Nguyên tắc coi môi trường là một thể thống nhất và vấn đề phân công trách nhiệm quản lý nhà nước về môi trường

LỜI CAM ĐOAN Tác giả xin cam đoan, khóa luận tốt nghiệp “Nguyên tắc coi môi trường là một thể thống nhất và vấn đề phân công trách nhiệm quản lý nhà nước về môi trường” là công trình ngh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HCM KHOA LUẬT THƯƠNG MẠI

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

Chuyên ngành Luật Thương Mại

TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2011

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HCM KHOA LUẬT THƯƠNG MẠI

-

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

NGUYÊN TẮC COI MÔI TRƯỜNG LÀ MỘT THỂ THỐNG NHẤT VÀ VẤN ĐỀ PHÂN CÔNG TRÁCH NHIỆM QUẢN LÝ

LỜI CAM ĐOAN

Tác giả xin cam đoan, khóa luận tốt nghiệp “Nguyên tắc coi môi trường là một thể thống nhất và vấn đề phân công trách nhiệm quản lý nhà nước về môi trường” là công trình nghiên cứu của riêng tác giả, được thực hiện trên cơ cở tham khảo các tài liệu và nghiên cứu các quy định của pháp luật có liên quan dưới sự hướng dẫn của TS Phạm Văn Võ

Các thông tin, số liệu được sử dụng trong khóa luận là hoàn toàn chính xác

và được trích dẫn một cách đầy đủ, rõ ràng Các kết quả được rút ra trong khóa luận

là trung thực và chưa từng được công bố trước đây

Tác giả

Trần Thị Thảo Giang

LỜI CẢM ƠN

Tác giả xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến giảng viên hướng dẫn TS Phạm Văn Võ - người đã tận tình giúp đỡ, hướng dẫn cho tác giả trong suốt quá trình nghiên cứu và thực hiện khóa luận này Đồng thời, tác giả cũng xin tỏ lòng biết ơn chân thành đến quý thầy cô trường Đại học Luật Thành phố Hồ chí Minh đã truyền dạy những kiến thức quý báu trong suốt bốn năm qua

Qua đây, tác giả cũng xin gửi lời cảm ơn đến gia đình và bạn bè - những người đã luôn ở bên cạnh tác giả, ủng hộ, giúp đỡ

và tạo điều kiện thuận lợi cho tác giả được học tập, nghiên cứu và hoàn thành tốt luận văn

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

BNN&PTNT : Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

BTN&MT : Bộ Tài nguyên và Môi trường

BVHTT&DL : Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch

DMLVS : Danh mục lưu vực sông

UBLVS : Ủy ban lưu vực sông

UBND : Ủy ban nhân dân

WMO : (World Meteorological Organization) Tổ chức khí tượng thế giới

MỤC LỤC

Trang PHẦN MỞ ĐẦU 01

CHƯƠNG 1 NGYÊN TẮC MÔI TRƯỜNG LÀ MỘT THỂ THỐNG NHẤT VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA ĐỐI VỚI VIỆC PHÂN CÔNG TRÁCH NHIỆM QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG 1.1 Nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất 04

1.1.1 Bản chất thống nhất của môi trường 04

1.1.1.1 Sự thống nhất về mặt không gian 04

1.1.1.2 Sự thống nhất giữa các yếu tố cấu thành nên môi trường 08

1.1.2 Yêu cầu của nguyên tắc này trong quá trình quản lý Nhà nước về môi trường 12

1.1.3 Ý nghĩa của nguyên tắc 15

1.2 Vấn đề phân công trách nhiệm quản lý nhà nước về môi trường 15

1.2.1 Các khái niệm 15

1.2.1.1 Phân công 15

1.2.1.2 Quản lý 16

1.2.1.3 Phân công trách nhiệm quản lí nhà nước về môi trường 17

1.2.2 Yêu cầu của việc phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường 18

1.2.2.1 Phân chia nhiệm vụ một cách rõ ràng 19

1.2.2.2 Phối hợp và thống nhất trong việc quản lý 20

Kết luận chương 1 22

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG ÁP DỤNG NGUYÊN TẮC MÔI TRƯỜNG LÀ MỘT THỂ THỐNG NHẤT TRONG PHÂN CÔNG TRÁCH NHIỆM QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG HIỆN NAY Ở VIỆT NAM VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN 2.1 Thẩm quyền của Chính phủ 24

2.2 Thẩm quyền của Ủy ban nhân dân 29

2.3 Thẩm quyền của các cơ quan chuyên môn 32

2.3.1 Thẩm quyền của Bộ Tài nguyên và Môi trường 32

2.3.1.1 Trước khi thành lập Bộ Tài nguyên và Môi trường 33

2.3.1.2 Từ khi thành lập Bộ Tài nguyên và Môi trường 34

2.3.1.3 Hạn chế trong việc quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường 41

2.3.1.4 Kiến nghị 43

2.3.2 Thẩm quyền của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn 45

2.3.2.1 Hạn chế trong việc quản lý của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

48 2.3.2.2 Kiến nghị 49

2.3.3 Thẩm quyền của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch 50

2.3.3.1 Hạn chế trong việc quản lý của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch 51 2.3.3.2 Kiến nghị 52

2.4 Một số hạn chế và kiến nghị khác 53

2.4.1 Hạn chế 53

2.4.2 Kiến nghị 54

Kết luận chương 2 57

KẾT LUẬN 58 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Con người đang sống trong một xã hội hiện đại – nơi mà sự phát triển kinh tế

đã mang lại cho con người sự sung túc cả về vật chất lẫn tinh thần Tuy nhiên, mặt trái của sự phát triển đó là vấn đề môi trường bị ô nhiễm và suy thoái một cách nghiêm trọng theo từng ngày, từng giờ và với tốc độ chóng mặt Cùng với đó, sự đe dọa nghiêm trọng của các hiểm họa môi trường đã đặt con người đứng trước nhiệm

vụ phải bảo vệ môi trường Do đó, vấn đề cấp thiết đặt ra lúc này là phải cải tạo, khôi phục và bảo vệ môi trường Đây không phải là nhiệm vụ của riêng quốc gia nào mà đã trở thành nghĩa vụ của toàn thế giới

Tuy nhiên, vì môi trường là một thể thống nhất cả về khía cạnh không gian và

về các thành phần cấu tạo nên môi trường, cho nên đòi hỏi trong quá trình quản lý các quốc gia cũng phải đảm bảo nguyên tắc thống nhất nhằm phù hợp với bản chất của môi trường Song bên cạnh đó, sự phong phú và đa dạng của các thành phần môi trường đã đặt ra yêu cầu buộc các quốc gia phải có sự phân công trách nhiệm trong việc quản lý môi trường Đây là một vấn đề phức tạp và mang tính quyết định đối với hiệu quả của công tác quản lý Nhà nước về môi trường cũng như sự phát triển kinh tế quốc gia

Mặc dù là yếu tố đóng vai trò quan trọng trong việc quyết định hiệu quả quản

lý môi trường Thế nhưng, thực tế phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước trong lĩnh vực này thời gian qua ở Việt Nam vẫn còn nhiều bất cập như thiếu sự thống nhất giữa trung ương và địa phương; việc phân công trách nhiệm quản lý cho các

Bộ, ngành vẫn rất chồng chéo, không rõ ràng; vai trò đầu mối cũng như xác định trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương, trung ương đối với những vấn đề liên quan đến nhiều bên như quản lý chất thải, quản lý lưu vực sông, kiểm soát ô nhiễm khí thải công nghiệp, quản lý môi trường khu công nghiệp, làng nghề, quy

hoạch bảo tồn đa dạng sinh học, bảo tồn và phát triển các hệ sinh thái tự nhiên…vẫn

chưa phân định rõ; cơ chế phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn cũng như giữa các địa phương trong quá trình quản lý vẫn còn thiếu và không mang tính ràng buộc Thêm vào đó, hệ thống pháp luật mặc dù trong những năm gần đây có sự phát triển rất nhanh chóng và các văn bản quy phạm pháp luật bước đầu đã có sự liên kết với nhau, không còn là những hệ thống pháp luật độc lập, đơn lẻ như trước đây mà được đặt trong hệ thống tổng thể pháp luật về tài nguyên và môi trường Thế nhưng, các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này hoặc trong mối quan hệ với các văn bản quy phạm pháp luật khác nhìn chung vẫn còn có những chồng chéo về

phạm vi điều chỉnh, xung đột trong các quy định và mâu thuẫn trong chức năng quản lý Nhà nước, hiệu quả thực thi pháp luật vẫn chưa tương xứng với yêu cầu đặt

ra Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn làm rõ nguyên nhân

và đề ra các giải pháp hữu hiệu về phân công, phân cấp, kiện toàn hệ thống tổ chức quản lý Nhà nước về môi trường là rất cần thiết và đặc biệt cấp bách

Do đó, với mong muốn góp phần tìm hiểu, chia sẻ những mối quan tâm về vấn

đề bảo vệ môi trường nói chung cũng như sự thống nhất trong việc phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường nói riêng, tác giả đã mạnh dạn lựa chọn đề tài: “Nguyên tắc coi môi trường là một thể thống nhất và vấn đề phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường” làm đề tài nghiên cứu cho khóa luận tốt nghiệp của mình Với một nội dung lớn, phức tạp và khó tổng hợp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý, nhiều cơ quan Nhà nước đòi hỏi người nghiên cứu phải có kiến thức sâu rộng cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn cho nên mặc

dù đã cố gắng tối đa để hoàn thành khóa luận song chắc chắn khóa luận sẽ không thể tránh khỏi những thiếu sót Chính vì vậy, tác giả rất mong muốn nhận được sự đóng góp ý kiến, sự chỉ bảo chân tình của các quý thầy cô, các bạn sinh viên cùng tất cả những người quan tâm đến vấn đề này để có thể bổ sung, sữa chữa những thiếu sót làm cho đề tài được hoàn thiện hơn

2 Mục đích nghiên cứu

Việc nghiên cứu đề tài nhằm phân tích, làm rõ những vấn đề về mặt lý luận cũng như thực tiễn của nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất và sự thể hiện của nguyên tắc này trong việc phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường ở nước ta hiện nay Trên cơ sở đó, tác giả đưa ra những giải pháp hữu hiệu mang tính khả thi nhằm khắc phục những bất cập, mâu thuẫn còn tồn tại trong pháp luật hiện hành cũng như những chồng chéo trong quá trình phân công trách nhiệm quản lý giữa các cơ quan, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà

nước về môi trường theo hướng phát triển bền vững

3 Phạm vi ngiên cứu, đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các quan điểm khoa học về nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất và các quy định pháp luật về vấn đề phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường ở Việt Nam hiện nay

Do phạm vi nghiên cứu của đề tài rất rộng, các vấn đề về môi trường được thể hiện ở nhiều khía cạnh, cho nên trong khóa luận này, tác giả chỉ đề cập đến khía cạnh pháp lý của việc phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường, trên

cơ sở yêu cầu của nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất tại Việt Nam của các cơ quan trực tiếp tham gia vào hoạt động quản lý Nhà nước về môi trường

4 Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình thực hiện đề tài, tác giả đã sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu khác nhau, từ các phương pháp thống kê, tổng hợp, so sánh cho đến phương pháp chứng minh, phân tích, giải thích đánh giá…trên cơ sở kết hợp giữa khoa học tự nhiên - khoa học xã hội và phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-

Lênin

5 Ý nghĩa nghiên cứu của đề tài

Tác giả hy vọng rằng, kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ góp phần vào việc khắc phục những vướng mắc đang tồn tại giữa pháp luật và thực tiễn, tìm ra những giải pháp hữu hiệu nhằm nâng cao năng lực quản lý và hiệu quả thực thi của pháp luật trong khai thác tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường, giải quyết phần nào

những vấn đề cấp bách về môi trường đặt ra hiện nay

Khóa luận có thể được sử dụng với vai trò như một tài liệu tham khảo cho công tác quản lý của các cơ quan Nhà nước cũng như việc khai thác, sử dụng của các tổ chức, cá nhân trong việc nghiên cứu những vấn đề có liên quan

6 Kết cấu của đề tài

Ngoài Mục lục, danh mục tài liệu tham khảo thì khóa luận được cấu trúc bao gồm

ba phần như sau:

Phần mở đầu

Phần nội dung gồm hai chương:

+ Chương 1: Nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất và những vấn đề đặt ra đối với việc phân công trách nhiệm quản lí Nhà nước về môi trường

+ Chương 2: Thực trạng áp dụng nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất trong phân công trách nhiệm quản lí Nhà nước về môi trường ở Việt Nam hiện nay

và hướng hoàn thiện

Kết luận

CHƯƠNG 1 NGUYÊN TẮC MÔI TRƯỜNG LÀ MỘT THỂ THỐNG NHẤT VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA ĐỐI VỚI VIỆC PHÂN CÔNG TRÁCH NHIỆM QUẢN LÝ

NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG

1.1 Nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất

1.1.1 Bản chất thống nhất của môi trường

Như chúng ta đã biết, môi trường đóng vai trò rất quan trọng đối với sự sống –

đó là cái nôi cho sự tồn tại và phát triển của con người và xã hôi Tuy nhiên, cho đến hiện hay để hiểu được thế nào là môi trường thì vẫn còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau

Nếu hiểu theo nghĩa rộng thì môi trường là tất cả các nhân tố tự nhiên và xã hội cần thiết cho sự sinh sống, sản xuất của con người, như tài nguyên thiên nhiên, không khí, đất, nước, ánh sáng, cảnh quan, quan hệ xã hội Hiểu theo nghĩa hẹp, môi trường chỉ bao gồm các yếu tố tự nhiên và xã hội tác động trực tiếp đến đời sống con người (không xét tới tài nguyên thiên nhiên)1

Dưới góc độ pháp lý, môi trường được nghiên cứu trong mối quan hệ giữa con người với tự nhiên và được hiểu là các yếu tố, hoàn cảnh và tự nhiên bao quanh con người Khoản 1 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 (LBVMT) quy định:

“Môi trường bao gồm các yếu tố tự nhiên và vật chất nhân tạo bao quanh con người, có ảnh hưởng đến đời sống, sản xuất, sự tồn tại, phát triển của con người và sinh vật” Như vậy theo định nghĩa này, môi trường được giới hạn là môi trường của con người và những yếu tố môi trường chỉ bao gồm các yếu tố tự nhiên và yếu

tố vật chất nhân tạo.Tất cả các yếu tố này đều có mối liên hệ chặt chẽ, mật thiết và tương tác nhau trong một chỉnh thể thống nhất về tự nhiên, địa lý và vật chất

Tóm lại, môi trường là một thể thống nhất của nhiều yếu tố vật chất khác nhau

và tính thống nhất này được thể ở hai khía cạnh là: sự thống nhất về mặt không gian

và sự thống nhất giữa các yếu tố cấu thành môi trường2

1 Hội đồng phối hợp công tác phổ biến giáo dục pháp luật của Chính phủ (2008), Đặc san tuyên truyền pháp

luật- Pháp luật về bảo vệ môi trường, Hà Nội, tr 1-3.

2 Võ Trung Tín (2009),” Các nguyên tắc cơ bản của Luật Môi trường”, Nhà nước và Pháp luật, (08), Tr

55-64

1.1.1.1 Sự thống nhất về mặt không gian

Môi trường trái đất là của chung và không bị chia cắt bởi biên giới quốc gia

Tôn trọng chủ quyền quốc gia là nguyên tắc cơ bản nhất trong quan hệ quốc

tế Theo nguyên tắc này, các quốc gia với tư cách là thực thể có chủ quyền có thể tiến hành mọi hoạt động trên lãnh thổ của mình phù hợp với pháp luật quốc tế Điều

đó có nghĩa là các quốc gia có thể thực hiện quyền tài phán của mình đối với tất cả các tài nguyên thiên nhiên trên lãnh thổ của mình, có thể tiến hành mọi hoạt động thăm dò, khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên bằng mọi biện pháp mà quốc gia cho là thích hợp và cần thiết để bảo vệ môi trường của mình3 Điều này đã được ghi nhận rất rõ trong nguyên tắc 21 Tuyên bố Stockholm năm 1972: “Thể theo hiến chương của Liên Hiệp Quốc và những nguyên tắc của Luật quốc tế, các nước có chủ quyền khai thác nguồn tài nguyên của mình theo các chính sách về môi trường của nước mình và phải có trách nhiệm bảo đảm những hoạt động đúng theo pháp quyền của nước mình hoặc theo kiểm soát nước mình sao cho không gây hại đến môi trường của các nước khác hoặc các khu vực vượt quá giới hạn quốc gia” và được khẳng định một lần nữa tại nguyên tắc 2 trong Tuyên bố Rio De Janeiro: “Phù hợp với hiến chương Liên Hợp Quốc và những nguyên tắc của luật pháp quốc tế, các quốc gia có chủ quyền khai thác những tài nguyên của mình theo những chính sách về môi trường và phát triển của mình, và có trách nhiệm bảo đảm rằng những hoạt động trong phạm vi quyền hạn và kiểm soát của mình không gây tác hại gì đến môi trường của các quốc gia khác hoặc của những khu vực ngoài phạm vi quyền hạn quốc gia”

Tuy nhiên, môi trường là thống nhất và không thể bị chia cắt bởi biên giới quốc gia Do đó, đối với lĩnh vực môi trường thì vấn đề chủ quyền của quốc gia chỉ mang tính “tương đối” Bởi lẽ, đường biên giới phân chia giữa các quốc gia dù có đi chăng nữa cũng không thể ngăn cản được sự di cư của đàn chim trên trời hay đàn cá dưới biển, không thể chặn được dòng chảy của một con sông hay một đại dương qua nhiều quốc gia khác…Ví dụ như loài chim Hét, khi mùa thu đến, những con chim Hét Swanson bay 4.800 km từ nơi sinh sản ở bắc Canada và Alaska để tới nghỉ đông ở Trung và Nam Mỹ Mùa xuân đến, đàn chim lại rong ruổi trở về4 Hay như loài cá Voi lưng gù, mỗi năm chúng dành mùa hè ấm áp cho việc thoả thích đánh chén một tấn thức ăn mỗi ngày trong vùng nước ngoài khơi Nam cực Khi

mùa đông đến, chúng bơi ngược 8.000 km lên các bãi kiếm ăn gần Columbia và xích đạo5…Tất cả những hoạt động đó dường như đã trở thành quy luật của vũ trụ,

là bản năng sinh tồn của đời sống tự nhiên mà con người không thể nào ngăn cản hay kiểm soát được

Môi trường của trái đất là một thể thống nhất mang tính hệ thống toàn cầu và

có quan hệ mật thiết với nhau Môi trường trái đất không bị chia cắt hoặc bị tách rời bởi sự phân chia biên giới giữa các quốc gia Sự tác động xấu đến môi trường ở khu vực này của Trái đất rất có thể ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp tới khu vực kia.6

Chẳng hạn, hoạt động gây ô nhiễm khí quyển diễn ra bên trong lãnh thổ của một quốc gia sẽ dẫn tới gây ô nhiễm khí quyển cho toàn bộ một khu vực, thậm chí là toàn cầu Thảm họa Vụ tai nạn tại nhà máy điện nguyên tử Chernobyl năm 1986 ở Liên Xô (cũ) là một ví dụ điển hình Vụ nổ này đã gây ra tổn thất rất lớn về người

và kinh tế ở Liên Xô (ước tính thiệt hại khoảng 15 tỷ USD) Bụi phóng xạ không những che phủ cả bầu trởi Liên Xô (cũ) mà còn theo không khí bay sang các nước Đông và Tây Âu, thậm chí lan sang cả Anh và phía đông nước Mỹ7 Gần đây nhất là

vụ nổ nhà máy điện hạt nhân Fukushima ở Nhật Bản, hệ quả của trận động đất và sóng thần lịch sử diễn ra vào đầu tháng 3 năm 2011 Vụ nổ đã làm cho một lượng không nhỏ phóng xạ bị rò rỉ ra bê ngoài hình thành nên các đám mây phóng xạ, không những ảnh hưởng trực tiếp đến đất nước Nhật Bản mà còn lan sang các nước khác ở Đông Nam Á, trong đó có Việt Nam

Ngược lại, hoạt động tích cực của mỗi quốc gia trong việc bảo vệ môi trường

sẽ góp phần quan trọng vào việc cải thiện tình hình môi trường chung của thế giới Điều này được thể hiện rõ trong việc bảo vệ tầng ôzon Như chúng ta đã biết, tầng ozon đóng vai trò quan trọng đối với sự sống trên Trái Đất, nó giúp con người tránh được tác hại của tia cực tím từ Mặt Trời Tuy nhiên, tầng ôzon đang ngày càng bị hủy hoại nghiêm trọng do việc sản xuất công nghiệp của các nước, đặc biệt là việc sản xuất các thiết bị hiện đại như máy điều hòa, tủ lạnh, bình chữa cháy…Đứng trước nguy cơ này, các nước đều nhận thấy rằng chỉ có sự phối hợp toàn cầu mới có khả năng giải quyết vấn đề Do đó, tháng 3 năm 1987 các nguyên thủ quốc gia đã họp tại Montreal (Canada) để thống nhất hành động, lập ra một chiến lược chung để bảo vệ tầng ô zôn và Nghị định thư Montreal ra đời Từ 24 quốc gia đầu tiên, nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề đang đe doạ toàn cầu, cho đến nay toàn thể các nước thành viên của Liên Hợp Quốc đã ký vào Nghị định thư với cam kết cụ thể

của mình Điều này rõ ràng đã mang lại những kết quả tích cực Theo thông báo của

tổ chức khí tượng thế giới (WMO), lỗ thũng tầng ôzon ở Nam cực năm 2009 có thể nhỏ hơn lỗ thủng trong năm 2006 và 2008 Geir Braathen-chuyên gia về tầng ozon

của WMO cho biết, diện tích lỗ thủng đo được vào ngày 16 tháng 9 năm 2009 là 14 triệu km2 Trong khi đó, độ rộng tối đa của lỗ thủng đo được trong năm 2008 là 27 triệu km2 và năm 2007 là 25 triệu km2 Các chuyên gia cũng cảnh báo rằng, lỗ thủng tầng ôzon ở Nam cực chỉ hòa toàn được hàn gắn sớm nhất vào năm 2075.8

Môi trường trái đất không bị chia cắt bởi địa giới hành chính

Trong quản lý hành chính Nhà nước có một đối tượng đặc thù đó là địa giới hành chính Địa giới hành chính chính là ranh giới giữa các địa phương, các vùng, miền trong một quốc gia Ở Việt Nam, Hiến pháp 1992 quy định nước ta được phân thành ba cấp hành chính là cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã9 Phạm trù tỉnh, huyện, xã là phạm trù cấp hành chính nhà nước Việc phân chia địa giới hành chính này nhằm tạo cơ chế quản lý dễ dàng hơn cho Nhà nước Tuy nhiên, lãnh thổ thì có thể phân chia nhưng còn môi trường thì không thể phân chia Chúng chỉ có thể được xem như là cột mốc để phân chia địa giới hành chính Do đó, hành vi tác động xấu đến môi trường trong một địa phương không chỉ ảnh hưởng đến địa phương đó mà còn ảnh hưởng đến môi trường của các địa phương khác

Như chúng ta biết, hệ thống sông Đồng Nai là nguồn cung cấp nước sinh hoạt

và sản xuất cho mười hai tỉnh thành ở miền Đông Nam Bộ và Nam Tây Nguyên, trong đó có Thành phố Hồ Chí Minh Tuy nhiên, năm năm trở lại đây, hệ thống sông này bị ô nhiễm nghiêm trọng đe dọa đến sự phát triển kinh tế-xã hội của toàn vùng Theo số liệu gần đây của Tổng cục Môi trường thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường (BTN&MT), chỉ số N-NH4 (lượng Amoniac) trong nước ở tất cả các cửa sông thuộc lưu vực sông Đồng Nai đều vượt mức cho phép từ 15 đến 30 lần Riêng sông Sài Gòn chỉ số COD vượt 1,2 – 1,4 lần; nồng độ DO, mangan và độ đục vượt

từ 1,6 – 5,0 lần, vi sinh vượt trên dưới 3 lần Sự ô nhiễm này chủ yếu là do hoạt động xả nước thải của các khu công nghiệp và khu chế xuất gây ra, thêm vào đó nước thải sinh hoạt của người dân điển hình là các hiện tượng phóng uế bừa bãi, xả rác ở các hàng quán ven sông và tàu bè đi trên sông Rồi cả việc chất thải nuôi cá

8 http://www.khoahoc.com.vn/doisong/moi-truong/giai-phap/25186_Lo-thung-tang-ozon-dang-nho-lai.aspx

9

Điều 118 Hiến pháp 1992: “ Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Cả nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành

xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; Quận chia thành phường”

bè cũng góp phần làm cho dòng sông dơ bẩn Nếu hệ thống sông Đồng Nai “chết”, thì cũng đồng nghĩa với việc hoạt động kinh tế-xã hội của 12 tỉnh thành miền Đông Nam Bộ và Nam Tây Nguyên sẽ bị tê liệt10 Vì vậy, cần có những biện pháp hữu hiệu để phòng chống ô nhiễm cũng như việc kiên quyết, nghiêm khắc xử lý các vi phạm về môi trường Đây là việc làm mang tính sống còn đối với sự tồn tại và phát triển không chỉ của Thành phố Hồ Chí Minh, mà còn đối với cả các tỉnh, thành như Đồng Nai, Tây Ninh, Bình Dương, Bà Rịa-Vũng Tàu, Long An…

Hay như “bài toán” về Bôxit ở Tây nguyên, một vấn đề nan giải đã vấp phải

sự phản đối quyết liệt của các nhà khoa học và gây nhiều ý kiến tranh cãi từ phía dư luận những năm gần đây Với tiềm năng là một trong những nước có trữ lượng Bôxit lớn của thế giới, ngày 1 tháng 11 năm 2007, Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định số 167/QĐ-TTg, phê duyệt quy hoạch phân vùng thăm dò, khai thác, chế biến, sử dụng quặng bô-xít giai đoạn 2007 – 2015 và giao cho Tập đoàn Than khoáng sản Việt Nam triển khai và thực hiện với tham vọng đưa nước ta trở thành

“cường quốc xuất khẩu nhôm” Tuy nhiên, không biết lợi ích mà việc khai thác này mang lại là lớn hay nhỏ và ước mơ trở thành“cường quốc xuất khẩu nhôm” có thực hiện được hay không, nhưng hậu quả trước mắt không thể nào tránh khỏi là nguy cơ huỷ hoại môi trường và tác động tiêu cực đến văn hoá - xã hội Tây Nguyên Chưa

kể chất thải bùn đỏ từ việc khai thác là một chất thải cực kỳ nguy hại, thậm chí chứa phóng xạ mà ngay cả các nước phát triển như Mỹ, Nhật cũng không có cách nào xử

lý ngoài việc chôn lấp Nếu như chôn lấp bùn đỏ ngay tại Tây Nguyên thì với vị trí thượng nguồn của các con sông lớn, khi xảy ra thiên tai, lũ quét những bãi bùn đỏ này sẽ trở thành những núi “bom bẩn” gây hậu quả nghiêm trọng không chỉ các tỉnh Tây Nguyên mà ngay cả người dân các tỉnh Nam Trung Bộ, Đông Nam Bộ cũng sẽ gánh chịu hậu quả Cụ thể, suối Đamrông, thuộc khu Minh Rồng (thượng nguồn sông La Ngà, đoạn chạy qua vùng Định Quán) đã biến thành “vùng đất chết” do hoạt động của mỏ mỏ bôxít Bảo Lộc

Do đó, nếu các địa phương có những biện pháp và việc làm hữu hiệu để bảo

vệ tốt môi trường ở địa phương mình thì điều đó cũng nghĩa là đã góp phần vào việc bảo vệ môi trường chung cho cả đất nước Việc trồng rừng, phủ xanh đất trống đồi trọc là một trong những cách thức tốt nhất đề bảo vệ môi trường, bảo vệ nguồn sống của chúng ta hiện nay

10 http://www.qdnd.vn/QDNDSite/vi-VN/61/43/2/97/97/133523/Default.aspx

1.1.1.2 Sự thống nhất giữa các yếu tố cấu thành nên môi trường

Môi trường không có biên giới vì một lí do rất đơn giản là các thành phần của môi trường tự nhiên đều có quan hệ chặt chẽ và tương tác lẫn nhau Chúng ta có thể

vẽ đường biên giới cho quốc gia nhưng còn đối với không khí, đại dương, sông hồ hay đời sống hoang dã thì không thể chia theo biên giới quốc gia Khoản 2 Điều 3 LBVMT 2005 quy định:” Thành phần môi trường là yếu tố vật chất tạo thành môi trường như đất, nước, không khí, âm thanh, ánh sáng, sinh vật, hệ sinh thái và các hình thái vật chất khác” Như vậy, môi trường là sự tổng hợp của các thành phần tự nhiên, giữa chúng luôn tồn tại những mối quan hệ tương tác với nhau Mối quan hệ tương tác và thống nhất này được thể hiện ở những khía cạnh sau:

Thành phần môi trường này có đóng góp quan trọng đối với sự xuất hiện, tồn tại và phát triển của các thành phần môi trường khác

Điều này được thể hiện ngay từ khi sự sống mới bắt đầu xuất hiện Lúc này ở các sinh vật chưa có quá trình hô hấp mà chủ yếu thông qua con đường sinh hóa bằng lên men để cung cấp năng lượng cho các hoạt động Thông qua con đường chọn lọc tự nhiên, các sinh vật sơ khởi có diệp lục đơn giản bước đầu được tạo ra (tảo lam cách đây 2,5 tỉ năm) và có khả năng quang hợp, chúng hấp thu CO2, H2O

và nhả ra O2 Chính nhờ quá trình quang hợp này nên đã tạo ra sự biến đổi sâu sắc

về môi trường sinh thái địa cầu, O2 được tạo ra nhanh chóng từ đó kéo theo sự xuất hiện hàng loạt các sinh vật khác Lượng O2 tăng lên đáng kể để tạo ra O3, O3 từ từ tăng lên tạo thành lớp ozon Lớp ozon dày lên đến mức đủ bảo vệ cho sự sống sinh sôi của địa cầu Cùng với quá trình này, nhiệt độ trái đất dần dần ấm lên, sự phát triển của sinh vật vượt bậc cả về chủng loại lẫn số lượng Tìm hiểu thêm về vai trò của một số thành phần khác của môi trường trong mối quan hệ giữa chúng với bức tranh tổng thể của tự nhiên, ta sẽ càng thấy rõ được điều này Trước tiên phải kể đến vai trò của rừng

Rừng có tác dụng chắn gió, giữ đất, giữ nước, chống xói mòn Người ta chứng minh được rằng, tỉ lệ đất bị xói mòn ở nơi có rừng chỉ bằng 10% nơi không có rừng

Lí do là rễ cây rừng phân chia thành từng nhóm nhỏ len lỏi vào các tầng đất tạo ra mạng lưới giăng ra trên tất cả các hướng, chúng có tác dụng ngăn giữ hạt đất không

bị rửa trôi hoặc bị nước cuốn đi Mặt khác, cây rừng còn giúp điều hòa khí hậu, làm sạch bầu khí quyển, hút khí cacbonic và cung cấp nguồn oxy cho con người Trong khoảng hai năm, rừng sẽ thải ra 52,5 tỷ tấn oxy để phục vụ cho nhu cầu hô hấp của con người và động vật11

Không chỉ đóng vai trò quan trọng đối với cuộc sống con

11 http://vi.wikipedia.org/wiki/R%E1%BB%ABng

người, rừng còn là môi trường sống của rất nhiều loài thú hoang dã, động vật quý hiếm như hươu, nai, hổ, khỉ, vượn, sóc, chim đó là những loài động vật mà môi trường sống duy nhất của chúng chính là rừng - thiên nhiên hoang dã Hiện nay, nhiều loài thú đang có nguy cơ bị tuyệt chủng cao một phần cũng là vì “ngôi nhà”của chúng đang bị tàn phá nghiêm trọng Trong sách đỏ Việt Nam, các nhà khoa học đã thống kê trên 300 loài động vật và 350 loài thực vật bị đe dọa và có nguy cơ bị tuyệt chủng Những loài như: Bò rừng, Tê giác Javan, Hổ Panthery Tigis, Voi châu á và Sao la đang phải đương đầu với nguy cơ tuyệt chủng Trong số các loài chim thì Chim nước và họ Gà lôi, bao gồm Chim vai trắng, Hồng hoàng,

Gà lôi trắng và chim cổ vàng có khả năng tuyệt chủng Một vài loài động vật đang

bị đe dọa nghiêm trọng như: Tê giác một sừng, voi, bò tót, cò quăm khổng lồ, cá sấu xiêm…Nguy hiểm hơn là việc những loài thú hoang dã này bị mất nơi trú ẩn, chúng tràn xuống đồng bằng và gây nguy hiểm cho con người Chúng ta không còn

lạ gì với việc voi rừng tràn xuống đồng bằng trong liên tiếp những năm gần đây, từ các tỉnh Tây nguyên như Đăklăk, ĐăkNông cho đến Nghệ An, Hà Tĩnh rồi Bình Thuận, Đồng Nai… hàng loạt vụ voi rừng tấn công nhà dân, phá hoại hoa màu, nhà cửa xảy ra khiến cho người dân những nơi này luôn trong tình trạng hoang mang và

sợ hãi

Thực tế hiện nay cho thấy, rừng đang bị hủy hoại nghiêm trọng Tệ nạn phá rừng, khai khác rừng trái phép vẫn liên tục xảy ra với quy mô rộng lớn trên toàn cấu Mất rừng tất yếu dẫn đến nghèo kiệt đất đai và sự biến mất dần những sinh vật quý hiếm, sự tăng hàm lượng CO2 trong khí quyển - một trong những chất khí quan trọng nhất gây nên “hiệu ứng nhà kính”, làm tăng nhiệt độ trung bình của Trái Đất, rồi hàng loạt thảm họa thiên nhiên như hạn hán, lũ lụt, sụt lở đất xảy ra gây hậu quả nghiêm trọng cho con người Tất cả những thiên tai khủng khiếp đó đều có thể ngăn chặn được nếu chúng ta có những cư xử hợp lý với môi trường

Hay như vai trò của gió, khi nói đến gió con người thường nghĩ đến những lợi ích mà gió mang lại như việc gió có thể làm quay cánh quạt của các cối xay gió để xay thực phẩm và thoát nước; gió giúp đẩy thuyền buồm, thả diều, tạo ra sóng, một

số loài chim cũng lợi dụng gió để lượn như hải âu…Ngoài ra, một số loài cây thông qua gió để phát tán quả và hạt như: bồ công anh, hạt trâm bầu Bên cạnh đó, gió còn ảnh hưởng đến sự thụ phấn của cây, nhất là đối với một số loài thực vật thụ phấn phi sinh học Nếu gió quá mạnh thì cây sẽ không thụ phấn được hoặc làm hoa rụng Gió nhẹ thổi phấn hoa giải đều, tỷ lệ đậu quả cao hơn Việc thụ phấn này chủ yếu diễn ra ở các loài cỏ, cây lá kim và các loài cây rụng lá mùa đôn như: hoa phi lao, hoa ngô Mặt khác, sự tác động của gió đến môi trường sống của một số loài động

vật cũng ảnh hưởng mạnh mẽ đến sự phát triển của các loài động vật đó Ví dụ như loài lạc đà Ảrập sống trên sa mạc Sahara ở châu Phi và lạc đà Bactrian phân bố ở nhiều sa mạc thuộc Trung Á và Đông Á Tất cả những loài lạc đà này đều sở hữu những sợi lông mi dài, lông mi lạc đà che phủ gần như toàn bộ đôi mắt cùng với đó

là một cặp mũi đóng chặt để chống chọi với các trận bão cát mà gió gây nên, ngăn cát bay vào mắt và mũi Bên cạnh đó, gió cũng là nguyên nhân gây ra nhiều tác hại cho môi trường và con người Gió mạnh kèm theo trong các cơn bão sẽ dễ làm ngã

đổ cây cối, cột đèn, làm tốc mái nhà gây thiệt hại nghiêm trọng đối với cơ sở vật chất, sức khỏe và tính mạng của con người Gió còn là nguyên nhân trực tiếp làm thay đổi thời tiết và khí hậu Gió đưa hơi nước đi khắp trái đất, mang hơi nước đến những vùng khô hạn, không có nước, vận chuyển nhiệt từ vùng này đến vùng khác Gió có thể làm thay đổi hình thế cua cây, làm cong thân và cành hoặc làm đổ rạp những loài cây thân mềm Gió mạnh làm tăng lượng bốc hơi qua bề mặt của lá cây, cây có thể bị khô héo, mất cân bằng nước Rồi hiện tượng gió mạnh ảnh hưởng lớn đến cây rừng, gió nóng làm giảm khả năng thụ phấn của cây Gió còn là một trong những nguyên nhân gây xói mòn đất, cuốn đi những hạt đất nhỏ màu mỡ để lại sỏi

đá làm đất cằn cỗi nhất là đối với những vùng cao Đặc biệt, gió còn liên quan đến vấn đề xa mạc hóa Ở những vùng khô hạn, gió thổi mạnh làm những hạt sét, hạt limon khô tung lên không trung, chỉ để lại các hạt cát làm cho đất mất dần tính dẻo, tính dính làm cho đất trở nên khô cằn gọi là bị sa mạc hóa

Sự tác động qua lại giữa các yếu tố cấu thành môi trường

Như đã đề cập ở trên, rừng có vai trò rất quan trọng đối với đời sống của con người và hệ động thực vật Do đó, nếu như rừng bị hủy hoại thì tất yếu sẽ dẫn đễn hậu quả dây chuyền nghiêm trọng cho đời sống tự nhiên Ví dụ như sự cố cháy rừng, cháy rừng sẽ gây sát thương đến quần thể thực vật vầ động vật rừng, làm phá

vỡ cấu trúc của rừng do sự phát triển nhanh của một số loài cây ưa sáng Đất do không có độ che phủ của tán rừng và lớp thực bì (mất nguồn cung cấp chất dinh dưỡng và bảo vệ đất) nên nhanh chóng trở nên bạc màu, xói mòn, rửa trôi, sạt lở Mặt khác, cháy rừng còn ảnh hưởng đến mực nước ngầm cũng như khả năng dự trữ nước ở các vùng hạ lưu Trong nhiều trường hợp, cháy rừng còn làm ô nhiễm nguồn nước Khí hậu cũng bị biến đổi theo chiều hướng bất lợi hơn như: Nhiệt độ tăng, độ

ẩm giảm, gió thổi mạnh…ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống con người

Hay như, vụ tràn dầu Exxon Valdez tại Alaska năm 1989- một trong những vụ tràn dầu kinh khủng trên thế giới đã không những gây ảnh hưởng lớn tới môi trường biển, làm mất mỹ quan, mà còn ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự tồn tại của các loài sinh vật biển tại vùng biển Alaska Dầu đã ảnh hưởng tớihơn 2.000 km bờ biển,ước

tính sơ bộ, khoảng 250.000 con chim biển, 2.800 con rái cá, 300 con hải cẩu, 250 con đại bàng và 22 con cá kình, hàng tỉ cá hồi và các loài cá khác đã bị chết Thêm vào đó, môi trường sinh thái của Alaska cũng bị ảnh hưởng nghiêm trọng Tòa án

đã buộc Exxon phải trả 5 tỷ USD cho ngư dân và cộng đồng bị tác hại song cho đến ngày hôm nay hàng ngàn người dân đã chết trong sự mòn mỏi chờ đợi tiền bồi thường từ hãng tàu Exxon12

Nói tóm lại, dẫu có trải qua hàng chục quá trình thay đổi địa chất thì mối quan

hệ phụ thuộc giữa các yếu tố môi trường không những không bị thay đổi mà ngày càng trở nên chặt chẽ hơn Con người tạo nên biên giới giữa các quốc gia Song, môi trường lại mang tính quy mô toàn cầu nên con người không thể tạo ra biên giới cho môi trường Chính vì vậy, ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường, sự cố môi trường…không chỉ dừng lại ở biên giới quốc gia mà nó có thể vượt ra ngoài biên giới quốc gia và ảnh hưởng đến các quốc gia khác Do đó, việc bảo vệ môi trường không những chỉ đòi hỏi ở sự nổ lực của bản thân mỗi quốc gia mà còn cần phải có

sự hợp tác quốc tế mới có thể giải quyết được vấn nạn môi trường hiện nay

1.1.2 Yêu cầu của nguyên tắc này trong quản lý Nhà nước về môi trường

Môi trường là một thể thống nhất của nhiều yếu tố vật chất khác nhau Vì vậy, việc quản lý, điều chỉnh các hoat động khai thác và bảo vệ môi trường cũng cần có

sự thống nhất Do đó, để đảm bảo môi trường được quản lý một cách thống nhất phù hợp với bản chất của nó thì đòi hỏi việc quản lý nhà nước về môi trường phải đáp ứng các yêu cầu sau:

Thứ nhất: phải có một cơ quan đứng ra quản lý thống nhất môi trường trên

phạm vi cả nước Việc một cơ quan Nhà nước đứng ra chỉ đạo, quản lý thống nhất

là hết sức quan trọng và cần thiết, bởi thực tế cho thấy nếu cứ ngồi trông chờ vào việc cải thiện và bảo vệ môi trường của chính quyền địa phương thì không biết cho đến bao giờ vấn đề môi trường mới được giải quyết Do đó, với vai trò quản lý thống nhất của mình, cơ quan này sẽ có những biện pháp mạnh mang tính cưỡng chế Nhà nước để bắt buộc từng địa phương phải có nghĩa vụ trong việc bảo vệ môi trường Đồng thời, đưa ra các cơ chế nhất định, giúp đỡ về mặt tài chính và nhân lực tạo điều kiện cho mỗi địa phương giải quyết một cách hiệu quả vấn nạn môi trường ở địa phương nói riêng và trên cả nước nói chung Ở nước ta, việc thông nhất trong quản lý và bảo vệ môi trường đã được ghi nhận cụ thể trong Hiến pháp

1992 Điều 17 Hiến pháp quy định:” Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn

12 http://vietbao.vn/Kinh-te/Hang-dau-nhon-Exxon-bi-phat-6-75-ty-USD/10848532/48/

và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân” Như vậy, Hiến pháp quy định tất cả là thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước là chủ thể thay mặt nhân dân để quản lý Nhà nước thực hiện quản lý thống nhất tất cả mọi hoạt động kinh tế, xã hội theo một trật tự nhất định đảm bảo mang lại lợi ích cho dân tộc và cho đất nước, trong đó có luôn cả lĩnh vực môi trường Nhà nước bảo vệ lợi ích quốc gia về tài nguyên và môi trường, thống nhất quản lý bảo vệ môi trường trong cả nước, có chính sách đầu tư, bảo vệ môi trường, có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc giáo dục, đào tạo, nghiên cứu khoa học và công nghệ, phổ biến kiến thức khoa học và pháp luật về bảo vệ môi trường Điều 121 Chương

13 LBVMT 2005 quy định cụ thể: “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về bảo

vệ môi trường trong phạm vi cả nước” Như vậy, sự thống nhất quản lý của Nhà nước thể hiện thông qua chức năng của Chính phủ Chính phủ sẽ đóng vai trò là

“đầu tàu” trong hoạt động quản lý về môi trường Để đảm bảo thực hiện tốt chức năng quản lý của mình, Chính phủ cần đưa ra các chính sách và kế hoạch hợp lý về môi trường, đồng thời cần có sự phân công trách nhiệm quản lý phù hợp đảm bảo

sự phối hợp giữa các Bộ, ngành

Thứ hai: phải có sự phối hợp giữa các địa phương trong việc quản lý môi

trường Hiệu quả quản lý Nhà nước về môi trường phụ thuộc rất nhiều vào vai trò của chính quyền địa phương Song, vì mỗi địa phương có một đặc điểm khác nhau cho nên vấn đề bảo vệ môi trường của mỗi vùng cũng có những nét riêng biệt Tuy nhiên, đây không phải là cơ sở để các địa phương có sự tùy tiện trong việc quản lý môi trường Bởi lẽ, việc quản lý tùy tiện, không theo sự chỉ đạo của cấp trên sẽ không những làm cho hiện trạng môi trường không được cải thiện mà ngược lại còn

bị đe dọa nặng nề hơn Do đó, để giải quyết vấn đề môi trường một cách triệt để đòi hỏi các địa phương phải có sự phối hợp chặt chẽ với nhau trong việc quản lý môi trường đặc biệt là đối với những vấn đề mang tính liên vùng như: quản lý ô nhiễm không khí, đa dạng sinh học, quản lí lưu vực sông…nhằm đảm bảo sự thống nhất trong việc thực hiện các chính sách và áp dụng pháp luật, tránh tình trạng tùy tiện mỗi địa phương áp dụng khác nhau, mang lại hiệu quả cao cho công tác quản lý môi trường Bên cạnh đó, để tăng cường hiệu quả, Chính phủ cần có những chính sách

để hỗ trợ các địa phương, nhất là lĩnh vực tài chính và pháp luật

Thứ ba: việc phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường giữa

các cơ quan chuyên ngành cần đảm bảo phù hợp với tính thống nhất của môi trường Các cơ quan quản lý chuyên ngành là các cơ quan thực hiện quản lý trực

tiếp các lĩnh vực của môi trường, hiệu quả trong công tác quản lý của các cơ quan này phụ thuộc rất lớn vào sự phân công hợp lý của Chính phủ Nếu Chính phủ phân công một cách hợp lý, thống nhất thì sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan trong việc quản lý công việc thuộc thẩm quyền của mình cũng như vấn đề gánh chịu trách nhiệm nếu không hoàn thành nhiệm vụ được giao, ngược lại sẽ gây ra sự chồng chéo, trở ngại trong hoạt động quản lý dẫn đến những hậu quả tiệu cực đối với môi trường Thực tế ở Việt Nam cho thấy, mặc dù hệ thống cơ quan quản lý môi trường nước ta được xây dựng và hoàn thiện đáng kể trong trong thời gian qua, vai trò chức năng và quyền hạn của hệ thống cơ quan này đã được xây dựng và phân công tương đối hợp lý Tuy nhiên, một số bất cập trong quản lý vẫn còn tồn tại, cụ thể như thực trạng quản lý môi trường hết sức chồng chéo ở Thành phố Hồ Chí Minh Minh chứng cho thấy, chỉ một vấn đề thanh tra, kiểm tra môi trường tại các doanh nghiệp nhưng có tới cùng lúc bốn Phòng, ban trực thuộc Sở Tài nguyên Môi trường chịu trách nhiệm quản lý là Phòng Quản lý Tài nguyên Môi trường, Phòng Quản lý chất thải rắn, Chi cục Bảo vệ Môi trường và Phòng Thanh tra Môi trường Đó là chưa kể đến sự tham gia của Phòng Quản lý Tài nguyên môi trường của quận, huyện; Ban Môi trường của các khu công nghiệp nơi các doanh nghiệp làm việc Việc quản lý lỏng lẻo và chồng chéo này vừa gây lãng phí nhân sự vừa gây khó khăn cho các đơn vị sản xuất Nếu những chồng chéo này không được giải quyết sớm thì sẽ kìm hãm rất nhiều đến hoạt động quản lý và bảo vệ môi trường tại Thành phố Hồ Chí Minh

Thứ tư: thống nhất trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật về môi

trường Hiệu quả của công tác quản lý Nhà nước về môi trường phu thuộc rất nhiều vào sự thống nhất của pháp luật Do đó, trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật về môi trường, Nhà nước cần có sự cân nhắc toàn diện đến các yếu tố khác nhau của môi trường, đảm bảo điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực này không bị phân tán và thiếu tính đồng bộ Cụ thể là các văn bản pháp luật về môi trường như: LBVMT 2005, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật Tài nguyên nước năm 1998, Luật Di sản văn hóa năm 2001, Luật Khoáng sản năm 1996… phải được đặt trong một thể thống nhất Các tiêu chuẩn môi trường, quy trình đánh giá tác động môi trường với tư cách là những công cụ kỹ thuật quan trọng của quản lý môi trường cần được xây dựng và áp dụng một cách thống nhất trong phạm vi cả nước Sự thống nhất này sẽ tạo nên được sự đồng bộ trong việc ban hành cũng như áp dụng pháp luật, tránh tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong việc ban hành văn bản pháp luật giữa các cơ quan có thẩm quyền, tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng và chấp hành pháp luật

1.1.3 Ý nghĩa của nguyên tắc

Nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất có ý nghĩa quan trọng đối với vấn đề phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường Như đã phân tích ở trên, môi trường mang tính thống nhất và không bị phân chia bởi bất kì lí do gì, do

đó đòi hỏi các cơ quan nhà nước trong quá trình quản lý, điều chỉnh các hoạt động khai thác và bảo vệ môi trường cũng phải thể hiện được sự thống nhất phù hợp với bản chất thống nhất của đối tượng cần khai thác, bảo vệ Để làm được điều này, cần thiết phải có sự phân chia công việc một cách rõ ràng cho các cơ quan để tránh sự chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm đồng thời cần đưa ra cơ chế phối hợp tạo điều kiện cho các cơ quan hoàn thành tốt mục tiêu đề ra Tuy nhiên, vấn đề đặt ra tất yếu

và trên hết là cần có một đầu mối trung tâm vận hành, điều phối thống nhất tất cả các hoạt động quản lý về môi trường - đó là vai trò của Chính phủ

Việc xác định môi trường là một thể thống nhất sẽ tạo điều kiện cho các cơ quan thống nhất được các kế hoạch trong việc hoạch định và thực hiện các chiến lược, chính sách về môi trường trong quá trình quản lý, hợp lý hóa việc khai thác tài nguyên thiên nhiên, mang lại lợi ích tối ưu cho đất nước Mặt khác, nguyên tắc này còn giúp ích cho các cơ quan Nhà nước trong việc xây dựng được một hệ thống pháp luật môi trường thống nhất, hoàn thiện, đảm bảo điều chỉnh một cách thống nhất và đầy đủ tất cả các yếu tố của môi trường

Đề cao vai trò quản lý thống nhất của Nhà nước đối với môi trường Sự quản

lý thống nhất của nhà nước đóng vai trò rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế -

xã hội nói chung và vấn đề bảo vệ môi trường nói riêng Nhà nước sẽ tạo mọi điều kiện cho công cuộc bảo vệ môi trường của các địa phương và cho cả nước, đồng thời ngăn ngừa, hạn chế những tác động tiêu cực gây ảnh hưởng xấu đến môi trường Hiện nay, để không ngừng nâng cao hiệu quả quản lý về môi trường của các

cơ quan chuyên ngành, đòi hỏi Nhà nước phải có những biện pháp phù hợp hơn nữa

để hỗ trợ các cơ quan trong quá trình quản lí và điều chỉnh kịp thời các vấn đề về môi trường có thể xảy ra Nếu các quốc gia trên thế giới cũng áp dụng triệt để nguyên tắc này trong hoạt động quản lý Nhà nước về môi trường, thì chắc chắn rằng môi trường mỗi nước sẽ được cải biến một cách đáng kể và vấn nạn môi trường sẽ không còn trở nên nhức nhối trên toàn cầu như hiện nay

1.2 Vấn đề phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường

1.2.1 Các khái niệm

1.2.1.1 Phân công

Theo cả Từ điển Tiếng Việt phổ thông của Viện ngôn ngữ học và Từ điển Tiếng Việt của Trung tâm khoa học và xã hội nhân văn quốc gia do Giáo sư Nguyễn Kim Thản chủ biên, thì phân công nghĩa là giao cho đảm đương một công việc nhất định nào đó13

Mọi người hay nhầm lẫn giữa các khái niệm “phân chia”, “phân cấp” với “phân công” và cho rằng chúng có sự đồng nhất, nhưng thực tế đây lại là các khái niệm khác nhau Sự khác nhau này thể hiện ở chỗ, phân chia đơn thuần chỉ là chia công việc thành nhiều phần và giao cho một người hoặc đơn vị nào đó thực hiện thường trên cơ sở sự công bằng, mỗi người đều làm giống nhau Còn phân công cũng là phân chia nhưng trên cơ sở dựa theo chuyên môn và năng lực của từng

cá nhân hoặc cơ quan Như vậy phân công đã bao hàm luôn cả phân chia Ngoài ra, khái niệm phân công còn được hiểu là việc giao nhiệm vụ, quyền hạn theo cả chiều dọc và chiều ngang Điều này khác với phân cấp, bởi “phân cấp” chỉ dùng để chỉ mối quan hệ theo chiều dọc Như vậy, phân cấp có phạm vi hẹp hơn phân công Đối với hoạt động hành chính Nhà nước, phân công được hiểu là sự phân định

rõ trong cùng một cấp cơ quan phải làm gì, chịu trách nhiệm như thế nào và quyền hạn đến đâu Phân công trong trường hợp này được hiểu chung nhất trong toàn bộ

hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước Ngoài ra, phân công còn được hiểu là

sự bố trí, sắp xếp công việc cho từng cơ quan Để đảm bảo công việc được phân công một cách hợp lý, yêu cầu cần phải tính toán những tình huống có thể xảy ra trước khi phân công; xác định các yêu cầu của công việc gì; tìm hiểu chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, bộ phận; khối lượng công việc được giao và khả năng hoàn thành của mỗi chủ thể Đồng thời, tao mọi điều kiện thuận lợi, giúp đỡ và tạo động lực giúp họ hoàn thành tốt công việc được giao Việc nêu rõ mục đích, yêu cầu, kỳ vọng về công việc cũng như sự tin tưởng và hỗ trợ đối với người được phân công càng cao bao nhiêu thì hiệu quả công việc mang lại sẽ càng lớn bấy nhiêu

1.2.1.2 Quản lý

Theo từ điển Tiếng việt phổ thông của Viện ngôn ngữ học thì quản lý được hiểu theo nghĩa là trông coi gìn giữ theo những yêu cầu nhất định14 Theo như cách hiểu này, thì việc quản lý mới chỉ đề cập đến những hoạt động đơn thuần trong đời sống xã hội của con người ví dụ như: quản lý giấy tờ, sổ sách, quản lý ngân quỹ,

13 Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Phương đông, tr 703

Trung tâm khoa học và xã hội nhân văn quốc gia (2005), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hóa Sài gòn, tr

1263

14 Viện ngôn ngữ học, tlđd, tr 730

quản lý kho…Ngoài ra, liên quan đến hoạt động của tổ chức thì quản lý còn được hiểu là tổ chức và điều khiển hoạt động theo những yêu cầu nhất định, ví dụ như quản lý doanh nghiệp, quản lý nhân sự…

Đối với hoạt động quản lý Nhà nước thì có quan niệm cho rằng quản lý là hành chính là cai trị, số khác lại cho rằng quản lý là điều hành, điều khiển, chỉ huy Các quan điểm này tuy khác nhau về thuật ngữ nhưng thực chất lại có nội dung giống nhau Song, nếu xem xét quản lý dưới các góc độ chính trị - xã hội và góc độ hành động thiết thực thì quản lý được hiểu là sự tác động có ý thức để điều chỉnh, chỉ huy các quá trình xã hội và hành vi hoạt động con người nhằm đạt đến mục tiêu, đúng ý chí của chủ thể quản lý và phù hợp với sự thực khách quan Quản lý Nhà nước ra đời cùng với sư xuất hiện của Nhà nước, là sự quản lý của Nhà nước đối với xã hội và công dân Đây là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực Nhà nước, được sử dụng quyền lực Nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người Như vậy, quản lý Nhà nước là sự tác động của các chủ thể mang quyền lực Nhà nước, chủ yếu bằng pháp luật, tới các đối tượng quản lý nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nước15

Quản lý Nhà nước về môi trường cũng vậy, cũng là một bộ phận trong khối quản lý chung thống nhất của Nhà nước Đó là toàn bộ hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền được phân công để thực hiện chức năng tổ chức, điều chỉnh và giám sát trong lĩnh vực môi trường, nhằm thực thi một cách có hiệu quả các văn bản pháp luật liên quan đến môi trường; hạn chế tối đa các tác động có hại cho môi trường do hoạt động phát triển gây nên; đảm bảo cân bằng sinh thái, bảo vệ môi trường và nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân Để quản lý môi trường

có hiệu quả đòi hỏi việc giải quyết vấn đề môi trường và thực hiện công tác quản lý phải được tiến hành một cách toàn diện và thống nhất Điều này đặt ra yêu cầu cần thiết là phải ban hành các kế hoạch, chính sách, pháp luật hợp lý để giải quyết các mâu thuẫn nảy sinh, các bất cập trong quản lý như: chồng chéo, đùn đẩy, né tránh hay tranh giành công việc…Nếu làm được điều này thì không những cải thiện được thực trạng môi trường hiện nay mà còn có thể đảm bảo sự phát triển kinh tế của

quốc gia

15Trường Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà

Nội, tr.11.

1.2.1.3 Phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường

Chúng ta phải thừa nhận rằng, việc quản lý hiệu quả của Nhà nước về môi

trường sẽ góp phần quan trọng vào việc cải biến tình hình môi trường hiện nay Tuy

nhiên, để việc quản lý môi trường có hiệu quả cao thì Nhà nước không thực hiện

việc quản lý một cách chi tiết, cụ thể từng ngành, từng lĩnh vực mà chỉ đóng vai trò

chủ thể quản lý chung, thống nhất về môi trường Trong mỗi lĩnh vực chuyên

nghành, Nhà nước thành lập những cơ quan, bộ phận chuyên môn giúp việc để giải

quyết hầu hết các vấn đề phát sinh trong lĩnh vực môi trường Bởi lẽ:

+ Môi trường đóng vai trò rất quan trọng đối với sự tồn tại và phát triển của

con người Tuy nhiên hiện nay, sự phát triển của kinh tế đã kéo theo nó đầy rẫy

những tác động nguy hại đối với môi trường Môi trường ngày càng bị suy thoái và

hủy hoại nghiêm trọng, chính điều này đã trực tiếp đe dọa đến sự tồn vong của con

người Do đó yêu cầu đặt ra là phải làm thế nào để bảo vệ môi trường Để làm được

điều này, đòi hỏi chúng ta phải có một hệ thống quản lý môi trường thật hiệu quả và

chuyên nghiệp Song, vì thành phần môi trường rất đa dạng và bao gồm nhiều lĩnh

vực phức tạp cho nên cần có sự quản lí của hệ thống nhiều Bộ, ngành khác nhau

+ Mặt khác, việc phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường sẽ

nâng cao trách nhiệm và hiệu quả quản lý của các Bộ, ngành Mỗi Bộ, ngành sẽ

chịu trách nhiệm quản lý Nhà nước về lĩnh vực môi trường phù hợp với phạm vi,

chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ của mình trên cơ sở nguyên tắc của hoạt động

quản lý Nhà nước Ngoài ra, việc phân công trách nhiệm một cách hợp lý sẽ tạo ra

sợi dây nối kết các cơ quan, mang lại sự thống nhất và phối hợp trong công tác quản

lý môi trường

Trên cơ sở những phân tích trên, chúng ta có thể đi đến kết luận sau: Phân

công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường là sự phân định chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn và phối hợp quản lý giữa các chủ thể khi tham gia vào hoạt

động quản lý nhà nước về môi trường trên cơ sở hiệu quả công việc, cơ cấu tổ

chức và hoạt động của từng cơ quan phù hợp với nét đặc trưng của từng đối

tượng quản lý cụ thể, nhằm mục đích thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về

môi trường và mang lại hiệu quả cao, đồng thời chịu trách nhiệm và gánh vác

những hậu quả pháp lý phát sinh từ hoạt động quản lý của mình

1.2.2 Yêu cầu của việc phân công trách nhiệm quản lý nhà nước về môi trường

Vấn đề phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường có ý nghĩa

quan trọng trong công cuộc bảo vệ và cải tạo môi trường hiện nay ở nước ta Nếu

phân công trách nhiệm một cách hợp lý thì các lĩnh vực môi trường sẽ được quản lý

hiệu quả, ngược lại sẽ dẫn đến tình trạng chòng chéo, mâu thuẫn trong quản lý

Chính điều này sẽ làm cho vấn đề môi trường không được giải quyết được mà ngày càng diễn biến theo chiều hướng xấu hơn Do đó, để đảm bảo hiệu quả trong hoạt động quản lý môi trường thì việc phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi

trường cần đảm bảo được hai yêu cầu sau:

1.2.2.1 Phân chia nhiệm vụ một cách rõ ràng

Việc phân định rõ nhiệm vụ quản lý một cách hợp lý sẽ đem lại những hiệu quả tích cực trong công việc, giúp các cơ quan định hướng được hoạt động của mình, tạo nên tính chuyên môn hóa cho hoạt động quản lý từ đó mang lại hiệu quả cao trong công việc Tuy nhiên để làm được điều này, trước hết cần phải có sự phân chia các phần việc rõ ràng và phân công hợp lý cho các cơ quan, rành mạch cho các

bộ phận, mỗi sự phân chia nhiệm vụ phải đảm bảo cho người thực hiện có thể hoàn thành vừa sức, đồng thời có thể chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện Bên cạnh đó, việc phân chia chỉ được xem là hiệu quả khi nó tạo ra được mối liên kết và duy trì mối kiên kết với các cơ quan khác, để cùng nhau phối hợp thực hiện chức năng chung của tổ chức

Việc phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mỗi cơ quan sẽ tránh được tình trạng né tránh, đùn đẩy công việc thuộc phạm vi thẩm quyền của mình, tạo điều kiện cho các cơ quan tích cực chủ động trong việc giải quyết công việc Mặt khác, nếu thiếu tính ràng buộc trách nhiệm thì dễ tạo điều kiện cho người quản lý thói quen tùy tiên, thờ ơ, không quan tâm đến hiệu quả công việc, để công việc đình trệ mà chỉ bị nhắc nhở thì khó có thể thay đổi thái độ trách nhiệm trong công việc Do đó, việc phân chia nhiệm vụ sẽ gắn liền với việc ràng buộc trách nhiệm, là cơ sở để truy cứu và buộc cá nhân phải gánh chịu những chế tài theo quy định của pháp luật nếu không làm đúng bổn phận, chức trách của mình Điều này cũng sẽ tác động đến việc điều chỉnh hành vi của các cơ quan quản lý buộc họ phải

có trách nhiệm với những quyết định do mình đưa ra Trong chừng mực nhất định việc phân công hợp lý sẽ góp phần hạn chế những tác hại và ngăn chặn những hành

vi gây ra sự suy thoái hay đe dọa môi trường

Thực tế, hoạt động quản lý hành chính nói chung và quản lý môi trường nói riêng nếu không có sự phân chia nhiệm vụ rõ ràng thì vai trò của một số cơ quan sẽ

bị mờ nhạt, sự né tránh, đùn đẩy công việc là không tránh khỏi và nếu không được ngăn chặn kịp thời, không có cơ chế điều chỉnh sẽ dần trở thành thuộc tính Khi đó,

sự chỉ đạo trở nên kém hiệu quả, công tác quản lý, điều hành trở nên bất cập, rời rạc Nhân dân đã tin tưởng giao phó trách nhiệm cho Nhà nước, Chính phủ “chọn mặt” trao trọng trách quản lý nhưng một khi công việc khó khăn, vướng mắc lại tìm mọi lí do” khách quan” để đùn đẩy lên cấp trên Phường, xã đẩy lên quận, huyện;

quận, huyện thì đẩy lên tỉnh, thành phố; đến lượt tỉnh, thành phố lại đẩy lên Trung ương, lên Chính phủ khiến cho lãnh đạo Chính phủ phải tốn khá nhiều thời gian thảo luận, bàn bạc, không hiếm khi đích danh Thủ tướng phải đứng ra chỉ đạo phối hợp để giải quyết Chính phủ mà phải “cầm tay chỉ việc” thì còn đâu thời gian để điều hành vĩ mô, còn đâu trí lực để cầm lái “con tàu” kinh tế ra biển lớn hội nhập…Do đó, cần thiết nên tái cấu trúc lại hoạt động bộ máy Chính phủ theo hướng: cấp vụ làm việc cấp vụ, cấp cục làm việc cấp cục, Thứ trưởng làm việc Thứ trưởng, cho đến Bộ trưởng và cấp cao hơn Tất cả đều phải chịu trách nhiệm toàn bộ trong công việc của mình, có như thế mới đảm bảo được hiệu quả quản lý

1.2.2.2 Phối hợp và thống nhất trong việc quản lý

Để đem lại hiệu quả cao nhất trong công tác quản lý môi trường thì phân chia nhiệm vụ thôi là chưa đủ mà đòi hỏi phải có cơ chế quản lý đồng bộ và thống nhất Bởi lẽ, nếu chỉ giao nhiệm vụ cho cơ quan rồi từng cơ quan giải quyết, thiếu phối hợp với cơ quan khác, hiện tượng cục bộ xuất hiện thì không những không đảm bảo được hiệu quả quản lý môi trường mà còn gây xáo trộn cho nền hành chính quốc gia, phá hoại sự phát triển kinh tế và gây mất lòng tin ở nhân dân vào sự quản lý của Nhà nước Nhiều trường hợp, cùng một vấn đề giống nhau hoặc có liên quan đến nhau nhưng những văn bản ban hành để điều chỉnh lại không đồng bộ và có sự chồng chéo, gây khó khăn cho việc áp dụng pháp luật, hiệu quả hoạt động thấp Bên cạnh đó, việc thiếu cơ chế liên thông, phối hợp cũng là một trong những kẽ hở để các cơ quan đùn đẩy trách nhiệm cho nhau Điển hình như vấn đề xã lũ của các nhà máy thủy điện gây ngập lụt mạnh các tỉnh miền trung trong năm 2010 Nếu như đặt vấn đề ai phải chịu trách nhiệm lớn nhất, sẽ không dễ tìm được câu trả lời Lý do,

Bộ nọ đổ qua Bộ kia rồi Bộ kia đổ xuống địa phương Nhưng cuối cùng hậu quả lại trút lên đầu người dân và ngân sách nhà nước phải chi ra hàng chục ngàn tỉ để khắc phục thiệt hại16

Suy cho cùng, kêu gọi sự tự giác, tinh thần đoàn kết, tăng cường sự phối hợp hành động trong công tác không đơn thuần chỉ là chỉ thị, là tuyên truyền, kêu gọi

mà cần có cơ chế hoạt động Quan hệ phối hợp giữa các cơ quan được thực hiện trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, đảm bảo hiệu quả của công tác quản lý môi trường, tránh hình thức, chồng chéo, cản trở hoạt động bình thường của mỗi bên Việc trao đổi thông tin về môi trường là cần thiết và phải được tiến hành thường xuyên nhằm

hỗ trợ việc thực hiện các nội dung quản lý Nhà nước về môi trường, cũng như góp phần thiết lập mối quan hệ chặt chẽ giữa các cơ quan, sở, ban nghành và chính

16 http://www.thesaigontimes.vn/Home/thoisu/sukien/25214/

quyền địa phương cấp dưới để nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý Nhà nước theo đúng quy định của pháp luật

Nhằm mục đích đề cao vai trò của việc phối hợp trong hoạt động của các cơ quan, tránh sự chồng chéo, hình thức cũng như phân tán, thiếu đồng bộ thống nhất gây cản trở hoạt động bình thường của mỗi bên trong công tác quản lý, nhiều quy chế phối hợp hoạt động đã ra đời góp phần tạo điều kiện thuận lợi và cơ sở pháp lý cho công tác phối hợp hoạt động giữa các cơ quan Ví dụ Quy chế phối hợp quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực công thương cuả Liên Bộ Công thương và Bộ Tài nguyên và Môi trường (Thông tư số 31/2009/TTLT-BCT-BTNMT ngày 04/11/2009), hướng dẫn việc phối hợp giữa Sở Công thương với Sở Tài nguyên và Môi trường thực hiện nội dung quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường đối với các doanh nghiệp ngành công thương (bao gồm cả các doanh nghiệp nằm trong cụm công nghiệp, khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế); cụm công nghiệp; các loại hình phân phối thuộc phạm vi quản lý của Sở Công thương trên địa bàn nhằm đảm bảo hiệu quả công tác phòng ngừa, hạn chế tác động xấu đến môi trường do các hoạt động của các doanh nghiệp trong lĩnh vực công thương Quy chế này còn yêu cầu việc trao đổi thông tin phải được tiến hành thường xuyên, nhằm hỗ trợ việc thực hiện các nội dung quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực công thương theo đúng quy định của pháp luật17

Tóm lại, bảo vệ môi trường nhằm phục vụ cho cuộc sống con người hôm nay

và mai sau đã trở thành vấn đề thời sự cấp bách đối với nước ta Điều đó đòi hỏi những biện pháp đặt ra phải mang tính đồng bộ và thống nhất, trong đó vấn đề chính sách và pháp luật cần được đặc biệt coi trọng Do đó, cần thiết phải có sự phối hợp một cách chặt chẽ và nhịp nhàng giữa các cơ quan nhằm đem lại hiệu quả tối

ưu trong công việc

17

Khoản 2 điều 2 thông tư liên tịch số 31/2009/TTLT-BCT-BTNMT ngày 4 tháng 11 năm 2009 của Bộ Công thương và Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn việc phối hợp giữa sở công thương với sở tài nguyên và môi trường thực hiện nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực công thương

Kết Luận chương 1

Tóm lại ở chương 1, tác giả đã làm sáng tỏ về mặt lý luận tính thống nhất của môi trường, vấn đề phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường cũng như mối quan hệ của nguyên tắc thống nhất này trong sự phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường trên cơ sở phân tích đặc điểm, ý nghĩa và yêu cầu của của từng vấn đề cụ thể Qua đó, càng thấy rõ hơn vai trò quan trọng của môi trường đối với sự phát triển mọi mặt của đời sống con người, sinh vật và sự phát triển kinh tế- văn hóa- xã hội của đất nước, dân tộc và nhân loại Cho nên, chúng ta cần đặt lên hàng đầu nhiệm vụ hợp tác quốc tế trong vấn đề bảo vệ môi trường và yêu cầu về mặt nâng cao hiệu quả quản lý môi trường trong nội bộ mỗi quốc gia Đây là một vấn đề quan trọng mang tính cấp thiết và lâu dài Trên thế giới hiện nay, việc bảo vệ môi trường và quản lý Nhà nước trong lĩnh vực môi trường đang trở thành một xu hướng ngày càng phổ biến Sự quản lý linh hoạt và hợp lý của Nhà nước sẽ làm tăng hiệu quả cải thiện và bảo vệ môi trường Ở nước ta, để thuận tiện trong việc thực hiện hoạt động quản lý môi trường, Nhà nước đã lập ra nhiều cơ quan quản lý chuyên ngành theo từng lĩnh vực Việc phân công này đã mang lại những hiệu quả nhất định đối với hoạt động quản lý, tuy nhiên đi kèm theo đó là những hạn chế, bất cập, tình trạng chồng chéo về chức năng, thẩm quyền của các cơ quan chuyên môn Vì vậy, thông qua việc tìm hiểu pháp luật hiện hành, chúng ta sẽ thấy được tính thống nhất cũng như những bất cập còn tồn tại trong hoạt động phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường ở Việt nam hiện nay Những nội dung này sẽ được đề cập trong chương 2

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG ÁP DỤNG NGUYÊN TẮC MÔI TRƯỜNG LÀ MỘT THỂ THỐNG NHẤT TRONG VẤN ĐỀ PHÂN CÔNG TRÁCH NHIỆM QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG HIỆN NAY Ở VIỆT NAM VÀ HƯỚNG

là chủ thể quản lý Nhà nước về môi trường cho nên nhiệm vụ này trước hết đặt lên vai của các cơ quan Nhà nước

Quản lý Nhà nước về môi trường suy cho cùng là việc sử dụng tổng hợp các biện pháp: pháp luật, chính sách kinh tế, kỹ thuật, xã hội thích hợp nhằm mục tiêu khắc phục và phòng chống suy thoái, ô nhiễm môi trường phát sinh trong hoạt động sống của con người, phát triển bền vững kinh tế và xã hội quốc gia, xây dựng các công cụ có hiệu lực quản lý môi trường quốc gia và các vùng lãnh thổ, thích hợp cho từng ngành, từng địa phương và cộng đồng dân cư19

Để quản lý môi trường hiệu quả, đòi hỏi phải có sự chỉ đạo và điều hành của một cơ quan quản lý chung, nhằm đảm bảo mọi hoạt động thuộc nội dung quản lý Nhà nước về môi trường được tiến hành một cách xuyên suốt và thống nhất từ trung ương đến địa phương Tuy nhiên, do tính chất phong phú và đa dang của các thành phần môi trường, cho nên cần xây dựng một hệ thống cơ quan quản lý môi trường đồng bộ dưới sự chỉ đạo của cơ quan quản lý chung Thông qua chức năng hoạt động, các cơ quan sẽ quy định hành vi xử sự của đối tượng bị quản lý để họ thực hiện tốt nghĩa vụ phòng ngừa, khắc phục các sự cố môi trường và kiểm soát được ô nhiễm môi trường Nếu những hoạt động quản lý này được tiến hành một cách chặt chẽ và hiệu quả thì không những môi trường quốc gia được bảo vệ mà môi trường chung của thế giớ còn được cải thiện đáng kể, đảm bảo chất lượng cuộc sống của người dân Cụ thể, LBVMT 2005 đã quy định hệ thống các cơ quan có trách nhiệm thực hiện việc quản lý Nhà nước nước về môi trường Hệ thống này bao gồm các cơ quan sau:

2.1 Thẩm quyền của Chính phủ

Theo quy định tại Điều 109 Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001thì:

“Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” Theo đó, với chức năng là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất, Chính phủ sẽ thực hiện quản lý thống nhất tất

cả mọi mặt của đời sống xã hội từ kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại của Nhà nước cho đến việc đảm bảo hiệu lực của bộ máy nhà nước

từ trung ương đến cơ sở; tác động đến hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội và tổ chức kinh tế nhằm bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ được quy định tại Điều 112 Hiến pháp 1992 Riêng đối với lĩnh vực bảo vệ môi trường thì trách nhiệm của Chính phủ thể hiện ở việc: “Chính phủ thống nhất quản

lý Nhà nước về bảo vệ môi trường trong phạm vi cả nước”20

Trong quá trình thực hiện việc thống nhất quản lý Nhà nước về môi trường của mình, Chính phủ có quyền:

+ Quyết định chính sách cụ thể về bảo vệ môi trường, cải thiện và giữ gìn môi trường; chỉ đạo tập trung giải quyết tình trạng suy thoái môi trường ở các khu vực trọng điẻm; kiểm soát ô nhiễm, ứng cứu và khắc phục sự cố môi trường; Thi hành chính sách bảo vệ, cải tạo, tái sinh và sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên

+ Chính phủ thực hiện việc phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường cho các Bộ, ngành căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan và đối tượng cần quản lý Các Bộ, ngành sẽ tiến hành quản lý trực tiếp đối với lĩnh vực được phân công, giải quyết hầu hết các vấn đề phát sinh và chịu trách nhiệm trước Chính phủ đối với công việc được giao Chính phủ chỉ đóng vai trò là chủ thể quản lý gián tiếp thông qua báo cáo của các cơ quan chuyên ngành Trên cơ

sở những báo cáo cũng như kiến nghị của các Bộ, ngành có liên quan đến vấn đề môi trường, Chính phủ sẽ đánh giá được tình hình và kịp thời đưa ra những phương hướng, chính sách, quy hoạch, kế hoạch cụ thể trên cơ sơ các văn bản pháp luật để hướng dẫn hoạt động của các cơ quan và định hướng cho quá trình bảo vệ môi trường trong thời gian tới

+ Chính phủ ban hành các Nghị định để hướng dẫn thi hành các văn bản luật liên quan đến vấn đề môi trường; chỉ đạo, đôn đốc hoạt động của các cơ quan quản

lý chuyên môn cấp dưới đồng thời tiến hành thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp

20

Điều 121 Luật Bảo vệ môi trường số 52/2005/QH11 được Quốc hội khóa 11 thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2005

luật về môi trường Những việc làm này nhằm mục đích tạo thuận lợi cho các cơ quan trong quá trình quản lý; giúp các cơ quan thực hiện tốt trách nhiệm và quyền hạn được giao; đảm bảo nôi dung quản lý thống nhất về môi trường từ trung ương đến địa phương; chống tình trạng quan liêu, hách dịch, cửa quyền trong Bộ máy nhà nước; mang lại hiệu quả quản lý cao trong quá trình bảo vệ môi trường nói riêng và trong công cuộc phát triển đất nước nói chung

Trong tất cả những vấn đề đã nêu, việc lập quy hoạch kế hoạch về vấn đề bảo

vệ môi trường cũng như phân công trách nhiệm quản lý về môi trường của Chính phủ là đóng vai trò rất quan trọng Nếu không có quy hoạch sẽ rất dễ xảy ra tình trạng khai thác tràn lan, làm tác hại đến môi trường Nếu không có phân công quản

lý thì chắc chắn Chính phủ không thể đảm đương hết được tất cả mọi việc và tất nhiên việc quản lý sẽ không có hiệu quả Bên cạnh đó, việc ban hành văn bản dưới luật để hướng dẫn thi hành các quy định về môi trường cũng là chức năng quan trọng của Chính phủ Về nguyên tắc, luật là văn bản có giá trị pháp lí cao hơn Nghị định Nhưng trên thực tế, luật khó có thể mà triển khai thực hiện được nếu chưa được sự hướng dẫn Do đó, Chính phủ sẽ ban hành những quy định hướng dẫn cụ thể phù hợp với từng lĩnh vực và trong từng thời điểm nhất định Việc thực hiện tất

cả những điều này đều nhằm mục đích nâng cao hiệu quả quản lý về môi trường, thúc đẩy tăng trưởng về kinh tế, mang lại sự phát triển bền vững cho đất nước

Thứ nhất: vấn đề phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về môi trường

cho các Bộ, ngành, địa phương vẫn chưa có sự hợp lý, rõ ràng, tồn tại nhiều mâu thuẫn và thiếu cơ chế đồng bộ, thống nhất Có những vấn đề cùng một đối tượng, cùng một lĩnh vực nhưng Chính phủ lại phân công cho nhiều cơ quan có trách nhiệm quản lý dẫn đến hệ quả là mâu thuẫn và chồng chéo chức năng Điều này không những làm cho hiệu quả quản lý mang lại không cao mà còn là nguyên nhân gây ra sự thay đổi xấu đến yếu tố môi trường Minh chứng cụ thể đó là sự chồng chéo trong việc quản lý đối với lưu vực sông (LVS) Hiện nay, việc quản lý LVS tồn tại hai hình thức là Ban quản lý quy hoạch LVS và Hội đồng quản lý LVS Ngoài ra, còn có các tổ chức quản lý môi trường LVS do các địa phương trong lưu vực bức xúc trước hiện trạng môi trường bị ô nhiễm đã chủ động phối hợp thành lập

do BTN&MT trình lên Thủ tướng Chính phủ phê duyệt21 Rồi Uỷ ban lưu vực sông (UBLVS) do BTN&MT thành lập theo quy định Nghị định 120/2008/NĐ-CP của Chính phủ ngày 1 tháng 12 năm 2008 về quản lý LVS Nhiều cơ quan quản lý, với tên gọi khác nhau, nhưng chất lượng các dòng sông thì ngày càng xảy ra nhiều vấn

đề Nhìn chung, các mô hình này đều được đánh giá là không hiệu quả, chưa khai thác được tiềm năng của các LVS, đồng thời chưa bảo vệ được môi trường các LVS Trước thực tế này, cần phải thống nhất tên gọi mô hình tổ chức Ủy ban hay Hội đồng; mối quan hệ giữa Ủy ban hay Hội đồng này với các tổ chức quản lý LVS

sẽ phải quy định như thế nào để tránh sự chồng chéo, đặc biệt là mối quan hệ giữa quản lý môi trường LVS với quản lý tài nguyên nước ở LVS Ngoài ra, việc phân công quản lý đa dạng sinh học (ĐDSH) cũng hết sức chồng chéo, thiếu tính tập trung, thống nhất Rõ ràng là cùng một đối tượng quản lý nhưng cả BTN&MT và

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (BNN&PTNT) đều có chức năng quản lý BNN&PTNT quản lý các khu rừng đặc dụng, các khu bảo tồn vùng nước nội địa, các khu bảo tồn biển Trong khi đó, BTN&MT chịu trách nhiệm thống nhất quản lý Nhà nước về ĐDSH, là cơ quan đầu mối quốc gia đối với Công ước ĐDSH, quản lý các khu đất ngập nước Như vây, việc quản lý ĐDSH đang bị phân tán cho các Bộ khác nhau, điều này đã gây ra mâu thuẫn trong hoạt động của các cơ quan, làm cho công tác quản lý ĐDSH không mang lại hiệu quả

Thứ hai: vấn đề kiểm tra, thanh tra trên thực tế chỉ thực hiện việc ban hành

mà chưa thực hiện tốt việc chỉ đạo, đôn đốc, thanh tra kiểm tra việc thực hiện pháp luật về môi trường; công tác quy hoạch, kế hoạch còn bất cập, chất lượng thấp; cơ chế chính sách quản lý tài nguyên, khoáng sản có mặt chưa phù hợp, chưa khuyến khích sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả cao các nguồn lực này

Thứ ba: việc tham mưu của Bộ trưởng cho Chính phủ trong việc xây dựng và

ban hành, cũng như chỉ đạo thực hiện chính sách, thể chế quản lý về môi trường còn quá chú trọng vào việc phối hợp với các Bộ, ngành khác nhau mà chưa đề cao vai

21 - Theo hình thức Ban quản lý LVS thì hiện có Ban Quản lý Quy hoạch LVS Hồng - Thái Bình; Ban Quản

lý Quy hoạch LVS Đồng Nai; Ban Quản lý Quy hoạch LVS Cửu Long; Ban Quản lý Quy hoạch LVS Vu Gia - Thu Bồn

- Theo hình thức Hội đồng quản lý lưu vực sông, hiện Việt Nam có 2 hội đồng lưu vực sông: Hội đồng LVS Srepok theo quyết định quyết định của Bộ trưởng Bộ NN và PTNT, Hội đồng QLLVS Cả (sông Lam) thành lập theo quyết định của UBND tỉnh Nghệ An

- Tổ chức quản lý môi trường LVS do các địa phương chủ động thành lập như: Đề án tổng thể bảo vệ và phát triển bền vững môi trường sinh thái, cảnh quan LVS Cầu do UBND các tỉnh Thái Nguyên, Bắc Kạn, Vĩnh Phúc, Bắc Giang, Bắc Ninh và Hải Dương phối hợp thực hiện; đề án tổng thể Bảo vệ và Phát triển bền vững môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy do UBND Hà Nội, Hà Nam, Nam Định và Ninh Bình; đề án Bảo vệ Môi trường lưu vực Hệ thống sông Đồng Nai do UBND 12 tỉnh, thành phố phối hợp, bao gồm TP Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương, Bình Phước, Bà Rịa - Vũng Tàu, Lâm Đồng, Đăk Lăk, Đăk Nông, Ninh Thuận, Bình Thuận, Tây Ninh, Long An

được trò và trách nhiệm của các Bộ trưởng trong việc thực hiện quyền hạn và trách nhiệm quản lý Nhà nước của mình đối với những vấn đề thuộc ngành, lĩnh vực được phân công; chưa có sự phân định rành mạch giữa hoạch định chính sách với tổ chức thực thi chính sách trong hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương

Thứ tư: vẫn còn tồn tại tình trạng các Bộ trưởng dồn công việc thuộc thẩm

quyền của mình lên cho Chính phủ giải quyết, làm cho Chính phủ không có thời gian tập trung vào các công việc thuộc trách nhiệm của mình Do vậy, cần giải phóng khỏi thẩm quyền của Chính phủ những trách nhiệm giải quyết các công việc

sự vụ, các vụ việc cụ thể, các công việc về thực thuộc trách nhiệm giải quyết của các Bộ, ngành quản lý về môi trường

Thứ năm: sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản do Chính phủ ban

hành, giữa Nghị định với Luật đã gây rất nhiều khó khăn cho hoạt động của các cơ quan quản lý chuyên môn và cho chính đối tượng quản lý Cụ thể, khi thẩm định và phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM), cơ quan thẩm quyền cho phép chủ dự án được xả thải với lưu lượng và hàm lượng tương ứng với nguồn tiếp nhận Tuy nhiên, theo quy định tại Nghị định 149/2004/NĐ-CP thì doanh ngiệp (chủ dự án) phải được cấp giấy phép xả nước thải thì mới được đổ thải ra nguồn tiếp nhận, gây khó khăn cho hoạt động chấp hành và quản lý của các cơ quan chuyên môn Ngoài ra, một số quy định còn mang tính chung chung, khó hiểu, chưa cụ thể như Quyết đinh số 71/2008/QĐ-TTg ngày 29 tháng 5 năm 2008 của Thủ tướng Chính phủ về kí quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản: chưa có hướng dẫn cụ thể về phương pháp tính tiền kí qũy môi trường; công thức tính chi phí cải tạo, phục hồi môi trường còn chung chung, khó hiểu, chưa cụ thể nên khó thực hiện trên thực tế Thêm vào đó, các quy đinh về môi trường của Chính phủ vẫn chưa được áp dụng thống nhất trong cả nước Các địa phương vẫn tự mình đưa ra các quy định quản lý mà không chú ý đến các yêu cầu chung của Chính phủ Điều này đã dẫn đến tình trạng thiếu nhất quán, đồng bộ trong việc quản lí môi trường chung trong cả nước

Kiến nghị

Để tiếp tục nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính phủ trong lĩnh vực môi trường, đòi hỏi cần phải chuyên nghiệp hoá hoạt động của tập thể Chính phủ và của các thành viên Chính phủ Muốn vậy cần thiết phải giải quyết đồng thời các vấn đề then chốt như:

+ Từng bước tách bạch chức năng hoạch định chính sách với chức năng tổ chức thực thi chính sách về môi trường trong hoạt động của bộ máy hành chính nhà

nước ở trung ương Hình thành bên cạnh Chính phủ những tổ chức tư vấn mạnh để giúp Chính phủ, nghiên cứu, hoạch định những chủ trương, chính sách quan trọng trong quản lý, điều hành vĩ mô về môi trường

+ Khắc phục những chồng chéo còn tồn tại và kiện toàn hơn nữa hệ thống tổ chức quản lý Nhà nước về môi trường từ trung ương đến địa phương đặc biệt là cấp phường, xã, đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa các Bộ, nghành, địa phương trong

tổ chức hoạt động bảo về môi trường Phân định rõ chức năng, nhiêm vụ và quyền hạn giữa các Bộ đảm bảo sự thống nhất trong quản lý, tránh chồng chéo, phân tán,

bỏ xót lĩnh vực Đặc biệt, với những vấn đề phức tạp như quản lý ĐDSH, quản lý LVS, Chính Phủ cần giao cho một cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm quản lí là BNN&PTNT hoặc BTN&MT để tránh sự chồng chéo

+ Tiến hành rà soát, kiểm tra văn bản trước khi ban hành theo hướng đảm bảo

sự thống nhất, đồng bộ, hợp lý và khả thi trong toàn bộ hệ thống pháp luật, hạn chế tối đa sự chồng chéo của các quy đinh trong các Nghị định của Chính phủ Đồng thời, nhanh chóng ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể các lĩnh vực mới của môi trường, các lĩnh vực phức tạp thường xuyên có sự tác động, thay đổi như việc xây dựng bổ sung Nghị định hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH 2008 Xem xét sửa đổi, bổ sung các quy đinh về ĐTM, đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC), cam kết bảo vệ môi trường (CKBVMT), chế độ quản lí bảo vệ các loài…

+ Chủ động phân phối công việc cho các Bộ, ngành và quy định cụ thể trách nhiệm của Bộ, ngành khi xảy ra hậu quả, tạo sự tin tưởng giữa các cơ quan bằng việc quy định rõ ràng, cụ thể và thống nhất các quy định, chính sách về quản lý môi trường

+ Tăng cường công tác đôn đốc, kiểm tra của Chính phủ đối với các Bộ, ngành, địa phương, cơ sở trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật của nhà nước, các quyết định về quản lý môi trường của Chính phủ Đảm bảo các quy định của Chính phủ được áp dụng một cách đồng bộ, thống nhất, đúng, đầy đủ

và xuyên suốt từ trung ương đến địa phương, phân cấp cho địa phương đồng thời đảm bảo sự chỉ đạo, điều hành thống nhất của Chính phủ trong phạm vi cả nước + Hợp tác với các nước trong khu vực và trên thế giới trong việc xây dựng, ban hành những thỏa thuận, điều ước về môi trường xuyên biên giới

Nếu Chính phủ thực hiện tốt được những vấn đề này thì hiêu quả mang lại từ hoạt động quản lý môi trường sẽ rất lớn, góp phần quan trọng vào công cuộc phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta hiện nay