Do đó, thể theo quan điểm chỉ đạo về chủ trương hoàn thiện thể chế tại Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành trung ương Đảng khoá X tại Đại hội XI của Đảng, Nghị quyết số 48 - NQ/TW của Bộ
Quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 về một số lĩnh vực cơ bản
Quy định về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Hệ thống văn bản QPPL được ban hành bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc bởi các tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương khi phối hợp với Uỷ ban thường vụ Quốc hội 5 , Chính phủ được quy định trong Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 Theo đó, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL bao gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung Cụ thể, thẩm quyền về hình thức là “việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản theo đúng hình thức đã được quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL và Luật
3 Sau đây gọi tắt là Luật BHVBQPPL 2008
4 Sau đây gọi tắt là Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004
5 Sau đây gọi tắt là UBTVQH
BHVBQPPL của HĐND, UBND” 6 Còn thẩm quyền về nội dung là việc “cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản phù hợp với thẩm quyền của mình theo quy định của pháp luật” 7 Việc tuân thủ các quy định về thẩm quyền sẽ góp phần nâng cao chất lượng của văn bản QPPL đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi và hiệu quả của văn bản QPPL; tăng tính ổn định cho toàn bộ hệ thống pháp luật
Theo Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND
2004, hệ thống văn bản QPPL và thẩm quyền ban hành được quy định như sau:
Thứ nhất , văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành bao gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước; nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ 8
Thứ hai, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành bao gồm: nghị quyết của HĐND các cấp; quyết định, chỉ thị của UBND các cấp 9 Như vậy, khác với trung ương, thẩm quyền xây dựng và ban hành văn bản QPPL ở địa phương chỉ trao cho tập thể mà không trao cho một cá nhân cụ thể nào
Tuy nhiên, cần lưu ý rằng không phải hình thức nào được nêu trên đều là văn bản QPPL Song song đảm bảo thẩm quyền về hình thức, văn bản QPPL cần đảm bảo về thẩm quyền về nội dung được quy định từ Điều 11 đến Điều 20 Luật
BHVBQPPL 2008 và từ Điều 12 đến Điều 20 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004
Bên cạnh những quy định về nội dung của văn bản QPPL, một số văn bản hướng dẫn chi tiết Luật BHVBQPPL 2008 có các quy định khác nhằm phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản không phải là văn bản QPPL như Điều 61 Nghị định số 24/2009/NĐ - CP ngày 05 tháng 3 năm 2009 Quy định chi tiết và biện pháp thi
6 Điểm a, Khoản 2, Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ - CP
7 Điểm b, Khoản 1, Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ - CP
9 Khoản 12, Điều 2 Luật BHVBQPPL 2008 và Khoản 2, Điều 1 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 hành Luật Ban hành văn bản QPPL 10 ; Khoản 2, Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ –
CP ngày 06 tháng 9 năm 2009 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND 11 Các Điều trên có xu hướng quy định các trường hợp không là văn bản QPPL theo hướng liệt kê các ngoại lệ này
Như vậy, với những quy định của pháp luật hiện hành, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đã ngày một đổi mới Trước năm 1996, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL không được quy định tập trung trong cùng một văn bản mà nằm rải rác ở các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước và không quy định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân Những “lổ hổng” này đã được khắc phục khi Luật BHVBQPPL 1996 ra đời và quy định cụ thể, rõ ràng tại Điều 1 Luật này Tuy nhiên, sau thời gian thực hiện, Luật BHVBQPPL 1996 và Luật sửa đổi một số điều của Luật BHVBQPPL 1996 vào năm 2002 đã bộc lộ nhiều bất cập do thẩm quyền ban hành văn bản QPPL rộng, hình thức văn bản QPPL nhiều phức tạp (lên tới 23 hình thức của các chủ thể có thẩm quyền), gây nên tình trạng bất ổn định của hệ thống pháp luật cũng như tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo nhau giữa các văn bản QPPL, lúng túng cho việc áp dụng trên thực tế, khó khăn trong công tác kiểm tra, rà soát, xử lý văn bản QPPL Trước thực tế đó, khi Luật BHVBQPPL 2008 thay thế Luật BHVBQPPL 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), số lượng văn bản QPPL đã được rút gọn từ 23 loại xuống còn 18 loại văn bản QPPL (ở cả của trung ương và địa phương) Cụ thể, về cơ bản vẫn giữ các hình thức văn bản QPPL đã quy định trong Luật BHVBQPPL 1996 nhưng loại bỏ các văn bản QPPL như: nghị quyết của Chính phủ, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, quyết định và chỉ thị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; chỉ thị và quyết định của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao Bên cạnh việc giảm các hình thức văn bản QPPL, trên cơ sở yêu cầu chung về quản lý nhà nước, Luật BHVBQPPL 2008 quy
10 Khoản 2, Điều 61 Nghị định 24/2009/NĐ - CP: “Các quyết định của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt chương trình, đề án; giao chỉ tiêu kinh tế - xã hội cho cơ quan, đơn vị; thành lập trường đại học; thành lập các ban chỉ đạo, hội đồng, ủy ban lâm thời để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; khen thưởng, kỷ luật, điều động công tác; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, tạm đình chỉ công tác cán bộ, công chức và về các vấn đề tương tự thì không phải là văn bản QPPL”
11 Khoản 2, Điều 2 Nghị định 91/2006/NĐ - CP quy định “Nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu
HĐND và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác; nghị quyết về việc giải tán HĐND; nghị quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; nghị quyết về việc thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định thành lập các ban, ban chỉ đạo, hội đồng, Ủy ban lâm thời để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; nghị quyết về chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND; nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND; nghị quyết về tổng biên chế ở địa phương; quyết định về chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND; quyết định phê duyệt kế hoạch, quy hoạch phát triển đối với một ngành, một đơn vị hành chính địa phương; quyết định giao chỉ tiêu cho từng cơ quan, đơn vị; quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của đơn vị hành chính địa phương, quy hoạch ngành…” không phải là văn bản QPPL định thêm thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của các chủ thể khác là thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao và quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước.
