Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp

Với yêu cầu của thực tiễn hiện nay, chủ trương của Đảng và Nhà nước trong việc tổ chức thực hiện quyền lập pháp đã được cụ thể hóa tại Đại hội Đảng lần thứ XI với luận điểm: “nghiên cứu

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH -*** -

LÊ MINH CHÍ MSSV: 1055040026

PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LẬP PHÁP

Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật Niên khóa: 2010 – 2014

Người hướng dẫn:

Gv Lưu Đức Quang

TP.HCM – NĂM 2014

Trang PHẦN MỞ ĐẦU

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LẬP

PHÁP 01

1.1 Quyền lập pháp 01

1.1.1 Khái niệm quyền lập pháp 01

1.1.2 Quy trình lập pháp 04

1.1.3 Yêu cầu đối với quyền lập pháp trong Nhà nước pháp quyền 07

1.2 Khái niệm, nội dung, vai trò của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp 10

1.2.1 Phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp 11

1.2.2 Phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp 13

1.2.3 Kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp 15

1.2.4 Ý nghĩa của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp 18

1.3 Kinh nghiệm quốc tế về phân công, phối hợp, kiểm soát thực hiện quyền lập pháp 20

1.3.1 Trong chính thể đại nghị 20

1.3.2 Trong chính thể cộng hòa tổng thống 22

1.3.3 Trong chính thể cộng hòa hỗn hợp 24

1.3.4 Kinh nghiệm cho phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lập pháp ở Việt Nam 27

Kết luận chương1 29

CÁC CƠ QUAN TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LẬP PHÁP Ở VIỆT

NAM 30

2.1 Phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp theo lịch sử lập hiến Việt Nam 30

2.1.1 Theo Hiến pháp năm 1946 30

2.1.2 Theo Hiến pháp năm 1959 33

2.1.3 Theo Hiến pháp năm 1980 35

2.1.4 Theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) 38

2.1.5 Theo Hiến pháp năm 2013 41

2.2 Thực tiễn phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp từ cơ chế pháp lý hiện hành 44

2.2.1 Trong hoạt động lập chương trình xây dựng luật 45

2.2.2 Trong hoạt động soạn thảo dự án luật 48

2.2.3 Trong hoạt động thẩm tra, chỉnh lý dự án luật 49

2.2.4 Trong hoạt động cho ý kiến về dự án luật của Uỷ ban thường vụ Quốc hội 52

2.2.5 Trong hoạt động thảo luận, thông qua dự án luật 53

2.2.6 Trong hoạt động công bố luật 55

2.3 Một số kiến nghị liên quan về phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp ở Việt Nam 57

Kết luận chương 2 63 KẾT LUẬN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nhu cầu hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền lập pháp luôn là môt tất yếu khách quan của bất kì một thời kì nào, quốc gia nào Trải qua lịch sử lập hiến Việt Nam, việc tổ chức thực hiện quyền lập pháp đã có sự kế thừa,đổi mới căn bản Đảng, Nhà nước đã có nhiều phấn đấu, nỗ lực của trong việc hoàn thiện cơ chế tổ chức thực hiện quyền lập pháp

Với yêu cầu của thực tiễn hiện nay, chủ trương của Đảng và Nhà nước trong việc tổ chức thực hiện quyền lập pháp đã được cụ thể hóa tại Đại hội Đảng lần thứ

XI với luận điểm: “nghiên cứu xây dựng, bổ sung các thiết chế và cơ chế vận hành

cụ thể, đảm bảo nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” Thể chế chủ trương của Đảng, Hiến pháp năm

2013 đã ghi nhận cách thức tổ chức thực hiện quyền lập pháp theo nguyên tắc “có

sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp”

Đặt trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa, đòi hỏi việc thực hiện quyền lập pháp cần đổi mới hơn nữa theo hướng tập trung nâng cao chất lượng lập pháp thông qua việc thực hiện nghiêm túc, có hiệu quả sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong quá trình thực hiện quyền lập pháp Với nhận thức đó, tác giả chọn đề tài “phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp” làm khóa luận tốt nghiệp

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Khoa học pháp lý Việt Nam trong thời gian qua, nhất là khi chủ trương sửa đổi Hiến pháp năm 1992 được bắt đầu và với sự ra đời của Hiến pháp năm 2013 thì đã

có nhiều công trình nghiên cứu, bài viết liên quan đến cơ chế phân công, phối hợp

và kiểm soát thực hiện quyền lực nhà nước, quyền lập pháp Có thể nêu ra những công trình nghiên cứu như: Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Gs.Ts Trần Ngọc Đường,Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, năm 2011; Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, Gs.Ts Trần Ngọc

trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, Ts Cao Anh Đô, Nxb Chính trị quốc gia, năm 2013; Nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp 2013,Ts Đinh Xuân Thảo, tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10 năm 2014; Kiểm soát lập pháp với việc bảo đảm quyền con người, Nguyễn Mạnh Hùng, tạp chí khoa học pháp lý số 4 năm 2011…

Tuy nhiên, các công trình, bài viết trên mới chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước chứ chưa đi sâu phân tích trên lĩnh vực lập pháp; hoặc chỉ nghiên cứu một mặt của vấn đề phân công, phối hợp hay kiểm soát trong việc thực hiện quyền lập pháp Do đó, đây là công trình đi sâu nghiên cứu về vấn đề thực hiện quyền lập pháp trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan

3 Mục đích, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

Mục đích của đề tài: Việc nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn về sự

phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp nhằm góp phần hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền lập pháp ở nước ta, hướng tới ngày càng nâng cao hơn nữa chất lượng cũng như số lượng đạo luật được ban hành, tạo tiền đề cho việc xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài: Đề tài nghiên cứu về những vấn đề lý luận

liên quan đến quyền lập pháp, quy trình lập pháp, phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp.Từ mặt lý luận của vấn đề, đề tài nghiên cứu thực tiễn cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp ở Việt Nam

Phạm vi nghiên cứu của đề tài: Đề tài chỉ dừng lại nghiên cứu những vấn đề

mang tính lý luận và thực tiễn về cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lập pháp bên trong tổ chức và hoạt động và của bộ máy nhà nước.Tức là sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp

Đề tài tiếp nối các công trình nghiên cứu về thực hiện quyền lực nhà nước.Đề tài nghiên cứu chuyên sâu về việc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp.Đề tài góp phần về mặt khoa học pháp lý, cũng như thực tiễn trong việc hoàn thiện cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trọng việc thực hiện quyền lập pháp

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mac – Lênin kết hợp với Tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật

Trong quá trình nghiên cứu, thực hiện đề tài, tác giả đã sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu như: phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, đối chiếu, thống kê…

6 Bố cục đề tài

Đề tài gồm lời mở đầu, hai chương và phần kết luận:

Chương 1: Cơ sở lý luận về phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp

Chương 2: Thực tiễn phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp ở Việt Nam

Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong việc làm khóa luận này nhưng do những hạn chế về mặt kiến thức nên chắc chắn khóa luận sẽ không tránh khỏi những thiếu sót Kính mong nhận được những ý kiến đóng góp của thầy cô và những người quan tâm đến đề tài

Xin chân thành cảm ơn!

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN TRONG THỰC HIỆN QUYỀN LẬP PHÁP 1.1 Quyền lập pháp

1.1.1 Khái niệm quyền lập pháp

Quyền lập pháp không còn là khái niệm mới mẻ trong lý luận Nhà nước và pháp luật, nhưng để hiểu nội hàm quyền lập pháp như thế nào thì vẫn không có sự thống nhất Trong điều kiện hiện nay, với yêu cầuxây dựng Nhà nước pháp quyền, quyền lập pháp cần được nhận thức một cách rõ ràng, cụ thể, tạo tiền đề cho việc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp

Theo cuốn từ điển Black’s Law của tác giả Henry Campbell Black giải thích

thì quyền lập pháp là:

Quyền làm luật của cơ quan lập pháp mà chức năng của nó bao gồm quyền làm, thay đổi, bổ sung và hủy bỏ luật Liên quan đến đặc điểm quan trọng nhất, cơ quan lập pháp có quyền làm luật và quyền lực như vậy được trao độc quyền cho những cơ quan như vậy dù cho nó có thể ủy quyền xây dựng các quy tắc và quyền kiểm soát cho những bộ phận trong nhánh hành pháp.Tuy nhiên, trong trường hợp

có thể không, việc ủy thác quyền làm luật cho nhánh tư pháp cũng không được chấp nhận áp đặt vào quyền lập pháp1.Theo cách giải thích này, quyền lập pháp là độc quyền của cơ quan lập pháp.Mọi ủy thác quyền làm luật cho các cơ quan hành pháp,

tư pháp đều không được xem đó là hoạt động thể hiện quyền lập pháp Quyền lập pháp là độc quyền của cơ quan lập pháp được ban hành các quy phạm pháp luật để điều chỉnh xã hội

Theo từ điển Luật học, quyền lập pháp được hiểu là: “Quyền ban hành và sửa đổi luật, quyền lập pháp là một trong những quyền lực quan trọng nhất của nhà nước Quyền lập pháp được giao cho cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân là Quốc hội”2.Như vậy, từ điển Luật học nhấn mạnh chủ thể của quyền lập pháp là Quốc hội, cơ quan đại diện cao nhất cho ý chí của toàn thể nhân dân.Theo đó, chỉ có Quốc hội mới có quyền định ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất

là luật để điều chỉnh các quan hệ cơ bản của xã hội Quyền ban hành luật của Quốc hội phải được hiểu là quyền đưa ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực bắt buộc mọi người thực hiện, chứ không chỉ hiểu theo nghĩa bao gồm quyền làm luật và sửa

đổi luật.Bản chất của quyền làm luật là một hoạt động lập pháp chứ không phải quyền lập pháp, và nhiều cơ quan có thể làm luật để trình Quốc hội thông qua như: Chính phủ, đại biểu Quốc hội…

Theo các chuyên gia Hiến pháp Việt Nam, quyền lập pháp là khái niệm cũng

có nhiều nhận định, cụ thể:

Gs.Ts Nguyễn Đăng Dung nhận định: “Quyền lập pháp không chỉ bao gồm việc thảo luận và ban hành các văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật, mà còn cả những hoạt động khác tạo nền tảng hợp pháp của các cơ quan cấu thành của một nhà nước dân chủ”3

Theo nhận định này, quyền lập pháp của Quốc hội được thể hiện ở mọi hoạt động của Quốc hội chứ không chỉ dừng lại ở thẩm quyền ban hành luật, sửa đổi luật Đặc biệt, kể cả các hoạt động về việc thành lập ra Chính phủ, giám sát hoạt động của Chính phủ đều do quyền lập pháp của Quốc hội mà ra4 Gs.Ts Phạm Hồng Thái cho rằng: “Quyền lập pháp là quyền đặt ra Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật”5 Ở một số nước, có sự phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp, Quốc hội lập hiến được bầu ra để làm Hiến pháp, sau khi Hiến pháp được ban hành thì Quốc hội lập hiến tự giải thể Quốc hội lập pháp không có quyền làm ra Hiến pháp mà chỉ có quyền ra các đạo luật trên cơ sở căn cứ vào các quy định của Hiến pháp Ở nước ta, quyền lập hiến và quyền lập pháp đều thuộc về Quốc hội.Thế nhưng, mặc dù Quốc hội là cơ quan thực hiện cả hai quyền lập hiến và lập pháp, nhưng hai quyền lực này không đồng nhất với nhau Quốc hội thực hiện quyền lập hiến theo một quy trình đặc biệt, chặt chẽ được quy định trong Hiến pháp – đạo luật cao nhất của hệ thống pháp luật, trong khi đó việc ban hành các đạo luật được thực hiện theo một quy trình đơn giản hơn và được cụ thể hóa trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan Sự khác biệt về quyền lập hiến và quyền lập pháp còn thể hiện ở thủ tục đặc biệt khi tiến hành thông qua Hiến pháp, luật.Việc thông qua Hiến pháp đòi hỏi sự biểu quyết tán thành của đại biểu Quốc hội với tỷ lệ bao giờ cũng cao hơn so với tỷ lệ đại biểu Quốc hội biểu quyết thông qua luật.Tách bạch quyền lập hiến và quyền lập pháp là điều cần thiết để khẳng định vị trí tối cao của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật

3

NguyễnĐăngDung (2012), Quốc hội trong nền kinh tế thị trường và Nhà nước pháp quyền, trích trong sách

Những vấn đề về Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, Nguyên Đăng Dung (chủ biên), Nxb Dân trí, Hà Nội, tr.197

4

NguyễnĐăngDung, Quốc hội trong nền kinh tế thị trường và Nhà nước pháp quyền, sđd

5

PhạmHồngThái (2012), Quyền lực nhà nước và quyền lực nhân dân qua các Hiến pháp Việt Nam, trích

trong sách Hiến pháp những vấn đề lý luận và thực tiễn, , Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr.334

Cũng có quan điểm hiểu quyền lập pháp ở nghĩa hẹp hơn, theo đó: quyền lập pháp là quyền thông qua luật bởi “nội dung cốt lõi của quyền lập pháp chính là quyền đồng ý hoặc không đồng ý thông qua một chính sách hay một dự thảo luật”6 Chỉ có Quốc hội mới có quyền đặt ra các quy phạm pháp luật có hiện lực pháp lý cao nhất, điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản Và cũng chỉ có văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành mới thể hiện đầy đủ nhất ý chí, nguyện vọng của nhân dân

Khi nghiên cứu về quyền lập pháp thì cũng cần xem xét đến việc ủy quyền lập pháp của Quốc hội Uỷ quyền lập pháp của Quốc hội là hành vi Quốc hội ủy quyền từng lần cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua một văn bản quy phạm pháp luật Việc Quốc hội giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh quy định vấn

đề gì sẽ do Quốc hội quyết định trên cơ sở chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.Hành vi này khác với hoạt động phân công lập pháp ở chỗ: cơ quan được ủy quyền chỉ được ban hành pháp lệnh trong phạm vi ủy quyền từng lần Quốc hội ủy quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh có thể hiện quyền lập pháp của Quốc hội? Ta cần khẳng định, Quốc hội ủy quyền cho Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh trong những trường hợp được Quốc hội giao là cần thiết khi năng lực lập pháp của Quốc hội chưa cao, lại hoạt động theo kì họp nên không thể bắt kịp “nhịp thở” của các quan hệ xã hội Một cơ quan thường trực ban hành pháp lệnh để điều chỉnh những quan hệ xã hội mới phát sinh sẽ đáp ứng được nhu cầu của xã hội Nhưng xét về bản chất, quyền ban hành pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong những trường hợp được Quốc hội giao không phải là quyền lập pháp mà chỉ là quyền “lập pháp ủy quyền” do cơ quan thường trực của Quốc hội - Uỷ ban thường vụ Quốc hội thực hiện, bởi những lý do sau:

Thứ nhất, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ là văn bản quy phạm

pháp luật nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội nhất thời khi mà chưa có luật điều chỉnh kịp thời Quyền ban hành pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ được thực hiện khi có sự ủy quyền từ Quốc hội

Thứ hai, cơ quan ban hành pháp lệnh là cơ quan thường trực của Quốc hội,

chứ không phải là Quốc hội – cơ quan đại diện cao nhất do nhân dân bầu ra.Quyền lập pháp chỉ được nhân dân trao cho cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, đó là Quốc hội (Nghị viện)

6CaoAnhĐô (2013), phân công phối giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,

tư pháp, Nxb Chính trị Quốc gia, tr.21

Thứ ba, quyền ban hành pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội không thể

hiện được ý chí của toàn thể nhân dân.Pháp lệnh không được biểu quyết thông qua bởi toàn thể đại biểu Quốc hội – người được nhân dân bầu ra.Quyền lập pháp phải

là quyền của tất cả các đại biểu Quốc hội được nhân dân bầu ra, đại diện cho ý chí của nhân dân để thực hiện quyền lập pháp

Từ những phân tích trên có thể khẳng định: dù hiểu quyền lập pháp ở phương diện nào thì quyền lập pháp cũng được trao cho Quốc hội - cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân Quyền lập pháp của Quốc hội dưới tư cách là một nhánh quyền trong tổng thể quyền lực nhà nước được hiểu là quyền ngoài việc ban hành luật còn thể hiện ở việc ban hành, sửa đổi Hiến pháp, quyết định thành lập, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, quyết định các công việc của Quốc hội Quyền lập pháp dưới hình thức là một chức năng của Quốc hội được hiểu là quyền quyết định những vấn đề chung, quan trọng của đất nước bằng hình thức luật (đạo luật, bộ luật).Trong khóa luận này, tác giả đề cập đến quyền lập pháp theo việc hiểu quyền lập pháp là chức năngcủa Quốc hội thể hiện qua việc ban hành luật.Theo đó, quyền lập pháp là quyền của Quốc hội, thể hiện qua việc Quốc hội xem xét, ban hành luật để quyết định các vấn đề chung, quan trọng của đất nước, điều chỉnh những quan hệ cơ bản của xã hội

1.1.2 Quy trình lập pháp

Theo Đại từ điển tiếng Việt: “Quy trình là các bước phải tuân thủ khi tiến hành công việc nào đó”7 Từ điển tiếng Việt cũng ghi nhận: “Quy trình là trình tự phải tuân theo khi tiến hành một công việc nào đó”8 Như vậy, quy trình là trình tự, thủ tục, cách thức được xác định trước để tiến hành công việc xem xét, quyết định một vấn đề nào đó

Với Quốc hội, cơ quan đảm nhiệm quyền lập pháp, thành phần gồm số lượng lớn các đại biểu, việc xây dựng quy trình là rất cần thiết cần thiết “Bởi chỉ có quy trình mới tạo lập ra một cách thức, trật tự mà nhờ đó, biến sức mạnh của từng cá nhân thành tiếng nói chung thống nhất đầy sức mạnh”9.Hơn nữa, quyền lập pháp của Quốc hội mang tính chất đặc biệt, có liên quan và ảnh hưởng trực tiếp đến toàn

xã hội và từng người dân Do đó, cần phải có một quy trình lập pháp đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp để thực hiện quyền lập pháp một cách hiệu quả, khoa học

7NguyễnNhưÝ (chủ biên) (1999), Đại từ điển Tiếng việt, Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr.1381

8Viện ngôn ngữ học (1988), Từ điển tiếng Việt, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, tr.841

9

TrầnQuốcBình (2013), Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc

gia, Hà Nội, tr.11

Quốc hội là cơ quan có quyền lập pháp, điều này không có nghĩa là Quốc hội thay mọi cơ quan nhà nước khác trong hoạt động lập pháp Theo Gs.Ts Đào Trí Úc:

“Hoạt động lập pháp được khởi đầu bằng sáng kiến lập pháp Và vì vậy chủ thể sáng kiến lập pháp phải được coi là chủ thể của hoạt động lập pháp theo nghĩa rộng của nó”10 Do đó, quy trình lập pháp bao gồm nhiều giai đoạn khác nhau từ việcthực hiện sáng kiến lập pháp, soạn thảo, thẩm tra, cho ý kiến, thảo luận, thông qua dự án luật đến công bố luật, trong đó, Quốc hội là cơ quan trung tâm, giữ vai trò chủ đạo, quyết định.Mặc dù gồm nhiều giai đoạn khác nhau nhưng quy trình lập pháp luôn xác định một trật tự nghiêm ngặt, chặt chẽ, mỗi giai đoạn đều là một thành tố quan trọng trong toàn bộ quy trình.Những công đoạn trong giai đoạn lập pháp trước sẽ là tiền đề, nền tảng cho công đoạn sau Ví dụ như giai đoạn sáng kiến lập pháp là giai đoạn đưa ra các giải pháp chính sách thì giai đoạn soạn thảo luật là giai đoạn cụ thể hình thức và nội dung của chính sách ấy bằng các chương, điều cụ thể Hiệu quả của giai đoạn trước là điều kiện đảm bảo cho công đoạn sau được thực hiện, đảm bảo tính thống nhất, hiệu quả trong toàn bộ quy trình lập pháp.Mặt khác, quy trình lập pháp luôn phản ánh sự tương tác giữa các nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nước, đặc biệt là giữa quyền lập pháp và hành pháp.Quy trình lập pháp thường gắn liền với hai công đoạn độc lập, công đoạn của Chính phủ và công đoạn của Quốc hội Chính phủ với vai trò là cơ quan thiết kế, đề ra chính sách lập pháp thì Quốc hội là

cơ quan dựa trên nguyện vọng, ý chí của nhân dân để phản biện lại các chính sách

mà hành pháp đưa ra

Như vậy, mặc dù trong các văn bản pháp luật vẫn chưa xác định rõ khái niệm quy trình lập pháp của Quốc hội, nhưng dựa trên những phân tích trên ta có thể định nghĩa:

Quy trình lập pháp là trình tự các bước được tiến hành theo một trật tự nghiêm ngặt, chặt chẽ trong quá trình làm luật, bao gồm các giai đoạn từ sáng kiến lập pháp, soạn thảo, thẩm tra dự án luật, thảo luận, cho ý kiến, thông qua dự án luật, công bố luật.Mỗi công đoạn của quy trình lập pháp đều phải đảm bảo tuân thủ Hiến pháp, pháp luật

Quy trình lập pháp không những làm cơ sở để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của các cơ quan trong hoạt động lập pháp mà còn tạo ra sự liên kết giữa các hoạt động riêng lẻ trong những giai đoạn đó, tạo thành một quy trình liên tục, thống nhất Đặc biệt, quy trình lập pháp có vai trò rất quan trọng trong việc tổ chức phân

10ĐàoTríÚc (2003), “Vai trò của xã hội học lập pháp trong giai đoạn hiện nay ở nước ta”, tạp chí Nhà nước

và pháp luật, (1), tr.4

công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong quá trình thực hiện quyền lập pháp, thể hiện qua những khía cạnh sau:

Thứ nhất, quy trình lập pháp là cơ sở pháp lý cho việc phân công nhiệm vụ,

quyền hạn của mỗi cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp.Quy trình lập pháp trải qua một chuỗi hoạt động, rất nhiều cơ quan được phân công nhiệm vụ, quyền hạn để tham gia vào hoạt động lập pháp Chỉ có một quy trình lập pháp khoa học, hiểu quả mới đảm bảo cho sự phân công nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan với nhau được thống nhất, tránh tình trạng hoạt động của các cơ quan dẫm chân lên nhau, hoặc có công việc trong quy trình lập pháp bị bỏ qua hay xem nhẹ

Thứ hai, quy trình lập pháp là cơ sở cho sự phối hợp hoạt động nhịp nhàng

giữa các cơ quan Thực hiện quyền lập pháp là hoạt động phức hợp bao gồm nhiều hình thức hoạt động khác nhau, có mối liên hệ chặt chẽ và tuân theo một trình tự nhất định Thành quả của việc thực hiện quyền lập pháp đến từ sự phối hợp hoạt động của nhiều người, nhiều cơ quan Quy trình lập pháp là cơ sở để các chủ thể, cơ quan biết nhiệm vụ, quyền hạn của mình, biết khi nào, ở công việc gì thì cần phải phối hợp, và nếu phải phối hợp thì phối hợp như thế nào Vậy nên, quy trình lập pháp hiệu quả luôn là tiền đề để cho việc phối hợp ăn ý giữa các cơ quan trong quá trình thực hiện quyền lập pháp

Thứ ba, quy trình lập pháp là cơ sở để xác định trách nhiệm của mỗi cơ quan

trong hoạt động lập pháp.Khi các giai đoạn của quy trình lập pháp được quy định một cách chặt chẽ trong văn bản quy phạm pháp luật, các chủ thể tham gia buộc phải tuân thủ nghiêm ngặt Trong trường hợp các chủ thể không tuân thủ quy trình làm cho chất lượng các đạo luật được ban hành không cao, thì cơ quan nào, cá nhân nào không đảm bảo chất lượng hoạt động của mình phải bị xử lý khách quan, đúng mức

