Tổ chức chính quyền địa phương triều nguyễn (1802 1884) và một số bài học kinh nghiệm

- Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử: Đây là phương pháp được tác giả sử dụng chủ yếu trong khóa luận, tác giả đặt tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn trong mối qu

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

- - KHOA: LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƯỚC

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP

CỬ NHÂN LUẬT

TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRIỀU NGUYỄN

(1802 – 1884)

VÀ MỘT SỐ BÀI HỌC KINH NGHIỆM

Giảng viên hướng dẫn: ThS Dương Hồng Thị Phi Phi Người thực hiện: Huỳnh Công Chí

Tp Hồ Chí Minh Năm 2016

NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN

Với tinh thần khiêm tốn, chịu khó tìm tòi, học hỏi và say mê nghiên cứu, sinh viên Huỳnh Công Chí đã hoàn thành đề tài khóa luận tốt nghiệp “Tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn (1802 -1884) và một số bài học kinh nghiệm” đúng tiến độ

Là giảng viên hướng dẫn, tôi nhận thấy em là một sinh viên thông minh, sáng tạo; rất tích cực, chủ động trao đổi các nội dung khoa học và mạnh dạn đưa ra các quan điểm cá nhân về đề tài

Tôi đồng ý để em Huỳnh Công Chí bảo vệ khóa luận tốt nghiệp trước hội đồng

ThS Dương Hồng Thị Phi Phi

LỜI CẢM ƠN

Tôi chân thành gửi lòng biết ơn sâu sắc đến Thạc sĩ Dương Hồng Thị Phi Phi, giảng viên Khoa Luật Hành chính – Nhà nước, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, người đã chỉ bảo ân cần, nhiệt tình trong suốt quá trình tôi thực hiện đề tài khóa luận tốt nghiệp này

Nhờ có những lời khuyên hữu ích của cô, đã giúp tôi nhanh chóng định hướng lại đề cương chi tiết và những vấn đề cần truyền tải để khóa luận tốt nghiệp đảm bảo tính khoa học và chặt chẽ hơn

Đặc biệt điều mà tôi trân trọng và là một động lực giúp tôi cố gắng hoàn thành tốt khóa luận tốt nghiệp này đó là sự nhẫn nại, tâm huyết của cô dành cho tôi trong những lần trao đổi về nội dung cũng như hình thức của khóa luận dẫu rằng trong thời gian qua cô bận nhiều với lịch giảng, công tác coi thi, ra đề thi, chấm thi…

Ngoài sự tri ân sâu sắc, tôi xin cam đoan công trình nghiên cứu trên là của riêng tôi, dưới sự hướng dẫn khoa học của Thạc sĩ Dương Hồng Thị Phi Phi, đảm bảo tính trung thực và khoa học về tài liệu trích dẫn

Tôi rất biết ơn và mong nhận được những lời đóng góp, ý kiến phản hồi về đề tài khóa luận tốt nghiệp này

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ

ban nhân dân năm 2003 Luật TCCQĐP 2015 Luật Tổ chức chính quyền địa phương

ấp, cụm dân cư

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 1

1 Lý do chọn đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 2

3 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 2

4 Đối tượng nghiên cứu 3

5 Phạm vi nghiên cứu 3

6 Phương pháp nghiên cứu 3

7 Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài 4

8 Bố cục của khóa luận 4

CHƯƠNG 1 TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRIỀU NGUYỄN (1802 – 1884) 6

1.1 Khái niệm chính quyền địa phương và vai trò của chính quyền địa phương trong tổ chức bộ máy nhà nước 6

1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phương 6

1.1.2 Vai trò của chính quyền địa phương trong tổ chức bộ máy nhà nước 8

1.2 Khái quát về hoàn cảnh của chính quyền nhà Nguyễn (1802 – 1884) 10

1.3 Tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1830 (giai đoạn trước cải cách của Vua Minh Mạng) 13

1.3.1 Cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1830 13

1.3.2 Một số nhận xét, đánh giá về chính quyền địa phương triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1830 20

1.4 Tổ chức chính quyền địa phương nhà Nguyễn từ sau cải cách của Vua Minh Mạng giai đoạn 1831 – 1884 21

1.4.1 Nguyên nhân của cải cách chính quyền địa phương 21

1.4.2 Cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương thời Nguyễn giai đoạn từ sau cuộc cải cách của Vua Minh Mạng 23

1.4.3 Một số nhận xét, đánh giá về tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn từ sau cải cách của Vua Minh Mạng 30

1.5 Một số vấn đề về chính sách của nhà Nguyễn đối với đội ngũ quan lại 32 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 37 CHƯƠNG 2: HOÀN THIỆN TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở NƯỚC TA TỪ MỘT SỐ KINH NGHIỆM CỦA TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRIỀU NGUYỄN (1802 – 1884) 37 2.1 Nhu cầu đổi mới tổ chức chính quyền địa phương hiện nay trên cơ sở kế thừa bài học kinh nghiệm từ tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn (1802 – 1884) 37 2.2 Kế thừa và phát huy những nhân tố tích cực của tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn (1802-1884) trong xây dựng chính quyền địa phương hiện nay 40 2.2.1 Không ngừng đổi mới tổ chức chính quyền địa phương, xây dựng chính quyền địa phương phù hợp với tình hình chính trị, kinh tế, xã hội 40 2.2.2 Kế thừa nhân tố tích cực trong việc trao quyền tự chủ - tự quản cho chính quyền địa phương thời Nguyễn trong việc phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương hiện nay 43 2.2.3 Kế thừa những nhân tố tích cực của cơ chế “bầu người đứng đầu” cấp xã thời Nguyễn trong việc bầu người đứng đầu Uỷ ban nhân dân cấp xã hiện nay 45 2.2.4 Tiếp tục phát huy vai trò của hương ước trong quản lý làng xã 51 2.2.5 Xây dựng cơ chế hồi tỵ trong chính sách đối với đội ngũ cán bộ, công chức phù hợp hơn góp phần hoàn thiện tổ chức đội ngũ nhân sự trong chính quyền địa phương 57 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 58 KẾT LUẬN 59

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Công cuộc cải cách nền hành chính ở Việt Nam được tiến hành dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam, nhằm thực hiện thắng lợi đường lối đổi mới do Đảng đề ra đã xác định mục tiêu chung là xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả, một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, một đội ngũ công chức có đủ năng lực và phẩm chất hoàn thành nhiệm vụ được giao Để thực hiện được mục tiêu trên thì cải cách bộ máy hành chính được xem là một trong bốn nội dung chính, trong đó có việc điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, thực hiện phân cấp giữa trung ương và địa phương, nâng cao thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lí địa bàn

Tại kì họp thứ IX, Quốc hội Khóa XIII của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật TCCQĐP 2015 thay thế cho Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, xác định chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức theo

mô hình phân cấp, phân quyền thay cho mô hình tập trung dân chủ trước đó Mặc

dù được đánh giá là một bước tiến trong tổ chức chính quyền địa phương nhưng Luật TCCQĐP 2015 vẫn chưa giải quyết được một số bất cập đã có từ Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 về cách thức tổ chức và hoạt động của UBND, chưa giúp phát huy hết các tiềm năng của địa phương, giải quyết các vấn đề nổi trội trong phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương,…

Chúng ta vẫn đang đi tìm lời giải về tổ chức chính quyền địa phương, công việc đó không dừng lại ở việc học hỏi mô hình ở các nước tiên tiến mà việc nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương trong lịch sử để rút ra những bài học kinh nghiệm nhằm từng bước hoàn thiện chính quyền địa phương cũng là vấn đề cần phải được lưu tâm

Dưới thời Nguyễn trị vì, chính quyền địa phương ở nước ta được đánh giá là khá hoàn thiện, nhất là kể từ sau cuộc cải cách của Vua Minh Mạng Chính quyền địa phương của thời Nguyễn được tổ chức không chỉ phù hợp với bối cảnh của đất nước trong từng thời kì mà còn rất mềm dẻo, không chỉ giúp trung ương có thể tập trung được quyền lực để cai trị hiệu quả mà còn tạo điều kiện cho địa phương được

tự quản, tự quyết nhiều vấn đề trong đời sống xã hội, đó cũng chính là những mong muốn của toàn thể quần chúng nhân dân Việt Nam trong thời gian vừa qua

Mặc dù chính quyền địa phương triều Nguyễn có nhiều điểm tiến bộ, có thể tham khảo nhằm hoàn thiện chính quyền địa phương hiện nay ở nước ta nhưng phần lớn các công trình khoa học hiện nay cũng chỉ dừng lại ở việc mô tả về tổ chức, chưa có tài liệu nào nghiên cứu một cách bài bản về các giá trị cần kết thừa Chính

vì lẽ đó mà tác giả chọn đề tài “Tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn (1802 – 1884) và một số bài học kinh nghiệm” làm đề tài khóa luận tốt nghiệp

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn (1802 – 1884) là đề tài được đề cập nhiều trong các sách giáo trình, sách chuyên khảo, sách tham khảo và các tạp chí nghiên cứu lịch sử Hiện nay các sách như Đại cương lịch sử Việt Nam, tập 1 do Trương Hữu Quýnh chủ biên, Tiến trình lịch sử Việt Nam do Nguyễn Quang Ngọc chủ biên, Lịch sử Việt Nam cổ trung đại của tác giả Huỳnh Công Bá…đều có viết

về chính quyền địa phương của triều Nguyễn Tuy nhiên, các tài liệu trên chỉ dừng lại ở việc khái quát chung về chính quyền địa phương triều Nguyễn, chưa giúp cho người đọc có cái nhìn cụ thể, hiểu một cách thấu đáo về tổ chức chính quyền địa phương của triều đại này

Công trình nghiên cứu khá công phu về tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn là “Tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1884” và

“Khảo cứu kinh tế và tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn; những vấn đề đặt ra hiện nay” của tác giả Đỗ Bang do Nxb Thuận Hóa xuất bản Hai công trình trên của tác giả Đỗ Bang đã khai thác khá triệt để các nguồn sử liệu, các văn bản hành chính nhà nước dưới triều Nguyễn để dựng lại chính xác về cách thức tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước thời Nguyễn từ trung ương đến địa phương Đặc biệt với công trình thứ hai, tác giả có cách tiếp cận theo hướng mở khá độc đáo như một gợi ý để người đọc tìm ra những giá trị tích cực trong tổ chức chính quyền triều Nguyễn có thể kế thừa nhằm giải quyết một số bất cập trong tổ chức chính quyền ở nước ta hiện nay, nhất là tổ chức chính quyền địa phương

Như vậy theo tìm hiểu của tác giả thì hiện nay chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách bài bản về tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn dưới khía cạnh lịch sử - chính trị - pháp lí

3 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Qua việc nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn (1802 – 1884), tác giả rút ra một số bài học kinh nghiệm nhằm từng bước hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương hiện nay Để đạt được những mục đích trên, khóa luận tốt nghiệp tập trung giải quyết một số vấn đề sau đây:

- Trước hết, đề tài đưa ra khái niệm về chính quyền địa phương, trình bày một

số vai trò cơ bản của chính quyền địa phương trong tổ chức bộ máy nhà nước để thấy được sự cần thiết phải nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương nói chung và chính quyền địa phương triều Nguyễn nói riêng

- Tác giả trình bày một cách khái quát về hoàn cảnh chính quyền của nhà Nguyễn (1802 – 1884) có chi phối đến cách thức tổ chức chính quyền địa phương, trên cơ sở đó Tác giả chia chính quyền địa phương triều Nguyễn thành 2 giai đoạn phát triển để tiện cho việc nghiên cứu là giai đoạn trước cải cách của Vua Minh Mạng (1802 – 1884) và giai đoạn sau cải cách của Vua Minh mạng (1831 – 1884)

