết một vụ VPHC về quản lý và bảo vệ rừng kể từ khi phát hiện hành vi vi phạm cho đến khi thi hành xong quyết định xử lý VPHC

Như vậy, xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng được hiểu là

hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các cá nhân được Nhà nước trao quyền tiến hành theo thủ tục do pháp luật quy định nhằm áp dụng các biện pháp bảo đảm việc xử lý VPHC, các biện pháp xử phạt hành chính, biện pháp khắc phục hậu quả do VPHC gây ra và đảm bảo việc thi hành quyết định xử lý VPHC đối với các chủ thể VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Xét theo khái niệm trên và căn cứ vào các quy định của pháp luật có thể

thấy xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng có các đặc điểm sau

đây:

Thứ nhất, xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng là hoạt động

áp dụng các biện pháp xử phạt hành chính và/hoặc các biện pháp khắc phục hậu quả đối với các đối tượng VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Thứ hai, hoạt động xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

được quy định chặt chẽ bằng các văn bản pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng như Luật 2004, Luật 2012, các văn bản quy định về

xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng như: Nghị định số 157/2013/NĐ-CP quy định xử phạt VPHC về quản lý rừng, phát triển rừng, bảo

vệ rừng và quản lý lâm sản, Nghị quyết số 24/2012/QH13 thi hành Luật 2012, Thông tư 28/2005/TT-BNN của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn sửa đổi Thông tư 63/2004/TT-BNN hướng dẫn Nghị định 139/2004/NĐ-CP về xử phạt VPHC trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản

Thứ ba, chủ thể có thẩm quyền xử lý VPHC khá nhiều, được chia thành

hai nhóm sau:

13 Xem: Nguyễn Cửu Việt (2009) “Vấn đề hoàn thiện pháp luật về VPHC”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp,

(số 01); Nguyễn Cửu Việt, tlđd 7, tr 494

Nhóm 1, những người có thẩm quyền xử phạt VPHC quy định tại Nghị

định 157/2013/NĐ-CP Cụ thể là những chủ thể sau:

+ Kiểm lâm viên, Trạm trưởng Trạm kiểm lâm, các Hạt trưởng Hạt kiểm lâm, Đội trưởng Đội kiểm lâm cơ động và phòng cháy, chữa cháy rừng, Chi cục trưởng Chi cục kiểm lâm, Đội trưởng Đội kiểm lâm đặc nhiệm Cục kiểm lâm, Cục trưởng Cục kiểm lâm (Điều 26 Nghị định 157/2013/NĐ-CP);

+ Chủ tịch UBND các cấp (Điều 27 Nghị định 157/2013/NĐ-CP);

+ Thanh tra viên trong lĩnh vực quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng

và quản lý lâm sản, Chánh thanh tra Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Chánh thanh tra Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Tổng cục trưởng Tổng cục Lâm nghiệp, Trưởng đoàn thanh tra Tổng cục Lâm nghiệp được giao thực hiện chức năng thanh tra trong lĩnh vực này (Điều 28 Nghị định 157/2013/NĐ-CP);

+ Người chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu và những người được chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu giao nhiệm vụ lập biên bản có quyền lập biên bản về những vi phạm thuộc phạm vi thi hành công vụ, nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm về việc lập biên bản14

; + Ngoài ra còn có những người có thẩm quyền thuộc lực lượng Công an nhân dân, Bộ đội biên phòng và Quản lý thị trường khi phát hiện hành vi vi phạm trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng thuộc ngành mà các cơ quan này quản lý (Điều 52, Nghị định 157/2013/NĐ-CP)

Nhóm hai, công chức, viên chức đang thi hành công vụ về quản lý rừng,

phát triển rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản

Việc phân định về thẩm quyền như trên là phù hợp với thực tiễn, phù hợp với chức năng, quyền hạn của các cá nhân, cơ quan, tổ chức đã được nhà nước giao phó

1.2 Khái niệm, đặc điểm, vai trò của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

14 Khoản 1 và 2 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật 2012

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Pháp luật là công cụ quản lý nhà nước và xã hội Ở nước ta có khá nhiều

quan điểm định nghĩa về pháp luật Có quan điểm định nghĩa rằng: “Pháp luật là

hệ thống các quy tắc xử sự do nhà nước ban hành (hoặc thừa nhận) và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội nhằm tạo ra trật tự và ổn định xã hội 15” Quan điểm khác