Thứ tư,quy trình lập pháp là cơ sở để đánh giá hiệu quả thực hiện phân công,

phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp.Hiệu quả của hoạt động phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng lập pháp của Quốc hội.Một khuôn khổ pháp lý để đối chiếu, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan là vô cùng cần thiết Quy trình lập pháp với những trình tự, thủ tục, yêu cầu cụ thể sẽ là tiêu chí, cơ sở để đánh giá hiệu quả việc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong quá trình thực hiện lập pháp Từ đó, Nhà nước có thể tìm ra các giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp

1.1.3 Yêu cầu đối với quyền lập pháp trong Nhà nước pháp quyền

Cốt lõi của một Nhà nước pháp quyền là đề cao quyền lực nhân dân, tôn trọng

và bảo đảm quyền con người, thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, đặt các thiết chế quyền lực trong sự ràng buộc của Hiến pháp và pháp luật, đảm bảo sự phân công, kiểm soát quyền lực, đảm bảo sự độc lập của Tòa án, tính minh bạch của hệ thống pháp luật Do đó, trong xây dựng Nhà nước pháp quyền thì cần phải có các yêu cầu, chuẩn mực đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước được trao quyền Đối với quyền lập pháp, các yêu cầu khi tổ chức thực hiện quyền lập pháp được thể hiện:

Thứ nhất, quyền lập pháp phải thể hiện ý chí của nhân dân

Quyền lực nhân dân thể hiện ở tính thống nhất của quyền lực nhà nước và bắt nguồn từ sự thống nhất về định hướng và mục tiêu phát triển của đất nước, là sự cụ thể ý chí và lợi ích chung của nhân dân Đảm bảo quyền lập pháp thể hiện ý chí của nhân dân, hay nói cách khách là thực hiện dân chủ trong quyền lập pháp là một yêu cầu tất yếu của các cơ quan trong quá trình thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình.Nguyên tắc này bắt nguồn từ đòi hỏi phản ánh đúng đắn ý chí của đại đa số nhân dân, thể hiện chính xác các giá trị mà xã hội có, xã hội cần và xã hội ủng hộ trong các đạo luật.Đồng thời, dân chủ trong việc thực hiện quyền lập pháp bắt nguồn từ đòi hỏi luật sau khi được ban hành phải được xã hội tuân thủ Vì thế, phải thu hút đông đảo mọi người tham gia vào quá trình xây dựng luật, để một mặt nâng cao chất lượng của luật, mặt khác chuẩn bị cho nhân dân tuân thủ pháp luật

Nhận thức dân chủ trong quyền lập pháp có ý nghĩa quan trọng trong việc tổ chức thực hiện quyền lập pháp đề cao trách nhiệm trước nhân dân, hạn chế sự dựa dẫm, ỷ lại trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà nhân dân đã ủy quyền Đó cũng là cơ sở để không có chỗ cho các yếu tố cực đoan, đối lập, thiếu trách nhiệm trong mối quan hệ giữa các cơ quan trong quá trình thực hiện quyền.Ngược lại, mỗi

cơ quan sẽ có điều kiện phát huy đầy đủ trách nhiệm và thực hiện hiệu quả nhiệm

vụ, quyền hạn, chức năng của mình.Nhận thức quyền lập pháp là của nhân dân còn

là điều kiện để“hình thành cơ chế kiểm soát, nhận xét, đánh giá chất lượng và hiệu quả hoạt động của các quyền từ bên trong tổ chức quyền lực nhà nước cũng như từ bên ngoài là nhân dân”11

11

ĐinhXuânThảo (2014), “Nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp 2013”, tạp chí Nghiên cứu lập pháp(10), tr.6

Thứ hai, quyền lập pháp phải đảm bảo tuân thủ chặt chẽ Hiến pháp, pháp luật

Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa là Nhà nước tổ chức và quản lý xã hội dựa trên những quy định của Hiến pháp và pháp luật.Thực hiện chức năng của mình, Nhà nước hiện thực hóa quyền lập pháp thành những nhiệm vụ, quyền hạn, cách thức hoạt động cụ thể để trao cho các cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện.Việc tổ chức trao quyền và phương thức lập pháp phải được ghi nhận và bảo đảm thực hiện bởi Hiến pháp và pháp luật Hiến pháp và pháp luật là cơ sở pháp lý cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của mình, đồng thời cũng là văn bản giới hạn phạm vi quyền lực được phân công cho các cơ quan nhà nước, đảm bảo khả năng ngặn chặn các hành vi lạm quyền, tha hóa quyền lực từ chủ thể được trao quyền Theo đó, việc đảm bảo tuân thủ Hiến pháp, pháp luật trong thực hiện quyền lập pháp được thể hiện:

Một là, tất cả các bước, các giai đoạn của quy trình lập pháp nhất thiết phải

tiến hành theo những thủ tục, trình tự do Hiến pháp, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan quy định

Hai là, tất cả các cơ quan tham gia vào thực hiện quyền lập pháp, đặc biệt là

Quốc hội, đều phải đảm bảo tuân thủ các quy định, trình tự đã được đặt ra trong quy trình lập pháp

Ba là, sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực

hiện quyền lập pháp phải được tiến hành một cách rõ ràng, hiệu quả, có khoa học

Thứ ba, quyền lập pháp phải đảm bảo quyền con người, quyền công dân

Quyền con người, quyền công dân là giá trị căn bản cần được Nhà nước bảo

vệ, là một yếu tố quan trọng của Chủ nghĩa lập hiến và Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Thực hiện quyền lập pháp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa cần phải gắn chặt với việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân Tư tưởng coi trọng và bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong thực hiện quyền lập pháp là cơ sở để xây dựng cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực, góp phần chống lại sự tùy tiện của quyền lực đối với quyền con người, quyền công dân

Đảm bảo quyền con người, quyền công dân trong thực hiện quyền lập pháp thể hiện qua hai khía cạnh: một là, mỗi đạo luật của Quốc hội phải tôn trọng các quyền cơ bản của con người, công dân được ghi nhận trong Hiến pháp; hai là, các

cơ quan nhà nước đảm bảo điều kiện cho nhân dân thực hiện quyền con người,

quyền công dân, đặc biệt là các quyền trên lĩnh vực dân sự, chính trị vì nó trực tiếp giúp nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung, quyền lập pháp nói riêng Yêu cầu này chính là cách thức thể hiện sự dân chủ của Nhà nước pháp quyền, nơi các quyền của con người, công dân được ghi nhận và bảo đảm thực hiện bởi một hệ thống Hiến pháp, pháp luật khách quan, hiệu quả

Thứ tư, từ những yêu cầu trên mà trong Nhà nước pháp quyền phải có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp

Trong Nhà nước pháp quyền, để đảm bảo quyền lập pháp thể hiện ý chí của toàn thể nhân dân, quyền lập pháp đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, quyền lập pháp đảm bảo quyền con người, quyền công dân thì cần thiết phải phân công, phối hợp

và kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp Đây là cơ chế để các chuẩn mực đối với quyền lập pháp trong Nhà nước pháp quyền được tuân thủ.Vai trò của phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc bảo đảm các yêu cầu của quyền lập pháp trong Nhà nước pháp quyền thể hiện qua những khía cạnh sau:

Một là, Nhà nước pháp quyền là Nhà nước của dân, do dân, vì dân, tất cả

quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân ủy quyền, giao quyền cho Nhà nước thực hiện mà không bị mất quyền, không bị lạm quyền từ phía cơ quan nhà nước Để đảm bảo điều này, tất yếu trong tổ chức thực hiện quyền lập pháp cần phải

có sự phân công, phối hợp và kiểm soát.Cơ chế này là tất yếu để đảm bảo chủ thể tối cao của quyền lập pháp là nhân dân, ngăn chặn lạm dụng quyền lập pháp để phục vụ cho lợi ích của cá nhân, nhóm cá nhân được trao quyền

Hai là, trong Nhà nước pháp quyền, quyền lực không phải là tự có, bản thân

quyền lập pháp cũng là nhân dân ủy quyền cho cơ quan nhà nước làm thay Chính

vì ủy quyền cho cơ quan khác làm thay quyền lập pháp cho nên tất yếu nảy sinh đòi hỏi chính đáng là cần phải có cơ chế kiểm tra, kiểm soát hoạt động lập pháp, đảm bảo quyền lập pháp luôn nằm trong giới hạn mà nhân dân đã trao quyền thông qua Hiến pháp và pháp luật Yêu cầu cần phải có cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp cũng còn xuất phát từ xu hướng lạm quyền của các cơ quan nhà nước Chủ thể của Nhà nước cũng là con người, mà đã là con người thì luôn chịu sự chi phối bởi ham muốn và dục vọng, trong đó “đam mê quyền lực” là một trong những bản tính cố hữu của con người Khi thực hiện quyền lực nhà nước, con người không vượt qua được những cám dỗ của quyền lực, “lý tính bị chìm khuất” sẽ tiến đến lạm dụng quyền lực nhằm thỏa

mãn lợi ích riêng của bản thân Do đó, phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các

cơ quan là điều kiện để mọi hoạt động trong quy trình lập pháp luôn hợp hiến, hợp pháp

Ba là, trong Nhà nước pháp quyền, quyền lập pháp luôn phải được thực thi

một cách hiệu quả.Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan là tất yếu kĩ thuật để đảm bảo quyền lập pháp được thực thi một cách hiệu quả, khoa học Trong điều kiện hiện nay, phân công lao động để tăng cường tính chuyên môn hóa là điều rất cần thiết, hoạt động lập pháp với tư cách là hoạt động tạo ra quy phạm luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội thì hơn hết cần phải có sự phân công lao động rạch ròi, tăng cường tính chuyên môn hóa trong quá trình hoạt động Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp không những giúp tăng cường tính chuyên môn mà còn là điều kiện để sàng lọc, xử lý những cơ quan, những con người trong bộ máy nhà nước không đủ năng lực thực hiện quyền lập pháp Từ đó, góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện quyền lập pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa

1.2 Khái niệm, nội dung, vai trò của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp

Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp là nguyên tắc đã được Đảng và Nhà nước ta tiếp thu có chọn lọc từ những nhân tố hợp lý trong học thuyết phân quyền Thuyết phân quyền là một học thuyết

về tổ chức quyền lực nhà nước do J.Lock nêu ra và được Montesquieu, nhà xã hội học người Pháp hoàn thiện Từ luận đề người có quyền thì có xu hướng lạm quyền, muốn bảo vệ quyền tự do dân chủ của công dân, chống lạm quyền thì phải sắp xếp quyền lực sao cho “quyền lực ngăn cản quyền lực” Từ đó, loại trừ khả năng chuyên quyền, độc đoán, bảo đảm các quyền và tự do của công dân, thực thi quyền làm chủ của nhân dân Thuyết phân quyền chủ trương quyền lực nhà nước không tập trung vào một cơ quan duy nhất mà phải giao cho nhiều cơ quan, hay ít nhất là các cơ quan khác nhau, với những chức năng riêng biệt, độc lập, kiềm chế, đối trọng lẫn nhau Theo đó, quyền lực nhà nước được phân thành ba quyền lập pháp, hành pháp

và tư pháp.Ba nhánh quyền lực này được trao cho ba cơ quan khác nhau thực hiện.Trong quá trình thực hiện quyền lực, giữa các cơ quan luôn có sự kiềm chế, đối trọng, kiểm soát lẫn nhau