Quy định về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL là toàn bộ những công việc mà cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có liên quan phải tiến hành với trình tự nhất định để xây dựng và ban hành văn bản QPPL 12
Quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL là một quy trình mang tính chuyên môn, nghiệp vụ cao do các yêu cầu luật định về trình tự, thủ tục nghiêm ngặt, chặt chẽ Chính vì vậy, trình tự này đã tạo nên “khuôn mẫu” chung cho tất cả các văn bản QPPL Bên cạnh đó, do quy định về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL rộng nên số lượng chủ thể thực hiện quy trình này cũng trở nên đa dạng
Ngoài ra, Luật Ban hành văn bản QPPL còn quy định những nguyên tắc mang tính chất nền tảng được thể chế hoá từ đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước và nguyện vọng của nhân dân Việc tuân thủ các nguyên tắc là điều cần thiết để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi và chất lượng của văn bản QPPL đó Các nguyên tắc này được cụ thể tại Điều 3 Luật BHVBQPPL 2008 bao gồm: bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật; tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL; bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL, trừ trường hợp văn bản QPPL có nội dung thuộc bí mật nhà nước; bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của văn bản QPPL; bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL và không làm cản trở việc thực hiện Điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên
Theo quy định tại các Chương III, IV, V Luật BHVBQPPL 2008 và các Chương III, IV Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL theo thủ tục thông thường bao gồm các giai đoạn sau:
Giai đoạn 1: Chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho việc viết nội dung dự thảo văn bản QPPL Giai đoạn này bao gồm các bước: lập, thông qua Chương trình xây dựng văn bản QPPL hoặc xác định cơ quan, cá nhân, tổ chức có trách nhiệm xây dựng dự thảo văn bản QPPL; thành lập Ban soạn thảo hoặc quyết định cơ quan, tổ chức, cán bộ soạn thảo; thu thập, nghiên cứu tài liệu, văn bản QPPL có liên quan và tổ chức đánh giá tác động của dự thảo văn bản
12 Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh (2012), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, NXB Hồng Đức – Hội Luật gia Việt Nam, Hà Nội, tr 173
Giai đoạn 2: Soạn thảo văn bản Giai đoạn này bao gồm toàn bộ hoặc một phần các công việc sau: xây dựng đề cương chi tiết dự thảo văn bản QPPL, viết chi tiết nội dung dự thảo, kiểm tra lại nội dung dự thảo Đây là giai đoạn quan trọng đánh dấu sự tồn tại thật sự của một văn bản QPPL và là cơ sở để các hoạt động khác trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL
Giai đoạn 3: Tổ chức lấy ý kiến đóng góp về dự thảo văn bản QPPL, chỉnh lý dự thảo trên cơ sở ý kiến đóng góp Trong giai đoạn này, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo (đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH; dự thảo nghị định của Chính phủ) hoặc Ban soạn thảo, cơ quan, tổ chức, cán bộ soạn thảo (đối với các dự thảo văn bản QPPL khác) tổ chức lấy ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về văn bản hoàn chỉnh Trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc, các ý kiến đóng góp phù hợp được tổng hợp thành văn bản và gửi đến cơ quan chủ trì, cơ quan thẩm định, thẩm tra cùng với nội dung soạn thảo văn bản được chỉnh lý và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến đóng góp về dự thảo
Giai đoạn 4: Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL Hoạt động thẩm định, thẩm tra là hoạt động xem xét tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, tính khoa học, rõ sự cần thiết phải ban hành văn bản QPPL trong dự thảo văn bản QPPL Đây là giai đoạn bắt buộc có ý nghĩa quan trọng vì chỉ thông qua thẩm định, thẩm tra của cơ quan, người có thẩm quyền mới đánh giá được mặt được, mặt chưa được của dự thảo, từ đó đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự thảo; kiến nghị bãi bỏ, đình chỉ hoặc ban hành mới dự thảo Điều này quyết định có hay không sự ra đời của một văn bản QPPL mới và chất lượng của văn bản đó như thế nào
Tuỳ thuộc vào từng loại văn bản QPPL mà có thể tiến hành cả hai hoạt động thẩm định, thẩm tra hoặc chỉ thực hiện một trong hai hình thức trên Cụ thể: dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội; dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh là các dự thảo văn bản QPPL vừa tiến hành thẩm định vừa tiến hành thẩm tra (thẩm định trước thẩm tra) Mặt khác, cùng là dự thảo nghị quyết nhưng dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện chỉ tiến hành thẩm tra hay đối với dự thảo văn bản QPPL của các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương như dự thảo nghị định của Chính phủ, dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ, dự thảo thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh, cấp huyện thì chỉ tiến hành hoạt động thẩm định Các dự thảo văn bản QPPL của các chủ thể còn lại không phải tiến hành thẩm định hoặc thẩm tra
Thẩm quyền thẩm định, thẩm tra được quy định trong Luật BHVBQPPL
2008, Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 như sau:
Về thẩm quyền thẩm định dự thảo văn bản QPPL Ở cấp trung ương, Bộ Tư pháp thẩm định dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH do Chính phủ trình; dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ Tổ chức pháp chế của Bộ, cơ quan ngang Bộ thẩm định dự thảo thông tư của Bộ, cơ quan ngang Bộ đó Đồng thời, ở địa phương, Sở Tư pháp thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh; Phòng Tư pháp thẩm định dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện
Về thẩm quyền thẩm tra dự thảo văn bản QPPL Ở cấp trung ương, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra dự thảo Luật, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH Ở cấp địa phương, Ban của HĐND thẩm tra dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện
Giai đoạn 5: Trình ký, thông qua dự thảo văn bản QPPL, công bố văn bản QPPL Nội dung giai đoạn này bao gồm các quy định pháp luật về thẩm quyền, trình tự, thủ tục thông qua dự thảo văn bản QPPL và trách nhiệm công bố văn bản QPPL
Bên cạnh “khuôn mẫu” chung bao gồm các giai đoạn đã nêu, trong một số trường hợp, quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL được rút gọn nhằm đáp ứng nhu cầu ban hành văn bản QPPL kịp thời với tình huống đột xuất, khẩn cấp, thiên tai, địch hoạ Trình tự, thủ tục rút gọn được quy định tại các Điều 75, 76, 77 Luật BHVBQPPL 2008 và các Điều 47, 48 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND
Thứ nhất, thủ tục rút gọn được áp dụng trong trường hợp khẩn cấp hoặc cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản QPPL mới được ban hành Tuy nhiên, trong các quy định khác của Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, Luật BHVBQPPL 2008 không có quy định thế nào là tình trạng khẩn cấp;
Thứ hai, đối tượng được áp dụng thủ tục rút gọn là luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; chỉ thị của UBND các cấp
Quy định về giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Hoạt động giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được quy định tại Chương XI Luật BHVBQPPL 2008; Điều 9, Điều 11 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 và được hướng dẫn chi tiết trong Nghị định số 40/2010/NĐ -
CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL Cụ thể:
Mục tiêu của hoạt động giám sát, kiểm tra văn bản QPPL là nhằm phát hiện những nội dung sai trái hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản sai trái 15 Như vậy, đối tượng hướng đến của hoạt động này bao gồm hai loại văn bản QPPL là văn bản QPPL có nội dung sai trái và văn bản QPPL có nội dung không còn phù hợp
Nội dung giám sát, kiểm tra là giám sát, kiểm tra sự phù hợp của văn bản QPPL với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó; sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản và kiểm tra sự thống nhất giữa văn bản QPPL hiện hành với văn bản QPPL mới được ban hành của cùng một cơ quan 16
Quốc hội và một số Uỷ ban của Quốc hội có thẩm quyền giám sát văn bản QPPL 17 Thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được quy định tại các Điều 90,
91 Luật BHVBQPPL 2008 và Điều 9 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 như sau: Chính phủ kiểm tra văn bản QPPL, xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ; Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trái Hiến pháp, luật và văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; Bộ trưởng Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ việc thực hiện quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản QPPL; giúp Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật của
Bộ, cơ quan ngang Bộ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm kiểm tra văn bản QPPL của mình và của Bộ, cơ quan ngang Bộ về những nội dung liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; cơ quan hành chính nhà nước ở từng cấp địa phương cũng được trao các thẩm quyền cụ thể trong hoạt động kiểm tra văn bản QPPL.