- Tác giả tập trung trình bày về tổ chức chức chính quyền địa phương triều Nguyễn trên cơ sở hai giai đoạn đã được phân chia Sau khi trình bày về tổ chức, ở mỗi giai đoạn Tác giả đều có đưa ra một số nhận xét, đánh giá nhằm làm cơ sở cho việc kế thừa những giá trị tích cực trong Chương 2

- Ngoài ra Tác giả còn phân tích những chính sách cơ bản đối với đội ngũ quan lại vốn là một bộ phận không thể thiếu trong tổ chức chính quyền địa phương

- Trên cơ sở những giá trị tích cực trong tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn đã được đề cập ở Chương 1, Tác giả đưa ra một số bài học kinh nghiệm cần

kế thừa nhằm từng bước hoàn thiện về tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay

4 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu mà đề tài muốn hướng đến là tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn (1802 – 1884), cụ thể hơn là các quy định của pháp luật nhà Nguyễn về tổ chức chính quyền địa phương qua hai giai đoạn phát triển, giai đoạn trước cuộc cải cách của Vua Minh Mạng và giai đoạn sau cuộc cải cách của Vua Minh Mạng Đồng thời, Tác giả cũng nghiên cứu một số quy định của pháp luật hiện hành về chính quyền địa phương để nhận diện một số bất cập cần phải hoàn thiện trên cơ sở sự kế thừa các giá trị tích cực trong tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn

5 Phạm vi nghiên cứu

Đề tài khóa luận tốt nghiệp “Tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn (1802 – 1884) và một số bài học kinh nghiệm” là một đề tài mang tính lịch sử nhưng Tác giả chỉ khai thác khía cạnh các yếu tố lịch sử - chính trị - pháp lí về tổ chức chính quyền địa phương, tập trung vào vấn đề tổ chức chính quyền địa phương của triều đại này, tìm ra những điểm tiến bộ để kế thừa trong giai đoạn hiện nay

6 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu là phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp nghiên cứu lý thuyết; phương pháp so sánh; phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử

- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Phương pháp này được sử dụng xuyên suốt khóa luận nhằm tổng hợp các quy định của pháp luật thời Nguyễn về tổ chức chính quyền địa phương cũng như một số quy định của pháp luật hiện hành có liên quan đến vấn đề này Phân tích những ưu và nhược điểm của tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn qua các giai đoạn để tìm ra những điểm hay, tiến bộ cần

kế thừa trong giai đoạn hiện nay

- Phương pháp nghiên cứu lý thuyết: Tác giả nghiên cứu nhiều nguồn tài liệu tham khảo (sách, báo, tạp chí…) để đưa ra những khái niệm, cơ sở lý luận xác thực cho đề tài

- Phương pháp so sánh: Khi nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương của triều Nguyễn, tác giả so sánh một số điểm giống và khác nhau trong cách thức

tổ chức chính quyền địa phương của hai giai đoạn để thấy rằng chính quyền địa phương giai đoạn sau không phủ nhận sạch trơn giai đoạn trước mà luôn có sự kế thừa những yếu tố tích cực

- Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử: Đây là phương pháp được tác giả sử dụng chủ yếu trong khóa luận, tác giả đặt tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn trong mối quan hệ với các yếu tố chính trị, kinh tế, xã hội nhằm khẳng định rằng chính quyền địa phương tổ chức và hoạt động như thế nào chịu sự chi phối mạnh của các điều kiện lịch sử cụ thể của đất nước, thấy được sự nhạy bén của các vua nhà Nguyễn

7 Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài

- Ý nghĩa khoa học của đề tài: Khóa luận tốt nghiệp được đầu tư nghiên cứu nghiêm túc, tạo một tài liệu tham khảo liên quan đến tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn dưới góc độ lịch sử - chính trị - pháp lí, đồng thời khóa luận cũng đưa ra một số bài học kinh nghiệm về tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn cần kế thừa nhằm từng bước hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương hiện nay ở nước ta

- Giá trị ứng dụng của đề tài: Khóa luận có thể được sử dụng như là một nguồn tài liệu tham khảo cho những ai quan tâm đến chính quyền địa phương nói chung và chính quyền địa phương triều Nguyễn nói riêng

8 Bố cục của khóa luận

Khóa luận gồm 2 chương

Chương 1: Tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn (1802 – 1884)

Chương 2: Hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta từ một số kinh nghiệm của tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn (1802 – 1884)

CHƯƠNG 1

TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRIỀU NGUYỄN

(1802 – 1884) 1.1 Khái niệm chính quyền địa phương và vai trò của chính quyền địa phương trong tổ chức bộ máy nhà nước

1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phương

Cách thức tiếp cận thuật ngữ “chính quyền địa phương” của các quốc gia trên thế giới là không thống nhất Trong sách báo pháp lý nước ngoài, do xuất phát từ nguyên tắc quản lí địa phương của các nhà nước khác nhau, theo các mô hình khác nhau, nên thường sử dụng các thuật ngữ như “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương” ở các nước tư bản chủ nghĩa hoặc “Xô viết địa phương”, “các cơ quan quyền lực và quản lý nhà nước ở địa phương” ở Liên Xô (cũ) và các nước xã hội chủ nghĩa trước đây1

Tại các nước tư bản chủ nghĩa theo mô hình chính quyền địa phương tự quản thì chính quyền địa phương bao gồm các cơ quan dân cử và các cơ quan chấp hành, những cơ quan này không được coi là cơ quan nhà nước, không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước, những người làm việc trong các cơ quan này không được xếp vào ngạch công chức nhà nước2 Tuy nhiên, chế độ tự quản địa phương phải luôn được đảm bảo về mặt pháp luật và tuân thủ sự kiểm soát của trung ương đối với địa phương giúp cho việc bảo đảm thực hiện hiệu quả quản lí của địa phương3, chẳng hạn như tại Cộng hòa liên bang Đức, khi mà chính quyền địa phương đã được tự quản vẫn chỉ có quyền quyết định và tự chịu trách nhiệm về tất cả các công việc của cộng đồng địa phương trong khuôn khổ pháp luật4

Tại Việt Nam, lần đầu tiên thuật ngữ “chính quyền địa phương” được ghi nhận tại Điều 111 Hiến pháp 2013 với quy định:

1 Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

1 Xem: Trương Đắc Linh, Bàn về khái niệm chính quyền địa phương và tên gọi Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003,

http://www.hcmulaw.edu.vn , truy cập ngày 9/7/2016

2 Xem: Trương Đắc Linh, tlđd, http://www.hcmulaw.edu.vn , truy cập ngày 9/7/2016

3 Xem: Nguyễn Minh Phương, Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam,

PhuongNM.pdf , truy cập ngày 10/6/2016

http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_TAILIEU/Attachments/1188/02-Phanquyen-4 Xem: Phạm Thị Phương Nga, Về phân cấp chính quyền địa phương Cộng hòa Liên Bang Đức,

http://thuvien.ued.vn:8080/dspace/bitstream/TVDHSPDN_123456789/13062/1/000000CVv219S10 2006058.pdf , truy cập ngày 10/6/2016

2 Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định

Những quy định của Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương đã được Luật TCCQĐP 2015 cụ thể hóa, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính gồm có HĐND và UBND (Điều 4)

Mặc dù cách thức tiếp cận thuật ngữ chính quyền địa phương của các quốc gia trên thế giới là không giống nhau nhưng hầu hết các quốc gia trong đó có cả Việt Nam đều khẳng định chính quyền địa phương được tổ chức không bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương (ví dụ như: các cơ quan tư pháp như Tòa án, Viện công tố hoặc Viện kiểm sát) vì đây là những cơ quan không do nhân dân địa phương lập ra mà do các cơ quan trung ương thành lập

Dưới thời Nguyễn cũng như các triều đại phong kiến trị vì trước đó, không có bất cứ văn bản hay nguồn sử liệu nào đưa ra khái niệm về chính quyền địa phương, tuy nhiên sự tồn tại của chính quyền địa phương trong các nhà nước là vấn đề không phải bàn cãi bởi lẽ khi nhà nước ra đời thì vấn đề quản lí cư dân theo địa vực được đặt ra, chính quyền trung ương dù cai trị dưới hình thức nào thì cũng phải thiết lập một bộ máy nhà nước ở địa phương để thực hiện chức năng quản lí Sự tồn tại

bộ máy nhà nước ở địa phương là minh chứng cho sự tồn tại của chính quyền địa phương

Cách hiểu về thuật ngữ “chính quyền địa phương” dưới triều Nguyễn không thể đồng nhất với hiện nay bởi lẽ mặc dù xét về tổ chức bộ máy nhà nước nói chung thì bất cứ nhà nước nào cũng tổ chức bộ máy cai trị từ trung ương xuống địa phương, với đội ngũ quan lại (hiện nay ở nước ta gọi là cán bộ, công chức, viên

5 Xem: Trương Đắc Linh, tlđd, http://www.hcmulaw.edu.vn , truy cập ngày 9/7/2016

chức) đảm nhiệm các chức trách do nhà nước giao phó Tuy nhiên, vì trong xã hội phong kiến hành pháp và tư pháp không tách bạch nhau, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương cũng đồng thời thực hiện các chức năng tư pháp do trung ương giao phó, thêm vào đó uy quyền nhà vua phải được đảm bảo tuyệt đối, về nguyên tắc không chấp nhận sự tồn tại của cơ quan dân cử mà chỉ có một hệ thống các cơ quan hành chính dưới nhà vua nên chính quyền địa phương triều Nguyễn có thể được hiểu là: Hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức ở địa phương, thực hiện các chức năng quản lí ở địa phương theo nghĩa rộng bao gồm quản lí hành chính nhà nước, quản lý trong lĩnh vực tư pháp và thực hiện các chức năng khác do trung ương giao phó Như vậy, chính quyền địa phương triều Nguyễn được hiểu khá rộng

về thẩm quyền, nhưng thực chất cũng chính là bộ máy nhà nước ở địa phương 1.1.2 Vai trò của chính quyền địa phương trong tổ chức bộ máy nhà nước Ngay từ khi nhà nước đầu tiên ra đời thì mối quan hệ giữa trung ương và địa phương đã được xác lập nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước chính vì lẽ đó

mà chính quyền địa phương là mối quan tâm xuyên suốt hàng đầu của mọi nhà nước, có thể kể đến một số vai trò chủ yếu của chính quyền địa phương trong lịch

sử dựng nước và giữ nước như sau:

Thứ nhất, quản lí và tổ chức đời sống dân cư ở địa phương bởi lẽ “lãnh thổ và dân cư là hai yếu tố căn bản nhất để cấu thành nhà nước và để triển khai thực hiện quyền lực nhà nước”6, quản lí dân cư theo địa vực là chức năng cơ bản hàng đầu của bất cứ nhà nước nào Hoạt động quản lí của chính quyền địa phương trong xã hội phong kiến chủ yếu là quản lí số dân đinh, lập sổ địa bạ, phân chia ruộng đất công làng xã cho người dân cày cấy, đảm bảo an ninh trật tự

Thứ hai, chính quyền địa phương là nơi cung cấp nguồn nhân lực hoạt động trong các cơ quan nhà nước, thực hiện nghĩa vụ binh dịch nhất là trong thời kì đất nước có chiến tranh mà chính sách “ngụ binh ư nông” là một minh chứng Bên cạnh

đó, địa phương còn cung cấp nguồn vật lực đảm bảo cho nhà nước tồn tại dưới các khoản thuế bắt buộc người dân phải nộp (thường là thuế ruộng đất do kinh tế chính

là nông nghiệp) Bộ máy Nhà nước sẽ không thể tồn tại và hoạt động được nếu thiếu nguồn thu nuôi dưỡng

Thứ ba, chính quyền địa phương thời phong kiến còn thực hiện chức năng tư pháp vì trong xã hội phong kiến, hành pháp và tư pháp không tách bạch nhau mà luôn gắn liền với nhau, chính vì vậy mà chính quyền địa phương cũng có quyền xử