1.2.1 Phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp

Tiếp thu kế thừa và vận dụng có chọn lọc học thuyết phân quyền có ý nghĩa rất quan trọng về mặt lý luận, thực tiễn trong việc tổ chức thực hiện phân công quyền lập pháp Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, quyền lập pháp phải được lượng hóa, phân định thành các lĩnh vực khác nhau và phân công cho nhiều cơ quan nhà nước thực hiện, đảm bảo nhân dân giao quyền cho cơ quan nhà nước mà không bị lạm quyền Phân công thực hiện quyền lập pháp là điều kiện đảm bảo tính chuyên môn, khoa học trong hoạt động lập pháp, bởi “sự phân công quyền lực càng

rõ ràng thì càng nâng cao hiệu quả hoạt động của từng cơ quan và quan trọng hơn là nâng cao tính chịu trách nhiệm của các cơ quan đó”.12

Thứ nhất, khái niệm phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện

quyền lập pháp

Theo từ điển Từ và ngữ tiếng Việt: “Phân công là chia công việc theo khả năng từng người, từng bộ phận, hoặc tùy theo khối lượng và nhu cầu”.13

Viện Ngôn ngữ cũng đưa ra khái niệm phân công trong từ điển tiếng Việt: “Phân công là giao cho làm một phần việc nào đó”14.Như vậy, phân công chính là giao một phần công việc nhất định nào đó cho các chủ thể khác nhau trong khối công việc lớn, tất cả các chủ thể được phân công, được giao việc phải cùng nhau thực hiện để hoàn thành một công việc chung.Trong lĩnh vực lập pháp, thực hiện quyền lập pháp cũng bao gồm nhiều hoạt động với sự tham gia của nhiều cơ quan khác nhau.Mỗi hoạt động lập pháp trong quy trình lập pháp đều đòi hỏi phải có sự chuyên môn hóa nên phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp càng trở nên cần thiết.Theo đó, phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp là việc giao nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan, chủ thể khác nhau để thực hiện các công việc cụ thể trong toàn bộ quy trình lập pháp

Thứ hai, nội dung phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền

lập pháp

Một là,phân công quyền lập pháp là chức năng của Quốc hội.Quyền lập pháp

là một lĩnh vực quyền trong tổng thể quyền lực nhà nước.Trong tổ chức và hoạt động nhà nước, quyền lập pháp được phân công cho Quốc hội.Quyền lập pháp là quyền riêng có của Quốc hội, các cơ quan hành pháp, tư pháp không có quyền lập

pháp.Sự phân công rạch ròi chức năng lập pháp cho Quốc hội đảm bảo quyền lập pháp được thực hiện một cách thận trọng, thể hiện được ý chí của toàn thể nhân dân Cũng qua sự phân công chức năng lập pháp cho Quốc hội mà Quốc hội buộc phải tăng cường trách nhiệm của mình trong việc thực hiện quyền lập pháp, các cơ quan nhà nước khác xác định trách nhiệm của mình trong việc phối hợp, giúp đỡ, kiểm soát Quốc hội thực hiện quyền lập pháp

Hai là,phân công vai trò của các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập

pháp.Quyền lập pháp là của Quốc hội, Quốc hội thực hiện quyền lập pháp thông qua một quy trình lập pháp với sự tham gia của nhiều cơ quan Do đó, phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp đượcthể hiện qua phân công nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan trong quy trình lập pháp Tùy vào mỗi công đoạn, mỗi cơ quan mà có những nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau trong việc thực hiện quyền lập pháp Ví dụ như, với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước, Chính phủ là cơ quan có nhiệm vụ, quyền hạn quan trong trong việc sáng kiến lập pháp, lập dự kiến chương trình xây dựng luật, soạn thảo dự án luật Với vai trò phản biện các chính sách của Chính phủ, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội là cơ quan có nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng trong việc thẩm tra dự án luật Cũng như thế, các cơ quan nhà nước khác, đại biểu Quốc hội cũng có sự phân công những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định trong việc thực hiện quyền lập pháp.Vai trò của mỗi

cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp là điều kiện để đảm bảo cho việc thực hiện quyền lập pháp được chuyên môn hóa, hiệu quả, loại trừ khả năng lạm quyền, tha hóa quyền lực

Ba là, phân công về phương thức hoạt động giữa các cơ quan trong việc thực

hiện quyền lập pháp.Phương thức hoạt động giữa các cơ quan là hình thức làm việc

và cách thức tương tác lẫn nhau giữa các cơ quan Phân công về phương thức hoạt động giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp được thể hiện ở cách bố trí nhân sự và cách thức chịu trách nhiệm của các cơ quan nhà nướctrong giới hạn phạm vi quyền hạn được phân công trong việc thực hiện quyền lập pháp

Thứ ba, vai trò của phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện

quyền lập pháp

Thực hiện quyền lập pháp với một chuỗi hoạt động và sự tham gia của nhiều

cơ quan khác nhau nên phân công, phân nhiệm rạch ròi là điều kiện đảm bảo cho các cơ quan hoạt động phù hợp với khả năng, chuyên môn nghiệp vụ của mình, tránh chồng chéo, mâu thuẫn, lẫn lộn nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước “Chính nguyên tắc phân công lao động (chứ không phân chia) quyền lực

trong Nhà nước pháp quyền sẽ tạo nên sự cân bằng quyền lực giữa các cơ quan công quyền thuộc các nhánh quyền lực nhà nước bằng cơ chế kiểm tra và cân bằng”15

Sự phân công giữa các cơ quan cũng là cách để đề cao trách nhiệm của từng

cơ quan, tạo cơ chế tự kiểm tra việc thực hiện quyền lập pháp giữa các cơ quan nhà nước được trao quyền, chống lại những hiện tượng chuyên quyền, lạm quyền Thế nhưng, mặt trái của phân công quyền lập pháp là làm cho quyền lực dần mất đi tính thống nhất, tập trung vốn có, tạo ra nguy cơ về sự “manh mún quyền lực”.Điều đó đòi hỏi, cần có cơ chế để khắc phục tình trạng manh mún quyền lực, đảm bảo cho quyền lực luôn phải thống nhất và tập trung vào nhân dân

1.2.2 Phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp

Thứ nhất, khái niệm phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện

quyền lập pháp

Theo từ điển Từ và ngữ tiếng Việt: “Phối hợp là sắp xếp nhiều yếu tố để cùng tiến hành theo một mục đích chung”16 Viện Ngôn ngữ cũng đưa ra khái niệm phối hợp: “Phối hợp là cùng hành động hoặc hoạt động hỗ trợ lẫn nhau”17 Hoạt động xã hội nào cũng trải qua nhiều khâu, nhiều trình tự nên hợp tác lẫn nhau giữa các chủ thể trong quá trình thực hiện là tất yếu.Cơ chế phối hợp đảm bảo cho kết quả của hoạt động bao giờ cũng có sự đóng góp trí tuệ, sức lực của nhiều chủ thể, phối hợp đảm bảo cho công việc luôn mang tính thống nhất, hiều quả.Để đảm bảo tính thống nhất, hiệu quả trong việc thực hiện quyền lập pháp mà các cơ quan trong quá trình thực hiện quyền lập pháp cần phải phối hợp với nhau Theo đó, phối hợp giữa các

cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp chính là lề lối, cách thức làm việc, hỗ trợ lẫn nhau giữa các cơ quan nhằm đảm bảo cho việc thực hiện quyền lập pháp luôn được thống nhất, hiệu quả

Thứ hai, nội dung phối hợp giữa các cơ quan trong việc thức hiện quyền

lập pháp

Một là, trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập

pháp.Phân công là cơ sở để tổ chức phối hợp thực hiện quyền lập pháp, nhưng không phải hoạt động lập pháp nào cũng phải phối hợp, “phân công phải hợp lý

15 LêVănCảm (2012), Một số vấn đề cấp bách của khoa học pháp lý Việt Nam trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr.62

16 NguyễnLân (2000), Từ điển Từ và ngữ Việt Nam, Nxb thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hồ Chí Minh,

tr.1456

17

Viện Ngôn ngữ họctrung tâm Từ điển học (2006), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng,Đà Nẵng, tr.786

nhưng phối hợp phải đảm bảo được tính độc lập, trách nhiệm của các cơ quan tham gia, không xuôi chiều, “số đông”, mà phải mang tính phản biện chế ước”18.Dựa vào

sự phân công quyền hạn, nhiệm vụ cho các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền lập pháp mà các cơ quan biết mình khi nào cần phải phối hợp với các cơ quan khác; nếu cần phối hợp thì đó là cơ quan nào; nội dung phối hợp; quyền và trách nhiệm của các bên phối hợp; trong quá trình phối hợp thì các cơ quan kiểm soát lẫn nhau như thế nào

Hai là, thực hiện đúng và đủ chức năng, nhiệm vụ của mình cũng là cách thức

để các cơ quan phối hợp với nhau trong thực hiện quyền lập pháp.Quy trình lập pháp là một chuỗi hoạt động nối tiếp nhau, công việc ở giai đoạn trước là tiền đề để thực hiện công việc ở giai đoạn sau Do đó, các cơ quan không làm đúng, làm đủ và kịp thời nhiệm vụ, quyền hạn của mình thì không có khả năng và điều kiện phối hợp với các cơ quan khác để nhằm mục đích hoàn thành được các nhiệm vụ, quyền hạn

đã được phân công.Các cơ quan không đảm bảo khả năng thực hiện nhiệm vụ của mình tức là họ đã làm gián đoạn sự phối hợp giữa các cơ quan, phá vỡ tính thống nhất của quyền lực dẫn đến ảnh hưởng tiêu cực đến chất lượng của việc thực hiện quyền lập pháp

Ba là, phương thức phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập

pháp.Phối hợp chính là lề lối, cách thức làm việc giữa các cơ quan Sự tương trợ, giúp đỡ, phối hợp lẫn nhau giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp có thể được thực hiện bằng nhiều phương thức như: trình sáng kiến lập pháp cho Quốc hội; gửi dự án luật, thông tin, tài liệu liên quan đến dự án luật cho Quốc hội; phát biểu, cho ý kiến, xem xét, thảo luận về chính sách, nội dung của dự án luật…

Thứ ba, vai trò của sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện

quyền lập pháp

Vai trò của phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp rất quan trọng.Một khi quyền lập pháp được phân công cho nhiều cơ quan thì tất yếu có nhu cầu phối hợp giữa các cơ quan với nhau trong thực hiện quyền lập pháp.Phối hợp đảm bảo cho quyền lập pháp được thực hiện có hiệu lực, hiệu quả, là nhân tố thúc đẩy mỗi cơ quan cố gắng, nỗ lực thực hiện tốt những nhiệm vụ, quyền hạn mà

cơ quan được phân công.Đồng thời, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp còn là điều kiện để khắc phục mặt trái của phân công đó

18

LêVănHòe (2011), “Sáu vấn đề trong hoàn thiện Hiến pháp Việt Nam hiện nay”, tạp chí Nghiên cứu lập pháp (22), tr.11

là bảo vệ tính thống nhất, tập trung của quyền lập pháp, tránh tình trạng manh mún

quyền lực

1.2.3 Kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp

Thứ nhất, khái niệm kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện

quyền lập pháp

Theo từ điển Luật học của Viện khoa học pháp lý, kiểm soát được hiểu là:

“Việc xem xét để phát hiện ngăn ngừa kịp thời việc làm sai trái với thỏa thuận, với quy định Kiểm soát thường do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền bố trí việc tiến hành ở các địa điểm dễ có thể xảy ra vi phạm, hoặc ở một khâu trong quá trình hoạt động của các đối tượng cần kiểm soát”19 Nếu thực hiện quyền lập pháp chỉ dừng lại ở việc phân công, phối hợp thì vẫn còn một “lỗ hổng” rất lớn có thể dẫn đến tha hóa quyền lực đó là không có cơ chế kiểm soát sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trọng việc thực hiện quyền lập pháp Trong Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa, mọi quyền lực nhà nước đều phải có sự kiểm soát, giám sát để tránh khả năng lạm quyền, tha hóa quyền lực, do đó trong việc thực hiện quyền lập pháp tất yếu cần phải có sự kiểm soát.Như vậy, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp chính là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để xem xét, ngăn ngừa các việc làm sai trái có thể xảy ra trong mỗi hoạt động của việc thực hiện quyền lập pháp