Một số thành tựu đã đạt đƣợc của Luật Ban hành văn bản QPPL năm
Sau 09 năm thực hiện Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 và 05 năm thực hiện Luật BHVBQPPL 2008, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản
QPPL đã đạt được những thành tựu nhất định về số lượng văn bản QPPL, chất lượng văn bản, về hình thức văn bản cũng như về kỹ thuật lập pháp Cụ thể:
Về số lượng văn bản: tổng số văn bản do trung ương và địa phương đã ban hành là 289.779 văn bản, trong đó có 5.206 văn bản là của trung ương và địa phương là 284.519 văn bản Từ năm 1996 đến nay đã ban hành tất cả 240 luật và
Về chất lượng văn bản: các luật, pháp lệnh do Chính phủ và các cơ quan khác chủ trì soạn thảo và được Quốc hội ban hành đã dần đáp ứng được yêu cầu của hệ thống pháp luật về tính thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch và khả thi; hệ thống văn bản QPPL hầu hết có nội dung phù hợp với thực tiễn; các văn bản QPPL cũng đã được ban hành tương đối đầy đủ, bao quát hầu hết các lĩnh vực như về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, hệ thống các cơ quan hành chính, bảo đảm quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân;
Về hình thức văn bản: bên cạnh việc số lượng pháp lệnh do UBTVQH ban hành ngày càng giảm về số lượng 19 , khẳng định vai trò trung tâm quan trọng của các đạo luật do Quốc hội ban hành trong Nhà nước pháp quyền thì số lượng hình văn bản QPPL do các chủ thể Nhà nước có thẩm quyền khác ban hành cũng đã giảm về số lượng (từ năm 1996 đến nay đã giảm từ 23 loại văn bản QPPL xuống còn 18 loại văn bản QPPL do cơ quan nhà nước và các cán bộ nhà nước ban hành) 20 ;
Về kỹ thuật lập pháp: có sự đổi mới theo hướng hiện đại hoá phương tiện và phương thức xây dựng pháp luật; từng bước khắc phục tính hành chính, hình thức của việc đề xuất các dự án luật, pháp lệnh; quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL đã dần thay đổi theo hướng minh bạch, chặt chẽ, dân chủ hơn Bên cạnh đó, một số kỹ thuật lập pháp mới đã được nghiên cứu và áp dụng ở Việt Nam như: phương pháp đánh giá dự báo tác động kinh tế - xã hội của đề xuất và dự thảo văn bản QPPL, kỹ thuật “một văn bản sửa nhiều văn bản”
Nhìn chung, sự ra đời của cả hai Luật đã tạo nên cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động ban hành văn bản QPPL, giúp cho hoạt động này được chuẩn hoá và đi vào nền nếp hơn Bên cạnh đó sự ra đời của hai Luật đã đáp ứng được yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn chuyển đổi cơ chế, nâng cao nhận thức pháp luật
18 Xem: Báo cáo số 69/BC - BTP ngày 18 tháng 3 năm 2014 của Bộ Tư pháp về các định hướng lớn xây dựng dự án Luật Ban hành văn bản QPPL Nguồn: kỷ yếu Hội thảo “Khái niệm văn bản QPPL trong Luật mới về văn bản QPPL” do Bộ Tư pháp tổ chức ngày 24 tháng 3 năm 2014 tại Hà Nội
19 Năm 1996 đến 2008: đã ban hành tổng số 250 luật, pháp lệnh, trong đó có 94 pháp lệnh, chiếm 37.6%; từ năm 2008 đến nay: ban hành 109 luật, pháp lệnh, trong đó có 15 pháp lệnh, chếm 13.7%; tỷ lệ pháp lệnh giảm 23.9%.
Những hạn chế, bất cập của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004
Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Khái niệm văn bản QPPL được quy định tại Khoản 1, Điều 1 Luật BHVBQPPL 2008 và Điều 1 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 như sau:
“Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội
Văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa.” Đầu tiên, cùng điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL nhưng cả hai Luật lại có cách quy định không thống nhất khi đưa ra khái niệm “văn bản QPPL” Cụ thể:
Quy định pháp luật không thống nhất trong chính nội dung của Luật BHVBQPPL 2008 về khái niệm văn bản QPPL Theo định nghĩa tại Khoản 1, Điều
1 Luật BHVBQPPL 2008, văn bản QPPL bao gồm cả các văn bản QPPL của trung ương và của HĐND, UBND các cấp Tuy nhiên, nội dung của Luật BHVBQPPL
2008 chỉ điều chỉnh quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương; còn về quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của các cấp địa phương lại dẫn chiếu đến Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 Nội dung về tính thống nhất của hệ thống pháp luật không chỉ yêu cầu có sự thống nhất trong nội dung các văn bản QPPL có cùng nhóm đối tượng điều chỉnh (một ngành luật) và sự thống nhất giữa các nhóm văn bản điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội (giữa các ngành luật) mà còn yêu cầu về sự thống nhất trong nội dung của từng văn bản QPPL 21 Nghĩa là, giữa các QPPL của một văn bản QPPL phải thống nhất với đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản QPPL đó Như vậy, sự không thống nhất giữa định nghĩa văn bản QPPL trong Luật BHVBQPPL 2008 và nội dung của Luật BHVBQPPL 2008 đã làm cho nguyên tắc “bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và
21 http://toaan.gov.vn/portal/page/portal/tandtc/Baiviet?p_page_id54190&p_cateid51909&article_deta ils=1&item_id775361 tính thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật” nêu tại Điều 3 Luật
BHVBQPPL 2008 không được tuân thủ Đồng thời, các dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL không được quy định thống nhất trong Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND
2004 Mặc dù các định nghĩa tại hai Luật đều do Bộ Tư pháp soạn thảo và được Quốc hội thông qua nhưng một số dấu hiệu để nhận dạng văn bản QPPL trong từng Luật lại không thống nhất với nhau Nhìn chung, dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL mà hai Luật đưa ra đều có các yếu tố sau: do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành; tuân theo hình thức, trình tự, thủ tục Luật định; chứa các quy tắc xử sự có giá trị bắt buộc chung và được Nhà nước đảm bảo thực hiện Tuy nhiên, hai định nghĩa của Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 lại không thống nhất khi đưa ra các dấu hiệu phụ khác nhau, cụ thể:
Trong Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, khái niệm văn bản QPPL xuất hiện dấu hiệu “nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương” Dấu hiệu này thể hiện điểm bất hợp lý ở chỗ các nhà làm luật đã quy định hiệu lực về không gian ngay trong định nghĩa văn bản QPPL, điều này không được quy định trong định nghĩa văn bản QPPL của Luật BHVBQPPL 2008 Ngoài ra, hiệu lực của văn bản QPPL không chỉ là hiệu lực về không gian mà còn bao gồm hiệu lực theo thời gian và hiệu lực về đối tượng tác động, việc quy định như vậy không những vô tình làm nội dung định nghĩa không thống nhất với nội dung về hiệu lực của văn bản QPPL được quy định trong Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, Luật BHVBQPPL 2008 mà còn tạo sự thiếu thống nhất với Luật BHVBQPPL 2008 về dấu hiệu của văn bản QPPL khi cùng đưa ra khái niệm “văn bản QPPL”
Bên cạnh đó, dấu hiệu về mục đích của văn bản QPPL được đưa ra trong Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 là nhằm “điều chỉnh các quan hệ xã hội (ở địa phương) theo định hướng xã hội chủ nghĩa” Trong khi đó, Luật