định nghĩa rằng: “Pháp luật là hệ thống các quy định (hay các quy tắc xử sự

chung và các nguyên tắc, các khái niệm pháp lý) do nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị hay lực lượng cầm quyền cũng như của toàn xã hội và là công cụ điều chỉnh các quan hệ xã hội nhằm thiết lập và giữ gìn trật tự xã hội 16 ”

Tựu chung lại, các khái niệm trên đều cho rằng pháp luật là những quy tắc

xử sự chung do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận và được nhà nước đảm bảo thực hiện, thể hiện ý chí của một giai cấp nhất định trong xã hội, là công cụ để

điều chỉnh các quan hệ xã hội nhằm duy trì sự ổn định và trật tự xã hội Còn “hệ

thống pháp luật là tổng thể các quy phạm pháp luật có mối liên hệ nội tại thống nhất với nhau, được phân định thành các chế định pháp luật, các ngành luật và được thể hiện trong các văn bản do nhà nước ban hành theo những trình tự, thủ tục và hình thức nhất định 17 ” Hệ thống pháp luật nước ta được phân thành các

ngành, các chế định và lĩnh vực khác nhau Pháp luật xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng là một lĩnh vực của ngành luật hành chính

Theo đó, pháp luật xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng là

tổng thể các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận và đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Từ các khái niệm trên cho thấy pháp luật xử lý VPHC trong lĩnh vực

quản lý và bảo vệ rừng có một số đặc điểm sau:

Thứ nhất, pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động xử lý VPHC về quản lý

và bảo vệ rừng, hay nói cách khác, đối tượng điều chỉnh của pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng là các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng Trong các lĩnh vực khác thì đối tượng điều chỉnh là các nhóm quan hệ xã hội khác, ví dụ trong lĩnh vực giao thông đường bộ thì đối tượng điều chỉnh của pháp luật về xử

lý VPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ là các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động xử lý VPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ Tóm lại, pháp luật về xử lý VPHC trong các lĩnh vực khác nhau thì đối tượng điều chỉnh của chúng cũng khác nhau

Thứ hai, pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

cũng như pháp luật về xử lý VPHC nói chung có tính quyền lực nhà nước rất cao, do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện Tuy nhiên, do các lĩnh vực khác nhau nên tính quyền lực của pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản

lý và bảo vệ rừng có khác đôi chút so với tính quyền lực của pháp luật về xử lý VPHC trong các lĩnh vực khác Ví dụ về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng cũng như các lĩnh vực khác, các Luật do Quốc hội ban hành, các nghị định do chính phủ ban hành nhưng các thông tư hướng dẫn lại do các bộ khác nhau ban hành, như Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Lao động và Thương binh và Xã hội, Về thẩm quyền thực hiện pháp luật xử lý VPHC trong các lĩnh vực khác nhau cũng sẽ do các chủ thể khác nhau thực hiện (tuy sự phân định này chỉ mang tính chất tương đối) Ví dụ Cảnh sát giao thông có thẩm quyền thực hiện pháp luật xử lý VPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ, Kiểm lâm viên

có thẩm quyền thực hiện pháp luật xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng…

Thứ ba, pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

được chứa đựng trong cả các văn bản pháp luật về quản lý và bảo vệ rừng (Luật

2004), cả trong các văn bản pháp luật về xử lý VPHC nói chung (Luật 2012) và

về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng nói riêng (xem mục 1.3.2 dưới đây)

1.2.2 Vai trò của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý

và bảo vệ rừng

Pháp luật là một trong những phương tiện hữu hiệu để nhà nước quản lý

xã hội Pháp luật xử lý VPHC nói chung và trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng nói riêng có vai trò rất quan trọng, thể hiện trên những phương diện sau đây:

Thứ nhất, pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng tạo cơ sở pháp lý để các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện thẩm quyền xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng Thẩm quyền hay giới hạn thẩm

quyền của các cá nhân, cơ quan không tự sinh ra mà do Nhà nước trao quyền bằng cách quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật và các cá nhân, cơ quan chỉ có quyền thực hiện thẩm quyền của mình theo các quy định đó Trong lĩnh vực xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng, pháp luật đã trao quyền xử lý VPHC cho các cá nhân được quy định tại Nghị định 157/2013/NĐ-