Thứ hai, nội dung kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền

lập pháp

Một là, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp qua

việc bảo đảm tính độc lập tương đối giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp,

từ đó thực hiện phân công rạch ròi nhiệm vụ của các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp Các cơ quan hành pháp, tư pháp chỉ có thể kiểm soát quyền lập pháp của cơ quan lập pháp khi mà nó có vị thế độc lập tương đối so với cơ quan lập pháp Chỉ có một sự cần bằng quyền lực tương đối thì các cơ quan mới có thể kiểm soát, giám sát hoạt động của nhau hiệu quả

Hai là, giới hạn phạm viquyền lực được phân công chocác cơ quan trong việc

thực hiện quyền lập pháp.Sẽ không có kiểm soát quyền lập pháp nếu quyền lập pháp không bị giới hạn và không có sự phân công một cách rạch ròi nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cơ quan trong từng quy trình lập pháp.Theo đó, cần nhấn mạnh

19

Viện khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (1999)Từ điển Luật học, Nxb từđiển Bách khoa, Hà Nội, tr.264

đến việc giới hạn thẩm quyền của các cơ quan, phân công rạch ròi nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp.Mỗi cơ quan trong quy trình lập pháp đều phải có sự phân định thẩm quyền một cách rõ ràng, rạch ròi, không có cơ quan nào có khả năng lạm quyền, lấn át quyền lực của cơ quan khác Việc kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp vì thế mà được được đẩy mạnh qua cơ chế giám sát, kiểm soát chặt chẽ lẫn nhau giữa các cơ quan được trao quyền

Ba là,phương thức kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập

pháp.Kiểm soát lập pháp đảm bảo hoạt động của các cơ quan luôn nằm trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật Kiểm soát quyền lập pháp được thể chế hóa thành những phương thức, quy định mà dựa vào đó có thể ngăn chặn, loại bỏ những hoạt động sai trái của các cơ quan nhà nước được trao quyền, phát hiện và điều chỉnh hoạt động lập pháp theo đúng khuôn mẫu đã được định sẵn bởi Hiến pháp, hệ thống pháp luật.Ở những nước vận dụng học thuyết phân quyền trong việc tổ chức thực hiện quyền lực thì phương thức kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp được thể hiện như: quyền phủ quyết luật của người đứng đầu hành pháp, quyền xem xét tính hợp hiến của các đạo luật do Quốc hội ban hành của cơ quan tư pháp Ở Việt Nam, phương thức kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp cũng được thể hiện qua những hoạt động như: quyền tham gia sáng kiến pháp luật của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, trách nhiệm của Ban soạn thảo đối với cơ quan chủ trì soạn thảo dự án luật, việc phản biện, xem xét, biểu quyết thông qua dự án luật…

Thứ ba, vai trò của kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền

lập pháp

Vai trò của kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp thể hiện ở việc làm cho không một cơ quan nào có khả năng lấn át hoặc sử dụng quyền lực vì mục đích không phải vì thực hiện quyền lập pháp Giống như Thomas Jefferson đã nhận định: “Để không một cơ quan nào có thể vượt qua những giới hạn

về mặt pháp lý mà không bị kiểm tra hay kiềm chế hữu hiệu bởi những có quan khác”20 Kiểm soát lập pháp là điều kiện để bảo đảm quyền lập pháp được thực thi đúng mục đích phục vụ nhân dân Cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp còn là điều kiện để quyền lập pháp được thống nhất, tránh

20

Thomas Jefferson (2002)Notes on the state of Virginia, 1784, Từ điển chính quyền và chính trị Hòa Kì,

Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr.152

tình trạng lạm quyền, tha hóa quyền lực, đảm bảo hoạt động của các cơ quan được

nhịp nhàng, đồng bộ, hiệu quả

Tóm lạicó thể khẳng định, phân công, phối hợp, kiểm soát thực hiện quyền lập pháp là việc nhà nước tổ chức thực hiện quyền lập pháp thông qua việc quy định cho các cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện những công việc nhất định trong quá trình lập pháp Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình, các cơ quan này còn phải phối hợp với nhau để hỗ trợ, giúp đỡ nhau thực hiện tốt nhiệm vụ, đồng thời, kiểm soát, kiểm tra lẫn nhau để tránh tình trạng lạm quyền, vô trách nhiệm từ phía các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền lập pháp

Phân công, phối hợp, kiểm soát là ba mặt của một vấn đề, chúng có mối quan

hệ biện chứng với nhau trong quá trình thực hiện quyền lập pháp Thực hiện phân công rạch ròi là tiền đề để mỗi chủ thể, mỗi cơ quan xác định được nhiệm vụ, quyền hạn của mình cũng đồng thời xác định giới hạn trách nhiệm rõ ràng của từng cơ quan trong hoạt động lập pháp Thực hiện phối hợp ăn ý là điều kiện để đảm bảo quyền lập pháp không bị phân tán, đảm bảo quyền lập pháp được thực hiện một cách ăn khớp, hiệu quả Và trong cơ chế phân công, phối hợp thì kiểm soát là yếu tố giúp cho mọi công việc trong hoạt động lập pháp được diễn ra theo đúng khuôn khổ của Hiến pháp và pháp luật Hay nói cách khác, “nếu không có kiểm soát thì bản thân sự phân công chưa đủ để khắc phục những tha hóa của quyền lực nhà nước, thậm chí có thể làm nảy sinh những sự tha hóa mới nghiêm trọng hơn trước khi có phân công”21 Do đó, việc phân định thẩm quyền, cách thức phối hợp, cách thức kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp phải được ghi nhận trong văn bản có giá trị pháp lý cao nhất đó là Hiến pháp, và phải tiếp tục cụ thể hóa trong các văn bản về Luật Tổ chức bộ máy nhà nước, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật…Sự cụ thể, rõ ràng nàylà tiền đề, cơ sở vững chắc cho hoạt động phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp Đảm bảo cho quyền lập pháp đáp ứng được các yêu cầu đối với công cuộc xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân

1.2.4 Ý nghĩa của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp

Thứ nhất, đảm bảo xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì

dân

21

VũAnhTuấn (2012), “Bàn thêm về mối quan hệ giữa phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước

ở Việt Nam hiện nay”, tạp chí Nhà nước và pháp luật (05), tr.30

Trải qua nhiều biến động trong lịch sử nhưng nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam vẫn đứng vững và đang phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa Có được điều này là do nhân dân Việt Nam tin vào Nhà nước Xã hội chủ nghĩa, tin vào bản chất của một Nhà nước của dân, do dân, vì dân Yêu cầu đặt ra đối với Nhà nước là cần phải giữ được bản chất nhân dân trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước Cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan khi thực hiện quyền lực nhà nước chính là một trong những phương thức để đảm bảo xây dựng Nhà nước của dân, do dân, vì dân

Nhân dân là chủ thể trao quyền lập pháp cho cơ quan nhà nước thực hiện.Để thực hiện quyền lập pháp như thế nào cho hiệu quả, nhân dân tổ chức phân công nhiệm vụ cho các cơ quan nhà nước trên cơ sở có sự phối hợp, kiểm soát lẫn nhau

Do đó, thực hiện quyền lập pháp trong sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan phải luôn được tiến hành dựa trên dân chủ nhà nước Có như thế, quyền làm chủ của nhân dân đối với quyền lập pháp mới được bảo đảm, đáp ứng mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa.Mặt khác, dân chủ trong hoạt động lập pháp còn được thể hiện ở chất lượng dự luật được ban hành.Sản phẩm của lập pháp là luật, nó tác động trực tiếp tới toàn xã hội và từng chủ thể trong xã hội Một Nhà nước của dân, do dân, vì dân thì luật phải mang ý chí chung của nhân dân, phải bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong những quy phạm của luật Yêu cầu này là cơ sở để cơ quan nhà nước thực hiện phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau một cách thận trọng, tỉ mỉ trong việc thực hiện quyền lập pháp để quy phạm luật thể hiện đầy đủ các quyền, lợi ích chính đáng của con người, công dân

Thứ hai, đảm bảo ngăn chặn tha hóa, lạm dụng quyền lập pháp

Khi quyền lực nhà nước được trao cho con người cụ thể thì quyền lực ấy có khi lại bị vận động theo xu hướng chủ quan của người sử dụng, trở thành đối lập với chính mình lúc ban đầu, đó là sự tha hóa của quyền lực Tha hóa quyền lực biến quyền lực nhân dân thành quyền lực của cá nhân hay của các nhóm quyền lực, làm méo mó mục đích tự thân của quyền lực nhà nước là phục vụ nhân dân Vậy nên, đảm bảo sự tha hóa quyền lực nhà nước là điều cần thiết mà “bí quyết của giải pháp

là phải kiểm soát quyền lực không phải từ bên ngoài, mà phải từ bên trong làm cho nhà nước không thể hại người dân”22

Thực hiện quyền lập pháp với tư cách là một hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước nên các cơ quan trong quá trình thực hiện cũng có nguy cơ lạm quyền,

22

NguyễnĐăngDung (2012), “Hiến pháp phải là văn bản kiểm soát quyền lực nhà nước”, tạp chí Nhà nước

và pháp luật(04), tr.10

dẫn đến tha hóa quyền lực Thực hiện phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong hoạt động lập pháp một mặt đảm bảo mọi hoạt động của từng cơ quan đều có sự kiểm soát, giám sát từ các cơ quan khác Mặt khác, khi quyền lập pháp được phân công một cách hợp lý, quyền lực không tập trung quá nhiều vào một chủ thể, việc thực hiện quyền lập pháp diễn ra dựa trên sự phối hợp, kiểm soát của nhiều chủ thể sẽ đảm bảo hoạt động lập pháp hiệu quả, đảm bảo hạn chế lạm quyền, tha hóa quyền lực

Thứ ba, đảm bảo hiệu quả, thống nhất giữa các cơ quan trong thực hiện

Thực hiện quyền lập pháp trải qua nhiều công đoạn với sự tham gia của nhiều

cơ quan khác nhau nên rất dễ dẫn đến sự chồng chéo, dẫm chân lên nhau.Cơ chế phân công phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan là tiền đề, cơ sở đảm bảo quyền lập pháp được thực hiện một cách trôi chảy, hiệu quả.Mặt khác, Quốc hội ban hành luật xuất phát từ nhu cầu quản lý xã hội của hành pháp nên Quốc hội cần có Chính phủ

và các chủ thể khác tham gia, phối hợp vào hoạt động lập pháp Nói về quan hệ này,

Ts Nguyễn Sĩ Dũng đã nhận xét:

Thiếu sự tương tác này giữa lập pháp và hành pháp, thì dù quy trình lập pháp được thiết kế tinh vi đến đâu chăng nữa, nó cũng chỉ là một quy trình nhân tạo Sản phẩm tất yếu của một quy trình nhân tạo là các đạo luật nhân tạo.Các đạo luật nhân tạo không cần cho cuộc sống.Nhà nước vẫn có thể áp đặt nó cho xã hội, tuy nhiên những cố gắng như vậy không sớm thì muộn sẽ làm cho các cơ quan của nhà nước hụt hơi.Cuộc sống như ao bèo, sẽ phẳng lặng trở lại sau một hồi xao động23

Thực hiện quyền lập pháp còn là cơ sở để thực hiện quyền lực nhà nước ở hai lĩnh vực hành pháp, tư pháp Dựa vào luật do cơ quan lập pháp ban hành, các cơ quan hành pháp tổ chức quản lý nhà nước, cơ quan tư pháp nhân danh Nhà nước để

23 NguyễnSĩDũng (2003), “Bàn về triết lý của Lập pháp”, tạp chí Nghiên cứu lập pháp (06), tr.7

thực hiện chức năng xét xử, bảo vệ pháp luật Thực hiện quyền lập pháp có tốt, có hiệu quả thì mới là tiền đề hoạt động tốt cho các cơ quan của hành pháp và tư pháp