BHVBQPPL 2008 lại đưa ra mục đích của văn bản QPPL là “điều chỉnh các quan hệ xã hội” Như vậy, mục đích ban hành văn bản QPPL quy định trong hai Luật không thống nhất với nhau Mặt khác, cách xác định cụm từ “nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội (ở địa phương) theo định hướng xã hội chủ nghĩa” để chỉ mục đích điều chỉnh là xét thấy không còn hợp lý đối với chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước ta hiện nay Theo Nghị quyết số 48/NQ – TW của Bộ Chính trị Về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, mục tiêu đặt ra hàng đầu hiện nay là xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện, minh bạch, theo thể chế “kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” chứ không còn là “định hướng xã hội chủ nghĩa” nữa
Lại bàn về khái niệm văn bản QPPL trong Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, cách nhà làm luật đưa ra định nghĩa trong hai Luật không những mâu thuẫn với nhau về một số dấu hiệu nhận dạng văn bản QPPL mà chính các khái niệm đó cũng tồn tại những điểm bất hợp lý, chưa rõ ràng Những bất cập đó thể hiện ở một số khía cạnh như sau:
Thứ nhất, khái niệm văn bản QPPL Khoản 2, Điều 1 Luật BHVBQPPL
2008 là quy định thừa, không cần thiết Khoản 2, Điều 1 Luật BHVBQPPL 2008 quy định: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND thì không phải là văn bản QPPL”
Nhìn nhận lại Khoản 1, Điều 1 Luật BHVBQPPL 2008, khái niệm văn bản QPPL đã đồng thời khẳng định đặc trưng của văn bản QPPL là bắt buộc văn bản đó phải được ban hành theo đúng “thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND” Đây là một trong những dấu hiệu phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản pháp luật khác có thể suy luận được từ khái niệm đã nêu, đồng thời cho phép loại trừ các trường hợp không phải là văn bản QPPL Do đó, việc quy định thêm Khoản 2, Điều
1 về các văn bản không là văn bản QPPL xét thấy là thừa, không cần thiết
Mặt khác, quy định tại Khoản 2, Điều 1 Luật BHVBQPPL 2008 đã vô hình trung nhấn mạnh sự quan trọng về hình thức mà không xem trọng mục đích thực sự của một văn bản QPPL Khi ban hành văn bản QPPL, mục đích hướng tới của người ban hành là “chúng có được ban hành hợp hiến và hợp pháp, được ban hành đúng cả về nội dung của văn bản và hình thức (tên) của văn bản, phù hợp với các điều kiện kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, điều chỉnh một cách hiệu quả các quan hệ xã hội nhằm duy trì quản lý xã hội vì lợi ích nhân dân” 22 hay không mà thôi Ở đây, quy định đã nhấn mạnh yếu tố “không ban hành đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục” để phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản pháp luật khác, trong khi đó, yếu tố cốt lõi của văn bản QPPL là “chứa các quy tắc xử sự chung”
Thứ hai, riêng dấu hiệu chứa “quy tắc xử sự chung” đặc thù của văn bản
QPPL chưa được quy định rõ trong cả hai Luật Ban hành văn bản QPPL hiện hành Căn cứ vào định nghĩa văn bản QPPL như hiện nay thì mới chỉ xác định được các
22 Nguyễn Minh Đoan (2014), “QPPL và văn bản QPPL”, kỷ yếu Hội thảo “Khái niệm văn bản QPPL trong Luật mới về văn bản QPPL” do Bộ Tư pháp tổ chức ngày 24 tháng 3 năm 2014 tại Hà Nội, tr 20 tiêu chí về cơ quan ban hành; trình tự, thủ tục ban hành; tương đối rõ về hình thức văn bản (11 hình thức)
Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Hiện nay, trong hai Luật về xây dựng và ban hành văn bản QPPL đang tồn tại những điểm mâu thuẫn, bất hợp lý về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, bao gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung Cụ thể:
Thứ nhất, về thẩm quyền hình thức
24 Nghị quyết số 02/2011/QH13 Về miễn nhiệm Tổng Kiểm toán Nhà nước đối với ông Vương Đình Huệ thực chất là văn bản áp dụng mang tính cá biệt áp dụng một lần đối với một đối tượng chứ không chứa các QPPL Hoặc trường hợp Quyết định số 32/2012/QĐ - CP của Thủ tướng Chính phủ về Phê duyệt quy hoạch phát triển viễn thông quốc gia đến năm 2020 là văn bản mà theo Điều 61 Nghị định 24/2009/NĐ - CP là một trong những trường hợp không được xem là văn bản QPPL nhưng lại có hình thức của một văn bản QPPL
25 Báo cáo kết quả kiểm tra, xử lý văn bản QPPL năm 2013 của Bộ Tư pháp (Báo cáo số 98/BC - BTP) cho biết, trong năm 2012, qua công tác tự kiểm tra văn bản của các Bộ, ngành, địa phương đã phát hiện tới 3.044 văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa các QPPL
Theo quy định tại Khoản 2, Điều 1 Luật BHVBQPPL 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang
Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, UBND các cấp được xây dựng và ban hành theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật này là văn bản QPPL Đến khi Luật BHVBQPPL 1996 được thay thế bởi Luật BHVBQPPL 2008, hình thức chỉ thị không còn được xem là văn bản QPPL nữa Xét về mục đích, nội dung của chỉ thị thì đây chỉ là văn bản mang nội dung chỉ đạo, đôn đốc, phối hợp, kiểm tra (các Điều 14, 17, 20 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004) và chỉ được thực hiện trong một thời gian nhất định, hiệu lực pháp lý không lâu dài, do đó, việc chỉ thị không còn được xem là văn bản QPPL trong quy định mới của Luật BHVBQPPL 2008 là hoàn toàn hợp lý Tuy nhiên, tại Khoản 12, Điều 2 Luật BHVBQPPL 2008 lại dẫn chiếu đến Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 để quy định về hình thức văn bản QPPL của HĐND và UBND Khi dẫn chiếu như vậy, mặc nhiên hình thức văn bản QPPL của cấp địa phương vẫn còn tồn tại hình thức chỉ thị của UBND các cấp
Cách quy định tại Điều 2, Luật BHVBQPPL 2008 đã tạo nên sự thiếu thống nhất giữa hai Luật Ban hành văn bản QPPL và ảnh hưởng đến tính thống nhất của hệ thống văn bản QPPL nói chung
Thứ hai, về thẩm quyền nội dung của văn bản quy phạm pháp luật
Theo thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan lập pháp trên thế giới, hiện nay cơ quan lập pháp chia làm ba loại 26 Cụ thể:
Nhóm cơ quan lập pháp có thẩm quyền hạn chế tuyệt đối Thuộc nhóm này có Cộng hoà Pháp và các nước thuộc địa của Pháp như Madagasca, Congo, Gabong…Hiến pháp của các nước này xác định rõ phạm vi những lĩnh vực thuộc thẩm quyền làm luật của Nghị viện, những lĩnh vực còn lại thuộc thẩm quyền ban hành pháp luật điều chỉnh của Chính phủ Thẩm quyền ban hành luật của Nghị viện thường là các lĩnh vực liên quan đến thuế, ngân sách nhà nước, quyền công dân, quyền con người, các vấn đề về bầu cử Nghị viện không thể ban hành luật ngoài phạm vi hiến định, đồng thời thẩm quyền của Nghị viện còn bị hạn chế bởi các cơ quan bảo hiến (như Hội đồng bảo hiến tại Pháp) hay các vấn đề đặc biệt quan trọng phải đưa ra trưng cầu dân ý 27
26 Thái Vĩnh Thắng (2013), “Quyền lập pháp trong Hiến pháp Việt Nam”, kỷ yếu Hội thảo quốc tế về
“Quyền lập pháp và uỷ quyền lập pháp” do Văn phòng Quốc hội phối hợp với Viện Konrad Adenauer – Cộng hòa Liên bang Đức tổ chức ngày 28 tháng 2 năm 2013 và ngày 01 tháng 3 năm 2013 tại Nha Trang (Khánh Hoà), tr 1-3
27 Thái Vĩnh Thắng (2013), “Quyền lập pháp trong Hiến pháp Việt Nam”, kỷ yếu Hội thảo quốc tế về
“Quyền lập pháp và uỷ quyền lập pháp” do Văn phòng Quốc hội phối hợp với Viện Konrad Adenauer –
Nhóm cơ quan lập pháp có thẩm quyền hạn chế tương đối Đây là mô hình của các nước có cấu trúc tổ chức nhà nước liên bang và nhà nước đơn nhất phân quyền như Hoa Kỳ, Italia Tại những nước này, thẩm quyền của Nghị viện liên bang bị hạn chế bởi thẩm quyền của Nghị viện bang và các Hội đồng địa phương