CP thì chỉ có những cá nhân được quy định trong văn bản này mới có thẩm quyền xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Thứ hai, pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng cung cấp cơ sở pháp lý để xác định hành vi VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo

vệ rừng Chỉ xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng khi có hành vi

VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng, mà để xác định và chứng minh hành vi nào là VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng thì các chủ thể có thẩm quyền cần căn cứ vào các quy định của pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Thứ ba, pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng là

cơ sở để chủ thể có thẩm quyền áp dụng các biện pháp trách nhiệm hành chính (các hình thức xử phạt, các biện pháp khắc phục hậu quả) đối với các chủ thể có hành vi VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng, đồng thời áp dụng các biện pháp cưỡng chế cần thiết bảo đảm việc thi hành quyết định xử lý VPHC nếu

các chủ thể có hành vi VPHC không tự nguyện chấp hành quyết định xử lý VPHC Cùng một hành vi VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng do nhiều

cá nhân, tổ chức khác nhau thực hiện, tại những địa phương khác nhau thì phải được xử lý như nhau để đảm bảo yếu tố công bằng, khách quan Để thực hiện được điều đó thì các chủ thể có thẩm quyền cần phải căn cứ, đối chiếu vào các quy định của pháp luật, xem tương ứng với hành vi VPHC đó là áp dụng các biện pháp nào

Thứ tư, pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng là công cụ hữu hiệu phòng ngừa, ngăn chặn, răn đe các đối tượng có hành vi VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng, góp phần giáo dục ý thức pháp luật cho người dân trong việc quản lý và bảo vệ rừng Pháp luật về xử lý VPHC

trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng quy định cụ thể hành vi VPHC, các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả tương ứng với các hành vi VPHC trong lĩnh vực này Điều đó có tác dụng ngăn ngừa hành vi VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng đối với những chủ thể có ý đồ vi phạm; trừng trị những chủ thể đã có hành vi vi phạm đồng thời ngăn ngừa những chủ thể này tái phạm; khôi phục lại trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng Tuy nhiên, để thực hiện được tốt vai trò này thì cần phải phổ biến, tuyên truyền pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng một cách rộng rãi, thuyết phục và bản thân các quy định pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng phải chặt chẽ

Thứ năm, pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

là công cụ đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng Pháp luật xử lý VPHC nói chung và pháp luật

xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng nói riêng, ngoài các hình thức

xử phạt VPHC còn quy định các biện pháp khắc phục hậu quả, trách nhiệm bồi thường thiệt hại18do hành vi VPHC gây ra Bằng việc áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả, trách nhiệm bồi thường thiệt hại này sẽ góp phần đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân và tổ chức trong lĩnh vực quản lý

và bảo vệ rừng

18

Điều 13 Luật 2012

1.3 Quá trình phát triển của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng

Căn cứ vào các văn bản chủ yếu, sự phát triển của pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng có thể chia thành các giai đoạn sau đây:

1.3.1 Giai đoạn trước khi ban hành Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004

Hoạt động quản lý và bảo vệ rừng trong giai đoạn này căn cứ vào Luật

bảo vệ và phát triển rừng năm 1991, Pháp lệnh xử phạt VPHC năm 1989, Pháp

lệnh xử lý VPHC năm 1995, Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002 và các nghị định

hướng dẫn Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 và các pháp lệnh nói trên;

Từ đó đến này Nhà nước Việt Nam và Chính phủ nước này cũng đã có thêm nhiều chính sách về bảo vệ rừng và khuyến khích trồng rừng, nhưng diện tích rừng bị tàn phá vẫn không giảm Nguyên nhân là do áp lực về dân số ở các vùng có rừng tăng nhanh, đòi hỏi cao về đất ở và đất canh tác nên nạn phá rừng kiếm kế sinh nhai, lấy đất canh tác vẫn ngày một gia tăng

Cơ chế thị trường, giá cả một số mặt hàng nông, lâm sản tăng cao, nhu cầu về đất canh tác các mặt hàng này cũng tăng theo, nên đã kích thích người dân phá rừng để lấy đất trồng các loại cây có giá trị cao hoặc buôn bán đất, sang nhượng trái phép Trên cơ sở đó, các quy định của Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 đã không điều chỉnh được hết những vấn đề phát sinh, đòi hỏi phải có văn bản pháp luật tiến bộ hơn để khắc phục thực trạng tại thời điểm đó