6 Đại học Luật Hà Nội (2012), Giáo trình Lí luận về Nhà nước và pháp luật, Nxb Công an Nhân dân, tr 33

kiện, giải quyết các tranh chấp trong phạm vi thẩm quyền của mình Xã nào cũng có pháp đình riêng do nhân vật quan trọng nhất trong xã chủ tọa7

Thứ tư, chính quyền địa phương quyết định sự tồn vong của nhà nước thể hiện

rõ nét nhất trong thời kỳ Bắc thuộc ở nước ta, trong suốt 1000 năm Bắc thuộc chính quyền đô hộ đã nắm giữ được cấp huyện nhưng không khống chế nổi cơ sở hạ tầng của xã hội Việt cổ là những xóm làng, làng xã là nơi nổ ra các cuộc khởi nghĩa chống lại ách thống trị của phong kiến phương Bắc Người Việt mất nước nhưng không mất làng8, từ làng mà lấy lại được nước

Ngày nay với sự phát triển nhanh chóng của kinh tế thế giới và khu vực, hòa bình và hợp tác phát triển là xu thế chung của nhân loại đã đặt ra nhiều thách thức mới đối với chính quyền địa phương mà cụ thể là cơ cấu tổ chức và hoạt động phải

có sự thay đổi để phù hợp với bối cảnh mới nhưng không vì thế mà làm mất đi các vai trò của chính quyền địa phương trong lịch sử, ngoài những vai trò truyền thống thì chính quyền địa phương hiện nay còn có những vai trò sau đây:

Thứ nhất, chính quyền địa phương thông qua HĐND các cấp đại diện cho nhân dân địa phương trong thực hiện quyền lực nhà nước vì khác với nhà nước phong kiến, nhà nước xã hội chủ nghĩa là nhà nước của dân, do dân và vì dân, chính

vì lẽ đó mà quyền lực nhà nước phải thuộc về nhân dân, điều đó được ghi nhận lần đầu tiên trong Hiến pháp 19469 Đại biểu HĐND do nhân dân địa phương trực tiếp bầu đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương (Khoản 2, Điều 6 Luật TCCQĐP 2015)

Thứ hai, tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương, quyết định các vấn đề của địa phương trong phạm vi luật định (Khoản 1, Điều 112 Hiến pháp 2013) Chính quyền địa phương thông qua các cơ quan, các cá nhân có chức trách có nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương, ban hành các văn bản dưới luật quyết định các vấn đề phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục…và xử lí những sai phạm trong địa bàn mình quản lí

7 Theo Nguyễn Minh Tuấn thì: “Trước đời nhà Nguyễn vị chủ tịch pháp đình hàng xã thường là

vị Xã trưởng, vì trong thời kỳ này Xã trưởng là người có uy tín nhất trong xã Nhưng tình hình này

đã thay đổi hẳn dưới triều Nguyễn kể từ năm 1802 trở đi đó là Tiên chỉ - đệ nhất kì mục là người xét xử”

Xem: Nguyễn Minh Tuấn, Làng xã xưa và nay,

http://tuanhsl.blogspot.com/2007/11/xt-x-thi-k-phong-kin.html , truy cập ngày 10/6/2016

8 Phan Huy Lê, Trần Quốc Vượng, Hà Văn Tấn, Lương Ninh, Lịch sử Việt Nam, tập 1, Nxb Đại học và Trung học chuyên nghiệp Hà Nội năm 1983, tr.373

9 Theo quy định tại Điều 1 Hiến Pháp 1946 thì: “Nước Việt Nam là một nước dân chủ cộng hoà Tất cả quyền binh trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”

Thứ ba, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương10 xuất phát từ hoạt động của cơ quan nhà nước và các cá nhân có thẩm quyền ở địa phương luôn tiềm ẩn những tiêu cực, chính vì lẽ đó mà thông qua hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND những sai phạm sớm được phát hiện và có biện pháp xử lý kịp thời, đồng thời thông qua hoạt động giám sát mà việc tuân theo pháp luật cũng được đảm bảo tốt hơn

1.2 Khái quát về hoàn cảnh của chính quyền nhà Nguyễn (1802 – 1884)

Được tin anh em nhà Tây Sơn bất hòa, phân chia đất nước để cai quản, tháng 9/1787, Nguyễn Ánh cùng một số tùy tướng từ Xiêm bí mật rút về Gia Định với một lực lượng ngày càng đông, được sự giúp đỡ của nhân dân miền Nam, Nguyễn Ánh lần lượt chiếm lại các vùng đất thuộc Gia Định và làm chủ toàn miền11 Nguyễn Ánh lấy toàn bộ xứ Gia Định đặt làm bản doanh và bắt đầu tổ chức việc cai trị12 trên cơ sở bộ máy chính quyền đã có từ thời các chúa Nguyễn trước đó Nhân cơ hội vua Quang Trung băng hà, Quang Toản mới 10 tuổi lên ngôi chưa đủ sức cai quản đất nước, nội bộ triều Tây Sơn đang lục đục, Chúa Nguyễn Ánh đã tăng cường các cuộc tấn công trả thù nhà Tây Sơn, giành lại chính quyền về tay dòng họ Cuộc chiến kéo dài đến năm 1801 thì Chúa Nguyễn Ánh chiếm lại được Phú Xuân – nơi nhà Tây Sơn đóng đô, Quang Toản phải bỏ chạy lên Lạng Giang (Bắc Giang)

Tháng 6/1802, Chúa Nguyễn Ánh lên ngôi hoàng đế, đặt niên hiệu là Gia Long, tiếp tục thực hiện các cuộc tấn công ra bắc và đến cuối tháng 7/1802, đất nước đã hoàn toàn thuộc về lực lượng của Vua Gia Long, triều Tây Sơn chấm dứt sau 24 năm tồn tại

Vua Gia Long lên nắm chính quyền trong một hoàn cảnh lịch sử hết sức phức tạp và đầy rẫy những khó khăn Mặc dù đất nước đã được thống nhất khi Vua Quang Trung lên trị vì nhưng “hậu quả của một di sản lịch sử Đàng Trong – Đàng Ngoài, thời các chúa của 3 miền cai quản của Bắc Bình Vương và trung ương hoàng

đế thời Tây Sơn”13 với những khác biệt về kinh tế, văn hóa, chính trị chưa được giải quyết triệt để trong thời gian tồn tại ngắn ngủi của Vương triều Tây Sơn là một trong những lí do khiến Vua Gia Long chưa thể cai trị dưới hình thức tập quyền

10 Thẩm quyền này của HĐND và Thường trực HĐND được quy định tại điểm a, b, Khoản 1, Điều

5 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015

11 Xem: Nhóm trí thức việt (2013), Các bậc vĩ nhân trong lịch sử lập quốc Việt Nam, Nxb.Lao động, tr.201

12 Xem: Nhóm trí thức Việt, tlđd, tr.201

13 Đỗ Bang (1998), Khảo cứu kinh tế và tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn; một số vấn đề đặt

ra hiện nay, Nxb Thuận Hóa, tr.141

tuyệt đối được mà cần phải có thời gian để ổn định tình hình chính trị - xã hội, thu phục lòng dân, từng bước hoàn thiện về tổ chức bộ máy cai trị

Mặc dù giành được thắng lợi nhưng Vua Gia Long không nhận được nhiều sự ủng hộ và cảm phục từ quần chúng, nhất là ở Bắc Hà trong tư tưởng của các quan đại thần nhà Lê và người dân thì “Bắc Hà là nước cũ của nhà Lê, còn họ Nguyễn chỉ

là kẻ tiếm quyền”14 và còn nhiều lần cầu cứu ngoại bang đem quân xâm lược đất nước, trong khi đó nhà Tây Sơn đã có công rất lớn trong việc thống nhất quốc gia, xóa bỏ ranh giới chia cắt hai đàng, thu giang sơn về một mối nên được người dân ủng hộ và tin theo Tại Gia Định, mặc dù nhà Nguyễn nhận được sự ủng hộ ít nhiều

từ nhân dân xuất phát từ việc đây là nơi dấy nghiệp của các chúa Nguyễn và chính sách thân dân của các chúa trong quá trình khẩn hoang, tuy nhiên đất Gia Định mới được khai phá tính đến thời điểm Vua Gia Long lên ngôi chỉ hơn 100 năm, với thành phần dân cư phức tạp, trải qua nhiều biến động nên ở buổi đầu triều đình trung ương cần phải cân nhắc khi chọn cách thức cai trị

Ngoài ra, nhà Nguyễn lên nắm chính quyền một phần nhận được giúp đỡ từ Pháp, ngay từ năm 1777 Bá Đa Lộc đã gặp và giúp đỡ Nguyễn Ánh chạy thoát khỏi cuộc truy đuổi của quân Tây Sơn Khi trở về cầu cứu Xiêm, Nguyễn Ánh đã giao thư và Hoàng tử Cảnh cho Bá Đa Lộc nhờ giúp15, mặc dù cách mạng Pháp bùng nổ

đã làm cho Pháp không thể can thiệp vào Việt Nam sớm nhưng sự giúp đỡ về tài chính, vũ khí, binh lính của Pháp đối với Nguyễn Ánh là rất lớn, chính vì lẽ đó mà chính quyền thời buổi đầu được thiết lập theo mô hình nào cũng phải được đặt trong mối quan hệ với Pháp và chịu ảnh hưởng ít nhiều từ Pháp16

Tuy đối mặt với nhiều khó khăn nhưng trong suốt giai đoạn trị vì của Vua Gia Long và sau đó là Vua Minh Mạng, các vua đã thực hiện nhiều chính sách nhằm khuyến khích phát triển kinh tế, ổn định đời sống người dân, nhờ đó mà tình hình chính trị - xã hội có phần ổn định, kinh tế có bước phát triển mới, lúa gạo sản xuất

ra ngày một nhiều, nhiều ngành công nghiệp mới bắt đầu xuất hiện và phát triển mà tiêu biểu là công nghiệp khai mỏ17 đã đưa triều đại trở thành một trong những quốc gia phát triển trong khu vực

16 Xem: Nguyễn Thị Thúy, tlđd, tr.56

17 Xem: Nguyễn Quang Ngọc (2007), Đại cương lịch sử Việt Nam, Nxb Giáo dục, tr.194

Về mặt tổ chức bộ máy nhà nước, để đảm bảo uy quyền tuyệt đối cho nhà vua

và dòng họ cai trị, vua Gia Long cho đặt lệ tứ bất18 “nhằm hạn chế sự phân chia quyền lực: không lập Tể tướng (đã thực hiện từ thời Lê Thánh Tông thế kỉ XV); không lập Hoàng hậu (trừ hai Vua Gia Long; Bảo Đại); không lập Thái tử (không phong vương; tước Công Hầu, triều Nguyễn cũng rất hạn chế phong); không lập Trạng nguyên (thi đình không lấy Trạng nguyên)19” đã khẳng định rằng nhà Nguyễn

đã đi những bước đầu tiên hết sức thận trọng trên con đường tiến tới xây dựng một nhà nước quân chủ tập quyền và “Vua Gia Long chính là người đặt nền móng cho quá trình xây dựng hệ thống chính quyền trong cả nước dưới hình thức quân chủ chuyên chế”20

Để tăng cường quyền lực cho trung ương, Vua Minh Mạng đã hạn chế đến mức tối đa vai trò của Công đồng, Hội nghị đình thần chỉ còn đóng vai trò là cơ quan công nghị tối cao cho Hoàng đế xem xét trước khi ra quyết định21 Năm 1820 nhà vua cho đặt Văn thư phòng, đến năm 1822, Hàn lâm viện được thành lập nhằm tách chức năng soạn thảo văn bản ra khỏi Văn thư phòng đảm nhiệm chức năng soạn thảo các văn bản hành chính của nhà vua Đặc biệt, do yêu cầu phát triển ngày càng cao của nền hành chính, năm 1829, Vua Minh Mạng cho thành lập Nội các thay cho Văn thư phòng, nhằm phục vụ đắc lực cho một cơ chế tập quyền triệt để ở kinh đô, đây là cơ quan có một thực quyền lớn, đảm nhiệm chức năng giám sát cả 6