Nhóm cơ quan lập pháp có thẩm quyền không hạn chế Đây là nhóm các nước mà Hiến pháp quy định Nghị viện hay Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền cao nhất như các nước xã hội chủ nghĩa và một số nước theo chế độ dân chủ tư sản Ở các nước này, vì Nghị viện (hay Quốc hội) là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, là nơi thống nhất quyền lực nên quyền lập pháp không bị giới hạn Việt Nam cũng là một trong những nước thuộc nhóm cơ quan lập pháp có thẩm quyền không hạn chế Trong các Hiến pháp của Việt Nam, quyền lập pháp được trao cho Nghị viện (Hiến pháp năm 1946) hay Quốc hội (Hiến pháp các năm 1959, 1980, 1992, 2013) và không có quy định hạn chế thẩm quyền lập pháp của các cơ quan này Đặc biệt hơn, trong các Hiến pháp 1959, 1980, 1992 đều quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có thẩm quyền lập hiến và lập pháp Đến Hiến pháp năm 2013, tuy không còn quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp mà thay vào đó chỉ quy định “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” (Điều 69 Hiến pháp năm 2013) nhưng phạm vi lập pháp của Quốc hội tại Điều 70 vẫn còn rộng Như vậy, trách nhiệm công việc của Quốc hội, theo thẩm quyền quy định trong hiến pháp, là rất nặng nề Do đó, trong một số trường hợp Quốc hội thực hiện uỷ quyền lập pháp cho Chính phủ ban hành các văn bản QPPL điều chỉnh vấn đề được uỷ quyền Vấn đề liên quan đến quyền lập pháp, uỷ quyền lập pháp trong hoạt động ban hành văn bản QPPL có nhiều điểm cần bàn
Bàn về quyền lập pháp, theo quy định của Hiến pháp 2013, Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền lập pháp Tuy quyền lập pháp là gì Hiến pháp chưa giải thích rõ nhưng tại các quy định tiếp theo ghi nhận về quyền “làm luật và sửa đổi luật” (Điều 70 Hiến pháp năm 2013) của Quốc hội, có thể nhận định rằng quyền lập pháp chính là quyền làm luật và sửa đổi luật
Tuy vậy, cần nhận thức bản chất chính của hoạt động này theo pháp luật Việt Nam về ban hành văn bản QPPL đó là hoạt động lập pháp của Quốc hội thực chất là hoạt động kiểm tra, giám sát sự tương hợp giữa các giải pháp lập pháp do Chính phủ thiết kế với lợi ích và nguyện vọng chung của xã hội Việc kiểm tra này sẽ dẫn đến kết quả là: thông qua hay không thông qua
Cộng hòa Liên bang Đức tổ chức ngày 28 tháng 2 năm 2013 và ngày 01 tháng 3 năm 2013 tại Nha Trang (Khánh Hoà), tr 2 chính sách của Chính phủ Như vậy, lập pháp là quyền thông qua luật chứ không phải là quyền làm luật và hoạt động lập pháp của Quốc hội chỉ là những hoạt động xem xét, thẩm tra và cuối cùng là thông qua chính sách do hành pháp, đại biểu Quốc hội hoặc các cơ quan, tổ chức khác đệ trình Quyền lập pháp là quyền thông qua luật Với cách hiểu như vậy thì quyền lập pháp mới thực sự là quyền duy nhất của Quốc hội vì Quốc hội là cơ quan duy nhất có thẩm quyền thông qua hay không thông qua một đạo luật 28
Cũng chính vì thực tế thực thi quyền lập pháp ở nước ta như vậy mà khối lượng công việc của Quốc hội thực hiện giảm hẳn so với lý thuyết về việc “làm luật” Thực tiễn này cũng xuất phát từ việc Quốc hội làm việc theo chế độ kỳ họp, mỗi năm chỉ họp hai lần, trong thời gian Quốc hội không họp thì UBTVQH thực hiện trong phạm vi công việc Quốc hội giao Vậy phần lớn hoạt động xây dựng các văn bản QPPL – “sản phẩm” của hoạt động lập pháp do cơ quan nào đảm nhiệm và đảm nhiệm trong phạm vi như thế nào? Hiện nay, nhằm giảm áp lực cho Quốc hội, tránh việc Quốc hội phải xem xét các vấn đề chi tiết và tăng tính linh hoạt trong hoạt động quản lý nhà nước bằng văn bản QPPL mà Quốc hội giao một số công việc lập pháp cho UBTVQH, Chính phủ và các cơ quan nhà nước cấp dưới, hoạt động này gọi là uỷ quyền lập pháp Như vậy, có thể nói rằng sự xuất hiện của uỷ quyền lập pháp là xuất phát từ thực tiễn hoạt động của Quốc hội chứ không xuất phát từ nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước, tư tưởng chỉ đạo về chế độ chính trị đã được quy định tại Điều 2 Hiến pháp 2013 về sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp
Theo quy định tại Hiến pháp, các Luật Tổ chức bộ máy nhà nước và đặc biệt hai Luật Ban hành văn bản QPPL hiện nay thì uỷ quyền lập pháp của Quốc hội thể hiện ở các loại sau: Quốc hội uỷ quyền cho UBTVQH ban hành pháp lệnh về những vấn đề chưa đủ điều kiện để xây dựng luật hoặc uỷ quyền cho Chính phủ ban hành nghị định quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội; uỷ quyền cho các cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành các văn bản quy định chi tiết hơn về những vấn đề của các văn bản do chính Quốc hội ban hành 29
28 Bùi Ngọc Sơn (2013), “Một số gợi ý về sửa đổi quy định về quyền lập pháp và uỷ quyền lập pháp trong Hiến pháp 1992”, kỷ yếu Hội thảo quốc tế về “Quyền lập pháp và uỷ quyền lập pháp” do Văn phòng Quốc hội phối hợp với Viện Konrad Adenauer – Cộng hòa Liên bang Đức tổ chức ngày 28/2/2013 và ngày 01/3/2013 tại Nha Trang (Khánh Hoà), tr 2-4
29 Xem: Khoản 1, Điều 12 và Khoản 4, Điều 14 Luật BHVBQPPL 2008
Về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Lập dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh là giai đoạn đầu tiên của quy trình xây dựng luật, pháp lệnh với mục đích giúp cho Quốc hội, UBTVQH chủ động và hoạt động có kế hoạch trong xem xét, thông qua các dự Luật, pháp lệnh; tránh sự tuỳ tiện trong việc xây dựng và ban hành văn bản luật, pháp lệnh; kịp thời ban hành các văn bản trên phù hợp với định hướng, chủ trương, chính sách của Đảng, phù hợp với lợi ích xã hội và đảm bảo quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân Luật BHVBQPPL
2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định cụ thể về công tác này của các chủ thể có thẩm quyền
Nhìn chung, việc lập và triển khai Chương trình xây dựng luật, pháp luật được thực hiện nghiêm túc theo quy định của pháp luật hiện hành
Tính từ năm 2009 - 2013, Chính phủ đã trình 06 Đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của các năm từ 2010 - 2014 và Đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khóa XIII Tỷ lệ các dự án do Chính phủ đề xuất được UBTVQH và Quốc hội chấp thuận đưa vào nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ và hàng năm là tương đối cao Cũng trong khoảng thời gian này, Quốc hội, UBTVQH đã thông qua 89 văn bản; trong số này, Chính phủ trình 74 văn bản, chiếm tỷ lệ 83% 30
Bên cạnh những thành tựu đã đạt được từ việc thực thi các quy định về lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thì trong quá trình thực hiện trên thực tế quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế, cụ thể:
Về quyền kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội Tính đại diện cao nhất của nhân dân là thuộc tính cơ bản trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta 31 Điều này đòi hỏi đại biểu Quốc hội khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải thể hiện được ý chí, nguyện vọng của nhân dân thông qua kiến nghị những chính sách, phương hướng xây dựng pháp luật phù hợp với lợi ích của nhân dân Tuy nhiên, giống quy định tại Điều 48 Luật Tổ chức Quốc hội năm