1.3 Kinh nghiệm quốc tế về phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp

Mặc dù lập pháp là chức năng của Nghị viện nhưng hoạt động lập pháp là hoạt động có sự tham gia của nhiều chủ thể, đặc biệt là sự tham gia, phối hợp từ các cơ quan hành pháp.Một quy trình lập pháp luôn trải qua những giai đoạn nhất định với

sự phân công, kiểm soát, chế ước quyền lực lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước.Đấy là cách mà các quốc gia ở các chính thể trên thế giới vận dụng để nhằm kiểm soát, ngăn cản sự tha hóa quyền lực của cơ quan nhà nước được trao quyền đồng thời tăng cường hiệu quả của việc thực hiện quyền lập pháp

1.3.1 Phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc thực hiện quyền lập pháp trong chính thể đại nghị

Trong các nhà nước tư sản theo chính thể đại nghị, quyền lực nhà nước được

tổ chức một cách mềm dẻo Theo đó, không có sự phân chia rõ ràng về quyền lực giữa lập pháp và hành pháp, mà chỉ có tư pháp là nhánh quyền độc lập với hai nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp Nước Anh là điển hình của mô hình chính thể đại nghị này Quyền lập pháp của các nước theo chính thể đại nghị cũng được trao cho Nghị viện, bao gồm hai viện cấu thành là: Thượng nghị viện và Hạ nghị viện do nhân dân trực tiếp bầu ra Việc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các

cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp ở chính thể đại nghị (mà đặc trưng là nước Anh) được thể hiện qua một số hoạt động cụ thể như:

1.3.1.1 Trong việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp

Quyền lập pháp của Nghị viện là quyền không có giới hạn về mặt phạm vi, ở lĩnh vực nào, nếu cảm thấy cần thiết Nghị viện đều có thể ban hành luật để điều chỉnh Quyền sáng kiến lập pháp được phân công cho Chính phủ và đại biểu của Nghị viện.Quyền sáng kiến lập pháp các dự án luật về tài chính là quyền chỉ được phân công riêng cho Chính phủ Phần lớn các dự án luật được khởi xướng và phối hợp thực hiện từ Chính phủ thông qua các thành viên của mình Bởi vậy, mỗi khi đại biểu cần thông qua dự án luật hay dự thảo nghị quyết về một vấn đề nào đó, đại biểu đều phải phối hợp thực hiện với thành viên Chính phủ phụ trách vấn đề đó Như vậy, vai trò của Chính phủ trong việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp là sự thể hiện cho việc phối hợp, kiểm soát quyền lực giữa hành pháp với lập pháp trong

việc thực hiện quyền lập pháp của Nghị viện ở giai đoạn đầu tiên và vô cùng quan trọng của quy trình lập pháp

1.3.1.2 Trong hoạt động thông qua luật

Về nguyên tắc, một dự luật sẽ được thông qua tại hai viện.Xét tương quan, hạ viện có ưu thế hơn qua đó chế ước hoạt động của thượng viện (bởi đây là cơ quan

do nhân dân trực tiếp bầu ra và đại diện cho ý chí của nhân dân) Nếu Thượng viện không thông qua những dự luật đã được hạ viện thông qua, ở lần thảo luận lại Hạ viện vẫn biểu quyết thông qua thì mặc nhiên dự luật sẽ có hiệu lực sau khi được Nữ hoàng Anh công bố mà không phải chuyển lên cho Thượng viện một lần nữa Theo quy định của pháp luật Anh, đối với mỗi dự án luật Thượng viện chỉ có quyền cản trở Hạ viện thông qua trong vòng một năm

Do tác động của các đảng phái chính trị tới việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước mà hoạt động thông qua luật tại nghị trường chịu sự tác động mạnh của Chính phủ Kết quả bầu cử ở hạ viện Anh như thế nào sẽ quyết định đến sự hình thành Chính phủ - cơ quan hành pháp như thế ấy.Thủ lĩnh đảng cầm quyền, tức đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện sẽ đương nhiên là Thủ tướng của nhiệm kì đó.Với cách hình thành như vậy nên sự phân chia quyền lực giữa nhánh quyền lập pháp và hành pháp không thực sự rõ nét Chính phủ được trao quyền trình dự án luật cho Nghị viện thông qua, và đương nhiên, xét về nguyên tắc hoạt động của các đảng chính trị là nghị sĩ của đảng nào sẽ bỏ phiếu theo đúng ý chí của đảng đó, cho nên dự thảo luật của Chính phủ trình dễ dàng được thông qua Do đó, ở một khía cạnh nhất định, vì Thủ tướng là thủ lĩnh của đảng cầm quyền nên Chính phủ có thể chi phối, kiểm soát hoạt động lập pháp của Nghị viện, ràng buộc Nghị viện thông qua luật theo ý chí của Chính phủ

1.3.1.3 Trong hoạt động công bố luật

Ở Anh, sau khi dự án luật được thông qua, Nữ hoàng sẽ là người kí và công

bố Việc kí và công bố luật này chỉ mang tính hình thức và nhằm hợp thức hóa dự luật của Nghị viện chứ không thể hiện được sự kiểm soát quyền lập pháp của Nghị viện Bởi Nữ hoàng Anh là Nguyên thủ quốc gia nhưng không nắm thực quyền, không có vai trò kiểm soát, giám sát quá trình thực hiện quyền lực nhà nước của các

cơ quan nhà nước

1.3.2 Phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc thực hiện quyền lập pháp trong chính thể cộng hòa tổng thống

Hình thức chính thể cộng hòa tổng thống được xem là hình thức áp dụng triệt

để nhất học thuyết tam quyền phân lập.Mỹ là quốc gia có sự phân quyền mạnh mẽ

và hiệu quả nhất trong chính thể cộng hòa tổng thống.Tính chất tam quyền phân lập

và các quyền lực kiềm chế, đối trọng nhau được thể hiện rất rõ nét trong Hiến pháp

Vị thế cân bằng tương đối giữa các nhánh quyền lực trong tổng thể quyền lực nhà nước luôn được đảm bảo, tạo cơ sở cho hoạt động thực hiện quyền lực ở mỗi nhánh quyền lực luôn phải chịu sự kiểm soát, chế ước từ hai nhánh quyền còn lại

Việc thực hiện quyền lập pháp của Nghị viện liên bang Hoa Kì thể hiện sự độc lập với hai nhánh quyền hành pháp, tư pháp Đặc biệt, sự độc lập giữa hai nhánh quyền lập pháp và hành pháp thể hiện rất rõ bởi nó được hình thành từ hai con đường khác nhau, cách thức bố trí nhân sự ở từng nhánh quyền cũng độc lập nhau Chính vì tính chất độc lập của mỗi nhánh quyền lực nên hoạt động lập pháp của Nghị viện luôn chịu sự chế ước từ nhánh quyền hành pháp, tư pháp bằng những công cụ hữu hiệu quy định trong Hiến pháp Mỹ Việc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan khi thực hiện quyền lập pháp theo đó cũng có một số đặc thù:

1.3.2.1 Trong hoạt động thực hiện quyền sáng kiến lập pháp

Theo Hiến pháp Mỹ, sáng quyền lập pháp liên bang chỉ thuộc về các thành viên của Nghị viện và các Ủy ban thường trực của các viện Nhưng điểm đặc biệt,

do Mỹ là quốc gia liên bang nên thẩm quyền lập pháp ở Mỹ có giới hạn về mặt phạm vi Quyền lập pháp được phân định cho các bang và liên bang, các thành viên của Nghị viện và các Ủy ban thường trực của các viện chỉ có quyền sáng kiến lập pháp trong những lĩnh vực lập pháp của liên bang Hoa kì mà thôi Việc giới hạn thẩm quyền lập pháp giữa liên bang và bang được phân định trong Hiến pháp

Ở Hạ viện, thành viên nào muốn trình dự án luật chỉ cần bỏ dự án luật có chữ

kí của mình vào trong chiếc hòm đặt trên bàn thư kí viện Các nhóm gây áp lực có thể kiểm soát, chế ước việc trình dự án luật bằng cách cho ý kiến của mình vào một

dự án luật nào đó Tuy nhiên, những kiến nghị này chỉ trở thành dự án luật trong trường hợp được Ủy ban thường trực của viện chấp nhận và hoàn chỉnh

Ở Thượng viện, để phối hợp trình dự án luật các đại biểu cần phải được sự công nhận của Chủ tịch viện Sau khi được công nhận, các đại biểu sẽ công bố trình

dự án luật kèm theo lời giải thích ngắn đồng thời trao dự án luật cho thư kí viện Thành viên của thượng viện có thể trình dự án thuộc mọi lĩnh vực trừ những dự án luật liên quan đến các khoản thu ngân sách nhà nước

Ở Mỹ, Chính phủ không có quyền sáng kiến lập pháp và không tham gia phối hợp hoạt động vào quá trình lập pháp của liên bang Đây là kết quả của sự phân quyền cứng rắn ở Hoa Kì, mỗi nhánh quyền lực đều hoạt động độc lập và không có

sự tham gia từ hai nhánh quyền còn lại trong thẩm quyền được phân công.Tuy vậy, bằng con đường không chính thức, Tổng thống – người đứng đầu hành pháp - vẫn can thiệp rất sâu vào quá trình lập pháp của Quốc hội Ví dụ như thông qua việc đọc thông điệp hằng năm trước Quốc hội, Tổng thống Mỹ gửi yêu cầu lập pháp của Quốc hội - lập pháp, hoặc bằng con đường trình các dự án luật của các đảng viên cùng đảng của mình mà Tổng thống can thiệp đến chương trình lập pháp của Quốc hội24

1.3.2.2 Trong hoạt động thông qua luật

Cũng như những nước tổ chức Nghị viện thành hai viện, ở Mỹ, quá trình xem xét, thông qua luật cũng diễn ra tại hai viện.Hoạt động này phản ánh mối tương quan giữa hai viện, làm nổi bật tư duy phân quyền trong thực hiện quyền lập pháp Tính độc lập, cân bằng và kiểm soát trong tổ chức thực hiện quyền lập pháp thể hiện rất rõ nét trong hoạt động thông qua luật tại Nghị viện với cơ chế lưỡng viện Vì số lượng đại biểu trong Thượng viện là ngang bằng cho tất cả các bang trong khi số lượng đại biểu ở Hạ viện lại phụ thuộc vào tỷ lệ dân số của các bang so với tỷ lệ dân số của liên bang nên các bang có thể tạo ra sự kiềm chế, đối trọng trong hoạt động thông qua luật ở hai viện Các bang nhỏ có thể ngăn cản, kiểm soát các dự thảo luật đã được Hạ viện thông qua bằng cách bỏ phiếu chống ở Thượng viện, và ngược lại các bang lớn lại thực hiện điều này ở Hạ viện Mặt khác, để kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp một cách chặt chẽ thì buộc dự luật ở Mỹ phải được đa số thành viên của mỗi viện thông qua

Trong quá trình biểu quyết dự án luật, nếu xảy ra trường hợp giữa hai viện có

sự bất đồng ý kiến, hai viện sẽ phối hợp thành lập Ủy ban hỗn hợp để dàn xếp bất đồng Các thành viên trong Ủy ban hỗn hợp thường là những thành viên của Ủy ban thường trực của hai viện đã chỉnh lý dự án luật Trên cơ sở ý kiến của hai viện, Ủy ban thường trực sẽ đưa ra phương án chung và trình báo cáo cho cả hai viện Nếu cả

24

NguyễnĐăngDung (2011), “Lại bàn về nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân

công, phân nhiệm giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”, tạp chí Nghiên cứu lập pháp (13),

tr.7.

hai viện thông qua báo cáo chỉnh lý, Ủy ban hỗn hợp tự giải thể, đồng thời dự án luật được chuyển sang cho Tổng thống chuẩn y

1.3.2.3 Trong hoạt động công bố luật

Sau khi được thông qua, dự luật sẽ được chuyển cho Tổng thống để công bố.Với quyền phủ quyết luật được Hiến pháp ghi nhận,Tổng thống có quyền ký hoặc không ký công bố luật.Trong trường hợp Tổng thống phủ quyết luật của Nghị viện, thì Nghị viện phải thảo luận lại Để buộc Tổng thống kí ban hành luật thì dự luật trong lần thảo luận lại phải được sự đồng ý thông qua của 2/3 thành viên dự họp của mỗi viện Quyền phủ quyết luật của Tổng thống là một công cụ hiệu quả để kiểm soát quyền lập pháp của Nghị viện mà đặc trưng của chính thể cộng hòa tổng thống tạo ra khi mà các cơ quan thuộc nhánh quyền hành pháp không tham gia chính thức vào quy trình lập pháp của Nghị viện

1.3.3 Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp trong chính thể cộng hòa hỗn hợp

Cộng hòa hỗn hợp là chính thể được sáng tạo ra từ việc kết hợp hai chính thể trên thế giới đó là: chính thể đại nghị và chính thể cộng hòa tổng thống Ở chính thể cộng hòa hỗn hợp, quyền lực nhà nước cũng được phân thành quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp.Tính chất hỗn hợp của chính thể cộng hòa hỗn hợp thể hiện ở sự hiện diện của Tổng thống và Thủ tướng trong cơ quan hành pháp.Về nguyên tắc, Tổng thống là người đứng đầu Chính phủ nhưng lại có nhiều vai trò trong hoạt động lập pháp của Nghị viện.Tổng thống được xem là Nguyên thủ quốc gia nhưng tồn tại không phụ thuộc vào Chính phủ Chính vì sự đặc biệt này mà việc thực hiện quyền lập pháp ở các nước theo chính thể cộng hòa hỗn hợp có sự tham gia, phối hợp, chế ước rất mạnh mẽ từ Chính phủ, Tổng thống

Hiện nay, trên thế giới có nhiều quốc gia tổ chức bộ máy nhà nước theo chính thể cộng hòa hỗn hợp như: Pháp, Liên bang Nga, Hàn Quốc Cộng hòa Pháp là nơi khởi xướng cho chính thể này Những đặc thù trong việc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp ở cộng hòa Pháp là tiêu biểu cho phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc thực hiện quyền lập pháp của các quốc gia theo hình thức chính thể cộng hòa hỗn hợp

1.3.3.1 Trong việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp

Theo Hiến pháp Pháp, quyền sáng kiến lập pháp thuộc về Thủ tướng và thành viên Nghị viện, trong đó Thủ tướng trình các dự án luật còn thành viên Nghị viện trình dự án kiến nghị về luật Thủ tướng là người đứng đầu nội các, quản lý đất

nước, “cọ xát”, tiếp xúc với những quan hệ xã hội cần luật điều chỉnh nên vai trò phối hợp sáng kiến lập pháp của Chính phủ rất được xem trọng Còn quyền sáng kiến lập pháp là chức năng nguyên thủy của nghị viên ngay từ khi Nghị viện tư sản đầu tiên ra đời ở Anh Mặt khác, với mục đích xây dựng hành pháp mạnh, Hiến pháp Pháp đã tạo nên một bước ngoặt mới khi quy định giới hạn quyền lập pháp của Nghị viện bằng quyền lập quy của Chính phủ.Hiến pháp Pháp phân định thẩm quyền lập pháp của Nghị viện với thẩm quyền lập quy của Chính phủ Chức năng lập pháp của Nghị viện chỉ giới hạn đối với những lĩnh vực quan trọng được Hiến pháp liệt kê rõ ràng Những lĩnh vực đó bao gồm: các vấn đề liên quan đến quốc phòng, an ninh, chế độ bầu cử, quyền và nghĩa vụ của công dân… Các vấn đề còn lại được xác định thuộc thẩm quyền lập quy của Chính phủ Theo đó, các cơ quan thực hiện quyền sáng kiến lập pháp cho Nghị viện chỉ được trình dự án luật trong giới hạn những lĩnh vực mà Nghị viện có quyền lập pháp

1.3.3.2 Trong hoạt động thảo luận, thông qua luật

Trước hết dự án luật được phân côngcho Hội đồng nhà nước xem xét, cho ý kiến(cơ quan tư vấn của Chính phủ), rồi được Hội đồng Bộ trưởng xem xét, sau đó

dự án được chuyển cho Ban thường vụ của một trong hai viện Các dự án luật về tài chính nhất thiết phải được chuyển cho Ban thường vụ Hạ viện trước Ban thường vụ của viện là cơ quan được phân công quyết định tiếp nhận dự án, phân công các Uỷ ban xem xét luật và điều hòa hoạt động thông qua luật ở nghị trường Trước khi viện biểu quyết thông qua, Chính phủ có thể yêu cầu rút lại dự án luật vào bất cứ thời điểm nào, đây là quyền thể hiện tính chủ động phối hợp hoạt động của Chính phủ trong hoạt động lập pháp

Việc thông qua dự án luật được hai viện tiến hành tại các phiên thảo luận của mình Để kiểm soát hoạt động lập pháp,các đại biểu có thể đặt vấn đề xem xét tính cấp thiết hoặc tính hợp hiến của dự án luật và một dự luật nhất thiết phải được thông qua bởi cả hai viện với đa số thành viện mỗi viện biểu quyết thông qua

Trong quá trình thông qua luật, tương quan quyền hạn giữa hai viện cho thấy:

“Quyền lực của Hạ nghị viện có tính ưu thế so với quyền lực của Thượng nghị viện Theo quy định tại điều 45 và 46, mỗi dự luật hay sáng kiến luật phải được hai viện biểu quyết tán thành Nếu có bất đồng, hai viện phải thành lập 1 Ủy ban hỗn hợp để thảo luận và quyết định Nếu ủy ban này không thống nhất thì Chính phủ sau khi đề

nghị hai viện xem xét lại, có thể yêu cầu Hạ nghị viện đưa ra quyết định cuối cùng với 2/3 số phiếu thuận trở lên”25

Mặc dù, quyền lập pháp là của Nghị viện nhưng Chính phủ Pháp có khả năng tác động mạnh mẽ đến quá trình lập pháp của Nghị viện Chính phủ có quyền yêu cầu các viện không thảo luận một vấn đề nào đó hoặc hạn chế thời gian thảo luận vấn đề, yêu cầu các viện thông qua dự án luật toàn bộ một lần hoặc thông qua từng phần có kèm theo sửa đổi đã được Chính phủ thông qua (khoản 3 điều 44 Hiến pháp Pháp) Bởi vậy, thực tế cho thấy Chính phủ kiểm soát quyền lập pháp của Nghị viện rất mạnh mẽ khi có khả năng làm chấm dứt các cuộc thảo luận về dự án luật của Nghị viện vào bất cứ thời điểm nào

1.3.3.3 Trong hoạt động công bố luật

Sau khi luật được Nghị viện thông qua, Tổng thống sẽ tiến hành chuẩn y và công bố luật.Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày Tổng thống nhận được đạo luật, Tổng thống có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại toàn bộ hoặc một phần luật.Nếu Tổng thống yêu cầu Nghị viện xem xét lại luật thì trong lần thảo luận lại nếu đa số thành viên của viện vẫn biểu quyết thông qua, Tổng thống buộc phải công

bố luật.Tổng thống trong chính thể cộng hòa hỗn hợp là người đứng đầu hành pháp, đồng thời là Nguyên thủ quốc gia Với vị trí đó, Hiến pháp trao cho Tổng thổng quyền phủ quyết luật để kiểm soát lập pháp là cần thiết để đảm bảo hoạt động lập pháp được hòa hợp với nhu cầu quản lý của cơ quan hành pháp, đồng thời tạo ra thế cân bằng trong việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước

Tóm lại, với mục đích xây dựng một hành pháp mạnh, đủ sức đối trọng, kiềm chế nghị viện nên Hiến pháp Pháp trao cho cơ quan hành pháp khá nhiều quyền hạn trong hoạt động lập pháp Hoạt động của các cơ quan hành pháp trong quy trình lập pháp một mặt góp phần đảm bảo chất lượng lập pháp, mặt khác, nó tạo ra sự cân bằng giữa hai nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp, tiến đến kiểm soát, chế ước nhánh quyền lập pháp

1.3.4 Kinh nghiệm cho phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp ở Việt Nam

Từ những phân tích về kinh nghiệm quốc tế trong việc phân công, phối hopwj

và kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp thì vấn đề phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp ở Việt Nam có thể đúc kết những kinh nghiệm:

25

http://hienphap.net/2013/02/02/hien-phap-cong-hoa-phap/

1.3.4.1 Giới hạn quyền lập pháp của Nghị viện

Theo mô hình tổ chức quyền lực nhà nước ở một số nước trên thế giới, có nhiều cách để giới hạn quyền lập pháp của Nghị viện:

Thứ nhất, ở nhà nước liên bang như Mỹ, quyền lập pháp được phân chia cho

Nghị viện liên bang lẫn Nghị viện các bang, việc phân chia lĩnh vực lập pháp này được ấn định ngay trong Hiến pháp liên bang Mỹ

Thứ hai, ở một số quốc gia cấu trúc nhà nước được tổ chức theo cấu trúc đơn

nhất có thừa nhận chế độ tự trị thì Hiến pháp sẽ ấn định việc phân chia thẩm quyền lập pháp trung ương và thẩm quyền lập pháp của khu tự trị

Thứ ba, giới hạn thẩm quyền lập pháp của Nghị viện bằng cách phân chia lĩnh

vực lập pháp của Nghị viện với những lĩnh vực thuộc quyền lập quy của Chính phủ.Đây là cách thức được cộng hòa pháp vận dụng và quy định cụ thể trong Hiến pháp

Tổ chức nhà nước Việt Nam theo cấu trúc đơn nhất và cũng không tồn tại khu

tự trị do đó, việc giới hạn quyền lập pháp bằng việc trao quyền lập pháp cho các bang hay khu tự trị là điều không thực hiện được Phân định thẩm quyền lập pháp của Nghị viện với thẩm quyền lập quy của Chính phủ như trong Hiến pháp của Cộng hòa Pháp là điều mà Việt Nam có thể học hỏi Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa, giới hạn quyền lập pháp của Quốc hội bằng thẩm quyền lập quy của Chính phủ là điều cần quan tâm, xem xét Việc phân định thẩm quyền này, đảm bảo xây dựng một vị thế “cân bằng tương đối” trong việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, đảm bảo khả năng phối hợp, kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội từ nhánh quyền hành pháp

tổ chức thành hai viện, việc xem xét, thông qua luật đều được thực hiện tại mỗi viện.Mọi vấn đề có liên quan đến đến chính sách, nội dung của dự luật đều được thảo luận, bàn bạc một cách kĩ lưỡng tại mỗi viện.Tương quan giữa hai viện trong quá trình lập pháp sẽ đảm bảo cho hoạt động lập pháp luôn có sự kiểm soát, chế ước hiệu quả, nâng cao tính thận trọng của cơ quan lập pháp Do đó, mô hình lưỡng viện

đảm bảo cho sự ra đời của đạo luật được chính xác, khách quan, khoa học và mang giá trị áp dụng trên thực tiễn cao Đồng thời, tổ chức Nghị viện thành hai viện cũng làm cho Nghị viện “thể hiện đầy đủ hơn ý chí, nguyện vọng của các tầng lớp, dân

cư trong xã hội”26

1.3.4.3 Quyền phủ quyết luật của người đứng đầu cơ quan hành pháp (Nguyên thủ quốc gia)

Quyền phủ quyết luật của người đứng đầu cơ quan hành pháp là kết quả của việc vận dụng học thuyết phân chia quyền lực trong hoạt động tổ chức thực hiện quyền lập pháp.Dựa trên nền tảng “dùng quyền lực kiểm soát quyền lực”, các chính thể có sự vận dụng linh hoạt vào tổ chức bộ máy nhà nước để kiểm soát các nhánh quyền lực với nhau.Phủ quyết luật của người đứng đầu hành pháp là công cụ mà Hiến pháp bảo đảm nhánh quyền hành pháp có thể kiểm soát, kiềm chế và đối trọng với lập pháp.Người đứng đầu hành pháp được quyền phủ quyết luật nên buộc lập pháp phải kĩ lưỡng hơn khi thực hiện chức năng của mình.Việc chế ước này, đảm bảo chức năng lập pháp luôn phải được thực hiện nhịp nhàng, phù hợp nhu cầu quản lý xã hội mà cơ quan hành pháp thực hiện.Tuy nhiên, sự độc lập của Nghị viện vẫn luôn được đảm bảo với cơ chế thông qua lại dự luật để vượt qua quyền phủ quyết luật của người đứng đầu cơ quan hành pháp.Tăng cường vai trò cho nguyên thủ quốc gia trong việc phối hợp, kiểm soát quyền lập pháp là nhu cầu tất yếu trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam.Do đó, quyền phủ quyết luật của người đứng đầu cơ quan hành pháp là một nhân tố hợp lý

mà việc tổ chức thực hiện quyền lập pháp ở Việt Nam nên tiếp thu, học hỏi

Kết luận chương 1

Nhận thức về cơ chế tổ chức thực hiện quyền lập pháp có ý nghĩa quan trọng trong việc góp phần nâng cao hoạt động lập pháp Với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa, quyền lập pháp, quy trình lập pháp, tổ chức thực hiện quyền lập pháp cần được nghiên cứu, nhận thức rõ ràng, cụ thể hơn nữa Từ phương

26

TháiVĩnhThắng (2013), “Tổ chức, tính chất và chức năng của Quốc hội theo dự thảo sửa đổi Hiến pháp

năm 1992”, tạp chí Luật học(08), tr.52

diện lý luận, quyền lập pháp được nghiên cứu, xem xét dưới góc độ là quyền ban hành luật của cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân – Quốc hội Quy trình lập pháp là cơ sở để tiến hành các hoạt động lập pháp theo một trình tự khoa học, thống nhất Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp là nguyên tắc xuyên suốt trong cả quy trình lập pháp

Giải quyết tốt các vấn đề lý luận về quyền lập pháp, quy trình lập pháp, cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp là tiền đề để tổ chức thực hiện quyền lập pháp Nhận thức đúng đắn quyền lập pháp là tiền đề để xây dựng một quy trình khoa học phục vụ cho việc thực hiện quyền lập pháp.Đến lượt mình, quy trình lập pháp là khuôn nền cho các cơ quan tổ chức phân công, phối hợp, kiểm soát với nhau trong quá trình thực hiện quyền lập pháp.Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp có mối quan hệ biện chứng với nhau.Thực hiện tốt việc phân công nhiệm

vụ, quyền hạn cho từng cơ quan là điều kiện để đảm bảo việc phối hợp, kiểm soát được diễn ra hiệu quả

Dựa trên những nhận thức lý luận về cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, tác giả lồng ghép, nghiên cứu những đặc thù cơ bản nhất về việc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp ở các chính thể trên thế giới Qua việc nghiên cứu đó, tác giả đúc kết một số điểm tiến bộ, hợp lý mà việc tổ chức phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp ở Việt Nam có thể nghiên cứu, xem xét vận dụng

CHƯƠNG 2: THỰC TIỄN PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM

2.1 Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp theo lịch sử lập hiến Việt Nam

2.1.1 Phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp theo Hiến pháp năm 1946

Vừa mới ra đời, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã đứng trước tình thế

“ngàn cân treo sợi tóc”, đất nước chồng chất khó khăn bởi nạn “thù trong giặc ngoài” Nhưng nhận thức rõ tầm quan trọng của “thần linh pháp quyền” trong việc giữ vững độc lập, tự chủ của đất nước, Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh đã xây dựng nên Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của Việt Nam Hiến pháp năm 1946 là

cơ sở cho sự ra đời của một nhà nước dân chủ, ghi nhận cách thức tổ chức quyền lực nhà nước cũng như đảm bảo những quyền cơ bản của con người, công dân Ngay Điều 1 Hiến pháp năm 1946 đã quy định: “Mọi quyền bính đều thuộc về nhân dân” Tuyên ngôn này là lời khẳng định bản chất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa là một nhà nước dân chủ, mọi quyền lực đều thuộc về nhân dân.Nhà nước chỉ là chủ thể được nhân dân trao quyền để thực hiện quyền lực nhà nước Trong tổ chức quyền lực nhà nước, không có quy định nào trong Hiến pháp năm 1946 cho thấy quyền lực nhà nước được phân thành quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền

tư pháp nhưng đã đề cập đến những quyền này qua các quy định:“Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền đặt ra pháp luật, Chính phủ là cơ quan hành chính, Tòa án

là cơ quan tư pháp của nước Việt Nam”27.Qua đó, Hiến pháp năm 1946 đã khẳng định có tính nguyên tắc là: “Nghị viện, Chính phủ và Tòa án đều là những cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước, mỗi cơ quan nhà nước nắm một bộ phận quyền lực nhà nước”28

Theo Hiến pháp năm 1946, quyền lập pháp được phân công cho Nghị viện nhân dân: Nghị viện nhân dân - cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện chức năng “đặt ra các pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài”29 Không có một điều khoản cụ thể nào trong Hiến pháp 1946 cho thấy nguyên tắc thực hiện quyền lập pháp là phải phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan Nhưng khi xem xét đến nhiệm vụ, quyền hạn, cách thức tổ chức và hoạt động của từng cơ quan nhà nước thì việc tổ chức thực hiện quyền lập pháp vẫn có sự thống nhất quyền lực, giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp có sự phân công, phân nhiệm nhất định Dựa trên những quy định của Hiến pháp năm 1946, việc phân công, phối hợp, kiểm

27 Xem các Điều 23; 43; 63 Hiến pháp năm 1946

28 NguyễnMạnhHùng (2011), “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1946”, tạp chí Khoa học pháp lý (04), tr.11

29 Điều 23 Hiến pháp năm 1946

soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp thể hiện qua những hoạt động cụ thể sau:

Thứ nhất, trong hoạt động sáng kiến lập pháp

Nghị viện nhân dân là chủ thể có quyền lập pháp, tức là quyền biến các dự luật thành luật Chính phủ là cơ quan được phân công, phối hợp với Nghị viện nhân dân qua việc trình dự án luật ra trước Nghị viện Công việc soạn thảo dự luật được phân công cho những cơ quan của Chính phủ đảm nhiệm30 Như vậy, quyền trình dự án luật chỉ có sự phân công cho Chính phủ, đại biểu Nghị viện theo Hiến pháp năm

1946 không được trao quyền trình dự án luật Các cơ quan nhà nước khác, đặc biệt

là các cơ quan tư pháp cũng không được phân công có quyền trình dự án luật ra Nghị viện Việc thành lập Ban soạn thảo, tổ chức soạn thảo dự án luật chưa được quy định cụ thể nhưng thực tế do Chính phủ phối hợp với Ban thường vụ đảm nhiệm

Thứ hai, trong hoạt động xem xét, thông qua dự luật

Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong hoạt động thảo luận, thông qua luật được thể hiện: nghị viênlà chủ thể được phân công quyền xem xét, thảo luận, biểu quyết thông qua dự án luật Tại kì họp Nghị viện,Ban thường vụ Nghị viện, cơ quan trình dự án luậtphối hợp, giúp đỡ đại biểu Nghị viện thực hiện nhiệm vụ Để kiểm soát quyền lập pháp, dự án luật được thông qua chỉ khi có quá nửa số nghị viên có mặt biểu quyết tán thành Vì phiên họp của Nghị viện được tiến hành khi có quá nửa nghị viên tới họp, do đó có thể xảy ra trường hợp dự luật được thông qua mà không cần quá nửa tổng số nghị viên của Nghị viện biểu quyết tán thành Khi Nghị viện không họp,để hoạt động lập pháp được thông suốt, không bị gián đoạn, Ban thường vụ có quyền phối hợp với cơ quan trình dự án luật để xem xét biểu quyết những dự án sắc luật Để kiểm soát quyền này của Ban thường vụ,

“những sắc luật do Ban thường vụ biểu quyết thông qua phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ”31

Thứ ba, trong hoạt động công bố luật

Ở Hiến pháp năm 1946, phân công quyền lực nhà nước rạch ròi là tiền đề và tất yếu cho sự ra đời thiết chế Nguyên thủ quốc gia thực quyền.Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền công bố luật được thể hiện: Chủ tịch nước là chủ thể được phân công công bố luật sau khi Nghị viện nhân

30 Điều 52 Hiến pháp năm 1946

31 Điều 36 Hiến pháp năm 1946

dân thông qua dự luật Trước khi công bố luật, để phối hợp, kiểm soát quyền lập pháp, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại luật32.Đây là công cụ

để Chủ tịch nước tham gia, kiểm soát quyền lập pháp của Nghị viện, đòi hỏi Nghị viện ban hành luật phải cẩn trọng, hiệu quả, phù hợp với nhu cầu quản lý của cơ quan hành pháp

Quyền hạn phủ quyết luật của Chủ tịch nước ở Hiến pháp năm 1946 giống với Nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp Mỹ và ở nhiều nước theo chế độ tư sản, song

sự phát triển sáng tạo của Hiến pháp 1946 là ở chỗ: Nghị viện nhân dân chỉ cần biểu quyết lại, Chủ tịch nước phải công bố luật đó (điều này giúp tránh sự lạm quyền của Chủ tịch nước), không như Hiến pháp Mỹ, nếu Tổng thống phủ quyết luật, cần phải

có sự chấp thuận lần thứ hai của hai viện (hạ viện và thượng viện) với 2/3 thành viên của mỗi viện thì Tổng thống mới ban bố dự luật đó33

Tóm lại, với kinh nghiệm và sự tài tình của Chủ tịch Hồ Chí Minh, Đảng cộng sản, Ban soạn thảo Hiến pháp, Hiến pháp năm 1946 đã thể hiện được nhiều giá trị

về cách thức tổ chức thực hiện quyền lập pháp Trong đó, “Hiến pháp bảo đảm tính độc lập của quyền lập pháp và hành pháp”34, chính sự phân công rạch ròi chức năng lập pháp đã tạo cơ sở cho việc phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp Sự độc lập tương đối của hành pháp, tư pháp trong mối quan

hệ với lập pháp đã tạo nên sự kiểm soát nhất định đối với hoạt động của Nghị viện như:

Hành pháp kiểm soát lập pháp thể hiện ở chỗ: Chính phủ có quyền bắt giam các Nghị viên khi họ phạm tội quả tang nhưng Chính phủphải thông báo cho Ban thường vụ chậm nhất là sau 24 giờ (Điều 40Hiến pháp năm 1946) Tư pháp tham gia kiểm soát lập pháp thể hiện ở chỗ: Tòa án theo Hiến pháp 1946 được thiết kế độc lập (Tòa án biệt lập đối với hành chính - Điều 63Hiến pháp năm 1946; “Các viên Thẩm phán đều do Chính phủ bổ nhiệm” - Điều 64 Hiến pháp năm 1946;

“Trong khi xét xử, các viên Thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được phép can thiệp” - Điều 69Hiến pháp năm 1946) Tòa án có quyền xét

xử Nghị viên (Điều 40 Hiến pháp năm 194635

32 Điều 31 Hiến pháp năm 1946

33 NguyễnNgọcKiện, LêNguyễnGiaThiện (2013), “Ý nghĩa và giá trị cơ bản của Hiến pháp 1946”, tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 13, tr.9

34 NguyễnMạnhHùng (2013), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam”, tạp chí Nhà nước và pháp luật (09), tr.10

35

NguyễnMạnhHùng (2011), “Kiểm soát lập pháp với việc đảm bảo quyền con người”, tạp chí Khoa học pháp lý (02), tr.9