Bộ và các cơ quan ngang Bộ22

Một khó khăn lớn về chính trị của nhà Nguyễn là xây dựng chính quyền địa phương23 Trong 24 năm tồn tại, chính quyền địa phương của Vương triều Tây Sơn vẫn được tổ chức một cách khá đơn giản, các đơn vị hành chính ở địa phương về cơ bản vẫn giữ như cũ Trấn do Trấn thủ là quan võ đứng đầu, giúp việc có Hiệp trấn là quan văn Các huyện đều đặt 2 chức văn phân tri và võ phân suất trông coi Tổng có Tổng trưởng, xã có Xã trưởng24 điều đó cho thấy việc quản lí hành chính ở địa phương trước khi Vua Gia Long lên nắm chính quyền rất lỏng lẻo

Trong quá trình phát triển, chính quyền địa phương thời Vua Gia Long và những năm đầu Vua Minh Mạng trị vì có những thay đổi nhất định nhưng về cơ bản

18 Huỳnh Công Bá (2011), Lịch sử Việt Nam cổ trung đại, Nxb Thuận Hóa, tr.913

19 Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh (2014), Giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam, Nxb Hồng Đức, tr.348

20 Trần Thị Thu Hoài (2015), Sự biến đổi chính trị ở Việt Nam từ năm 1858 đến năm 1945, Nxb Chính trị Quốc gia năm 2015, tr.34

21 Đỗ Bang, tlđd, tr.112

22 Xem: Đỗ Bang, tlđd, tr.113

23 Trương Hữu Quýnh, sđd, tr.439

24 Trương Hữu Quýnh, sđd, tr.429

là mô hình tạm thời, “quá độ” để giải quyết những khó khăn trước mắt trong bối cảnh chính trị và xã hội còn nhiều bất ổn, nên chưa giúp cho triều đình trung ương tập quyền mạnh mẽ và có thể cai trị hiệu quả Sau một thời gian hoạt động, bộ máy chính quyền địa phương tỏ ra lỗi thời, lạc hậu, lâm vào tình trạng khủng hoảng trầm trọng, vấn đề phải thiết lập một bộ máy chính quyền địa phương mới trở thành yêu cầu bức thiết hơn bao giờ hết

Để giải quyết những yếu kém của mô hình chính quyền địa phương đang áp dụng, trong hai năm 1831 và 1832, Vua Minh Mạng đã tiến hành một cuộc cải cách hành chính lớn trên quy mô toàn quốc nhằm nhất thể hóa các đơn vị hành chính, xóa bỏ hình thức cai trị trung ương tản quyền, bãi bỏ chức Tổng trấn, chia cả nước thành các tỉnh do triều đình trực tiếp quản lí, nhằm tập trung mọi quyền lực cao nhất vào nhà nước trung ương đứng đầu là Hoàng đế Vì lý do đó tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn được chia thành 2 giai đoạn phát triển chính: giai đoạn đầu từ năm 1802 đến năm 1830 (giai đoạn trước cải cách của Vua Minh Mạng) và giai đoạn từ sau cải cách của Vua Minh Mạng (từ năm 1831 đến năm 1884) – Đề tài nghiên cứu cũng tìm hiểu về chính quyền địa phương triều Nguyễn theo cách phân chia này

1.3 Tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1830 (giai đoạn trước cải cách của Vua Minh Mạng)

1.3.1 Cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1830

Năm 1802, sau khi giành lại chính quyền từ tay nhà Tây Sơn, Vua Gia Long

đã nhanh chóng cho lập Bắc thành, lấy Nguyễn Văn Thành làm Tổng trấn xuất phát

từ việc “đất Bắc Hà vừa dẹp yên, dân vật đều mới, mà thành Thăng Long lại là nơi quan trọng của Bắc Hà cần có trọng thần để trấn giữ mới yên được”25 Đồng thời, xuất phát từ tình hình chính trị ở Bắc Hà rất phức tạp nên triều đình trung ương cần phải can thiệp sớm

Riêng tại Gia Định, trước khi lên ngôi, năm 1800 Chúa Nguyễn Ánh cho đổi phủ Gia Định thành trấn Gia Định đứng đầu là Lưu trấn, đơn vị hành chính doanh

25 Quốc sử quán triều Nguyễn (1963), Đại Nam thực lục chính biên, tập III, NXb Sử học, Hà Nội, tr.80

về cơ bản vẫn theo cách thức tổ chức của các chúa Nguyễn, đứng đầu là Lưu thủ, giúp việc có Cai bạ, Ký lục26 Bên cạnh đó, nhà Nguyễn còn cho đặt ty Xá sai và ty Tướng thần để quản lí vùng đất phía Nam đến năm 1804 thì đổi thành Tả thừa ty và Hữu thừa ty với bốn phòng giúp việc là Hộ, Binh, Hình, Công27 Năm 1808 chính thức thành lập Gia Định thành, lấy Nguyễn Văn Nhân làm Tổng trấn, Trương Tấn Bửu làm Phó Tổng trấn28

Cấp thành có một vai trò quan trọng đối với chính quyền trung ương trong giai đoạn này, là sợi dây liên kết giữa triều đình trung ương và chính quyền địa phương Thông qua hoạt động của cấp hành chính này triều đình trung ương mới có thể nắm bắt được tình hình của từng địa phương cụ thể, “nhờ đó mà mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và các địa phương được chặt chẽ hơn”29

Cả nước được chia thành 2 thành, Bắc thành quản lí 11 trấn gồm 5 vùng nội trấn và 6 vùng ngoại trấn, Gia Định thành quản lí 5 trấn, triều đình trung ương chỉ trực tiếp quản lý 4 trực doanh cùng 7 cơ trấn, các trực doanh và cơ trấn mà triều đình trực tiếp quản lí có tầm ảnh hưởng rất lớn đến vận mệnh kinh đô

Đứng đầu mỗi thành là chức quan Tổng trấn (là võ quan cao cấp)30 có quyền hạn rất lớn, “được vua ban cho sắc ấn, lấy 11 trấn nội ngoại đều lệ thuộc, phàm những việc cất bãi quan lại, xét quyết kiện tụng đều tùy tiện mà làm rồi sau mới tâu”31, mặc dù về nguyên tắc thì nhà vua ủy hết công việc ở hai thành cho quan Tổng trấn nhưng vẫn có quyền can thiệp thông qua việc quy định mỗi tháng một lần đóng thành tập trình lên cho vua những quyết định mà Tổng trấn đã ban hành32, đây chính là biểu hiện rõ nét của hình thức cai trị trung ương tản quyền ở buổi đầu triều Nguyễn

Giúp việc cho Tổng trấn có Hiệp tổng trấn và Tham hiệp tổng trấn (quan văn) với 3 Tào giúp việc phục trách công việc của 6 Bộ33: Tào Hộ, kiêm phụ trách phòng Công và Cục tạo tác, Tào Binh kiêm phòng Lại và Tào Hình kiêm phòng Lễ “Các

31 Đại Nam thực lục chính biên, tập III, tlđd, tr.80

32 Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.483

33 Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.267

cơ quan nói trên hình thành xung quanh chức Tổng trấn như một thứ triều đình thu nhỏ, tuy nhiên vẫn phải phục tùng đối với triều đình trung ương”34, cụ thể như sau:

- Hộ Tào: Giúp Tổng trấn quản lý các nguồn thu chi tài chính, thuế, quản lý dân đinh, ruộng đất, kiêm quản lí tài sản nhà nước và các công trình công cộng

- Binh Tào: Tuyển mộ, rèn luyện binh lính, quản lý binh khí, chịu trách nhiệm thi hành các lễ nghi

- Hình Tào: Phụ trách tư pháp xét xử, giám sát hoạt động của chính quyền, quản lí đội ngũ quan lại35

Đứng đầu mỗi Tào là chức Thị lang, giúp việc cho các Tào có Tả thừa ty và Hữu thừa ty, hai thừa ty chia làm 6 phòng Theo đó, ty Tả thừa phụ trách các công việc thuộc Lại phòng, Binh phòng và Hình phòng; ty Hữu thừa phụ trách các công việc thuộc Hộ phòng, Lễ phòng và Công phòng; đứng đầu mỗi phòng là chức Câu

kê, giúp việc có Cai hợp, Thủ hợp, Bản ty Chức Câu kê ở hai thừa ty tòng thất phẩm, chức Thủ hợp tòng bát phẩm, chức Bản ty tòng cửu phẩm36

Về nguyên tắc, cách thức tổ chức như trên được duy trì đến trước cuộc cải cách của Vua Minh Mạng, tuy nhiên do nhu cầu của công tác quản lí nên Vua Gia Long và Vua Minh Mạng có sự điều chỉnh theo hướng đặt thêm một số cơ quan để giải quyết các công việc phát sinh ở hai thành như năm 1809, Vua Gia Long cho đặt

ở Bắc thành một chức Cai án Hình Tào, một chức Tri bạ Binh Tào; năm 1813 đặt ty Thư tả ở Bắc thành chọn những người viết tốt để sung bổ; năm 1814 đặt Phủ Tào,

Ký lục Tào, Tài phó Tào ở cả hai thành, đặt thêm Lương y ty để coi việc thuốc men

và chữa bệnh; đặt thêm Chiêm hậu ty ở Bắc thành; hoặc năm 1821 Vua Minh Mạng nâng phẩm hàm của Cai hợp lên chánh bát phẩm, Thủ hợp hàm chánh cửu phẩm thư lại 37

1.3.1.2 Cấp trấn – dinh

Trấn – dinh là cấp hành chính trung gian, lệ thuộc và trực tiếp làm việc với cấp thành, đây là cấp hành chính cao nhất trong tổ chức chính quyền địa phương thời kỳ các chúa Nguyễn ở Đàng Trong38 và được duy trì đến trước khi Vua Minh Mạng tiến hành cuộc cải cách hành chính

34 Huỳnh Công Bá, sđd , tr.916

35 Giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam, sđd, tr.375

36 Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.257

37 Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.258

38 Theo Phan Thanh Hải thì:“Sau khi kế vị Nguyễn Hoàng, Chúa Nguyễn Phúc Nguyên thiết lập một bộ máy cai trị ở vùng đất mới theo xu hướng một chính quyền riêng độc lập với Đàng ngoài Ở các địa phương thì chia làm các dinh trấn, quản các phủ, huyện; cấp thấp nhất là xã, thuộc” Xem

Mặc dù là một cấp hành chính đã tồn tại trước khi nhà Nguyễn lên nắm quyền nhưng cấp trấn – dinh có tên gọi không thống nhất như trấn, dinh, phủ, đạo Năm

1827 nhà Nguyễn thống nhất tên gọi thành cấp trấn

Từ năm 1830 Bắc thành có 11 trấn (5 nội trấn và 6 vùng ngoại trấn), 1 phủ Phụng Thiên, sau đó đổi thành phủ Hoài Đức; Gia Định thành có 5 trấn, triều đình trung ương trực tiếp quản lí 11 trấn và 1 phủ Thừa Thiên nâng tổng số trấn trên cả nước lên con số 27

Về tổ chức bộ máy cấp trấn - dinh: Đứng đầu mỗi trấn là chức Trấn thủ (quan võ), hàm nhị phẩm, giúp việc cho các Trấn thủ là các Hiệp trấn (chánh tam phẩm)

và Tham hiệp (chánh tứ phẩm) đều là quan văn39 Mỗi trấn – dinh đều có hai ty là

Tả thừa ty và Hữu thừa ty Đứng đầu mỗi ty là chức Thông phán và Kinh lịch Tả thừa ty quản lí các công việc thuộc Lại phòng, Binh phòng, Hình phòng; Hữu thừa

ty quản lí các công việc thuộc Hộ phòng, Lễ phòng, Công phòng; thuộc viên gồm có: Câu kê, Cai hợp, Thủ hợp, Thư lại