2002, Luật BHVBQPPL 2008 chỉ mới giành một Điều luật (Điều 23) để quy định chung về quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội mà không có quy định cụ thể cơ quan, tổ chức nào hỗ trợ đại biểu thực hiện quyền này Quy định như trên là chưa đảm bảo phát huy được vai trò đại diện cho cử tri thông qua đại biểu Quốc hội, làm giảm tính đại diện, biến hoạt động này mang tính hình thức Theo nhận xét của TS Nguyễn Đức Chính (Ủy viên Uỷ ban pháp luật của Quốc hội
- GĐ Sở Tư Pháp TP Hồ Chí Minh) về việc đại biểu Quốc hội kiến nghị luật, pháp lệnh thì vấn đề này chưa thấy được tổng kết Nhưng thông qua các kỳ họp, đa số các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, UBTVQH trình Các đại biểu Quốc hội thực tế có đề xuất các kiến nghị luật Tuy nhiên các đề xuất cũng thường là các bài phát biểu nêu lên việc cần thiết phải có luật, pháp lệnh mà chưa thấy các kiến nghị được trình bày có lập luận và chưa được thực hiện theo trình tự quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL Bên cạnh đó, ông cũng cho biết: “Theo thông tin chúng tôi nắm được, trong các khóa Quốc hội trước đây nếu có đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh thì cũng chỉ hoàn toàn là cá biệt: có 01 đại biểu Quốc hội khóa IX trình dự án luật” 32
30 http://noichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/201401/quy-trinh-lap-va-thuc-hien-chuong-trinh-xay-dung-luat- phap-lenh-mot-so-bat-cap-can-hoan-thien-293544/
31 Trần Ngọc Đường (2007), “Quốc hội khoá XII với việc phát huy vai trò đại diện trong hoạt động lập pháp”, Nghiên cứu lập pháp, (7), tr 5
32 http://www.dbnd.hochiminhcity.gov.vn/web/guest/73;jsessionid\B69373DA91B1A243B305EFF2F02B0F?p_p_id=EXT_ARTICLEVIEW&p_p_lifecycle=0&p_p_col_id=columnright&p_p_col_count=3&_EXT_ARTICLEVIEW_groupId217&_EXT_ARTICLEVIEW_articleIdG455&_EXT_ARTICLEVIEW_vers ion=1.0&_EXT_ARTICLEVIEW_redirect=%2Fweb%2Fguest%2F55
Về triển khai thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Luật BHVBQPPL 2008 chưa quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, trình dự án luật, pháp lệnh trong việc bảo đảm tính khả thi của Chương trình
Do vậy, nhiều trường hợp Chương trình vừa mới được thông qua, các cơ quan đã đề nghị lùi, rút dự án, làm ảnh hưởng đến tính ổn định của Chương trình và gây bị động cho Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội 33
Luật hiện hành cũng chưa quy định cụ thể tiêu chí phân biệt Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ với Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm Theo các Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh như hiện nay có thể nhận thấy rằng, số lượng dự án luật, pháp lệnh được đề nghị đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm là quá nhiều so với khả năng chuẩn bị cũng như quỹ thời gian của các cơ quan trình, cơ quan thẩm tra, UBTVQH và khả năng xem xét, thông qua của Quốc hội Đối với Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ, xét thấy việc Luật Ban hành văn bản QPPL quy định về Chương trình này trong thời gian cả nhiệm kỳ là quá dài, không đảm bảo tính khả thi vì các quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh luôn thay đổi và biến động theo thời gian, đây có thể xem là một điểm chưa hợp lý trong quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL hiện nay
Thứ hai, bất cập trong quy định pháp luật về thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL
Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL là công cụ quan trọng trong quá trình lập pháp, lập quy Cơ sở pháp lý điều chỉnh hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL bao gồm các quy định của Luật BHVBQPPL 2008; Nghị định số 24/2009/NĐ - CP; cơ chế thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL kèm trong Quyết định số 05/2007/QĐ - TTg ngày 10 tháng 01 năm 2007 ban hành Quy chế thẩm định dự thảo văn bản QPPL và Quyết định số 1048/QĐ – BTP ngày 08 tháng
4 năm 2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về Thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL
Thẩm định là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo đối với dự thảo văn bản QPPL theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ của
33 Tháng 6/2012, Quốc hội ban hành Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013 nhưng đến tháng 9/2012, Chính phủ đã có đề nghị điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013 Tiếp tục đến tháng 01/2013 và tháng 3/2013, Chính phủ có đề nghị điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013 Nguồn: Tờ trình số 728/TTr - UBTVQH13 của UBTVQH về dự kiến điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013, nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014; Báo cáo thẩm tra 1805/BC - UBPL13 ngày 12 tháng 4 năm 2014 Thẩm tra dự kiến điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013, nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014 văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật Hoạt động này do cơ quan chuyên môn về tư pháp có thẩm quyền thực hiện nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và chính xác dự thảo văn bản QPPL trước khi ban hành, phê duyệt và trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn
Bên cạnh hoạt động thẩm định, thẩm tra cũng là hoạt động có nội dung và mục đích tương tự, là hoạt động “xem xét kỹ lưỡng lại dự án luật, pháp lệnh do Uỷ ban dân tộc, Uỷ ban pháp luật hoặc một Uỷ ban hữu quan của Quốc hội hay một
Uỷ ban lâm thời được Quốc hội chỉ định tiến hành trước khi trình UBTVQH Cơ quan thẩm tra xem xét cả về hình thức và nội dung nhưng tập trung xem xét sự phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, đối tượng, nội dung, phạm vi và tính khả thi của dự án” 34 Cùng mục đích và nội dung, hoạt động thẩm tra văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện do Ban của HĐND tiến hành
Về hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật
Một số quy định về hiệu lực của văn bản QPPL trong hai Luật ban hành văn bản QPPL hiện nay cũng xuất hiện một số điểm “vênh” với nhau
Thứ nhất, về thuật ngữ sử dụng khi quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL Tại Khoản 1, Điều 78 Luật BHVBQPPL 2008 quy định “Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong văn bản nhưng
39 Vì quy định tại Điều 43 Luật BHVBQPPL 2008 áp dụng đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết nên tiến hành cả hai hoạt động thẩm định và thẩm tra không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành” Còn thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp là “sau” mười ngày (bảy ngày hoặc năm ngày) hoặc sớm hơn kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành (Điều 51 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004) Như vậy, trong khi Luật BHVBQPPL 2008 sử dụng thuật ngữ “không sớm hơn” thì Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 lại sử dụng “sau” để quy định về thời điểm phát sinh hiệu lực của văn bản QPPL Xét về mặt ngữ nghĩa, cả hai từ có nghĩa tương đồng với nhau, cùng chỉ một thời điểm xác định sau một thời gian quy định Tuy nhiên, ngôn ngữ của văn bản QPPL yêu cầu phải đảm bảo tính chính xác, khách quan, rõ ràng, dễ hiểu và tính khuôn mẫu nên việc cùng một nội dung điều chỉnh nhưng sử dụng hai thuật ngữ khác nhau để diễn đạt là không hợp lý, không thống nhất 40
Thứ hai, về hiệu lực trở về trước