Trong giai đoạn này, các pháp lệnh xử phạt, xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng đã phần nào giảm thiểu hành vi vi phạm trong lĩnh vực này Tuy nhiên, cùng với sự thay đổi của nền kinh tế cùng với nhu cầu khai thác rừng, các văn bản này cũng cần được đổi mới

1.3.2 Giai đoạn từ khi có Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đến Luật xử

lý vi phạm hành chính năm 2012

Thực hiện xử lý nghiêm các vi phạm về quản lý, bảo vệ rừng nói chung,

xử lý VPHC trong quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản nói riêng sẽ có tác dụng ngăn chặn vi phạm, giáo dục ý thức chấp hành pháp luật

của người dân trong việc quản lý, bảo vệ rừng Giai đoạn từ khi có Luật 2004 đến khi có Luật 2012, có nhiều văn bản được ban hành

Sau hơn 13 năm thi hành, Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 đã bộc

lộ những hạn chế nhất định, một số quy định không còn phù hợp với điều kiện thực tế Vì vậy, tại kỳ họp thứ 6, ngày 03 tháng 12 năm 2004, Quốc hội khóa XI

đã xem xét thông qua Luật 2004 thay thế Luật bảo vệ và phát triển rừng năm

1991

Để cụ thể hóa Luật 2004, ngày 30 tháng 10 năm 2007, Chính phủ ban

hành Nghị định số 159/2007/NĐ-CP về xử phạt VPHC trong lĩnh vực quản lý,

bảo vệ rừng và bảo vệ lâm sản

Đáng chú ý giai đoạn này Thông tư liên tịch BCA-VKSNDTC-TANDTC của Bộ Tư pháp, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công an, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao

19/2007/TTLT-BNN-BTP-đã phối hợp ban hành hướng dẫn áp dụng Bộ luật hình sự về các tội phạm trong

lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản

Tiếp đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 99/2009/NĐ-CP ngày

02/11/2009 về xử phạt VPHC trong lĩnh vực quản lý, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2010, thay thế cho Nghị định

159/2007/NĐ-CP, quy định một số biện pháp bảo vệ nguồn tài nguyên rừng và

xử lý các hành vi vi phạm trong lĩnh vực này Ngoài ra, để nâng cao hiệu quả công tác tổ chức quản lý rừng đặc dụng, Chính phủ ban hành Nghị định số 117/2010/NĐ-CP ngày 24 tháng 12 năm 2010 về tổ chức quản lý rừng đặc dụng Các văn bản trong thời kỳ này đã khắc phục những quy định không còn phù hợp với thực tiễn của những văn bản trong giai đoạn trước đó, bổ sung thêm những quy định mới phù hợp với quy định của pháp luật trong giai đoạn này, đáp ứng được yêu cầu đổi mới trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng trong chính thời điểm đó Ví dụ như tăng mức phạt; sửa đổi, bổ sung cơ bản hệ thống mẫu biểu

xử phạt VPHC; bổ sung quy định về cho thuê, cho mượn công cụ, phương tiện, thuê người điều khiển phương tiện phải có hợp đồng và phải xuất trình trong 24 giờ kể từ khi bị phát hiện có vi phạm cho phù hợp với tình hình kinh tế và tình hình VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng tại thời điểm đó

1.3.3 Giai đoạn từ Luật xử lý vi phạm hành chính 2012 đến nay

Từ khi Quốc hội ban hành Luật 2012 đến nay, có nhiều văn bản có liên quan đến lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng được ban hành Theo thứ tự thời gian,

- Nghị định 157/2013/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2013 của Chính phủ

về xử phạt VPHC về quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản, có hiệu lực thi hành từ ngày 25 tháng 12 năm 2013 thay thế cho Nghị định

số 99/2009/NĐ-CP;

- Nghị định số 160/2013/NĐ-CP ngày 12 tháng 11 năm 2013 về tiêu chí xác định loài và chế độ quản lý loài thuộc danh mục nguy cấp, quý hiếm được

ưu tiên bảo vệ;

- Nghị định 166/2013/NĐ-CP ngày 12 tháng 11 năm 2013 của Chính phủ quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC

Nghị định số 157/2013/NĐ-CP có nhiều điểm tiến bộ so với các văn bản trước đó Cụ thể:

+ Nâng cao sự nghiêm khắc của chế tài liên quan đến vấn đề trồng bù rừng Theo đó, cá nhân vi phạm về trồng bù rừng sẽ bị xử phạt tiền đến 500 triệu đồng, tổ chức vi phạm thì bị phạt gấp đôi Do yêu cầu phát triển, trong những năm qua, Nhà nước đã cho phép chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác như xây dựng các công trình thủy điện, giao thông, thủy lợi, khai thác khoáng sản Diện tích rừng chuyển đổi này khá lớn Theo các quy định hiện

hành, phải trồng bù rừng thay thế diện tích rừng đã được chuyển mục đích sử dụng Tuy nhiên, thống kê sơ bộ cho thấy đến năm 2013, việc trồng bù rừng đạt

tỷ lệ rất thấp, chỉ khoảng 3,7% diện tích rừng chuyển đổi và đến nay chưa có chế tài xử phạt những vi phạm này19

+ Có nhiều điểm mới nhằm đáp ứng yêu cầu đấu tranh, ngăn chặn, xử lý

vi phạm pháp luật về quản lý, bảo vệ rừng, phù hợp với Luật 2004, Bộ luật hình

sự và Luật 201220

+ Ngoài việc áp dụng hình thức xử phạt tiền, cá nhân, tổ chức vi phạm còn bị áp dụng một hoặc nhiều biện pháp khắc phục hậu quả, như buộc bồi thường thiệt hại, nộp lại thu lợi bất chính do vi phạm mà có

+ Bổ sung một số hành vi VPHC mới như: Xâm hại động vật rừng là các loài thủy sinh tại các khe suối, ao, hồ trong rừng; Khai thác trái phép gỗ rừng trồng có đường kính đầu nhỏ từ 6 cm trở lên, chiều dài từ 1 mét trở lên; Khai thác, phá rừng trái phép đối với rừng quy hoạch đưa ra khỏi quy hoạch 3 loại rừng chưa được cơ quan có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng, tận dụng lâm sản21

+ Đối với vận chuyển lâm sản trái phép thì phạt cả chủ phương tiện và người vận chuyển

+ Sửa đổi tăng thêm và bổ sung thẩm quyền xử phạt tiền của các chức danh thuộc cơ quan Kiểm lâm như bổ sung quy định thẩm quyền xử phạt của Thanh tra, Tổng cục trưởng Tổng cục Lâm nghiệp, Công an, Bộ đội biên phòng, Quản lý thị trường theo lĩnh vực quản lý và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp

Có thể nhận thấy, các quy định của Nghị định số 157/2013/NĐ-CP đã có khả năng bao quát, toàn diện, theo đó quy định cụ thể các dấu hiệu của từng hành vi VPHC, cách thức xử lý, các biện pháp cải chính…, cụ thể hóa trách

19 Tổng Cục Lâm nghiệp (2013), Bản tin Lâm nghiệp, ngày 25.12.2013

20 Theo đó, trường hợp phát hiện vận chuyển từ trong rừng ra các loại than hầm, than hoa xác định là có nguồn gốc từ rừng tự nhiên thì bị xử phạt nhằm hạn chế tình trạng chặt phá rừng đốt than đang xảy ra ở nhiều nơi; quy định xử phạt các trường hợp vi phạm đối với sản phẩm chế biến từ gỗ có nguồn gốc không hợp pháp nhằm đảm bảo tính minh bạch về nguồn gốc gỗ trong hoạt động kinh doanh lâm sản, phù hợp hội nhập quốc

tế về quản trị rừng, lâm sản

21

http://tongcuclamnghiep.gov.vn/diem-bao/diem-tin-ngay-25-12-2013-a1496 (truy cập ngày 22.06.2014)

nhiệm và mối quan hệ giữa các Bộ ngành trong quá trình xử lý Tất cả các quy định đều mang tính cần thiết và cấp bách

Từ khi Nghị định này có hiệu lực đến nay, các quy định của Nghị định này đã phản ánh đúng và phù hợp với tình hình VPHC và xử lý VPHC Nhân dân yên tâm và sẵn sàng phối hợp với các nhà chức trách để bảo vệ rừng Các cơ quan quản lý có cơ sở để thực thi quyền hạn và trách nhiệm của mình Nhìn chung, các quy định này đã góp phần thúc đẩy, tạo điều kiện cho sự phát triển của kinh tế - xã hội hiện tại và trong tương lai