Cấp trấn – dinh nhận chỉ thị ở hai thành và thi hành các mệnh lệnh từ cấp thành truyền xuống Trên thực tế, “việc thu thuế, tuyển binh, sưu dịch các thành nhận chỉ tiêu với Triều đình Trung ương sau đó tự phân bổ cho các trấn để điều động”40, với những nhiệm vụ trên đây đã phần nào cho thấy bộ máy cấp trấn – dinh thời Nguyễn mang nặng tính hành chính - quân sự nhưng lại phù hợp với tình hình chính trị đương thời41

1.3.1.3 Cấp phủ - huyện – châu

Phủ - huyện – châu là cấp hành chính đã từng tồn tại ở những triều đại phong kiến trước đó Dưới Triều Lý, Trần, Hồ cấp hành chính này chịu sự phụ thuộc vào cấp lộ; thời Lê Sơ thì cấp phủ cao hơn cấp huyện – châu và là cấp trung gian giữa huyện – châu với cấp đạo, cấp huyện – châu lệ thuộc vào cấp hành chính phủ và làm việc trực tiếp với cấp phủ

Dưới thời Nguyễn trong giai đoạn này, phủ - huyện – châu là cấp hành chính trung gian giữa cấp trấn – dinh và cấp hành chính cơ sở tổng – xã Đây là cấp hành chính trực tiếp làm việc với cấp hành chính cơ sở

Thông thường cấp hành chính châu được đặt ở những vùng rừng núi sơn cước như Mường Vang, Na Bí, Ba Lan, Mường Bông… Huyện là đơn vị hành chính đặt

ở vùng đồng bằng nhưng cũng có một số huyện được đặt ở miền núi và có tất cả 7 thêm: Nguyễn Quang Trung Tiến (chủ biên) (2010), Văn hóa, lịch sử Huế qua góc nhìn làng xã phụ cận và quan hệ với bên ngoài, Nxb Thuận Hóa, tr 348

39 Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.139

40 Đỗ Bang, tlđd, tr.148

41 Xem: Giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam, sđd, tr.376

huyện như vậy42 Phủ có thể được đặt ở cả miền núi và đồng bằng có nhiệm vụ quản

lý một số huyện hoặc một số châu, có phủ vừa quản lý cả huyện và châu, chẳng hạn như 2 phủ Trấn Man, Trấn Ninh quản lý 11 huyện; 3 phủ Lạc Biên, Trấn Tĩnh, Trấn Biên quản lý 12 châu và cả 9 huyện và thông thường những trường hợp phủ quản cả huyện và châu là do công việc ít43

Riêng ở vùng Nam Hà (từ Quảng Bình trở vào Nam) việc đặt cấp hành chính phủ có khác Có nơi đặt phủ để quản lí các huyện, châu nhưng cũng có những trường hợp trấn – dinh quản lý trực tiếp các châu, huyện44

Đứng đầu mỗi phủ là chức Tri phủ tòng lục phẩm, đứng đầu huyện là chức Tri huyện tòng thất phẩm Tuy nhiên, những trường hợp huyện đặt ở miền núi thì đứng đầu là chức Thổ Tri huyện chánh cửu phẩm, châu đặt ở miền núi thì đứng đầu là chức Thổ Tri châu chánh cửu phẩm và đều là thổ quan theo chế độ thế tập chứ không phải bổ nhiệm45 đến năm 1828 thì chế độ này bị bãi bỏ

Riêng hai phủ Phụng Thiên (năm 1805 đổi thành phủ Hoài Đức) và phủ Thừa Thiên do có tầm quan trọng đặc biệt đối với kinh đô nên chế độ quan chức có khác với các phủ thường là đặt chức Đề đốc phủ và Phủ doãn có hàm chánh tam phẩm và Phủ thừa có hàm chánh tứ phẩm cai quản46 Đặc biệt do phủ Tôn Nhân là đất hoàng tộc nên cơ cấu tổ chức chặt chẽ gồm nhiều quan chức hơn và đều lấy người trong tôn thất để sung bổ47…

Theo lời Dụ năm 1822 của Vua Minh Mạng thì nhiệm vụ của quan Tri châu, Tri huyện là: “Dụ cho các viên Tri châu, Tri huyện đều phải đốc thúc tiền lương, làm việc sai dịch; cho việc vỗ về thuế khóa, quy về một nơi để tiện cho dân”48

Bộ máy giúp việc cho các phủ, huyện có 1 Lại mục, Thông lại (số lượng tùy thuộc vào lượng công việc của phủ, huyện, có thể dao động từ 4 đến 8 thông lại)49,

6 Chính sai và 50 lính lệ phục dịch50 có nhiệm vụ hỗ trợ các Tri phủ, Tri huyện quản lí làng xã, giáo hóa dân chúng, giữ gìn an ninh trật tự địa phương51

1.3.1.4 Cấp tổng - xã

42 Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.222, 223

43 Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.223

44 Giáo trình Lịch sử hành chính Nhà nước Việt Nam, sđd, tr.248

45 Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.223

46 Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.129

47 Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.41

48 Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.254

49 Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.231

50 Xem: Giáo trình Lịch sử hành chính Nhà nước Việt Nam, sđd, tr.249

51 Xem: Giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam, sđd, tr.376

Tổng không phải là một cấp chính quyền mà là khâu trung gian giữa huyện – châu với cấp cơ sở (làng xã), chỉ xuất hiện dưới thời Nguyễn và duy trì xuyên suốt trong tổ chức chính quyền địa phương nhà Nguyễn

Mặc dù không phải là một cấp chính quyền nhưng tổng đóng vai trò khá quan trọng “Tổng là cánh tay vươn dài của cấp phủ - huyện – châu đến làng xã, là một trong những biện pháp để triều Nguyễn kiểm soát, can thiệp sâu hơn đến làng xã cổ truyền với hai mục tiêu chính là thu thuế và thực hiện an ninh xã hội”52

Phàm tổng nào số đinh từ 5.000 người trở lên, số điền từ 1.000 mẫu trở lên,

mà công việc bận nhiều và tổng nào có đường đi từ 2, 3 ngày hoặc 4, 5 ngày, thì mỗi tổng đặt một Cai tổng, một Phó tổng còn thì chỉ đặt một Cai tổng53 Với cách thức quy định như trên, có thể khẳng định rằng việc tổ chức nhân sự ở mỗi tổng phụ thuộc vào các yếu tố dân cư, số ruộng đất mà tổng quản và khoảng cách giữa tổng với cấp hành chính phủ, huyện và cấp xã, chức Cai tổng bắt buộc phải có ở mỗi tổng nhưng chức Phó Cai tổng có thể không có ở các tổng dân số ít, công việc ít, gần với cấp phủ, huyện và cấp xã

Cai tổng được quan phủ, huyện chọn từ chức Lý trưởng với tiêu chuẩn phải là người chăm chỉ, có thể được việc, tâu lên quan trấn cấp văn bằng và mộc triện cho hoạt động Chức quan Cai tổng có nhiệm vụ tuân theo sự sai phái công việc của viên Tri châu, Tri huyện54, đến kì binh lương thì thu thuế đúng hạn, có giặc trộm lén lút thì hợp sức nã bắt, hoặc có cường hào cản trở thì cũng phải vạch rõ để trị tội, có

kẻ điêu ngoa, gian dối thì trừng trị để cho thuế khóa xong đủ, địa phương yên ổn, dân không bị tổn hại và không bị phiền nhiễu55

Giúp việc cho Cai tổng là Phó Cai tổng, chức danh này cũng phải được quan trấn cấp bằng mới được làm việc theo lệ chọn bầu ngoại ủy Phó tổng56

Như vậy bộ máy hành chính của tổng thời Nguyễn giai đoạn này được tổ chức gồm hai chức danh chính là Cai tổng và Phó Cai tổng, đều không phải là công chức nhà nước, có nhiệm vụ quản lí một vài xã và thực hiện các công việc của cấp trên giao phó, được nhà nước khá biệt đãi, “Cai tổng được cấp hằng tháng 1 quan tiền và một phương gạo, tước hàm có thể được thăng lên đến tòng bát phẩm”57, làm việc đủ

52 Đỗ Bang, tlđd, tr.152

53 Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.236

54 Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.255

55 Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.255

56 Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.255

57 Giáo trình Lịch sử hành chính Nhà nước Việt Nam, sđd, tr.250

ba năm, quan ở doanh trấn xét là người chăm chỉ, được việc sẽ được xem xét cho tiếp tục đảm nhiệm chức vụ58

Dưới tổng là đơn vị hành chính xã – đơn vị hành chính thấp nhất trong tổ chức

bộ máy nhà nước thời Nguyễn và nhiều nhà nước phong kiến trước đó

Vai trò của cấp hành chính xã đã được vua Gia Long khẳng định từ lúc mới lên ngôi: “Nước ta là do hợp các làng lại mà thành Từ làng mà đến nước, dạy dân nên tục, vương chính lấy làng làm trước”59 Cấp hành chính xã là nơi cung cấp cho đất nước nguồn nhân lực, vật lực và tài lực “Sự tồn tại khá bền vững của tổ chức chính quyền cấp xã là một biểu trưng quyền lực chính trị thực sự của người dân Việt”60

Từ năm 1802 - 1828, đứng đầu cấp xã là chức Xã trưởng, chức này do dân bầu, tùy vào vị trí và dân số của từng xã mà có thể có từ 1 đến 5 Xã trưởng Việc bầu chức Xã trưởng do người dân tự tiến hành, thiếu sự kiểm soát của nhà nước đã tạo điều kiện cho nạn cường hào trỗi dậy61 Năm 1828, Vua Minh Mạng bỏ chức

Xã trưởng thay bằng chức Lý trưởng và quy định mỗi xã chỉ đặt một Lý trưởng, xã dưới 150 đinh thì lấy 1 Phó Lý trưởng, trên 150 đinh thì lấy 2 Phó Lý trưởng Lý trưởng phải là người “vật lực, cần cán, phải do dân làng đồng tình bầu cử, phủ huyện xem kỹ lại rồi báo lên trên để cấp văn bằng, “mộc triện”, làm việc được 3 năm xét ra giỏi giang thì tâu xin khen thưởng, người nào hèn kém, tham ô thì cách

đi62

Đồng thời, theo định lệ tháng 7/1828 thì việc tổ chức bầu cử chức Lý trưởng

do quan Cai tổng chủ trì Dưới sự chủ trì của Cai tổng dân làng sẽ tiến hành bầu ra chức danh này, sau khi dân làng bầu được người xứng đáng thì Cai tổng sẽ dẫn người vừa được bầu lên quan phủ, quan huyện để xét kỹ lại tư cách, nếu đúng người, đúng tư cách thì cấp mộc triện và văn bằng cho hoạt động63

Các tiêu chuẩn để xét tư cách chức Lý trưởng được xác định theo điều lệ đặt chức danh này bởi theo Đại Nam thực lục thì “Trấn thần Nghệ An tâu rằng từ trước đến nay chức Xã trưởng trong trấn, hạt thường tự dân đặt riêng, không báo cáo cho

58 Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.256, 276

59 Giáo trình Lịch sử hành chính Nhà nước Việt Nam, sđd, tr.259

60 Trần Thị Thu Hoài, sđd, tr.35

61 Theo Đại Nam thực lục chính biên thì: “Bọn cường hào ở Bắc thành hiếp tróc dân làng khi bầu

Xã trưởng, đem đồng đảng ra để tiện làm việc gian, hoặc giao cho người hèn nhát để tiện việc sai khiến Đến lúc gặp các việc quan, thuế khoá, binh đao thì tạ sự mà chia nhau, lại còn xúi giục bình dân ẩn giấu kẻ gian… Đến khi sinh kiện tụng, bọn cường hào vẫn khôn ngoan mà thoát lưới pháp luật”, đây là nguyên nhân chính dẫn đến việc Minh mạng thay chức Xã trưởng bằng chức Lý trưởng Xem thêm: Đại Nam thực lục chính biên (1964), tập IX, Nxb Khoa học, tr.84, 85

62 Xem: Đại Nam thực lục chính biên, tập IX, tlđd, tr.104, 105

63 Xem: Đại Nam thực lục chính biên, tập IX, tlđd, tr.85

quan biết, khi làm việc nhất chỉ là do cường hào sai khiến Binh lương bỏ thiếu, phong tục không thuần, vị tất không bởi ở đó”64 Vua Minh Mạng đã khẳng định

“Làng có Lý trưởng lợi hại trong làng quan hệ ở đó, nếu không dùng được người tốt thì sao có thể không tệ Vả lại điều lệ đặt Lý trưởng ở Bắc thành trước đã có bàn định nên sao lục gửi cho Nghệ An và Thanh Hóa để nhất luật làm theo”65

Trong quá trình hoạt động, nếu phát hiện Lý trưởng có sai phạm, phải chịu những hình thức chế tài rất nghiêm khắc, nếu Lý trưởng mạo tên, sung điền cho tắc trách, binh lính thiếu ở dân thì cứ theo tội mà định

Bộ máy hành chính cấp xã nhận mệnh lệnh và thi hành mệnh lệnh từ cấp tổng truyền xuống, cùng quan cai tổng giải quyết các vấn đề trong quản lý làng xã, nếu

để binh lương thiếu, trộm cắp hoành hoành thì bị cho là hạng kém, không được xét

Trên cơ sở xác định những vị trí xung yếu mà nhà nước có cách thức tổ chức các đơn vị hành chính và có chính sách sử dụng quan lại một cách phù hợp, góp phần ổn định tình hình chính trị - xã hội, chẳng hạn như ở Bắc thành nhà nước sử dụng các triều thần nhà Lê cai trị các vùng nội trấn như Sơn Nam Thượng, Sơn Nam Hạ, Kinh Bắc, Sơn Tây, Hải Dương hay vùng ngoại trấn hoặc có nhiều dân tộc

ít người như Thái Nguyên, Tuyên Quang, Lạng Sơn, Cao Bằng, Hưng Hóa, An Quảng vẫn dùng thổ quan để cai trị68, phủ Tôn Nhân là đất hoàng tộc, phủ Thừa Thiên có ảnh hưởng lớn đến vận mệnh kinh đô nên có quy chế riêng

64 Đại Nam thực lục chính biên, tập IX, tlđd, tr.200

65 Đại Nam thực lục chính biên, tập IX, tlđd, tr.200

66 Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.256

67 Xem: Nguyễn Thị Thúy, tlđd, tr.56

68 Xem: Giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam, sđd, tr.374

Cách thức tổ chức chính quyền địa phương như trên nhìn chung là khá mềm dẻo, Nhà nước đã nhận thức được sự cần thiết phải có cách thức tổ chức chính quyền địa phương khác nhau giữa các khu vực khác nhau căn cứ vào vai trò và tình hình cụ thể của từng khu vực

Tuy nhiên, vì ở thời buổi đầu mới lên nắm chính quyền, triều đình trung ương phải đương đầu với nhiều khó khăn do hệ quả của lịch sử để lại là quá lớn cũng như cách thức lên ngôi không được đồng thuận cao từ dân chúng nên tổ chức chính quyền địa phương không tránh khỏi những hạn chế lịch sử nhất định

Bộ máy chính quyền địa phương của thời Nguyễn trong giai đoạn này được tổ chức mang nặng tính hành chính – quân sự, gần giống với bộ máy cai trị thời các chúa Nguyễn ở Đàng Trong, chủ yếu dựa vào sức mạnh của quân đội, đứng đầu các đơn vị hành chính ở địa phương thường là một võ quan nhận mệnh lệnh và thi hành mệnh lệnh từ cấp trên đưa xuống, thậm chí quan Tổng trấn đứng đầu các thành còn

có những thẩm quyền đáng lẽ ra nhà vua phải có69 Không thể phủ nhận những mặt lợi của cách thức tổ chức này trong bối cảnh đương thời nhưng với cách thức tổ chức như trên trung ương đã không kiểm soát được địa phương và là điều kiện cho

tệ quan liêu, hách dịch và lộng quyền trỗi dậy mà minh chứng là các vụ án của các quan Tổng trấn với các tội khinh vua, lộng quyền

Hơn nữa, tổ chức chính quyền địa phương trong giai đoạn này bộc lộ khá rõ tính đơn giản, thiếu hệ thống trong thiết chế, tính phân quyền trong quản lí, công tác thanh tra, kiểm tra và giám sát hoạt động của chính quyền địa phương thường xuyên

bị gián đoạn vì thiếu cơ quan chuyên trách, thêm vào đó số lượng đội ngũ quan lại không đông nhưng phải quản lí một lãnh thổ có diện tích quá rộng dẫn đến hiệu quả hoạt động quản lí không cao, nhiều lĩnh vực nhà nước còn bỏ ngõ Chính vì lẽ đó

mà yêu cầu bức thiết đặt ra là phải sớm tiến hành cải cách chính quyền địa phương nhằm giúp trung ương quản lí thống nhất, kiểm soát được tình hình của địa phương, đảm bảo hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương và phát huy vai trò của địa phương trong phát triển quốc gia, dân tộc

1.4 Tổ chức chính quyền địa phương nhà Nguyễn từ sau cải cách của Vua Minh Mạng giai đoạn 1831 – 1884

1.4.1 Nguyên nhân của cải cách chính quyền địa phương

Một là, xuất phát từ những hạn chế của chính quyền địa phương trước cải cách

69 Vua Gia Long ủy hết mọi công việc ở Bắc Thành cho Nguyễn Văn Thành: “Công việc ở Bắc thành ủy hết cho khanh, khanh nên cố gắng Văn Thành lạy xin vâng lệnh”, Xem thêm: Đại Nam thực lục chính biên, tập III, tlđd, tr.82

Như trên đã bàn, chính quyền địa phương trước cải cách của Vua Minh Mạng được tổ chức mang nặng tính hành chính – quân sự, toàn bộ quân đội đều tập trung

ở hai thành để đối phó với những trường hợp khẩn cấp, quan Tổng trấn đứng đầu hai thành có quyền hành quá lớn, nắm trong tay cả quân đội và dân sự đã tạo nên một thế lực có nguy cơ khuynh đảo hoàng đế, hoàng đế chỉ quản lí công việc ở hai thành thông qua hai vị quan Tổng trấn chính vì vậy mà trung ương đã không kiểm soát được tình hình của từng địa phương cụ thể, là điều kiện cho tình trạng tham ô, lộng quyền, nhũng nhiều trỗi dậy Đời sống người dân không mấy được cải thiện mặc dù nhà nước đã có nhiều chính sách tích cực để giải quyết các vấn đề dân sinh như kêu gọi dân phiêu tán về quê làm ăn, miễn thuế, thành lập doanh điền, cấp vốn ban đầu để hoạt động70 Yêu cầu đặt ra là phải giới hạn quyền lực của cấp hành chính cao nhất ở địa phương, xác định cụ thể thẩm quyền của mỗi cấp, phân bổ lại quân đội ở địa phương cho các cấp hành chính, tránh tình trạng địa phương khi có việc khẩn cấp phải chờ quân đội ở hai thành đến71

Mặc khác, tính đơn giản trong tổ chức bộ máy chính quyền địa phương thời kì đầu được biểu hiện rõ nét, trừ các trực doanh và cơ trấn triều đình trực tiếp quản lí,

cả nước chỉ chia làm hai thành, mỗi thành phải quản lí cả một guồng máy là các cơ quan hành chính ở bên dưới đã dẫn đến hệ quả là hoạt động quản lí kém hiệu quả, bên cạnh đó tính độc lập trong hoạt động của các cơ quan hành chính dưới cấp thành thấp, mọi công việc ở trấn đều phải thông qua cấp thành, cấp thành làm việc trực tiếp với cấp trên dẫn đến trong nhiều trường hợp, triều đình không giải quyết được các vụ việc xảy ra tại các cơ trấn, chính vì lẽ đó mà cần phải sớm đặt nha chuyên trách72 để địa phương được tâu thẳng những vấn đề phát sinh trong quản lí hành chính, đảm bảo hiệu quả hoạt động quản lí cũng như trừ mối tệ hại

Thêm vào đó, với cách thức tổ chức chính quyền trong giai đoạn đầu thì chế

độ trách nhiệm của quan chức không rõ ràng, trong quá trình hoạt động đã xảy ra tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, chẳng hạn như việc trấn do Hội đồng bàn luận, chịu trách nhiệm tập thể73, chính vì lẽ đó mà khi xảy ra sai phạm khó truy cứu trách nhiệm, việc đề cao chế độ trách nhiệm và nghĩa vụ nghiêm minh trở thành yêu cầu bức thiết để tăng tính chịu trách nhiệm của quan chức cũng như nâng cao chất lượng trong hoạt động

70 Xem: Nguyễn Quang Ngọc, sđd, tr.194

71 Đại Nam thực lục, tập 3, tlđd, tr.227

72 Xem: Đại Nam thực lục, tập 3, tlđd, tr.227

73 Xem: Đại Nam thực lục, tập 3, tlđd, tr.227

Hai là, xuất phát từ những thay đổi về tình hình chính trị, xã hội ở giai đoạn mới

Sau một thời gian lên nắm chính quyền, bằng những nỗ lực của các vua đầu triều Nguyễn, tình hình xã hội có phần ổn định hơn, tuy nhiên đời sống người dân vẫn còn gặp nhiều khó khăn do nạn cường hào ở các địa phương trỗi dậy, bộ máy cai trị trung ương tản quyền đã tạo điều kiện cho tình trạng “sâu mọt” hoành hoành khi triều đình không kiểm soát được, chính vì những lẽ đó mà các cuộc khởi nghĩa của nông dân vẫn diễn ra ở nhiều nơi như cuộc khởi nghĩa của Phan Bá Vành nổ ra năm 1821, cuộc nổi dậy của các dân tộc ít người ở phía Bắc trong những năm 1804,

1810, 1820, 182274…Vì vậy, để giải quyết những vấn đề trên cần phải sớm cải cách

bộ máy chính quyền địa phương

Đồng thời, nhờ vào việc đẩy mạnh khai hoang, thành lập đồn điền, xây dựng các công trình thủy lợi, kinh tế nông nghiệp dưới thời Vua Minh Mạng phát triển mạnh, nhất là ở Đồng bằng sông Cửu Long, đã đưa Việt Nam trở thành một trong những quốc gia phát triển trong khu vực Đông Nam Á, có uy tín trong quan hệ bang giao với các nước láng giềng đã tạo thêm tiền đề để nhà nước thay đổi mô hình tổ chức chính quyền địa phương nhằm tập quyền mạnh mẽ vào trung ương, góp phần củng cố tính chuyên chế của nhà nước để cai trị hiệu quả

1.4.2 Cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương thời Nguyễn giai đoạn từ sau cuộc cải cách của Vua Minh Mạng

1.4.2.1 Cấp tỉnh

Với cuộc cải cách hành chính 1831 – 1832 của Vua Minh Mạng thì tỉnh là cấp hành chính lần đầu tiên xuất hiện trong lịch sử hành chính Việt Nam thay cho cấp thành trước đó, sự ra đời của cấp hành chính tỉnh cũng đánh dấu sự chấm dứt của cấp trấn – dinh, làm cho bộ máy hành chính ở địa phương trở nên gọn nhẹ hơn Tỉnh là cấp hành chính trực tiếp làm việc với triều đình trung ương, đặt dưới

sự điều hành trực tiếp của triều đình, nhận mệnh lệnh của triều đình và lệnh cho các phủ, huyện, châu phải thi hành

Theo Đại Nam thực lục thì căn cứ vào các hạt của Bắc thành và phía bắc của kinh kì, năm 1831 nhà Nguyễn bỏ chức Tổng trấn và các Tào ở Bắc thành, bỏ chức Trấn thủ, Hiệp trấn, Tham hiệp cũ thiết lập các Tổng đốc, Tuần phủ, Bố chánh, Án sát, Lãnh binh thành lập 18 tỉnh từ Quảng Trị trở ra bao gồm: Quảng Trị, Quảng Bình, Nghệ An, Hà Tĩnh, Thanh Hóa, Hà Nội, Ninh Bình, Nam Định, Hưng Yên,

74 Xem: Trương Hữu Quýnh, sđd, tr.458-460

Hải Dương, Quảng Yên, Sơn Tây, Hưng Hóa, Tuyên Quang, Bắc Ninh, Thái Nguyên, Lạng Sơn, Cao Bằng75

Năm 1832, nhà Nguyễn tiếp tục bỏ Gia Định thành và các trấn – dinh phụ thuộc thành lập 12 tỉnh từ Quảng Nam trở vào bao gồm: Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Bình Thuận, Khánh Hòa, Phiên An, Biên Hòa, Vĩnh Long, Định Tường, An Giang, Hà Tiên76

Như vậy tính đến năm 1832, trên phạm vi cả nước cấp thành và cấp trấn – dinh hoàn toàn bị xóa bỏ, cấp tỉnh được thiết lập với tổng cộng 30 tỉnh và 1 phủ Thừa Thiên được đặt từ năm 1821

Trên cơ sở việc lấy kinh sư (phủ Thừa Thiên) làm trung tâm, triều đình đặt ra

Tả trực (gồm hai tỉnh Quảng Nam và Quảng Ngãi), Hữu trực (gồm 2 tỉnh Quảng Trị, Quảng Bình), Tả Kỳ (gồm 4 tỉnh Bình Định, Phú Yên, Khánh Hòa, Bình Thuận), Hữu kỳ (gồm 3 tỉnh Nghệ An, Hà Tĩnh, Thanh Hóa), Nam kỳ (gồm 6 tỉnh Nam Bộ) và Bắc kỳ (gồm 13 tỉnh Bắc Bộ)77 Việc phân chia như trên chỉ nhằm mục đích xác định tầm quan trọng của từng tỉnh thành đối với vận mệnh của triều đình trung ương theo khoảng cách địa lý mà không hề ảnh hưởng đến vấn đề tổ chức và quản lí hành chính, tất cả các tỉnh đều có cơ cấu tổ chức như nhau (trừ phủ Thừa Thiên) và đều phụ thuộc trực tiếp vào triều đình

Đồng thời căn cứ và số lượng nhân sự làm việc ở tỉnh mà triều Nguyễn chia tỉnh thành 3 loại là tỉnh lớn (có 119 viên chức), tỉnh vừa (có 73 – 76 viên chức) và tỉnh nhỏ (có từ 39 – 62 viên chức), phủ Thừa Thiên có 85 viên chức Số lượng viên chức về nguyên tắc được duy trì đến trước khi triều đình Huế kí các bản Hiệp ước với Pháp Sau khi kí Hiệp ước Giáp Tuất (1867) triều đình chỉ còn quản lí 24 tỉnh và

1 phủ Thừa Thiên, các tỉnh Nam kỳ đều do thực dân Pháp quản lí78

Đứng đầu tỉnh là một quan Tổng đốc Tổng đốc trật chánh nhị phẩm, lấy Đô thống, Thượng thư bổ dụng, chuyên hạt một tỉnh và kiêm hạt một tỉnh, riêng Thanh Hóa thì chỉ chuyên một hạt79 và là người thuộc hoàng tộc, đối với các tỉnh Bình Định – Phú Yên, Phiên An – Biên Hòa, Vĩnh Long – Định Tường, An Giang – Hà Tiên thì Tổng đốc kiêm làm công việc của Tuần phủ Tổng đốc của An Giang – Hà Tiên còn kiêm cả việc bảo hộ nước Chân Lạp80 Nhiệm vụ chính của Tổng đốc là

“giữ việc cai trị cả quân dân, cầm đầu các quan văn, quan võ trong toàn hạt, khảo

75 Xem: Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Viện Sử học (2006), Đại Nam thực lục, tập 3, Nxb Giáo dục, tr.228-230

hạch quan lại, sửa sang bờ cõi”81, đồng thời Tổng đốc cũng có thẩm quyền xét lại các bản án do Ty Án sát xét xử82

Dưới Tổng đốc là chức Tuần phủ, Tuần phủ trật chánh tam phẩm, lấy chức năng Thị lang, Tham tri bổ dụng83, có nhiệm vụ giữ việc tuyên bố đức ý của triều đình, vỗ về yên dân, coi giữ các việc chính trị, giáo dục, chấn hưng việc có lợi và trừ mối tệ84, Tuần phủ có thẩm quyền xét lại các bản án do Ty Án sát xét xử85, ngoài

ra chức Tuần phủ còn có thể kiêm luôn công việc của Bố chính ở những tỉnh chỉ đặt

Án sát ty86

Bố chính, Án sát và Lãnh binh được xem như bộ phận thừa hành, phụ trách các công việc cụ thể như sau:

- Bố chính: Có nhiệm vụ giữ tài chính, thuế khóa toàn hạt, truyền đạt ân trạch

và mệnh lệnh của triều đình cho các quan địa phương biết87, trật chánh tam phẩm88

- Án sát: Có nhiệm vụ giữ việc kiện tụng, hình án trong toàn hạt, được xét lại các án do phủ, huyện giải quyết89, giữ kỷ cương phép nước, xem xét việc quan lại trị dân và quản lí việc bưu chính90, trật tòng tam phẩm91

- Lãnh binh: Phụ trách việc binh lính, giúp quan Tổng đốc, Tuần phủ quản lý khí giới, phụ trách việc huy động binh lính, huấn luyện quân đội92, hàm nhị phẩm đến tứ phẩm93

Hai ty Án sát và Bố chính mỗi ty có một Thông phán và một Kinh lịch, phẩm hàm từ bát phẩm đến cửu phẩm, ngoài ra còn có quan Thư lại với số lượng có thể đến 60 viên quan94 và tất cả đều là quan chức ở hai ty của cấp trấn cũ, riêng đối với các tỉnh mới đặt chức Thông phán và Kinh lịch thì bộ sẽ chọn bổ95 Phàm mọi công việc hành chính trong địa hạt, hai ty đều phải báo cáo cho Tổng đốc hay Tuần phủ

biết để giải quyết, nếu bị chèn ép thì có thể dâng sớ niêm phong gửi thẳng về triều đình để triều đình xem xét96

Bên cạnh Án sát ty và Bố chánh sứ ty, các tỉnh đều được đặt quan đốc học hàm chánh tam phẩm ban văn để trông coi việc phát triển học hành, thi cử97

Để nắm rõ tình hình các tỉnh trong việc quản lý các địa phương, năm 1834 Vua Minh Mạng ra Dụ “thỉnh an” cho phép các Tổng đốc, Tuần phủ cho đến Bố chính, Án sát cùng Lãnh binh nếu phát hiện những tình tiết hiền năng hay gian xảo (của quan lại) cùng những việc lợi hại đến quân dân thì cho phép dâng tập thỉnh an lên trong 4 tháng mạnh được xác định là các tháng đầu mùa, đến năm 1836 thì không định kì hạn được phép dâng lên nữa98

1.4.2.2 Cấp phủ - huyện – châu

Nếu trong giai đoạn 1802 – 1830 cấp hành chính phủ - huyện – châu chịu sự quản lí trực tiếp của cấp trấn – dinh thì trong giai đoạn này sau khi Vua Minh Mạng tiến hành xóa bỏ cấp thành và cấp trấn – dinh để lập tỉnh thì cấp phủ - huyện – châu

là cấp hành chính trực tiếp làm việc với cấp tỉnh và nhận mệnh lệnh từ cấp tỉnh truyền xuống Tuy nhiên phủ - huyện – châu vẫn là cấp hành chính trung gian, thông qua hoạt động của cấp hành chính này mà triều đình trung ương mới có thể nắm bắt được tình hình của từng tổng, xã

Cuộc cải cách hành chính của Vua Minh Mạng làm thay đổi căn bản về tổ chức cấp hành chính cao nhất nhưng cơ cấu tổ chức của cấp phủ - huyện – châu về

cơ bản vẫn duy trì như giai đoạn trước cải cách Tuy nhiên, trên cơ sở căn cứ vào tình hình cụ thể của từng địa phương mà có sự điều chỉnh tăng hoặc giảm số huyện trực thuộc phủ và điều chỉnh số quan lại làm việc ở cấp phủ, năm 1831 nhà vua phân định các phủ, huyện, châu trên phạm vi toàn quốc thành 4 loại trên cơ sở tham khảo cách phân chia của nhà Thanh99 như sau:

- Phủ tối yếu khuyết: Là những phủ khuyết quan trị nhiệm ở những vị trí tối quan trọng, bao gồm 12 phủ và 12 huyện

- Phủ yếu khuyết: Là những phủ khuyết quan trị nhiệm ở những nơi quan trọng, bao gồm 15 phủ, 37 huyện và 2 châu

96 Đại Nam thực lục, tập 3, tlđd, tr.235

97 Xem: Nguyễn Thu Hoài, Tổ chức chính quyền địa phương thời Minh Mệnh

http://www.archives.gov.vn/Pages/Tin%20chi%20ti%E1%BA%BFt.aspx?itemid=221&listId=c2d4 80fb-e285-4961-b9cd-b018b58b22d0&ws=content , truy cập ngày 20/5/2016

98 Xem: Quốc sử quán triều Nguyễn (1993), Khâm định Đại Nam Hội điển sự lệ, Nxb.Thuận Hóa, tập 4, tr.50

99 Theo Đại Nam thực lục thì: “Nhà Thanh chia phủ thành 4 loại trên cơ sở vị trí xung yếu, vất vả, bận rộn, khó khăn” Xem thêm: Đại Nam thực lục, tập 3, tlđd, tr.203

- Phủ trung khuyết: Là những phủ khuyết quan trị nhiệm ở những công việc bình thường, bao gồm 20 phủ, 62 huyện và 8 châu

- Phủ giản khuyết: Là những phủ khuyết quan trị nhiệm ở những vị trí công việc ít, bao gồm 20 phủ, 72 huyện, 40 châu100

Về nhân sự làm việc trong cấp phủ - huyện – châu thì đứng đầu phủ là Tri phủ, đứng đầu huyện là Tri huyện, đối với các huyện ở miền núi thì đứng đầu huyện

là Thổ Tri huyện, đứng đầu châu là Thổ Tri châu Việc đặt lưu quan tiếp tục được duy trì ở các phủ, huyện, châu ở miền núi, các lưu quan là những người Kinh được triều đình cử đến để cai quản, có nhiệm vụ “giáo hóa” nhân dân miền núi101, tuy nhiên việc đặt lưu quan đến năm 1844 dưới thời Vua Thiệu Trị không còn được áp dụng trên phạm vi cả nước nữa, ở phía Bắc 19 phủ, huyện, châu giáp biên giới trở lại chức thổ quan102, đến năm 1869 dưới thời Vua Tự Đức, chế độ thổ quan được áp dụng trở lại trên phạm vi cả nước đã dẫn đến hệ quả cả vùng Tây Nguyên vẫn nằm trong sự quản lí lỏng lẻo của triều đình dưới chế độ “Ki-mi”103

Nhiệm vụ của các quan Tri phủ, Tri châu, Tri huyện trong giai đoạn này không có gì khác so với trước, chủ yếu là đốc thúc tiền lương, thuế khóa, làm các công việc sai dịch và xét xử những vụ án xảy ra trong địa phận do mình quản lí104 1.4.2.3 Cấp tổng – xã

Cấp tổng thời kỳ này vẫn là khâu trung gian nối giữa cấp cơ sở làng xã và cấp phủ - huyện – châu, về cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn không có gì khác so với giai đoạn trước cải cách

Cấp xã tiếp tục được xác định là cấp hành chính thấp nhất, bên cạnh xã thì cấp hành chính phường cũng được đặt ở các đô thị, cấp xã giai đoạn này có tính tự quản rất cao với sự tồn tại của Hội đồng kỳ mục với tư cách là cơ quan quyết nghị và bộ phận Lý dịch đóng vai trò là cơ quan chấp hành, với cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ quyền hạn cụ thể như sau:

- Về cơ quan quyết nghị (Hội đồng kỳ mục105 hay còn gọi là Hội đồng tộc biểu):

100 Xem: Đại Nam thực lục, tập 3, tr.203-206

101 Xem: Huỳnh Văn Nhật Tiến (2011), Chính sách“giáo hóa”của triều Nguyễn đối với vùng miền núi miền Trung (1802-1883), Tạp chí Khoa học Đại học Sư phạm TP.Hồ Chí Minh, số 26/2011, tr.125

102 Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.229

103 Xem: Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 2, tlđd, tr.258

104 Xem: Giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam, sđd, tr.380

105 Theo Dương Văn Hợp, Đỗ Hằng Nga thì: “Hội đồng kỳ mục chính là biến thể của các già làng

ở các công xã nông thôn trước đây” Xem thêm: Dương Văn Hợp, Đỗ Hằng Nga (2009), Tổ chức quan phương và phi quan phương trong kết cấu xã hội làng xã truyền thống huyện Phổ Yên, Thái Nguyên, Tạp chí Khoa học và Công nghệ, số 109(09), tr.75

Đứng đầu tổ chức này là Tiên chỉ và Thứ chỉ (Chánh hương hội và Phó hương hội trong Hội đồng tộc biểu)106, ở miền Nam sau này Hội đồng kỳ mục còn được gọi là Hội tề đứng đầu là Hương cả, đây đều là những cá nhân có điền sản, có chức

vụ hay phẩm hàm, được dân hàng xã cử lên107, có chức trách để ra các chủ trương

và thực hiện các biện pháp để giải quyết các công việc chung của làng xã108

Để giải quyết các công việc của làng xã thì Hội đồng sẽ ra các quyết nghị mang tính chất quy phạm, bắt buộc tất cả mọi người dân sống trong làng xã phải tuân thủ, bên cạnh đó người có quyền cao nhất trong Hội đồng như Tiên chỉ hoặc

Lý trưởng còn có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp dân sự và những vi phạm nhỏ109 căn cứ vào lệ làng hoặc lẽ công bằng với các hình thức chế tài áp dụng chủ yếu là phạt tiền, đòn roi, phạt vạ theo lệ làng, tuy nhiên phán quyết của của các chủ thể trên có thể được xem xét lại với điều kiện có đơn kháng cáo đệ lên quan trên110

- Về cơ quan chấp hành (bộ phận Lý dịch):

Bộ phận Lý dịch đóng vai trò là cơ quan hành chính ở làng xã, đứng đầu bộ phận Lý dịch là chức Lý trưởng do người dân trực tiếp bầu Tuy nhiên, tiêu chuẩn đối với chức danh này được quy định chặt chẽ hơn so với định lệ tháng 7/1828, ngoài những tiêu chuẩn đã quy định thì “theo định lệ năm 1856, Lý trưởng là người

có tuổi trên 30, không quan hệ ruột thịt và hôn nhân với các viên chức phụ trách cấp tổng ở địa phương Về danh sách ứng viên Lý trưởng do viên Cai tổng giới thiệu”111 Việc tổ chức bầu chức Lý trưởng được tiến hành theo định lệ tháng 7/1828

Đồng thời, chức Lý trưởng đang đảm nhiệm chức vụ cũng có thể bị giải dịch, miễn nhiệm, bãi nhiệm, cách chức thì Tri huyện sở tại phải có “trát” gửi cho xã ấy, Cai tổng họp dân đinh, kì lão, thân hào, sắc mục tại đình làng để chọn người đủ tiêu chuẩn bầu cử lại Sau khi chọn được người đủ tiêu chuẩn, dân thuận bầu thì phải lập biên bản trình lên quan huyện, quan phủ có đầy đủ chữ ký của kỳ lão, thân hào, sắc mục của xã Cai tổng phải ký vào văn bản với tư cách hiệp cử và chịu trách nhiệm

106 Bùi Xuân Đức (2007), Tự quản địa phương: Vấn đề nhận thức và vận dụng ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 1/2007, tr.13

107 Theo Lê Thị Hồng Vân thì: “Dân hàng xã gồm toàn bộ cư dân là nam giới từ 18 tuổi trở lên và

là dân chính cư” Xem thêm: Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh, Tập bài giảng Cơ sở văn hóa Việt Nam, tr.120

108 Tập bài giảng Cơ sở văn hóa Việt Nam, sđd, tr.120

109 Theo giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam, Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh thì:

“Các vụ kiện về ruộng đất, đánh nhau, lăng mạ, giả mạo, trộm cắp trong làng thuộc thẩm quyền giải quyêt của Hội đồng” Xem thêm: Giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam, sđd, tr.381

110 Xem: Giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam, sđd, tr.381

111 Đỗ Bang, tlđd, tr.167

về giám sát việc bầu cử lại, sau khi bầu cử xong Cai tổng phải trực tiếp dẫn người mới được bầu lên quan phủ, huyện để trực tiếp thẩm tra Nếu xác định đúng người, đúng tiêu chuẩn thì ra tờ trình lên quan đầu tỉnh112

Lý trưởng có nhiệm vụ chấp hành các quyết nghị của Hội đồng kỳ mục, thi hành chiếu chỉ, mệnh lệnh của triều đình113 và cấp tổng, cụ thể như quản lý chặt chẽ ruộng đất trên cơ sở địa bạ đã được lập114, đốc thúc và thu thuế, quản lí chặt chẽ dân đinh và dân số nói chung của tòan xã115,…dưới sự hỗ trợ của Phó Lý trưởng Trương tuần chuyên phụ trách các vấn đề về an ninh trong làng, xã116 Hoạt động của bộ phận Lý dịch cho thấy rõ nét tính ”song trùng trực thuộc” trong hoạt động hành chính nhà nước cấp xã thời Nguyễn giai đoạn này

Hoạt động tự quản làng xã bằng hương ước:

Để quản lý có hiệu quả làng xã, nhà nước phong kiến Nguyễn tiếp tục thừa nhận hương ước, cho phép làng xã được ban hành hương ước để điều chỉnh các quan hệ xã hội đặc thù tại làng xã hoặc những quan hệ xã hội nhà nước điều chỉnh không cụ thể117 Những vấn đề luật pháp của nhà nước không quy định cụ thể, tạo điều kiện cho hương ước điều chỉnh theo PGS.TS Nguyễn Tá Nhí thường là sản xuất lao động; trật tự trị an, bảo vệ làng xóm; giao thông vận tải, đi lại, đường xá; khuyến học, khuyến khích người tài; thờ cúng, tâm linh, tôn giáo; quan hệ ứng xử liên quan đến tập tục, chủ yếu là hiếu hỉ và cuối cùng là những biện pháp duy trì hương ước118

Các hương ước dưới thời Nguyễn đều do những tầng lớp nho sĩ soạn thảo, các giá trị của Nho gia được chuyển tải vào nội dung các bản hương ước Đồng thời để được nhà nước thừa nhận và cho phép áp dụng thì hương ước của làng xã phải được nhà nước kiểm duyệt bởi những quan chức có trình độ cao nhằm đảm bảo những

112 Ngô Đăng Lợi, Nguyễn Phúc Thọ, Về bộ hồ sơ bầu Lý trưởng xã Đoan Xá, Phủ Kiến Thụy, Hải Phòng năm 1875, Thông báo Hán Nôm học 2003,

http://hannom.vass.gov.vn/noidung/thongbao/Pages/baiviet.aspx?ItemID=1301 ,

truy cập ngày 20/6/2016

113 Tập bài giảng Cơ sở văn hóa Việt Nam, sđd, tr.120

114 Theo Dương Chí Công thì: “Dưới thời Nguyễn, năm 1805, Vua Gia Long đã tiến hành một đợt

đo đạc ruộng đất lớn và lập địa bạ các xã với đơn vị đo lường tính theo mẫu Đến năm 1836, thời Minh Mạng, việc đo đạc ruộng đất được hoàn thành tại Nam Kỳ với tổng ruộng đất thực canh là 4.063.892 mẫu, trong đó ruộng công chỉ chiếm 17%” Xem thêm: Dương Chí Công, Quản lý đất đai ở Việt Nam qua các giai đoạn lịch sử, Tạp chí địa chính, số 12, tháng 12/2000

115 Xem: Giáo trình Lịch sử hành chính Nhà nước Việt Nam, sđd, tr.260, 261

116 Theo Trần Trọng Kim thì: ‘Tuần đình có chức năng chuyên coi việc cảnh sát trong làng” Xem thêm: Trần Trọng Kim, Việt Nam sử lược, Tân Việt Sài Gòn, in lần thứ 5, tr.71

117 Xem: Lê Đức Tiết (1998), Về hương ước Lệ Làng, Nxb Chính trị quốc gia, tr.46, 47

118 Xem: PGS.TS Nguyễn Tá Nhí, người gắn bó với hương ước Thăng Long,

n20100504011746506.htm , truy cập ngày 10/7/2016

http://thethaovanhoa.vn/bong-da/pgsts-nguyen-ta-nhi-nguoi-gan-bo-voi-huong-uoc-thang-long-quy định của hương ước không trái với http://thethaovanhoa.vn/bong-da/pgsts-nguyen-ta-nhi-nguoi-gan-bo-voi-huong-uoc-thang-long-quy định của pháp luật, khi đã được phê duyệt thì hương ước sẽ có giá trị bắt buộc đối với mọi người dân sống trong làng

xã119

1.4.3 Một số nhận xét, đánh giá về tổ chức chính quyền địa phương triều Nguyễn

từ sau cuộc cải cách của Vua Minh Mạng

Cuộc cải cách chính quyền địa phương của Vua Minh Mạng được xem là cuộc cải cách hành chính lớn trong lịch sử phong kiến Việt Nam Cải cách của ông được tiến hành một cách khá toàn diện, thận trọng và cả sự dũng cảm trên cơ sở sự kế thừa các giá trị từ cuộc cải cách của Vua Lê Thánh Tông ở thế kỉ XV, có sự tìm hiểu, học hỏi từ cách thức tổ chức chính quyền nhà Thanh ở Trung Quốc và chịu ảnh hưởng ít nhiều từ nền hành chính của phương Tây mà cụ thể là Pháp

Với cuộc cải cách này, lần đầu tiên cấp hành chính tỉnh xuất hiện ở Việt Nam Với việc lập tỉnh và thống nhất các đơn vị hành chính, triều đình trung ương đã xóa

bỏ hình thức cai trị trung ương tản quyền, trực tiếp quản lí được địa phương một cách sâu sát, hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng bè phái, cục bộ địa phương nhờ

đó mà quyền lực của nhà vua và trung ương được tăng cường, đưa Đại Nam trở thành một đế chế hùng mạnh trong khu vực Đông Nam Á

Bộ máy chính quyền địa phương được tổ chức khá gọn nhẹ, nếu như ở giai đoạn trước cải cách bộ máy chính quyền địa phương chia làm bốn cấp, có đến hai cấp hành chính trung gian, việc giải quyết các công việc kiện tụng, thuế khóa, binh lính tốn nhiều thời gian, công sức, phức tạp thì sau cải cách của Vua Minh Mạng,

bộ máy chính quyền địa phương chỉ được tổ chức gồm ba cấp, thẩm quyền của các cấp hành chính được xác định khá rạch ròi cho thấy nhà nước phong kiến Nguyễn bước đầu nhận thức về vấn đề phân cấp, phân quyền trong quản lý hành chính nhà nước

cua-minh-huong-xa-1 , truy cập ngày 25/6/2016