Hiệu lực trở về trước của văn bản QPPL là trường hợp văn bản phát sinh hiệu lực với các quan hệ xã hội phát sinh trước thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản đó Về nguyên tắc một văn bản QPPL chỉ có hiệu lực áp dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội từ thời điểm phát sinh hiệu lực theo luật định Với tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt trong hoạt động xây dựng pháp luật của nước ta là đảm bảo nguyên tắc nhân đạo trong xây dựng pháp luật, do đó trong những trường hợp thật cần thiết, pháp luật cũng cho phép áp dụng hiệu lực trở về trước thay vì áp dụng theo hiệu lực như trường hợp thông thường Tuy nhiên, cùng điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản QPPL nói chung nhưng Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 có cách quy định chưa thống nhất về vấn đề này, cụ thể:
Khoản 1, Điều 79 Luật BHVBQPPL 2008 quy định: “Chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, văn bản QPPL mới được quy định hiệu lực trở về trước” trong khi đó Khoản 2, Điều 51 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 lại quy định: “Không quy định hiệu lực trở về trước đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND” Nên nhận thức về tính chất của văn bản QPPL rằng giữa văn bản QPPL của cấp trung ương và văn bản QPPL địa phương dù khác nhau về chủ thể thẩm quyền và trình tự ban hành nhưng đều chứa các QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong một không gian, thời gian nhất định Sự khác nhau giữa Luật BHVBQPPL
2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 tạo nên sự không thống nhất trong cách hiểu về hiệu lực trở về trước như: một là, văn bản QPPL chỉ cần rơi vào trường hợp “thật cần thiết” và đáp ứng điều kiện văn bản QPPL đó không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc trách nhiệm pháp lý nặng hơn (Điều 79 Luật BHVBQPPL
40 Khoản 1, Điều 5 Luật BHVBQPPL 2008 quy định: “Ngôn ngữ trong văn bản QPPL là tiếng Việt Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản QPPL phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu”
2008) thì được áp dụng hiệu lực trở về trước, trừ các văn bản QPPL của HĐND, UBND; hai là, tất cả các văn bản QPPL (bao gồm văn bản QPPL của HĐND,
UBND các cấp) nếu rơi vào trường hợp luật định đều được quy định hiệu lực trở về trước vì bản thân Luật BHVBQPPL 2008 đã có quy định về nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL “trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau” (Khoản 3, Điều 83 Luật BHVBQPPL 2008)
Ngoài vấn đề không thống nhất trong quy định pháp luật về hiệu lực trở về trước giữa Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, bất cập còn thể hiện ở điều kiện áp dụng loại hiệu lực này trong văn bản QPPL Với mục đích nhấn mạnh tính không phổ biến và ngăn ngừa nguy cơ lạm quyền của nhà làm luật mà pháp luật quy định, trong những “trường hợp thật cần thiết” (Khoản 1, Điều 79 Luật BHVBQPPL 2008) mới được áp dụng hiệu lực trở về trước Tuy nhiên, cụm từ này còn trừu tượng, chưa có tiêu chí xác định rõ ràng Mặt khác, Khoản 4, Điều 83 về nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL lại quy định: “Trong trường hợp văn bản QPPL mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới” Rõ ràng đây là trường hợp đương nhiên áp dụng hiệu lực trở về trước đối với văn bản QPPL 41 Như vậy, xét thấy quy định tại Điều 79 và Điều 83 có mâu thuẫn với nhau, tạo nên sự thiếu thống nhất trong chính nội dung của Luật BHVBQPPL 2008 cũng như gây khó khăn cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân áp dụng trên thực tế
Thứ ba, về hiệu lực của văn bản QPPL cụ thể hoá, chi tiết hoá Ở Việt Nam, các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao như luật, pháp lệnh đều mang những quy định mang tính chất “khung”, khó áp dụng trực tiếp để điều chỉnh các quan hệ xã hội nên thường cần được cụ thể hoá, chi tiết hoá bằng các văn bản dưới luật như nghị định của Chính phủ hướng dẫn luật, pháp lệnh; thông tư hướng dẫn nghị định 42 Quy định về hiệu lực của văn bản chi tiết hoá, cụ thể hoá
41 Bùi Thị Đào (2005), “Thời điểm phát sinh hiệu lực của văn bản trong Luật Ban hành văn bản QPPL”, Luật học, (1)
42 Luật Đất đai năm 2013 (có hiệu lực vào ngày 01/7/2014) gồm 212 Điều trong đó Luật Đất đai 2013 giao Chính phủ quy định cụ thể 65 Điều, Bộ Tài nguyên và môi trường quy định cụ thể 08 nội dung và UBND các tỉnh, thành quy định 06 cụ thể nội dung Trong đó 06 nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2013 gồm
04 nghị định do Bộ Tài nguyên và môi trường chuẩn bị là: Nghị định quy định cụ thể một số Điều của Luật Đất đai; Nghị định về giá đất (bao gồm các nội dung từ xây dựng khung giá, bảng giá cho đến việc xác định giá đất cụ thể); Nghị định về bồi thường hỗ trợ tái định cư và Nghị định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; hai Nghị định do Bộ Tài chính chuẩn bị gồm Nghị định về thu tiền sử dụng đất và Nghị định về thu tiền thuê đất Nguồn: Chỉ thị số 01/TTG ngày 22 tháng 01 năm 2014 của Thủ tướng Chính phủ về việc triển khai thi hành Luật Đất đai trong Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 còn thiếu thống nhất Trong khi Luật BHVBQPPL 2008 không có quy định về thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản QPPL cụ thể hoá, chi tiết hoá thì tại Khoản 2, Điều
53 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 quy định: “Văn bản QPPL của HĐND, UBND hết hiệu lực thi hành thì văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành văn bản đó cũng hết hiệu lực” Việc duy trì sự không thống nhất này giữa hai
Luật có thể sẽ tạo ra cách hiểu không chính xác trong thực tế như chỉ có các văn bản hướng dẫn chi tiết văn bản QPPL của HĐND, UBND mới hết hiệu lực cùng lúc với văn bản QPPL được hướng dẫn của các cơ quan này hết hiệu lực mà các văn bản hướng dẫn của trung ương trong trường hợp tương tự thì vẫn được áp dụng nếu văn bản được hướng dẫn hết hiệu lực hoặc sẽ hết hiệu lực sau một thời gian nhất định Cách hiểu như vậy có thể hoàn toàn xảy ra vì quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của trung ương và địa phương hiện nay được phân tách thành hai Luật điều chỉnh, việc ban hành văn bản QPPL của địa phương chỉ tuân theo những nguyên tắc chung được quy định trong phần chung của Luật BHVBQPPL 2008 còn các nội dung khác được điều chỉnh riêng bởi Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản QPPL cũng như các văn bản hướng dẫn chi tiết cũng không có bất cứ quy định nào quy định trong trường hợp văn bản được hướng dẫn chấm dứt hiệu lực thì văn bản hướng dẫn chi tiết vẫn còn hiệu lực 43
Về việc tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật và giá trị pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật
lý của văn bản quy phạm pháp luật
Thứ nhất, về tổ chức thi hành văn bản QPPL
Nếu như xây dựng pháp luật là công việc thể chế hoá chính sách, đường lối, chủ trương của Đảng thành những QPPL nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, phù hợp với lợi ích chung của Nhà nước và nhân dân thì thi hành pháp luật là giai đoạn tiếp theo trong quy trình quản lý nhà nước bằng pháp luật, tiếp nối cho giai đoạn
45 Xem:http://www.thesaigontimes.vn/Home/diendan/bandocviet/42468/Nghi-dinh-da-