Nhìn chung, các văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và bảo vệ rừng hiện nay đã khắc phục những hạn chế, thiếu sót trong các quy định của pháp luật trước đây Tuy nhiên, trong quá trình áp dụng vẫn tồn tại một số hạn chế, bất cập Tác giả xin đề cập đến các vấn đề này ở Chương II

Kết luận Chương 1

Pháp luật về quản lý và bảo vệ rừng là chế định quan trọng trong việc bảo

vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân Mối quan

hệ giữa pháp luật trong quản lý và bảo vệ rừng với việc áp dụng và thực thi quy định đó được thể hiện rõ qua nhiều mối quan hệ tác động qua lại khác nhau Qua quá trình phân tích các vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật liên quan đến vấn đề này, tác giả đã làm rõ các vấn đề chính sau đây:

Thứ nhất, các vấn đề lý luận cơ bản về xử phạt VPHC trong quản lý và

bảo vệ rừng Qua đó cho thấy điểm khác biệt giữa xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng với các lĩnh vực khác

Thứ hai, phân tích vai trò của pháp luật về vấn đề này, những điểm riêng

của vai trò này, là cơ sở pháp lý để quy định cơ cấu tổ chức, thẩm quyền quản lý

và xử phạt của các cơ quan có thẩm quyền; đồng thời, đây cũng là cơ sở pháp lý cho việc thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật trong quá trình quản lý và bảo vệ rừng

Thứ ba, tìm hiểu quá trình phát triển của các chế định về xử lý VPHC

trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng Qua đó, phân tích và đánh giá các điểm mới trong quy định của pháp luật về vấn đề này

Có thể khẳng định, hoạt động xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo

vệ rừng là một vấn đề phức tạp ở nước ta hiện nay Mặc dù những điểm hạn chế

đã được khắc phục dần, tuy nhiên việc nghiên cứu các hạn chế bất cập để tiếp tục hoàn thiện pháp luật là một đòi hỏi thiết yếu trong tình hình VPHC về lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng hiện nay

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ RỪNG VÀ GIẢI

PHÁP HOÀN THIỆN 2.1 Thực trạng vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng tại tỉnh Lâm Đồng

Tình hình vi phạm các quy định về quản lý và bảo vệ rừng trong thời gian qua diễn biến ngày càng phức tạp Các hành vi khai thác, mua bán, vận chuyển lâm sản trái phép với các hình thức và thủ đoạn ngày càng tinh vi, phức tạp Theo báo cáo của các đơn vị, từ năm 2011 đến 6 tháng đầu năm 201422, lực lượng Kiểm lâm, Ban Lâm nghiệp xã, các đơn vị chủ rừng… đã phát hiện lập biên bản 7.376 vụ vi phạm; chủ yếu là các hành vi mua bán, vận chuyển lâm sản trái phép (3.415 vụ chiếm 46,3%), phá rừng trái phép (1.865 vụ chiếm 25,3%), khai thác rừng trái phép (1.345 vụ chiếm 18,2%), … Cụ thể như sau:

- Tổng số vụ vi phạm đã xử lý: 6.939 vụ, trong đó xử lý hành chính 6.778

vụ, chuyển xử lý hình sự 161 vụ;

- Lâm sản, phương tiện tịch thu qua xử lý vi phạm: 2.267 phương tiện,

dụng cụ các loại; 10.381 m3 gỗ; giá trị lâm sản ngoài gỗ là 320.067.000 đồng; 3.454 cá thể và 1.312 kg thịt, sản phẩm động vật hoang dã các loại;

Nhìn chung, công tác xử lý VPHC có nhiều chuyển biến tích cực Nhiều

vụ việc vi phạm được phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh

Dưới đây tác giả sẽ phân tích tình hình VPHC và xử lý VPHC theo các nhóm hành vi cụ thể

2.1.1 Thực trạng hành vi phá rừng trái phép và thực tiễn xử lý

Hành vi phá rừng trái phép diễn ra phổ biến tại các tỉnh Tây Nguyên nói

chung và Lâm Đồng nói riêng Trong năm 201023

23 Chi cục Kiểm lâm Lâm Đồng (2010), Báo cáo số 71/BC-KL ngày 19 tháng 10 năm 2010 về công tác quản

lý, bảo vệ rừng năm 2010, phương hướng, nhiệm vụ năm 2011 trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng

339 vụ (giảm 215 vụ so với năm 2009) Năm 201124, xảy ra 640 vụ phá rừng gây thiệt hại 225.19 ha Đến năm 2012 nhiều huyện đã xãy ra tình trạng phá rừng, điển hình như Bảo Lâm, Đạ Hoai, Đà Lạt… Diện tích rừng bị phá có chiều hướng giảm so với các năm trước Theo đó, năm 2009 là 505 ha, năm 2010 là

232 ha, năm 2011 là 225 ha, năm 2012 là 144.03 ha Tuy vậy, hiện tượng này vẫn xảy ra thường xuyên và chưa có biện pháp ngăn chặn triệt để Việc xử lý các

vụ phá rừng hiện nay tại Lâm Đồng gặp nhiều khó khăn Trong quá trình điều tra, xử lý các vụ vi phạm liên quan đến phá rừng còn có những hạn chế, khó

khăn, vướng mắc như sau:

Một là, số đông đồng bào dân tộc thiểu số phá rừng tại chỗ, tình trạng di

dân tự do vẫn chưa dứt điểm khiến nạn phá rừng xảy ra ngày một nhiều Cách xử

lý đối với các đối tượng này còn thiếu khắt khe khiến thái độ của người dân trong việc tuân thủ quy định về bảo vệ rừng còn hạn chế

Hai là, mục đích phá rừng của người dân không chỉ chủ yếu là làm nương

rẫy, trong số những người phá rừng có nhiều người phá rừng để lấy đất xây dựng nhà ở hoặc sản xuất nông nghiệp hoặc phá rừng chiếm đất để bán

Ba là, số lượng các vụ phá rừng nhiều nhưng nhiều trường hợp không tìm

thấy đối tượng vi phạm do các đối tượng này bỏ trốn, tiến hành phá rừng vào ban đêm, giờ nghỉ… dẫn đến việc xử lý vi phạm khó khăn25

Để ngăn chặn các hành vi phá rừng tại các khu vực trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng, lực lượng kiểm lâm và các cơ quan chức năng các huyện đã thường xuyên tuần tra, kiểm tra, phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời; các cơ quan ban ngành

và đơn vị chủ rừng đã tiến hành rà soát diện tích rừng bị phá hoặc lấn chiếm để

có kế hoạch giải tỏa, trồng lại rừng Đồng thời, Chi cục Kiểm lâm đã xây dựng

Kế hoạch số 97/KH-KL ngày 02/05/2013 về kiểm tra, truy quét ngăn chặn các hành vi xâm hại rừng; Kế hoạch số 216/KH-KL ngày 23/8/2013 về truy quét, chống chặt phá rừng tại các khu vực trọng điểm trên toàn tỉnh Lâm Đồng

2.1.2 Thực trạng hành vi vi phạm quy định về khai thác gỗ và lâm sản và thực tiễn xử lý

Hành vi vi phạm quy định về khai thác gỗ và lâm sản thay đổi theo các

năm Theo đó, năm 2010 số lượng vụ vi phạm là 443 (giảm 146 vụ so với năm 2009), đến năm 2011 là 338 vụ, năm 2012 lại vượt lên 412 vụ Cuối năm 2013

và 6 tháng đầu năm 2014 số lượng vụ còn 400 vụ26

Có thể thấy, tình hình khai thác chế biến gỗ và lâm sản trong thời gian qua chuyển biến khá phức tạp, đặc biệt tại các khu vực Di Linh, Đạ Hoai Các đối tượng vi phạm hoạt động tinh vi vào ban đêm hoặc các ngày lễ, hoạt động có tổ chức nhằm trốn tránh cơ quan có thẩm quyền Điều đáng nói là khi đi khai thác

gỗ và lâm sản, các đối tượng sử dụng xe hết hạn sử dụng để vận chuyển, khi bị phát hiện thì sẵn sàng bỏ lại cả phương tiện, dụng cụ khai thác để chạy trốn, gây khó khăn cho công tác bắt giữ và xử lý Một số trường hợp điển hình như:

- Vụ Đạ Tẻh năm 2012: Vào tháng 10/2012, phát hiện vụ khai thác rừng

trái phép xảy ra trên lâm phần do Công ty TNHH MTV Lâm nghiệp Đạ Tẻh quản lý Vụ việc xảy ra tại khoảnh 4, tiểu khu 520, địa giới hành chính xã Quốc Oai Tổng số lâm sản thiệt hại thống kê được là 172,631m3

gỗ các loại

- Vụ Di Linh năm 2012 27: Phát hiện vụ khai thác, vận chuyển, cất giữ lâm sản trái phép xảy ra trên lâm phần do Công ty TNHH MTV Lâm nghiệp Di Linh quản lý Kết quả khám nghiệm hiện trường vụ khai thác lâm sản trái phép tại khoảnh 6 và 7, tiểu khu 693 ngày 28/11/2012 Tổng số lâm sản thiệt hại là 24 cây, gồm: 12 cây có trữ lượng cây đứng tính toán được là 57,807m3, gỗ đã bị lấy

đi, chỉ còn lại một phần tại hiện trường có khối lượng là 6,717m3; 12 cây bị chặt

hạ còn nguyên tại hiện trường có khối lượng 67,546m3

Các cơ quan chức năng liên quan, đơn vị chủ rừng đang tiếp tục điều tra, xác minh, hoàn tất hồ sơ, xử lý hai vụ vi phạm trên theo chỉ đạo của UBND tỉnh tại Công văn số 6641 của UBND tỉnh Lâm Đồng ngày 26/11/2012

26 Số liệu theo: Báo cáo số 71 năm 2010, Báo cáo số 75 năm 2011 và Biểu thống kê số liệu vi phạm từ năm

2012 đến 6 tháng đầu năm 2014 của Chi cục Kiểm lâm Lâm Đồng

27

Chi cục Kiểm lâm Lâm Đồng, tlđd 25, tr 4

Để hoạt động khai thác gỗ hiệu quả và đúng quy trình, các địa phương đã thực hiện đúng theo Thông tư số 35/2011/TT-BNNPTNT ngày 20/5/2011 của

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn hướng dẫn thực hiện khai thác, tận thu

gỗ và các lâm sản ngoài gỗ, Thông tư số 01/2012/TT-BNNPTNT về vấn đề khai thác, tận thu gỗ Qua quá trình thực hiện, mặc dù đến giai đoạn hiện nay hành vi

vi phạm về khai thác gỗ và lâm sản vẫn còn tồn tại nhiều, tuy nhiên số lượng các

trong những lý do tồn tại của hành vi này

Số vụ vi phạm về quản lý và bảo vệ động vật hoang dã có xu hướng giảm nhẹ Theo đó, nếu như năm 2011 có 46 vụ vi phạm, đến năm 2012 số vụ còn lại

là 24 vụ, thì năm 2013 còn 22 vụ28

Hoạt động buôn bán, kinh doanh động vật hoang dã tại các nhà hàng, quán

ăn trên địa bàn thành phố Đà Lạt cũng diễn biến phức tạp Trong năm 2010 và

2011, Chi cục Kiểm lâm chủ trì, tổ chức 02 đợt truy quét, mỗi đợt 100 Kiểm lâm viên kiểm tra các nhà hàng, quán ăn trên địa bàn thành phố Đà Lạt, phát hiện 21 nhà hàng, quán ăn có buôn bán, kinh doanh thịt động vật hoang dã trái phép, thu giữ hơn 319,05 kg thịt; nhiều mẫu vật động vật rừng các loại, trong đó có một số động vật hoang dã quý hiếm như voọc, gấu, rái cá ; tiêu hủy và thả về tự nhiên

111 cá thể động vật các loại29 Năm 2013, qua kiểm tra phát hiện trên địa bàn tỉnh có 30 nhà hàng, quán ăn đã phát hiện 12 vụ vi phạm, thu giữ 24 cá thể (còn

28 Số liệu theo: Báo cáo số 75/BC-KL ngày 15 tháng 12 năm 2011, Báo cáo số 84/BC-KL ngày 20 tháng 12 năm 2012 và Báo cáo số 103/BC-KL ngày 16 tháng 12 năm 2013 của Chi cục Kiểm lâm Lâm Đồng

29

Chi cục Kiểm lâm Lâm Đồng, tlđd 24, tr 4-5