E2%80%9Cchet%E2%80%9D-sao-thong-tu-huo1 ng-dan-van-song?.html xây dựng pháp luật 46 Giai đoạn thi hành pháp luật bao gồm toàn bộ các hoạt động nhằm đưa các QPPL vào đời sống nhà nước, xã hội và sinh hoạt của công dân nhằm bộc lộ và phát huy giá trị sản phẩm của hoạt động lập pháp là pháp luật Mặc dù là hai giai đoạn khác nhau nhưng giữa hoạt động ban hành văn bản QPPL và thi hành pháp luật có mối quan hệ gắn bó chặt chẽ với nhau Mối quan hệ này thể hiện ở những nội dung sau:
Một là, ban hành văn bản QPPL chính là thi hành pháp luật, có nghĩa là thực hiện các quy định của pháp luật về nguyên tắc, trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL Nói như vậy, chất lượng của văn bản QPPL phụ thuộc nhiều vào chất lượng của chính văn bản quy định về cách thức tạo nên nó và việc thực hiện nghiêm chỉnh các nội dung đó trên thực tế của các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền;
Hai là, hoạt động xây dựng văn bản QPPL không phải chỉ được tiến hành dựa trên các quy định của pháp luật mà còn dựa trên thực tiễn thi hành pháp luật Tức là dựa trên phản ứng của xã hội đối với “sản phẩm” của hoạt động này, dựa trên đánh giá cũng như thực tiễn xây dựng văn bản QPPL trước đó để có một văn bản chất lượng và hoàn thiện;
Ba là, đến lượt mình, thi hành pháp luật trở thành thước đo để đánh giá chất lượng của văn bản QPPL từ khi ra đời cho đến lúc được chính thức áp dụng trên thực tế Thông thường, chất lượng của một văn bản QPPL sẽ được đánh giá qua hiệu quả điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc đối tượng điều chỉnh của hoặc số lần sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản đó
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL, thi hành văn bản QPPL bao gồm các quy định về tổ chức thi hành văn bản QPPL; theo dõi tình hình thi hành văn bản QPPL; giám sát, kiểm tra, kiểm soát xử lý văn bản QPPL; giải thích luật, pháp lệnh; rà soát, hệ thống hoá và pháp điển hệ thống pháp luật Cả Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 đều không chú trong đến vấn đề tổ chức thi hành văn bản QPPL, cả hai Luật chủ yếu tập trung vào vấn đề trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản QPPL Điều này thể hiện trước hết là sự bất cân đối giữa các quy định về hai giai đoạn này, có đến 05 Chương trong tổng số 11 Chương của Luật BHVBQPPL 2008 và 05 Chương trong tổng số 06 Chương của Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 dành cho các quy định liên quan đến trình tự, thủ tục, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL Bên cạnh đó, nếu như các quy định về trình tự, thủ tục xây dựng văn bản QPPL được quy định chi tiết, rõ ràng và khá đồ sộ trong hai Luật và các văn bản QPPL hướng
46 Vũ Viết Thiệu (2007), “Mối quan hệ giữa xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật: ý nghĩa và thực tiễn”,
Nhà nước và pháp luật, (9), tr 37 dẫn thì công tác thi hành chỉ dừng lại ở các quy định chung chung, mang tính nguyên tắc, có chăng nữa thì một mảng của công tác này là hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được hướng dẫn, quy định chi tiết trong Nghị định số 40/2010/NĐ – CP (nhưng nghị định này chỉ áp dụng đối với văn bản QPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trở xuống) Như vậy, qua các phân tích trên đã phần nào cho thấy pháp luật hiện hành về công tác xây dựng pháp luật đã thiếu gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật, kiểm tra văn bản QPPL
Thứ hai, về giá trị pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật
Hệ thống pháp luật Việt Nam là tổng thể các QPPL, các nguyên tắc, định hướng và mục đích của pháp luật có mối liên hệ mật thiết và thống nhất với nhau, được phân định thành các ngành luật, các chế định pháp luật và được thể hiện trong các văn bản do cơ quan nhà nước Việt Nam có thẩm quyền ban hành theo những hình thức, thủ tục nhất định 47 Nói cách khác, đó là sự thể hiện mối quan hệ thống nhất và chặt chẽ giữa các văn bản QPPL về nội dung và được sắp xếp theo trật tự hiệu lực pháp lý từ cao xuống thấp
Dưới góc độ pháp lý, văn bản QPPL biểu hiện thẩm quyền về cả nội dung và hình thức của cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước PGS.TS Nguyễn Cửu Việt đã đưa ra nhận định rằng: “quan hệ văn bản pháp luật giữa các cơ quan, tổ chức chính là tấm gương phản ánh vị trí, vai trò cơ quan, tổ chức trong thang bậc của bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị” 48 Hay có quan điểm nhận định rằng: “Vị trí thứ bậc của văn bản quy phạm phụ thuộc vào vị trí của cơ quan ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước theo quy tắc: cơ quan nào có vị trí cao trong bộ máy nhà nước thì văn bản quy phạm do cơ quan đó ban hành cũng có vị trí cao trong hệ thống pháp luật và ngược lại” 49 Việc xác định trật tự pháp lý của các văn bản
QPPL có vai trò quan trọng trong việc định hướng xây dựng nội dung văn bản QPPL và là căn cứ để áp dụng QPPL; kiểm tra, xử lý văn bản QPPL
Quay về quy định của pháp luật hiện hành, có thể nhận thấy ý đồ của các nhà làm luật khi sử dụng thuật ngữ về “hệ thống văn bản QPPL” thay vì “các văn bản
QPPL” tại Điều 2 Luật BHVBQPPL 2008 Điều này có nghĩa là các văn bản QPPL được sắp xếp theo một trật tự nhất định từ cao đến thấp theo hệ thống chứ không tuỳ tiện liệt kê danh sách các hình thức văn bản QPPL Tuy nhiên, cách sắp xếp vị
47 http://vi.wikipedia.org/wiki/H%E1%BB%87_th%E1%BB%91ng_ph%C3%A1p_lu%E1%BA%ADt_Vi%E 1%BB%87t_Nam
48 Nguyễn Cửu Việt (2005), “Khái niệm văn bản QPPL (tiếp theo) và hệ thống văn bản QPPL”, Nghiên cứu lập pháp, (51)
49 Bùi Thị Đào (2011), “Những vấn đề mang tính nguyên tắc trong Luật Ban hành văn bản QPPL”, Nghiên cứu lập pháp, (8), tr 44 trí các văn bản trong hệ thống văn bản QPPL quy định tại Điều 2 Luật BHVBQPPL
2008 chưa thật sự hợp lý Cụ thể:
Về nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội (Khoản 10, Điều 2 Luật BHVBQPPL
2008) Văn bản này được hình thành trên sơ sở sự phối hợp của một cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của một tổ chức chính trị - xã hội Như đã trình bày ở trên, giá trị pháp lý hay trật tự của một văn bản QPPL phụ thuộc vào vị trí, vai trò của cơ quan có thẩm quyền ban hành trong bộ máy nhà nước mà các tổ chức chính trị - xã hội lại không nằm trong cơ cấu bộ máy nhà nước, thiết nghĩ nên xác định hiệu lực của văn bản theo vị trí của cơ quan nhà nước ở trung ương Vì vậy, cần phải coi nghị quyết liên tịch do UBTVQH và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội ban hành có hiệu lực bằng nghị quyết của UBTVQH độc lập ban hành; nghị quyết liên tịch do Chính phủ và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội ban hành có hiệu lực bằng văn bản do Chính phủ độc lập ban hành Do đó, thay vì xếp chung trong một nhóm và đặt các văn bản này ở vị trí sau nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, nên tách riêng nghị quyết liên tịch do UBTVQH và nghị quyết liên tịch do Chính phủ phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội ban hành thành hai nhóm và xếp chúng vào vị trí tương ứng để tránh trường hợp dễ bị hiểu lầm là các nghị quyết liên tịch có hiệu lực pháp lý thấp hơn các văn bản đó
Về thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang