Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt lý luận và thực tiễn

Tiếp nối sự phát triển đó, Khu ngoại thương quốc tế được thành lập để tạo thuận lợi hơn nữa cho các hoạt động ngoại thương và từ đó các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt mà ngày nay đ

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƯỚC

-*** -

NGUYỄN MINH THẬT MSSV: 1653801014147

ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT:

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƯỚC

-*** -

NGUYỄN MINH THẬT MSSV: 1653801014147

ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT:

LỜI CẢM ƠN VÀ CAM ĐOAN

Để hoàn thành chương trình học của mình tại Trường Đại học Luật TP Hồ

Chí Minh, em đã chọn đề tài “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt: lý luận và thực tiễn” để nghiên cứu và là đề tài khoá luận tốt nghiệp cử nhân của mình

Bên cạnh sự cố gắng, nỗ lực tìm tòi, nghiên cứu của bản thân thì em cũng chân thành cảm ơn và rất trân trọng sự giúp đỡ, chỉ dẫn tận tình, hết mình và tâm huyết của Thạc sĩ Nguyễn Thị Thiện Trí Mặc dù bận nhiều công việc, ảnh hưởng của dịch bệnh COVID-19, cô vẫn hết lòng chỉ dẫn, chia sẻ và thẳng thắn chỉ ra những khiếm khuyết, đưa ra định hướng và hết lòng theo sát quá trình hoàn thành khoá luận của em

Ngoài ra, em cũng xin dành một lời cảm ơn đến gia đình, thầy cô, bạn bè, những anh chị đã động viên, đồng hành cùng em không chỉ trong quá trình hoàn thành khoá luận này mà còn trong suốt bốn năm học ở giảng đường đại học

Cuối cùng, em xin cam đoan khoá luận này là công trình nghiên cứu độc lập của cá nhân với sự hướng dẫn của Thạc sĩ Nguyễn Thị Thiện Trí Tất cả các nguồn tài liệu đã được trích dẫn đầy đủ, nội dung của khoá luận là trung thực

Mặc dù đã dành nhiều cố gắng, nỗ lực để hoàn thành thật tốt khoá luận nhưng chắc chắn không tránh khỏi những thiếu sót, sơ xuất Em mong sẽ nhận được những ý kiến đóng góp của các thầy cô, bạn bè để khoá luận có thể hoàn thiện hơn nữa và bản thân em cũng có được cho mình những kinh nghiệm quý báu

Tp Hồ Chí Minh, ngày 03 tháng 6 năm 2020

Tác giả

Nguyễn Minh Thật

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu 2

3 Mục đích, phạm vi và đối tượng nghiên cứu 3

4 Phương pháp nghiên cứu: 4

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 4

6 Bố cục đề tài 4

CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT 5

1.1 Khái niệm, đặc điểm của Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt 5

1.1.1 Sự ra đời và phát triển của Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt 5

1.1.2 Khái niệm Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt 8

1.1.3 Đặc điểm của Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt 12

1.2 Điều kiện thành lập Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt 16

1.3 Phân biệt đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với các kiểu tổ chức lãnh thổ khác 24

1.3.1 Phân biệt đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với đặc khu hành chính 24

1.3.2 Phân biệt đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với Khu tự trị 26

1.3.3 Phân biệt đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với các vùng lãnh thổ đặc biệt khác 27

1.4 Mô hình chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt 28

1.5 Ý nghĩa của Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt 34

1.5.1 Ý nghĩa về mặt chính trị 35

1.5.2 Ý nghĩa về mặt kinh tế 36

1.5.3 Ý nghĩa xã hội và môi trường 38

CHƯƠNG 2 MÔ HÌNH ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI 40

2.1 Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của Ấn Độ 40

2.1.1 Sơ lược về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của Ấn Độ 40

2.1.2 Mô hình chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của Ấn Độ 41

2.1.3 Các chính sách ưu đãi áp dụng tại các đặc khu ở Ấn Độ 43

2.2 Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của Hàn Quốc 44

2.2.1 Sơ lược về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của Hàn Quốc 44

2.2.2 Mô hình chính quyền Khu kinh tế tự do 45

2.2.3 Các chính sách ưu đãi tại các Khu kinh tế tự do 47

2.3 Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của Trung Quốc 48

2.3.1 Sơ lược về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của Trung Quốc 48

2.3.2 Mô hình chính quyền Đặc khu kinh tế 50

2.3.3 Chính sách áp dụng tại các đặc khu kinh tế ở Trung Quốc 52

2.4 Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Liên bang Nga 53

2.4.1 Sơ lược về đặc khu kinh tế ở Liên bang Nga 53

2.4.2 Mô hình chính quyền đặc khu kinh tế của Liên bang Nga 54

2.4.3 Các chính sách ưu đãi áp dụng tại đặc khu kinh tế 55

2.5 Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của Nam Phi 56

2.5.1 Sơ lược về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Nam Phi 56

2.5.2 Mô hình chính quyền Đặc khu kinh tế Nam Phi 57

2.5.3 Chính sách ưu đãi áp dụng tại các đặc khu kinh tế 58

2.6 Đánh giá chung về mô hình đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của một số quốc gia trên thế giới 59

CHƯƠNG 3 ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM 62

3.1 Khái quát về Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam và những tiền đề về kinh tế, chính trị, dân cư – xã hội và tự nhiên của Việt Nam để hình thành đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt 62

3.1.1 Khái quát về Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam 62

3.1.2 Những tiền đề về kinh tế, chính trị, dân cư – xã hội và tự nhiên của Việt Nam để hình thành đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt 65

3.1.2.1 Tiền đề kinh tế 65

3.1.2.2 Tiền đề chính trị - pháp lý 68

3.1.2.3 Tiền đề dân cư – xã hội và tự nhiên 69

3.2 Dự án Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam 70

3.2.1 Sự ra đời của dự thảo luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt 70

3.2.2 Một số nội dung chính của Dự thảo luật và bất cập 71

3.2.3 Nguyên nhân của những bất cập và định hướng khắc phục 83

3.3 Giải pháp hoàn thiện mô hình đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam 86

a Đối với trưởng đặc khu: 90

b Đối với Hội đồng đặc khu 90

c Quan hệ giữa Trưởng đặc khu và Hội đồng đặc khu 91

d Tổ chức chính quyền khu hành chính 91

e Chế độ trách nhiệm và vai trò giám sát của nhân dân địa phương 91

KẾT LUẬN 93 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

A DANH MỤC VĂN BẢN PHÁP LUẬT

Danh mục văn bản pháp luật Việt Nam

Danh mục văn bản pháp luật nước ngoài

B DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Danh mục tài liệu tham khảo bằng tiếng Việt

Danh mục tài liệu bằng tiếng nước ngoài

C DANH MỤC CÁC TÀI LIỆU TỪ INTERNET

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong thế giới hiện đại, văn minh, thước đo sự thành công của một nhà nước chủ yếu thông qua tốc độ phát triển kinh tế, mức độ thụ hưởng các dịch vụ công cộng của người dân Về đối nội, một đất nước với tiềm lực kinh tế mạnh sẽ tạo ra sự giàu có, thịnh vượng, tạo niềm tin vững chắc về phát triển – đó không chỉ niềm tin

về kinh tế mà cả niềm tin về chính trị; về đối ngoại, một quốc gia có nền kinh tế vững mạnh sẽ có ảnh hưởng và có tiếng nói trên trường quốc tế Do đó, giữ vững an ninh kinh tế luôn là vấn đề hàng đầu được các nhà nước quan tâm Làm thế nào để kinh tế quốc gia phát triển nhanh chóng, vượt bật để hạn chế nguy cơ tụt hậu luôn là câu hỏi mà bất kì Chính phủ nào cũng đặt ra khi lãnh đạo đất nước Điều này càng được chú trọng trong bối cảnh cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 đang tác động và làm thế giới thay đổi Sự phát triển thần kỳ của một số nước, đặc biệt ở châu Á như Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore và nổi bật nhất trong thế kỉ XX là Trung Quốc Trong đó, bài học và sự thành công của mô hình đặc khu kinh tế (Việt Nam gọi là

“đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt”) ở Trung Quốc mà nổi bật là đặc khu Thâm Quyến là động lực và cực tác động trong khu vực Nhiều quốc gia đã xem Thâm Quyến là mục tiêu và mong muốn tái hiện lại “kỳ tích” của Thâm Quyến nói riêng

và “vươn cao” như Trung Quốc

Về lý luận, cơ sở lý thuyết để hình thành đặc khu kinh tế là lý thuyết phân quyền, hệ lý luận của chế độ tự quản địa phương Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức đặc khu trên thế giới cho thấy, các đặc khu ra đời thành công và phát triển cực thịnh ở những quốc gia mà tản quyền hoặc/ và tập quyền là nguyên tắc cơ bản điều tiết mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương Do đó, việc thành lập các đặc khi kinh tế ở mỗi quốc gia hoàn toàn có những đặc điểm riêng, đó tổng thể, tổng hòa các yếu tố chính trị, kinh tế, văn hóa, truyền thống, dân cư và đặc biệt là các điều kiện về địa lý tự nhiên Do đó không có mô hình đồng nhất cho các đặc khu kinh tế cho tất cả các nhà nước, khả năng vận dụng các lý thuyết về tổ chức chính quyền địa phương, cũng như khả năng vận dụng các lý thuyết kinh tế vào mô hình đặc khu kinh tế ở mỗi quốc gia là yếu tố căn cơ quyết định sự thành công hay thất bại của các đặc khu kinh tế

Đối với Việt Nam, kể từ sau khi mở cửa cải cách, bên cạnh những thành tựu

to lớn đạt được, nền kinh tế của nước ta vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế Kinh tế vẫn phát triển chưa thật sự tương xứng với tiềm năng của đất nước và có phần tụt hậu so

với các nước Đến nay kinh tế Việt Nam vẫn chưa thật sự bức phá Quy mô, tốc độ tăng trưởng, tiềm lực nội tại, sức chống chịu của nền kinh tế vẫn còn nhiều yếu kém Tình hình chính trị - xã hội tuy cơ bản ổn định nhưng vẫn còn không ít vướng mắc, vai trò quản lý, giám sát, phản biện của nhân dân đối với hoạt động của cơ quan nhà nước vẫn còn nhiều hạn chế Mô hình chính quyền địa phương còn nặng tính tập quyền, chưa đáp ứng được nhu cầu quản lý nhà nước của địa phương

Từ thực tiễn trong và ngoài nước, việc nghiên cứu, làm rõ mô hình đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt như mô hình phát triển kinh tế mới để thúc đẩy kinh tế phát triển mạnh mẽ, thực chất hơn thông qua đó cải cách thể chế, tăng cường dân chủ và khắc phục những bất cập của tổ chức chính quyền địa phương là cần thiết Việc xây dựng đặc khu kinh tế là xu thế chung của thế giới, Việt Nam không thể trì hoãn Trong xu thế đó, Dự thảo Luật Đơn vị hành chính kinh tế Bắc Vân Phong, Vân Đồn, Phú Quốc được Chính phủ trình tại kỳ họp Quốc Hội… tuy nhiên còn nhiều bất cập Theo đó, Việc nghiên cứu lý luận, thực tiễn mô hình này trên thế giới

là cần thiết, việc đúc kết kinh nghiệm, đánh giá, kiến nghị hoàn thiện dự thảo luật

đặc khu Việt Nam là cấp bách Từ những lý do trên, tác giả chọn đề tài “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt: Lý luận và thực tiễn” làm đề tài khoá luận tốt nghiệp cử nhân luật của mình

2 Tình hình nghiên cứu

Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là một mô hình tổ chức lãnh thổ mới và chỉ được nhắc tới nhiều hơn trong vài năm trở lại đây, nhất là sau khi Dự thảo luật

về mô hình này được đề trình Quốc hội vào năm 2018 Chính vì vậy, hiện nay chưa

có nhiều tựa sách hay các công trình nghiên cứu chuyên sâu về mô hình này

Được nhắc đến lần đầu tiên tại Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Tuy nhiên, cả hai văn bản này đều chỉ mới đề cập một cách chung nhất mà chưa có những quy định cụ thể về mô hình đơn vị HCKTĐB Do đó, trong giai đoạn này, chỉ có một số bài viết mang tính định hướng cho mô hình này,

tiêu biểu có thể kể ra là bài viết Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở một số nước

và gợi ý cho Việt Nam” của ThS Nguyễn Ngọc Toán đăng trên tạp chí Nghiên cứu

lập pháp số 15 năm 2013; Th.S Nguyễn Thị Thiện Trí có bài viết Đơn vị hành chính

– kinh tế đặc biệt: vấn đề về nhận thức và vận dụng ở nước ta hiện nay đăng trên

trên tạp chí Nhà nước và pháp luật số 10 năm 2014; tạp chí Tổ chức nhà nước số 05

năm 2015 có bài viết Chính quyền địa phương tự quản trong tổ chức chính quyền

tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam của Ncs Nguyễn Thị Ngọc

Lan

Cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, Chính phủ đã xây dựng dự thảo Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc nhằm tạo khung pháp lý cho việc vận hành mô hình này tại Việt Nam Vì tính chất đặc biệt của dự thảo luật nên kể từ khi được công bố, số lượng các bài viết đánh giá về mô hình đơn vị HCKTĐB đối Việt Nam cũng như dự thảo Luật nhiều hơn giai đoạn trước rất nhiều, đặc biệt là trong hai năm 2017 và 2018 với đa dạng các tác giả từ các nhà nghiên cứu, các học giả cho đến quan chức nhà nước Năm 2017, TS Trần Anh Tuấn - Thứ trưởng Bộ Nội

vụ có bài viết Tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc

biệt, đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị, số 11 Cùng thời điểm này, Th.S Trần Thị

Mai Phước có bài viết Bàn về tính quy phạm của Dự thảo Luật Đơn vị hành chính -

kinh tế đặc biệt và một số kiến nghị trên tạp chí Lập pháp Trong năm 2018, có một

số bài viết đáng chú ý như: Cơ hội và thách thức từ ba mô hình đặc khu của Việt

Nam đến sự phát triển kinh tế - xã hội của TS Trương Quang Khải, Phạm Ngọc

Hoà; Một số vấn đề về mô hình “Đặc khu kinh tế” ở Việt Nam của ThS Thái Văn

Đoàn đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp Cùng với đó là các bài báo ngắn ghi

nhận ý kiến cá nhân của các học giả, nhà nghiên cứu, đáng chú ý là bài Vì sao đặc

khu vẫn chỉ là “lối cũ ta về”? của TS Vũ Thành Tự Anh – thành viên tổ tư vấn

kinh tế của Thủ tướng được đăng trên báo Tuổi trẻ ngày 04/6/2018

Nhìn chung, mỗi bài viết đều chỉ đề cập đến một khía cạnh của mô hình đơn

vị HCKTĐB Tính đến thời điểm hiện nay, chưa có bài viết hay công trình nào nghiên cứu toàn diện và khái quát về mô hình đơn vị HCKTĐB Như vậy, với phạm

vi nghiên cứu của khoá luận này thì có thể xem đây là đề tài đầu tiên đưa ra những nghiên cứu mang tính khái quát và tổng quan về đơn vị HCKTĐB

3 Mục đích, phạm vi và đối tƣợng nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu: Nghiên cứu mô hình đơn vị HCKTĐB ở gốc độ lý

luận và thực tiễn áp dụng tại một số nước tiêu biểu Trên cơ sở đó, tiến hành đối chiếu so sánh với những quy định tại dự thảo Luật Đơn vị HCKTĐB của Việt Nam

để thấy được những hạn chế, bất cập và thông qua đó, đề xuất các biện pháp khắc phục cũng như mô hình phù hợp và hiệu quả nhất đối với Việt Nam trong giai đoạn mới

Phạm vi và đối tượng nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu mô hình đơn

vị HCKTĐB về tổng quan lý luận và thực tế áp dụng tại một số quốc gia tiêu biểu

về nguồn gốc hình thành, tổ chức chính quyền, tác động (tích cực lẫn hạn chế) và những vấn đề liên quan đến dự thảo Luật Đơn vị HCKTĐB của Việt Nam

4 Phương pháp nghiên cứu:

Khoá luận được viết trên nền tảng chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, tuân thủ đúng tinh thần, đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước Để nghiên cứu đề tài, tác giả đã sử dụng linh hoạt các phương pháp nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ vấn đề và nâng cao giá trị khoa học, thực tiễn cho việc nghiên cứu Đối với việc thu thập và phân tích dữ liệu: chúng tôi sử dụng kết hợp cả phương pháp định tính và định lượng khi nghiên cứu Vừa dựa trên các số liệu khách quan thực tiễn kết hợp với các nhận định của chuyên gia, học giả để luận giải vấn đề Về logic suy luận, các phương pháp diễn dịch, quy nạp được sử dụng đan xen Cùng với đó

là áp dụng phương pháp so sánh để nhấn mạnh các vấn đề cần chú ý

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Đề tài một mặt cung cấp thông tin về mô hình đơn vị HCKTĐB, mặt khác lý giải khoa học nền tảng cho sự ra đời và hoạt động của mô hình này là thuyết phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Trên cơ sở đó phân tích những tác động tích cực và hạn chế của việc áp dụng phân quyền thông qua mô hình đơn vị HCKTĐB tới kinh tế, chính trị và xã hội Từ đó, đề tài có thể được xem như một nguồn tham khảo cho việc hoạch định chiến lược liên quan đến thành lập, vận hành và quản lý các đơn vị HCKTĐB tại thời điểm hiện tại nhằm phát huy những mặt tích cực của mô hình này đồng thời khắc phục nhưng tồn tại, hạn chế nội tại của đất nước

6 Bố cục đề tài

Ngoài lời nói đầu, mục lục, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, cấu trúc

đề tài bao gồm:

Chương I: Lý luận cơ bản về Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt;

Chương II: Mô hình Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở một số quốc gia trên thế giới;

Chương III: Đơn vị hành chính – kinh tế ở Việt Nam

CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT

1.1 Khái niệm, đặc điểm của Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

1.1.1 Sự ra đời và phát triển của Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có nguồn gốc từ mô hình “Cảng thương mại tự do” (“Free-trade port”) Theo đó, với mục đích tạo thuận lợi cho thương mại quốc tế, nhiều Cảng thương mại tự do đã được thành lập ở châu Âu từ thế kỷ XVI đến thế kỷ XIX Leghorn được coi là Cảng Thương mại tự do đầu tiên trên thế giới, thành lập vào năm 1547 tại Italy Sau đó, hàng loạt các cảng thương mại tự do khác lần lượt ra đời như Marseille (1669); Naples năm 1663, Venice năm 1661; Flume năm 1719 và Ancona vào năm 17321

Tuy nhiên, mô hình Cảng thương mại tự do hiện đại được tìm thấy chủ yếu tại các thuộc địa của nước Anh vào những năm

1800 Mô hình này là sự phát triển của mô hình Cảng thương mại tự do ban đầu Khác với mô hình ban đầu, các Cảng thương mại tự do này không nằm ở các nước công nghiệp phát triển mà nằm ở các thuộc địa, chủ yếu là tại các nút giao thông kết nối các nguồn nguyên liệu quan trọng với các quốc gia công nghiệp sử dụng các sản phẩm này2 Quy mô của các Cảng thương mại tự do ở giai đoạn này cũng lớn hơn giai đoạn trước khi nó không chỉ bó hẹp trong phạm vi một cảng mà mở rộng ra một khu vực Tiêu biểu cho mô hình này là Singapore (1819), Hồng Công (1842), Morocco, Mô hình Cảng thương mại tự do hiện đại được nhiều quốc gia áp dụng, trong đó nổi bật có Đức và Mỹ bởi sự hiệu quả của nó Sau một thời gian áp dụng

mô hình này không đủ dư địa để phát triển do diện tích hạn chế, cũng như các ưu đãi không đủ sức hấp dẫn Do đó, Mỹ đã xây dựng mô hình mới gọi là Khu ngoại thương quốc tế (FTZ), áp dụng lần đầu vào năm 1937 với diện tích 92 mẫu Anh, nằm ở phía Đông cảng New York3 nhằm tăng cường xuất khẩu thông qua việc cung cấp các hạ tầng cơ bản cho việc lưu, nhập kho, sản xuất cũng như cung cấp các lợi ích tài chính Khu ngoại thương quốc tế là sự kế thừa và bổ sung của mô hình Cảng thương mại tự do, được xem là mô hình sơ khai của đặc khu kinh tế

1

United States Congress Senate Committee on Commerce (1934), Foreign Trade Zones: Hearings Before

a Subcommittee of the Committee , Tập 2

Đặc khu kinh tế như cách hiểu hiện nay đầu tiên trên thế giới được thành lập vào năm 1942 ở Puerto Rico4 Năm 1941, khi Mỹ quyết định tham gia vào Thế Chiến thứ hai với kế hoạch Chardon cùng với việc đảng Partido Popular Democnitico (PPD) do Muiioz-Marin giành chiến thắng trong cuộc bầu cử địa phương PPD đã chọn duy trì sự phụ thuộc vào Mỹ cho đến khi các chương trình nghị sự mang lại kết quả Nhằm đảm bảo một môi trường thân thiện cho các đồn quân sự của Hoa Kỳ trên đảo, Mỹ đã bổ nhiệm Tugwell làm thống đốc năm 1941 Dưới sự quản lý của ông, thuế tiêu thụ đặc biệt đối với hàng nhập khẩu như rượu, xì

gà và đường từ Puerto Rico vào đất liền được chính phủ liên bang sử dụng như nguồn tài trợ hàng năm cho các dự án phát triển địa phương và được giao cho chính quyền Puerto Rico quản lý PPD đã thành lập một ban kế hoạch, ngân hàng và một công ty phát triển công nghiệp với mục đích quản lý và sử dụng nguồn tài trợ hàng năm này của Mỹ để thúc đẩy nền kinh tế Puerto Rico phát triển Theo đó, Công ty phát triển công nghiệp Puerto Rico (PRIDCO) được thành lập bắt đầu hoạt động vào năm 1942 Một vài triệu đô la đã được PRIDCO chi cho việc xây dựng các nhà máy để sản xuất hàng hóa nhập khẩu đắt tiền Các nhà máy sản xuất giày dép, bột giấy và giấy, chai thủy tinh và xi măng đã tạo ra 10.000 việc làm với chi phí 21 triệu đô la Mỹ Các chính sách này bước đầu mang lại hiệu quả như là một phương pháp kêu gọi đầu tư và thay thế nhập khẩu Chính vì vậy, sau khi Thế chiến thứ hai chấm dứt, PPD và PRIDCO đã cải tiến các chính sách một cách triệt để.5 Theo đó, PRICO đã cung cấp cho các nhà đầu tư đến từ Mỹ khi đầu tư vào Puerto Rico những ưu đãi về thuế (miễn thuế trong 10 năm), các khoản trợ cấp khác của Chính phủ như giảm giá thuê đất, thuê nhà máy cũng như cung cấp cho các công ty này một lực lượng lao động giá rẻ với những quy định về quản lý lao động tương đối dễ dàng.6 Chính những ưu đãi hấp dẫn này cùng với sự quảng bá rầm rộ đã khiến cho Puerto Rico trở thành một trong những điểm đến tiềm năng cho ngành dệt may và các ngành khác Từ đó, một làn sóng đầu tư từ các doanh nghiệp Mỹ chuyển đến Puerto Rico để tận dụng những lợi thế về lao động và thể chế thông thoáng Đây được xem là sự mở đầu cho làn sóng chuyển dịch đầu tư ra nước ngoài - đặc trưng cho các khu công nghiệp trên toàn cầu từ những năm 1960 Mô hình của PRIDCO

áp dụng cho Puerto Rico đã đặt “nền móng” cho việc thành lập các Đặc khu kinh tế (Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt) trên thế giới các giai đoạn sau này

4

Puerto Rico có tên gọi chính thức là Thịnh vượng chung Puerto Rico, là một vùng quốc hải thuộc chủ quyền

của Hoa Kỳ (Nguồn: https://vi.wikipedia.org/wiki/Puerto_Rico)

5

War.pdf (truy cập: 29/3/2020)

http://www.responsibleglobalvaluechains.org/images/PDF/Neveling_Export-Processing-Zones-Cold-6

War.pdf (truy cập: 29/3/2020)

http://www.responsibleglobalvaluechains.org/images/PDF/Neveling_Export-Processing-Zones-Cold-Thập niên 60 – 70 thế kỷ XX, chứng kiến sự thành lập của hàng loạt các Đặc khu kinh tế trên thế giới nhằm đón nhận “làn sóng” đầu tư ra nước ngoài của các tập đoàn đa quốc gia Khu tự do Shannon ở Ireland được thành lập 1959 được xem là Đặc khu kinh tế đầu tiên ở châu Âu Còn tại châu Á, Khu chế xuất Kandla ở Ấn Độ

và Cao Hùng ở Đài Loan, Trung Quốc được xem là những Đặc khu kinh tế đầu tiên, được thành lập năm 1965; sau đó đến Massan ở Hàn Quốc năm 1970; Malaysia có đặc khu đầu tiên vào năm 1971, Philippines năm 1972 Ở châu Mỹ La tinh, các đặc khu đầu tiên được ghi nhận tại Colombia vào năm 1964; sau đó là khu La Romana ở Cộng hoà Dominica vào năm 1965 Châu Phi thành lập các đặc khu kinh

tế vào thập niên 70, bắt đầu ở Mauritius, Ghana, Liberia và Senegal.7

Các đặc khu kinh tế phát triển nhanh chóng vào thập niên 80 – 90 cùng với những chính sách thúc đẩy sản xuất công nghiệp định hướng xuất khẩu ở nhiều nước, đặc biệt là các nước châu Á cũng như sự phụ thuộc ngày càng nhiều vào việc sản xuất tại nước ngoài của các công ty đa quốc gia Điểm nhấn của thời kì này là Trung Quốc tiến hành “mở cửa” sau một thời gian dài thực hiện chính sách kinh tế

“tự cấp, tự túc” Năm 1980, Trung Quốc thành lập đặc khu kinh tế Thâm Quyến với quyết tâm cải cách sâu rộng bằng việc đưa nơi này trở thành nơi thử nghiệm các chính sách kinh tế mới Mô hình thử nghiệm ở Thâm Quyến bước đầu mang lại những kết quả tích cực Từ những kết quả đó, Trung Quốc tiếp tục cho triển khai thêm các đặc khu kinh tế khác nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển hơn nữa Từ thành công của Trung Quốc với Thâm Quyến, nhiều nước châu Á khác bắt đầu thành lập cho mình các đặc khu kinh tế với mong muốn “tái hiện” lại thành tựu của Trung Quốc Sự phát triển này tiếp tục được duy trì trong suốt giai đoạn 1990 – 2000 trên toàn thế giới

Giai đoạn 2000 – nay, thế giới chứng kiến sự gia tăng vấn đề mang tính toàn cầu như ô nhiễm môi trường, nhân quyền, bảo hộ mậu dịch, cuộc Cách mạng khoa học – công nghệ lần thứ tư (Cách mạng công nghiệp 4.0), là thách thức đối với các nhà hoạch định chính sách Các chính sách phát triển SEZ không thể theo các quy tắc cũ khi chỉ phụ thuộc vào nguồn lao động giá rẻ; gia công lắp ráp không còn phù hợp trong bối cảnh cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0 khi mà robot và khoa học công nghệ đang dần thay thế “sức mạnh cơ bắp”; các cam kết quốc tế về môi trường không cho phép các quốc gia giảm thiểu các tiêu chuẩn về môi trường để thu hút đầu tư Bên cạnh đó, các yếu tố liên quan đến lịch sử, chính trị như tranh chấp chủ

7

http://documents.worldbank.org/curated/en/316931512640011812/pdf/P154708-12-07-2017-1512640006382.pdf , (truy cập: 29/3/2020)

quyền; vấn đề dân tộc; cưỡng bức lao động thời chiến; chiến tranh thương mại; cũng có tác động không nhỏ

Tuy nhiên, nhìn chung, mô hình đặc khu kinh tế với những tác động tích cực

mà nó mang lại vẫn hấp dẫn các Chính phủ trong chiến lược phát triển kinh tế quốc gia Điều này thể hiện rõ qua việc số lượng các đặc khu kinh tế trên thế giới không ngừng tăng qua các năm và phân bố ở hầu hết các châu lục Theo Báo cáo về Đầu tư thế giới năm 20198 của Hội nghị Liên Hiệp Quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD) thì số lượng các đặc khu trên thế giới đã tăng từ 79 đặc khu tại 29 nền kinh tế vào năm 1975 lên đến gần 5400 tại 127 nền kinh tế vào cuối năm 2019 Và

ít nhất 500 đặc khu kinh tế đang trong kế hoạch triển khai trong thời gian tới Trong

số đó, châu Á là khu vực tập trung nhiều SEZ nhất (chiếm ¾ số lượng SEZ toàn cầu) với 35 nền kinh tế trong khu vực đã thiết lập các Đặc khu kinh tế Trong số đó, Trung Quốc chiếm hơn một nửa với 2543 đặc khu.9 Châu Phi ước tính có khoảng

237 SEZ được thành lập tại 38/54 nền kinh tế tại châu lục 70% các nước phát triển

có các SEZ Tuy nhiên, hầu hết các nước châu Âu không có SEZ mà chỉ có các khu vực miễn thuế, ngoại trừ Bulgaria, Litva và Ba Lan.10

Như vậy, mô hình được coi là nguồn gốc của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là Cảng thương mại tự do Mô hình này được hình thành cùng với sự ra đời của giao thương quốc tế thông qua các cảng biển Sau đó, mô hình Cảng thương mại tự

do tiếp tục phát triển nhằm tạo sự liên kết giữa các vùng nguyên liệu và vùng sản xuất Tiếp nối sự phát triển đó, Khu ngoại thương quốc tế được thành lập để tạo thuận lợi hơn nữa cho các hoạt động ngoại thương và từ đó các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt mà ngày nay được biết đến chủ yếu với mô hình Đặc khu kinh tế (Special Economic Zones – SEZ) được thành lập như là sự kế thừa và phát triển của các mô hình trước nhằm đón nhận làn sóng đầu tư nước ngoài và trên cơ sở đó, tạo động lực phát triển kinh tế trong thời đại toàn cầu hoá

1.1.2 Khái niệm Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được biết đến như là những Đặc khu kinh tế (Special Economic Zone – SEZ) Hiện nay, có nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm này từ cấp độ bao quát nhất cho đến chi tiết nhất

Theo tác giả Adam Barone thì “Đặc khu kinh tế là một khu vực trong một

quốc gia tuân theo các quy định kinh tế khác với các khu vực còn lại của đất nước Các quy định của SEZ có xu hướng thuận lợi cho đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) Tiến hành kinh doanh trong một SEZ thường ngụ ý rằng công ty sẽ nhận được ưu đãi thuế và cơ hội để trả mức thuế thấp hơn”11

hoặc theo Bộ Công nghiệp

và Thương mại Ấn Độ thì “SEZ là một khu vực thuế quan đặc biệt và được coi là

lãnh thổ nước ngoài cho mục đích thương mại và nghĩa vụ thuế quan” Từ các quan

điểm trên, theo các tác giả thì Đặc khu kinh tế là những khu vực ưu đãi về thuế nhằm thu hút đầu tư, phát triển kinh tế Đây là cách hiểu đơn giản nhất vì nó dựa trên đặc trưng dễ nhận thấy nhất của các đặc khu đó là chế độ thuế đặc biệt Sở dĩ

có cách hiểu này là do ở một số nền kinh tế, khi thiết kế các Đặc khu, thường (hoặc chỉ) quan tâm đến việc tạo ra các ưu đãi tối ưu nhất và khác biệt nhất so với các vùng còn lại về tài chính mà trong đó nổi bật là các ưu đãi liên quan đến thuế (miễn, giảm thuế, phí và các chi phí vận hành, quản lý doanh nghiệp) nhằm thu hút đầu tư, công nghệ từ các công ty lớn Cách hiểu này là cách hiểu bao quát nhất, nó có thể bao gồm cả các Đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt và các Khu công nghiệp, Khu chế xuất truyền thống

Ở một khía cạnh khác thì các Đặc khu kinh tế được hiểu là khu vực địa lý xác

định trong đó Chính phủ tạo điều kiện cho hoạt động công nghiệp thông qua các ưu đãi về tài chính và quy định về cơ sở hạ tầng hỗ trợ 12

So với cách tiếp cận đầu tiên,

thì cách định nghĩa này đầy đủ hơn về các ưu đãi tại đặc khu Bên cạnh các ưu đãi

về tài chính (nổi bật nhất là thuế) thì chính quyền các nước còn dành nhiều ưu đãi khác như ưu đãi về cơ sở hạ tầng Tuy nhiên, định nghĩa này lại bó hẹp các lĩnh vực phát triển của đặc khu Hiện nay, bên cạnh các đặc khu chuyên hoạt động công nghiệp thì một số nước còn thành lập các đặc khu chuyên môn khác phù hợp với điều kiện tự nhiên, dân cư – xã hội của khu vực ví dụ như Đặc khu phát triển du lịch (Tourism Zone) phổ biến ở Liên bang Nga và đang được thử nghiệm tại Indonesia trong những năm gần đây

Mỗi quan điểm đều đã xác định được những đặc trưng cơ bản nhất của các Đặc khu kinh tế tuy nhiên lại không đầy đủ Ngân hàng thế giới (năm 2008) đã định

nghĩa về Đặc khu kinh tế (Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt) như sau: “Đặc khu kinh tế (SEZ) là một thuật ngữ dùng để chỉ một đơn vị hành chính/vùng lãnh thổ

được lập ra vì mục đích phát triển kinh tế rõ rệt hơn những vùng còn lại của quốc

gia Các ngành nghề và doanh nghiệp hoạt động trong đó được hưởng chính sách pháp luật và các ưu đãi đặc biệt hơn những khu vực khác Các SEZ là khu vực nằm trong lãnh thổ một quốc gia với mục đích gia tăng thương mại, tăng cường đầu tư, tạo việc làm và quản lý hiệu quả Khi gia nhập hoạt động trong đặc khu kinh tế, các doanh nghiệp được ưu đãi về cơ chế, chính sách liên quan đến thuế, hạn ngạch, lao động nhằm tạo ra các hàng hóa có mức giá cạnh tranh trên quy mô toàn cầu.”13Theo chúng tôi, định nghĩa này là đầy đủ và chính xác nhất khi nó đã bao hàm tất cả các yếu tố đặc trưng của một Đặc khu kinh tế như: mục đích thành lập;

cơ chế chính sách hỗ trợ;

Ở Việt Nam, mô hình đặc khu kinh tế đã được thử nghiệm vào năm 1946 với đặc khu Hồng Gai (Hòn Gai) và năm 1979 với đặc khu Vũng Tàu – Côn Đảo Nhưng trong các giai đoạn này, chưa có văn bản nào đưa ra định nghĩa về đặc khu kinh tế hay đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt một cách cụ thể Vào cuối những thập niên 80, 90 của thế kỷ trước, mô hình đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được nhắc rất nhiều trong các văn kiện của Đảng, Nhà nước như Cương lĩnh Xây dựng đất nước, Hiến pháp 1992, Nghị quyết hội nghị giữa nhiệm kỳ Khóa VII năm

1994 và Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ Tuy nhiên, các văn bản này cũng chỉ mới dừng lại ở việc đề cập mà chưa đưa ra được một khái niệm “đơn

vị hành chính – kinh tế đặc biệt” cụ thể Hiến pháp 2013 lần đầu tiên quy định về

đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Cụ thể, khoản 1 Điều 110 quy định “Đơn vị

hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập” và Điều 115 quy định như

sau:“chính quyền địa phương tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa

Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam phù hợp với đặc điển nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt”14 Cụ thể hoá Hiến pháp, Điều 74 Luật Tổ chức chính

quyền địa phương 2015 định nghĩa Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt “do Quốc

hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về kinh tế -

xã hội, có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó.”

Như vậy, theo luật Tổ chức chính quyền địa phương, đơn vị HCKTĐB về cơ bản có những nội dung nổi bật sau:

Thứ nhất, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là những đơn vị hành chính

lãnh thổ do Quốc hội quyết định thành lập;

13

Ngân hàng thế giới (2008), Ngân hàng Thế giới: Khu Kinh tế Đặc biệt: Hiệu suất, bài học kinh nghiệm và

Ý nghĩa đối với Phát triển Khu vực, Washington DC, tr.9-11

14

Khoản 1 Điều 115 Hiến pháp 2013

Thứ hai, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được áp dụng các cơ chế, chính

sách đặc biệt về kinh tế - xã hội;

Thứ ba, chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó

Nhằm cụ thể hoá Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương

2015 cũng như tạo dựng khung pháp lý điều chỉnh hoạt động của các Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt dự kiến sẽ được thành lập tại nước ta, Chính phủ đã ban hành dự thảo Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong

và Phú Quốc (sau đây gọi tắc là “Dự thảo Luật Đặc khu”) Khoản 1 Điều 3 dự thảo

này quy định: “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (sau đây gọi là đặc khu) là đơn

vị hành chính thuộc tỉnh, do Quốc hội quyết định thành lập, có cơ chế, chính sách đặc biệt về phát triển kinh tế - xã hội, có tổ chức chính quyền địa phương và cơ quan khác của Nhà nước tinh gọn, bảo đảm hoạt động hiệu lực, hiệu quả.” Định

nghĩa này bên cạnh ba nội dung cơ bản được nêu ra trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng đã xác định vị trí của đặc khu là đơn vị hành chính thuộc tỉnh Như vậy, nhìn chung, định nghĩa “đơn vị HCKTĐB” của nước ta tương tự như thông lệ quốc tế khi cũng đã xác định được các đặc trưng cơ bản của một Đặc khu kinh tế,

đó là: (i) một đơn vị hành chính/vùng lãnh thổ: “ là đơn vị hành chính thuộc tỉnh,

do Quốc hội quyết định thành lập”;(ii) lập ra nhằm mục đích phát triển kinh tế với

chính sách pháp luật và các ưu đãi đặc biệt hơn những khu vực khác “ có cơ chế,

chính sách đặc biệt về phát triển kinh tế - xã hội Theo Tiến sĩ Trần Anh Tuấn - Thứ

trưởng Bộ Nội vụ thì định nghĩa Đơn vị hành chính – kinh tế của Việt Nam ngoài việc gần gũi với định nghĩa Đặc khu kinh tế/Khu kinh tế tự do của thế giới nó còn

có thể được trao những quy chế đặc biệt hơn cả nhằm những mục đích lâu dài trong

phát triển kinh tế - xã hội (“ có tổ chức chính quyền địa phương và cơ quan khác

của Nhà nước tinh gọn, bảo đảm hoạt động hiệu lực, hiệu quả.” ) Theo tác giả

Nguyễn Thị Thiện Trí thì Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt là một đơn vị hành

chính lãnh thổ được hình thành vì mục đích khai thác hợp lý các tiềm năng tự nhiên cho nhu cầu phát triển kinh tế vùng miền và của cả nước, được hưởng quy chế hành chính đặc thù theo quy định pháp luật15

15

Nguyễn Thị Thiện Trí (2014), “Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, vấn đề nhận thức và áp dụng vào nước

ta hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (10)

Tổng hợp các quan điểm trên, chúng tôi đưa ra khái niệm Đơn vị hành chính

– kinh tế đặc biệt như sau: Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là đơn vị hành

chính lãnh thổ được thành lập nhằm mục đích khai thác hợp lý các nguồn lực thông qua thể chế đặc biệt được pháp luật quy định để đáp ứng nhu cầu thúc đẩy kinh tế vùng miền và cả nước phát triển

1.1.3 Đặc điểm của Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có những đặc trưng cơ bản sau:

Thứ nhất, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là những vùng lãnh thổ xác định của quốc gia có điều kiện thuận lợi đặc biệt cho phát triển kinh tế Hầu hết các

đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trên thế giới đều là những khu vực được xác định rõ ràng về diện tích bề mặt, giới hạn không gian tại các văn bản pháp luật Đơn

vị hành chính – kinh tế đặc biệt có thể là một đơn vị hành chính lãnh thổ quốc gia nhưng không phải đơn vị hành chính nào của quốc gia cũng có thể trở thành đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Mà muốn trở thành một đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đòi hỏi một vùng lãnh thổ phải có các điều kiện thuận lợi đặc biệt cho phát triển kinh tế Thông thường, các vùng lãnh thổ này phải có vị trí chiến lược, dễ dàng tiếp cận thị trường quốc tế nên chúng thường nằm gần sân bay, bến cảng hoặc dọc hành lang biên giới.16 Giai đoạn đầu lập quy hoạch phát triển các đặc khu kinh tế (1980), Trung Quốc lựa chọn địa điểm phát triển đặc khu kinh tế trước hết ở một số nơi có điều kiện phát triển nhanh các hạ tầng kỹ thuật (cảng biển, sân bay, đường sắt, đường bộ, cấp điện, cấp nước) và nằm kề đô thị lớn có lực và thế hỗ trợ đặc khu phát triển trong giai đoạn đầu.17 Theo đó, năm đặc khu kinh tế đầu tiên của Trung Quốc đều tập trung ở vùng ven biển phía Đông Trong đó, Thâm Quyến nằm cạnh Hồng Kông và Chu Hải gần Ma Cao nhằm tận dụng lợi thế của các thành phố này là những trung tâm tài chính, hải cảng hàng đầu của khu vực, “cửa sổ” kết nối với thế giới Ở Hàn Quốc, các Khu kinh tế tự do cũng được thành lập tại các địa phương có

vị trí ven biển, có hệ thống hạ tầng phát triển (sân bay, cảng biển quốc tế) Ví dụ: Khu kinh tế tự do Incheon – khu kinh tế tự do đầu tiên của Hàn Quốc được thành lập năm 2003, toạ lạc ven biển phía Tây Hàn Quốc, có vai trò là cửa ngỏ vào Thủ

đô Seoul và khu vực đô thị với 23 triệu dân, cách trung tâm thành phố Incheon 8 phút di chuyển và 50 phút để đến trung tâm thủ đô Seoul, kết nối với các đô thị lớn của đất nước bằng cảng Incheon chỉ với 60 – 90 phút di chuyển Đồng thời, kết nối

với thế giới qua sân bay quốc tế Incheon - một trong những cảng hàng không nhộn nhịp nhất thế giới.18 Năm 2015, Thái Lan đã bắt đầu phát triển 10 đặc khu nằm trên các khu vực biên giới tiếp giáp với Myanmar, Malaysia, Lào và Campuchia Mục đích của sáng kiến là tận dụng lợi thế thương mại biên giới giữa các nước láng giềng này, trị giá 1 nghìn tỷ Baht Thái (32 tỷ USD) trong xuất khẩu năm 2018 Chính phủ đã tuyên bố rằng tổng đầu tư vào SEZ của họ đã đạt 23 tỷ USD kể từ năm 201519

; Malaysia phát triển năm hành lang đầu tư (một loại đặc khu kinh tế mới) dọc theo đường bờ biển của bán đảo Malaysia, trong đó Khu vực kinh tế bờ Đông (ECER) được thành lập năm 2008 (tiếng Mã Lai: Wilayah Ekonomi Pantai Timur hoặc Korridor Pantai Timur) là một khu vực phát triển kinh tế dựa trên bờ biển phía đông của bán đảo Malaysia, bao gồm các bang Kelantan, Terengganu và Pahang, và quận Mersing ở phía đông bắc Johor 20

Thứ hai, mục tiêu chủ yếu và quan trọng nhất khi thành lập các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là nhằm phát triển kinh tế Quá trình hình thành và phát

triển của các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cho thấy dù biểu hiện bằng hình thức này hay hình thức khác thì tựu trung lại mục đích chính khi thành lập là đều nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển Cụ thể, 61% (chiếm 2/3) các luật quy định về đơn

vị hành chính – kinh tế đặc biệt (gọi tắt là “Luật SEZ”) đều nhắc đến các mục tiêu

về phát triển kinh tế21, trong đó phổ biến nhất là Mục tiêu tăng trưởng định lượng22

, tiếp theo là Mục tiêu tăng trưởng năng động23 và các Mục tiêu về phát triển xã hội

24 Điều 2 Đạo luật 7916 năm 1994 của Philippines, quy định “ chính phủ sẽ tích

cực khuyến khích, thúc đẩy sự phát triển công nghiệp, kinh tế và xã hội của đất nước nhằm cung cấp việc làm cho người dân đặc biệt là ở khu vực nông thôn, tăng năng suất và thu nhập cá nhân và gia đình, và do đó cải thiện mức độ và chất lượng điều kiện sống của họ thông qua việc thành lập các khu kinh tế đặc biệt ở các địa điểm phù hợp và chiến lược trong nước và thông qua các biện pháp thu hút đầu tư nước ngoài hợp pháp và hiệu quả.”; Lời mở đầu của Luật Đặc khu kinh tế Ấn Độ

2005 có viết “Đây là đạo luật quy định về thành lập, phát triển và vận hành các

Đặc khu kinh tế nhằm thúc đẩy xuất khẩu và các vấn đề liên quan cũng như giải

Mục tiêu tăng trưởng định lượng là những mục tiêu nhằm thu hút đầu tư, thúc đẩy thương mại, tăng

cường xuất khẩu hoặc tạo việc làm

23

Mục tiêu tăng trưởng năng động là những mục tiêu nhằm tìm kiếm sự đổi mới, nâng cấp công nghiệp,

phát triển kỹ năng , đa dạng hoá và thay đổi cơ cấu nền kinh tế cũng như tích hợp vào các chuỗi giá trị

24

Mục tiêu kinh tế xã hội liên quan đến phát triển bền vững, chất lượng việc làm hoặc bảo vệ môi trường

quyết các tranh chấp phát sinh”; Mặc dù, mục đích cơ bản là phát triển kinh tế

nhưng định hướng khi thành lập các SEZ tại các nền kinh tế đang phát triển và các nền kinh tế phát triển có sự khác nhau Nếu như tại các nền kinh tế đang phát triển, việc thành lập các đặc khu kinh tế nhằm thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI); thúc đẩy thương mại; tăng cường xuất khẩu và số ít là đổi mới công nghệ thì mục tiêu thành lập các đặc khu kinh tế tại các nền kinh tế phát triển là nhằm hạn chế

sự tác động không mong muốn của các biện pháp thuế quan; giảm sự chênh lệch trong phát triển kinh tế giữa các vùng trong nước25 và khuyến khích gia tăng sản xuất, tiêu dùng nội địa (Hoa Kỳ) Một số ít quốc gia dùng các Đặc khu kinh tế như những nơi để thử nghiệm những chính sách kinh tế mới, mang tính đột phá chưa từng có tiền lệ Tại các quốc gia kém hoặc đang phát triển, nơi mà trình độ quản trị còn hạn chế, việc thực thi các cải cách kinh tế trên diện rộng đôi khi không dễ dàng thậm chí là có phần “mạo hiểm” thì việc áp dụng thử nghiệm tại một khu vực xác định có phạm vi nhỏ hơn là một lựa chọn tối ưu vì việc kiểm soát tác động của các biện pháp cải cách cũng đơn giản hơn rất nhiều

Thứ ba, các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là những nơi có cơ chế, chính sách ưu đãi cho hoạt động kinh tế vượt trội và khác biệt rõ rệt so với phần còn lại của đất nước Những chính sách phát triển kinh tế được coi là nét đặc trưng

của các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và thường vượt trội hơn so với chính sách chung áp dụng cho cả nước Các chính sách này có sự khác nhau đáng kể tuỳ thuộc vào cấu trúc nền kinh tế, định hướng cũng như đánh giá dư địa tăng trưởng và

cơ hội của các đặc khu nhưng chung quy lại, đa phần các quy định đều nhằm thiết lập chế độ điều tiết đặc biệt cũng như chế độ quản lý riêng biệt của đặc khu Với những nội dung chính như sau:

(i) Các ưu đãi về tài chính: quy định về các ưu đãi tài chính, chẳng hạn như

“Ngày hội Thuế”; miễn hoặc giảm các loại thuế thu nhập (thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, thuế phát sinh từ các loại lợi nhuận như chia cổ tức, lợi nhuận kinh doanh, ); thuế giá trị gia tăng; thuế xuất khẩu; thuế nhập khẩu; (Phần 26 Luật Các đặc khu kinh tế Ấn Độ 2005 đưa ra hàng loạt các ưu đãi về thuế và tài chính cho các doanh nghiệp như: miễn trừ thuế xuất, nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế giao dịch chứng khoán, ; Điều 16 Luật về Khu kinh tế tự do của Hàn Quốc đưa ra các mức giảm thuế

hải quan, thuế tiêu thụ đặc biệt và thuế địa phương dành cho các doanh nghiệp; )

(ii) Các quy tắc về thuận lợi đầu tư: Khoảng 1/3 luật SEZ chứa đựng những

nguyên tắc thuận lợi đầu tư: cung cấp quy trình để xin đầu tư; thành lập cơ quan chuyên trách theo cơ chế “Một cửa”; thành lập các vườn ươm doanh nghiệp nhằm hỗ trợ các doanh nghiệp trong giai đoạn đầu thành lập; các biện pháp bảo vệ đầu tư: bảo đảm tài sản của các nhà đầu tư không bị chiếm đoạt hoặc quốc hữu hoá; cơ chế giải quyết tranh chấp 26 (chương V Luật Các đặc khu kinh tế của Ấn Độ 2005 quy định về chế độ hành chính “Một cửa” khi đăng ký thành lập và giải quyết thủ tục hành chính liên quan đến doanh nghiệp tại đặc khu cũng như quy định về giải quyết tranh chấp; Điều 27-3 Luật Các Khu kinh tế tự do của Hàn Quốc quy định cơ quan hành chính giải quyết các công việc tại khu kinh tế tự do, Hướng dẫn đầu tư tại các SEZ của Thái Lan đưa ra các ưu đãi đầu tư khi các doanh nghiệp hoạt động tại các khu này; )

(iii) Sử dụng đất ưu tiên: Bao gồm miễn trừ vĩnh viễn hoặc tạm thời một số loại

nghĩa vụ tài chính về đất đai (Luật các đặc khu kinh tế của Ấn Độ, khoản 2 Điều 16 Luật Khu kinh tế Hàn Quốc quy định giảm tiền thuê đất và ưu tiên một tỷ lệ diện tích nhà ở tại các dự án dành cho người nước ngoài thuê hoặc thuê mua; dự thảo Luật Đặc khu của Việt Nam gia tăng thời gian cho thuê đất lên tới 70 năm thay vì chỉ 50 năm như hiện tại; )

(iv) Cung cấp cơ sở hạ tầng: đây được xem như một công cụ xúc tiến được đề

cập trong khoảng 20% các luật SEZ hiện nay Các nhà chức trách có thể phát triển hệ thống hạ tầng cơ sở cơ bản (điện, đường, trường, trạm) hoặc cung ứng các ưu đãi về chi phí cho các dịch vụ viễn thông, điện, nước, (Hướng dẫn đầu tư tại các SEZ của Thái Lan, Chương 2 Luật Các đặc khu kinh tế Hàn Quốc quy định về việc xác định chủ thể có quyền đầu tư xây dựng hạ tầng cho các khu kinh tế tự do, kinh phí và các ưu đãi khi đầu tư xây dựng hạ tầng cho các Khu kinh tế tự do; )

(v) Một số ít luật SEZ quy định về tiện ích xã hội: bao gồm giáo dục, y tế, vui chơi, giải trí (El Salvador, chương 5 Luật các đặc khu kinh tế của Hàn Quốc quy định về các dịch vụ hỗ trợ người nước ngoài khi sinh sống và làm việc

26

https://unctad.org/en/PublicationChapters/WIR2019_CH4.pdf (truy cập: 25/2/2020)

tại các Khu kinh tế tự do như trường quốc tế, cơ sở y tế nước ngoài, truyền phát sóng các kênh truyền hình nước ngoài, )

Thứ tư, chính quyền các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có tính tự chủ,

tự quyết rất cao Chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

(chính quyền đặc khu) là cơ quan tổ chức, thực hiện mọi cơ chế, chính sách mà pháp luật quy định cho đặc khu cũng như là trung ương quy định xuống Hay nói cách khác, hoạt động quản lý của chính quyền đặc khu tác động đến toàn bộ dân cư

và tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước trong phạm vi đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.27

Do đó, chính quyền đặc khu phải được tổ chức để phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đặc khu Trong bối cảnh muốn tạo ra môi trường đầu

tư kinh doanh năng động đòi hỏi bộ máy quản lý phải tinh gọn nhưng hiệu quả Để đạt mục tiêu đó, bắt buộc chính quyền trung ương phải hạn chế đến thấp nhất sự can thiệp vào hoạt động của các đặc khu và chính quyền đặc khu phải thật sự chủ động, sáng tạo và có đủ thẩm quyền để thực hiện công việc quản lý của mình Hay nói khác đi là chính quyền đặc khu phải thật sự tự chủ Muốn như vậy, chính quyền đặc khu phải được tổ chức theo mô hình tự quản địa phương trên cơ sở phân quyền Vì theo thông lệ thế giới, để thành lập một đơn vị kinh tế thì Nhà nước thường trao quyền tự chủ nhất định cho đơn vị đó, để nó có thể hoạch định chính sách phát triển phù hợp cũng như tận dụng tối đa tiềm năng của khu vực vào phát triển kinh tế.28Thực tế đã chứng minh, một đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt càng tự chủ thì càng thành công Ví dụ như ở Ấn Độ, một hệ thống cơ quan quản lý đặc khu từ trung ương đến địa phương được thành lập và hoạt động hoàn toàn tách biệt với hệ thống quản lý hành chính của quốc gia, các cơ quan này được toàn quyền quyết định việc thành lập, giải tán, hoạt động của các đặc khu trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật và chính sách định hướng của liên bang Hay ở Hàn Quốc, cơ quan Khu kinh tế

tự do được toàn quyền quyết định các vấn đề quản lý trong phạm vi khu kinh tế tự

do thuộc thẩm quyền của tỉnh

1.2 Điều kiện thành lập Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Để một đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được thành lập và vận hành hiệu quả thì cần nhiều điều kiện, tuy nhiên phải đáp ứng được ba điều kiện cơ bản sau: phải xác định được mục tiêu và chiến lược phát triển cho từng đặc khu một cách cụ

thể, rõ ràng Việc xác định được mục tiêu và chiến lượt phát triển cho từng đặc khu

là cơ sở để xác định thể chế áp dụng cho từng đặc khu đảm bảo tương thích với mục tiêu và chiến lược đã đề ra cũng như là phù hợp với tình hình thực tế tại đặc khu và dựa theo đó, tiến hành lựa chọn địa điểm thành lập các đặc khu đảm bảo phù hợp với mục tiêu và chiến lược phát triển cũng như thể chế đã xác định Như vậy, để thành lập một đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cần phải đáp ứng ba điều kiện sau:

Thứ nhất, phải xác định mục tiêu và chiến lược phát triển cho từng đặc khu một cách cụ thể, rõ ràng Mục tiêu chủ yếu và quan trọng nhất khi thành lập các đặc

khu là phát triển kinh tế Đây là mục tiêu chung khi thành lập các đặc khu Trên cơ

sở mục tiêu chung này tuỳ thuộc vào đặc trưng riêng của mỗi khu vực: điều kiện tự nhiên, dân cư – xã hội, văn hoá, truyền thống, cần phải xác định được chiến lược phát triển cho mỗi đơn vị đó đảm bảo phù hợp với các điều kiện trên Mỗi khu vực

sẽ có điều kiện thuận lợi để phát triển các lĩnh vực chuyên môn khác nhau: công nghiệp, dịch vụ (du lịch, hậu cần, ) Do đó, trong chiến lược phát triển, trước hết cần phải xác định được lĩnh vực chuyên môn phù hợp với khu vực dự kiến thành lập đặc khu Mỗi lĩnh vực sẽ có nhiều ngành nghề Chính vì vậy, bước tiếp theo sau khi

đã xác định được lĩnh vực chuyên môn cần phải xác định ngành nghề ưu tiên đầu tư tại đặc khu theo hướng phù hợp với xu hướng phát triển của thế giới, đồng thời xác định những đối tác chiến lược cụ thể để duy trì mức cạnh tranh cao29

Việc xác định

cụ thể ngành nghề ưu tiên đầu tư sẽ giúp “phân cụm” các trung tâm sản xuất, trung tâm dịch vụ và hậu cần từ đó tạo thành một hệ thống sản xuất thống nhất, giúp cho các doanh nghiệp trong các ngành sản xuất khác nhau trong thời kỳ cao điểm có thể chia sẻ hiệu quả các không gian sản xuất, lưu trữ và vận chuyển cho nhau, tăng cường tính chuyên môn hoá trong sản xuất, kinh doanh Bên cạnh đó, việc phân cụm này cũng giúp cho doanh nghiệp trong nước cải tiến công nghệ, nâng cao năng lực quản trị và tăng sức cạnh tranh Đây cũng là chiến lược phát triển đặc khu được các quốc gia phát triển áp dụng và đã được chứng minh là một hướng đi đúng đắn

và mang lại thành công cho các nước khi thành lập đặc khu Ngược lại, các quốc gia kém hoặc đang phát triển lại có xu hướng “đa ngành nghề” khi thành lập các đặc khu kinh tế ở giai đoạn đầu nhằm tạo ưu thế ưu đãi thu hút đầu tư Tuy nhiên, thực

tế đã chỉ ra rằng các chính sách này không hiệu quả khi mà nguồn vốn đầu tư bị sử dụng dàn trải và các đặc khu này như những “công xưởng gia công” mà không tạo

ra giá trị gia tăng đáng kể Chính vì vậy, những năm gần đây, một số nền kinh tế đã

29

Tờ trình ngày 10 tháng 10 năm 2017 của Chính phủ về dự án Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

thay đổi chiến lược sang tập trung vào các ngành công nghiệp cụ thể góp phần phát triển, cải thiện chuỗi giá trị nhằm nâng cao và thúc đẩy công nghiệp Một số nền kinh tế khác thì tập trung vào các ngành công nghệ cao để đổi mới công nghệ với tham vọng thúc đẩy chất lượng phát triển của nền kinh tế sang hướng tri thức và

“giàu chất xám” hơn thay vì chỉ tập trung vào nguồn lao động giá rẻ (Bangladesh) Nhưng, để thu hút đầu tư vào các ngành công nghệ cao đòi hỏi các nước phải chuẩn

bị cho các đặc khu kinh tế các điều kiện cần như cơ sở hạ tầng kết nối, lợi thế về vị trí, lao động, các hoạt động nghiên cứu, Do đó, không ít nước (chủ yếu là các nước đang phát triển) đã thất bại với các đặc khu kinh tế định hướng phát triển công nghệ cao.30

Thứ hai, trên cơ sở mục tiêu và chiến lược phát triển, xác định thể chế áp dụng tại các đặc khu phải là thể chế mở Thể chế nói một cách dễ hiểu là tập hợp

những quy tắc chính thức, các quy định không chính thức hay những nhận thức chung có tác động kìm hãm, định hướng hoặc chi phối sự tương tác của các chủ thể chính trị với nhau trong những lĩnh vực nhất định.31 Với mục tiêu phát triển kinh tế, định hướng hình thành môi trường đầu tư – kinh doanh năng động, sáng tạo đòi hỏi đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt phải có sự độc lập về mặt thể chế, bao gồm các chính sách kinh tế và các chính sách hỗ trợ khác, bảo đảm cho doanh nghiệp đến đầu tư được cung cấp hệ thống các dịch vụ công tốt nhất, thuận tiện nhất, chuẩn mực nhất Mục tiêu cơ bản là tạo ra môi trường kinh doanh và môi trường sống thật

sự tân tiến, nhằm thu hút các công ty lớn nước ngoài và nguồn nhân lực cao của các nước đến sống và làm việc, qua đó tạo ra một khu kinh tế vượt trội về khả năng cạnh tranh và phát triển để tạo ra ảnh hưởng lớn, nhất là sự lan tỏa công nghệ đối với toàn bộ nền kinh tế32 Để đạt được những mục tiêu đó đòi hỏi phải xây dựng một mô hình tổ chức chính quyền đặc khu; khung pháp lý và chính sách ưu đãi dành cho các hoạt động kinh tế phải thật sự khác biệt và mang tính đột phá Cụ thể như sau:

Đối với mô hình chính quyền đặc khu: Sự xuất hiện của đơn vị hành chính –

kinh tế đặc biệt có nền tảng lý luận từ chính quyền tự quản địa phương Các hình thức dân chủ tự quản địa phương có nguồn gốc từ châu Âu vào thế kỷ XVIII – XIX

Sang thể kỷ XX, tự quản địa phương trở thành hiện tượng phổ biến trên thế giới 33vì quản trị địa phương được coi là một trong những yếu tố hợp thành thiết chế dân chủ của xã hội và quốc gia Nội dung cơ bản của tự quản địa phương là xác định tính đặc thù của địa phương so với trung ương Quốc gia đại diện cho lợi ích của cả nước còn địa phương có lợi ích của địa phương, tức là lợi ích của cộng đồng dân cư

ở địa phương Theo đó, nguyên tắc được Hiến chương về tự quản địa phương của Cộng đồng châu Âu 1985 ghi nhận là “mọi thẩm quyền trong việc giải quyết những vấn đề, thoả mãn lợi ích của nhân dân địa phương trước hết phải được coi là thuộc địa phương đó”.34

Tự quản địa phương có nền tảng lý luận là học thuyết phân quyền Theo đó, chính quyền trung ương theo quy định của Hiến pháp, pháp luật, trên cơ sở đặc trưng của địa phương, theo tính chất lãnh thổ (nông thôn, đô thị, đô thị hoá, bán đô thị, đô thị lâu đời, đô thị mới hay các loại lãnh thổ khác, ) tiến hành phân quyền cho chính quyền địa phương đảm bảo chính quyền địa phương đủ quyền năng, tính tự chủ, tự quyết thực hiện công việc quản lý của mình trên cơ sở công việc nào thuần tuý thuộc về địa phương đương nhiên sẽ giao cho địa phương; công việc nào cả địa phương và trung ương đều có chức năng thực hiện thì phân chia thành từng “phần việc” và công việc nào liên quan đến địa phương nhưng ở tầm vĩ mô thì trung ương sẽ thực hiện chính sách và địa phương triển khai Hay nói một cách chung nhất, chính quyền trung ương sẽ tạo điều kiện bằng cách thừa nhận

và tạo cơ chế hợp lý để chính quyền địa phương thực hiện nhiệm vụ của mình Một chính quyền được tổ chức trên nền tảng tự quản do trung ương phân quyền sẽ có quyền tự chủ, tự quyết, tự chịu trách nhiệm Nhìn xa hơn, một lãnh thổ được trao quy chế tự quản có thể tự mình thiết kế các mô hình quản trị địa phương khác nhau đảm bảo phù hợp với đặc thù của địa phương, tận dụng tốt nguồn lực phát triển mà không phá vỡ nề nếp tổ chức chính quyền địa phương của quốc gia Như vậy, thể chế phù hợp để đặc khu hoàn thành nhiệm vụ của mình chỉ có thể là thể chế tự quản địa phương nhằm tạo sự độc lập nhất định về hành chính cho các đơn vị này thông qua việc tổ chức một bộ máy quản lý tinh gọn nhưng hiệu quả Đây được xem là điều kiện tiên quyết khi thành lập các đặc khu vì mô hình tự quản thực chất là mô hình nhằm khai thác hiệu quả, hợp lý các nguồn lực tự nhiên của các lãnh thổ Đó là

mô hình có Lý thuyết từ Quyền tự nhiên (Quyền cá nhân và Quyền tự nhiên của

33

Đào Bảo Ngọc (2018), “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện

nay – Bài học từ nghiên cứu lịch sử và so sánh kinh nghiệm của một số quốc gia châu Âu”, Khoa học pháp lý Việt Nam, (05(117)), Tr 17-24

34

Đào Bảo Ngọc (2018), “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện

nay – Bài học từ nghiên cứu lịch sử và so sánh kinh nghiệm của một số quốc gia châu Âu”, Khoa học pháp lý Việt Nam, (05(117)), Tr.17-24

lãnh thổ) Đó là ngọn nguồn phát huy tính “đặc biệt” của các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Đối với khung pháp lý và các chính sách ưu đãi dành cho các hoạt động kinh

tế tại đặc khu Khung pháp lý áp dụng cho đặc khu phải đảm bảo tính ổn định Mục

đích thành lập các đặc khu là nhằm thu hút các nhà đầu tư trong nước và quốc tế Khi tiến hành đầu tư điều mà các nhà đầu tư (dù trong nước hay nước ngoài) quan tâm là sự ổn định về mặt pháp lý Do đó, đòi hỏi khung pháp lý áp dụng cho các đặc khu phải đảm bảo ổn định và không biến động nhiều Thêm vào đó, các chính sách

ưu đãi dành cho các hoạt động kinh tế tại đặc khu phải thật sự nổi trội và đột phá so với khung chính sách chung của quốc gia Tuy nhiên, cũng cần lưu ý vì đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt nằm trong quốc gia nên sự phát triển của đơn vị này không thể tách rời mà phải gắn liền với sự phát triển tổng thể của nền kinh tế quốc gia, môi trường đầu tư quốc gia và năng lực quản trị của chính quyền địa phương cũng như chính quyền trung ương có liên quan (Bộ, ngành) Các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt không phải chỉ phát triển trong phạm vi lãnh thổ của nó mà phải kết hợp trong tổng thể của nền kinh tế quốc gia, là động lực thu hút các nguồn lực (công nghệ hiện đại, nguồn vốn, nhân tài, ý tưởng phát triển ) từ bên ngoài nhằm tạo ra những cực tăng trưởng, kích hoạt các vùng kinh tế, nền kinh tế phát triển.35 Do đó, khi hoạch định khung pháp lý cho các đơn vị này không nên biến chúng thành những vùng phát triển biệt lập, tách biệt với khung pháp lý, chính sách, chủ trương phát triển chung của nền kinh tế Các chính sách dành cho đơn vị hành chính – kinh

tế đặc biệt nên đảm bảo vừa nổi trội, đột phá nhưng cũng phải hài hoà với các vùng còn lại của đất nước nhằm tạo hiệu ứng lan toả, thúc đẩy phát triển vùng và đất nước

Thứ ba, từ các yếu tố mang tính định hướng kể trên, lựa chọn những khu vực

có điều kiện về tự nhiên và dân cư – xã hội đảm bảo phù hợp với định hướng và những chính sách ưu đãi, từ đó cộng hưởng tạo ra môi trường kinh doanh đủ sức hấp dẫn các nhà đầu tư Hiệu suất của các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt phụ

thuộc rất nhiều vào môi trường kinh doanh hấp dẫn, bao gồm vị trí thuận lợi; cơ sở

hạ tầng tốt, lực lượng lao động có kỹ năng đầy đủ và dịch vụ công hiệu quả Khung pháp lý và các chính sách ưu đãi về đầu tư là một phần quan trọng trong thu hút các nhà đầu tư tìm đến các SEZ nhưng các khu vực này có thể sẽ phát triển nhanh

chóng mà không phụ thuộc quá nhiều vào các ưu đãi Thực tế đã chỉ ra rằng sự thất bại các đặc khu trên thế giới không (hoặc ít) xuất phát từ các chính sách ưu đãi mà lại từ môi trường kinh doanh ví dụ như vị trí thiếu tính chiến lược; cơ sở hạ tầng yếu kém; thủ tục hành chính rườm rà, phức tạp và lực lượng lao động không đáp ứng được yêu cầu Chính vì vậy, khi lựa chọn một khu vực (đơn vị hành chính) để thiết lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cần lưu ý các vấn đề sau:

Về vị trí địa lý: Như đã trình bày, không phải bất kì một vùng lãnh thổ nào của quốc gia cũng có thể trở thành đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Mà muốn trở thành một đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt nó phải hội tụ nhiều điều kiện thuận lợi và điều kiện quan trọng nhất phải kể đến là vị trí Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng, các đặc khu kinh tế gần với các cảng biển hoặc thành phố lớn nhiều khả năng

sẽ phát triển năng động hơn so với các đặc khu được đặt tại các khu vực xa xôi Thực tế đã chỉ ra rằng, tại các nền kinh tế đang phát triển, khoảng cách đến các thành phố lớn tỷ lệ nghịch với hiệu suất của các đặc khu kinh tế.36 Các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt khi được đặt liền kề khu vực kinh tế phát triển, có khả năng thu hút nguồn vốn đầu tư, nhất là đầu tư nước ngoài và nguồn nhân lực chất lượng cao.37

Hạ tầng cơ sở kết nối: Cơ sở hạ tầng là một phần quan trọng và là chìa khoá cho sự phát triển của các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt38 Trở ngại lớn nhất

mà các nước đang hoặc kém phát triển trong xây dựng các đơn vị hành chính – kinh

tế đặc biệt đó là phát triển cơ sở hạ tầng cơ bản cho các khu vực này Để một đặc khu kinh tế được vận hành thì yêu cầu phải có hệ thống giao thông có tính kết nối (kết nối các khu vực trong phạm vi đặc khu; kết nối đặc khu với các trung tâm kinh

tế trong nước và với thế giới) Để có sự kết nối đó đòi hỏi phải xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông cả đường bộ, đường biển, hàng không thậm chí là đường sắt tốc độ cao Chi phí cho việc xây dựng các công trình giao thông luôn là một “bài toán” đau đầu đối với các Chính phủ, do đó hợp tác công – tư (PPP); cho phép tư nhân đầu tư xây dựng, quản lý hay kêu gọi các nguồn hỗ trợ từ các nước phát triển hoặc các tổ chức quốc tế (WB, IMF, ADB, ) là một giải pháp khá hữu hiệu được các nước áp dụng (Việt Nam, Cambodia, Philippines, Yemen, ) Ngoài giao thông thì các hạ tầng cơ sở khác cũng được quan tâm như dịch vụ công ích; bệnh viện; trường học;

nhà ở Một phần khác cũng quan trọng không kém trong xây dựng hạ tầng cơ sở ở các đặc khu đó là hệ thống điện, nước, viễn thông

Khi mà bộ máy có quá nhiều cơ quan, đầu mối thì các cơ quan này không thể chỉ “ngồi yên” mà không hoạt động

Từ đó, để bảo đảm hoạt động của mình, mỗi cơ quan sẽ ban hành một thủ tục hành chính cho cơ quan mình tuỳ theo cấp Thêm vào đó, văn bản luật được ban hành có nhiều nội dung khó hiểu, không rõ ràng gây ra nhiều cách hiểu khác nhau dẫn đến việc các cơ quan trung ương ban hành thêm các văn bản hướng dẫn Văn bản hướng dẫn từ trung ương xuống tỉnh, huyện, xã, mỗi cấp lại ban hành thêm các thủ tục tương ứng, khó tránh khỏi chồng chéo và phức tạp Do đó, theo chúng tôi, trong quá trình xây dựng đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, điều cốt lỗi nhất là phải xây dựng một cơ quan quản lý đặc khu (chính quyền địa phương quản lý đặc khu) đảm bảo tinh gọn, thu gọn đầu mối, hoạt động hiệu quả trên cơ sở phân quyền từ chính quyền trung ương và trên cơ sở đó nên mạnh dạn trao quyền ban hành thủ tục hành chính trong hoạt động quản lý, điều hành các công việc trong phạm vi đặc khu cho chính quyền cơ sở nhằm đảm bảo tính thống nhất, hiệu lực, hiệu quả, tránh tình trạng thủ tục hành chính phát sinh chồng chéo, rườm rà và nhiều vướng mắc gây phiền hà cho nhà đầu tư cũng như giảm sức hấp dẫn của các đặc khu

Lực lượng lao động: Hiện nay, công nghệ có thể giải phóng người lao động khỏi những công việc khó nhọc về thể chất, những công việc có thể nguy hiểm hoặc trong môi trường bẩn41

Tuy nhiên, sự phát triển của công nghệ cũng dẫn đến việc máy móc dần dần sẽ thay thế con người trong các khâu gia công, lắp ráp thủ công

Do đó, không thể chỉ trông chờ vào lực lượng lao động phổ thông chuyên thi công, gia công, lắp ráp đơn giản để thu hút đầu tư vào nền kinh tế nói chung và các đặc khu nói riêng Thêm vào đó, xu hướng toàn cầu hoá, các cam kết quốc tế về lao động được các quốc gia ký kết dẫn đến việc các ưu đãi về lao động không còn phù

hợp Chính vì vậy, trong bối cảnh hiện tại, để đảm bảo đặc khu sau khi thành lập thật sự trở thành một nơi đầu tư hấp dẫn và là cực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đổi mới công nghệ thì cần phải phát triển một thị trường lao động đa dạng và linh hoạt, tạo nguồn lực có chất lượng cao nhằm đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của các nhà đầu tư đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài

Ngoài các điều kiện trên, trình độ dân trí và mức độ nhận thức chính trị của

cư dân địa phương cũng là một yếu tố quan trọng cần được xem xét khi thành lập các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Như đã trình bày, cơ sở lý luận cho việc thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là tự quản địa phương trên nền tảng nguyên tắc phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Thực hiện nguyên tắc phân quyền có nghĩa là định danh cụ thể các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương và chính quyền trung ương Từ đó, đảm bảo tính chính danh của các thiết chế quản lý hành chính địa phương, tinh gọn bộ máy quản

lý và chuyên nghiệp hoá các công việc quản lý hành chính, tinh gọn và giảm bớt thủ tục hành chính, dễ quy trách nhiệm khi xảy ra sai phạm từ đó hạn chế tình trạng

“cha chung không ai khóc”.42

Tuy nhiên, phân quyền đồng nghĩa với việc chính quyền đặc khu sẽ được trao rất nhiều quyền lực và có sự độc lập khá lớn so với chính quyền trung ương Do đó, cần có một cơ chế giám sát quyền lực để hạn chế lạm quyền Bên cạnh việc giám sát của chính quyền trung ương thì với mô hình quản trị địa phương vai trò quản lý, giám sát của nhân dân địa phương đối với hoạt động của chính quyền đặc khu đóng là rất quan trọng Vì tư tưởng chủ đạo của tự quản địa phương có thể khái quát là những công việc nào phục vụ cho nhu cầu của nhân dân địa phương thì trước hết thuộc phạm vi quyền hạn của chính quyền địa phương Hay nói cách khác, hoạt động quản lý của chính quyền đặc khu có tác động

và ảnh hưởng không chỉ đến chính sách chung của đặc khu mà còn tác động trực tiếp đến đời sống, quyền lợi của nhân dân địa phương Do đó, nhân dân địa phương phải là những chủ thể giám sát có hiệu quả hoạt động của chính quyền đặc khu Chính vì vậy, đòi hỏi nhân dân địa phương phải có trình độ dân trí và nhận thức chính trị tương đối cao Điều này cho phép cư dân địa phương tham gia vào đời sống chính trị của đặc khu với đầy đủ ý thức trách nhiệm công dân, đặc biệt là trách nhiệm góp phần thực hiện mục tiêu phát triển của đặc khu Sự chín chắn của đại đa

số cư dân về phương diện nhận thức chính trị là điều kiện tối cần thiết để xây dựng

các thiết chế quyền lực mạnh thông qua việc lựa chọn các ứng viên bằng lá phiếu bầu cử 43

1.3 Phân biệt đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với các kiểu tổ chức lãnh

thổ khác

Hiện nay, bên cạnh đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt còn nhiều dạng lãnh thổ đặc biệt khác như: đặc khu hành chính, khu tự trị và những vùng lãnh thổ đặc biệt khác (những vùng lãnh thổ đủ điều kiện của một quốc gia nhưng không được quốc tế công nhận là quốc gia) Giữa các khái niệm này có sự khác nhau cơ bản nhưng hiện nay vẫn có trường hợp bị đánh đồng, nhầm lẫn

1.3.1 Phân biệt đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với đặc khu hành chính

Đặc khu hành chính (Special Administratvie Region - SAR) là một khu vực/vùng lãnh thổ tự trị về hành chính Thuật ngữ này có thể được bắt nguồn từ Trung Quốc với hai đặc khu hành chính nổi tiếng là Hồng Kông SAR và Ma Cao SAR (Ma Cao RAE, theo cách gọi Bồ Đào Nha).44

Đặc khu hành chính có những đặc điểm cơ bản sau:

(i) Các đặc khu hành chính được thành lập do yếu tố lịch sử Cụ thể, Hồng

Công và Ma Cao trước khi sáp nhập trở lại vào Trung Quốc là thuộc địa của Anh và

Bồ Đào Nha Cả hai khu vực này đều có chế độ chính trị - xã hội khác biệt hoàn toàn đối với phần còn lại của Trung Quốc Do đó, để tiến hành sáp nhập trở lại các vùng lãnh thổ này thì chính quyền Trung Quốc áp dụng chính sách “Một quốc gia, hai chế độ” Trên cơ sở đó, Trung Quốc cam kết duy trì chế độ tự trị của các đặc khu hành chính trong vòng 50 năm, kể từ khi được chuyển giao (Hồng Kông đến năm 2047 và Macau là năm 2049) cũng như thiết lập cho mỗi đặc khu Luật cơ bản (Basic law) Đây là đạo luật mang tính hiến chế cho mỗi đặc khu

(ii) Đặc khu hành chính là những vùng lãnh thổ tự trị thuộc chủ quyền của

quốc gia nhưng không tạo thành một phần của quốc gia thống nhất Hồng Kông và

43

Nguyễn Ngọc Điện (2018), “Một số ý kiến về tổ chức chính quyền và pháp luật áp dụng tại đơn vị hành

http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=206903 (truy cập: 01/4/2020)

44

Trần Anh Tuấn (2018), “Tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”, Lý luận chính trị, (11)http://lyluanchinhtri.vn/home/index.php/dien-dan/item/2478-to-chuc-chinh-quyen-dia-phuong- o-don-vi-hanh-chinh-kinh-te-dac-

biet.html?fbclid=IwAR2z6wiEMZYbl8rq2ugZeDaNfWALr23IfHfT1DwTt9g7vjDbvFJf2ye7Na8 (Truy cập: 01/4/2020)

Macao được thành lập theo Điều 31 của Hiến pháp Trung Quốc 1982 thay vì Điều

30 quy định các đơn vị hành chính đại lục Theo đó, Hồng Kông và Ma Cao là những vùng lãnh thổ tự trị thuộc chủ quyền của Trung Quốc nhưng không tạo thành Trung Quốc đại lục45

(iii) Đặc khu hành chính là những đơn vị có quyền tự quyết, tự chủ rất cao

Xuất phát từ chính sách “Một quốc gia, hai chế độ”, các đặc khu hành chính sẽ tự chủ trong các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp 46đảm bảo phù hợp với hệ thống chính trị - xã hội đã và đang vận hành cũng như Luật Cơ bản của riêng mỗi đặc khu Bên cạnh đó, các đặc khu hành chính cũng có sự tự chủ nhất định về chính sách quốc phòng và chính sách đối ngoại chứ không hoàn toàn chịu sự chi phối của chính quyền trung ương Cụ thể theo Điều 13 Luật Cơ bản của đặc khu hành chính

Hongkong thì “Chính phủ Nhân dân Trung ương ủy quyền cho Đặc khu hành chính

Hồng Kông tự mình thực hiện các hoạt động đối ngoại có liên quan theo Luật này.”

Từ những đặc điểm trên, có thể phân biệt đơn vị hành chính – kinh tế đặc

biệt (đặc khu kinh tế) với đặc khu hành chính như sau Thứ nhất, đặc khu hành

chính được thành lập nhằm mục đích giải quyết sự ổn thỏa về an ninh - chính trị cho các vùng đất vốn là thuộc địa được trao trả, nhằm khắc phục những biệt lệ từ thời

kỳ thuộc địa Điều này khác với việc muốn tạo ra những khu vực thúc đẩy phát triển

kinh tế thì cần trao những quy chế hành chính đặc biệt của đặc khu kinh tế Thứ hai,

các đặc khu kinh tế được trao chính sách tự chủ cao về cả kinh tế, hành chính – chính trị Ở đây, cần phân biệt rằng: Việc một lãnh thổ đương nhiên được hưởng chế độ hành chính đặc biệt như Hong Kong chủ yếu để giải quyết vấn đề chính trị, nhưng một lãnh thổ vì để giải quyết vấn đề kinh tế nên cần được hưởng chế độ hành chính đặc biệt lại là vấn đề khác và đó cũng là điểm nổi bật của các SEZ47

Thứ ba,

các đặc khu hành chính tuy thuộc chủ quyền của quốc gia nhưng không tạo thành một phần của quốc gia thống nhất, theo đó chính quyền trung ương Trung Quốc xem Hồng Kông và Ma Cao như là những thực thể phi nhà nước, nằm ngoài chế độ hành chính quốc gia và tương ứng với sự nhìn nhận đó xác lập chế độ hỗ trợ kiểm

45

Trần Anh Tuấn (2018), “Tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”, Lý luận chính trị, (11)http://lyluanchinhtri.vn/home/index.php/dien-dan/item/2478-to-chuc-chinh-quyen-dia-phuong- o-don-vi-hanh-chinh-kinh-te-dac-

biet.html?fbclid=IwAR2z6wiEMZYbl8rq2ugZeDaNfWALr23IfHfT1DwTt9g7vjDbvFJf2ye7Na8 (Truy cập: 01/4/2020)

46

Điều 16, 17, 19 Luật cơ bản của đặc khu hành chính Hồng Kông

47

Nguyễn Thị Thiện Trí (2014), “Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, vấn đề nhận thức và áp dụng vào nước

ta hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (10)

soát từ phía trung ương48 Trong khi đó, đặc khu kinh tế là một bộ phận tạo thành quốc gia thống nhất

1.3.2 Phân biệt đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với Khu tự trị

Lãnh thổ tự trị là phần lãnh thổ nhà nước được trao cho quyền nhất định Thông thường khu tự trị được thành lập ở những vùng tập trung đông đồng bào thiểu số và hoạt động với mục đích phát huy bản sắc và sức mạnh tối đa của dân tộc trong cộng đồng quốc gia gồm nhiều dân tộc Một số quốc gia thành lập khu tự trị nhằm giải quyết các vấn đề dân tộc49 Ví dụ như Trung Quốc có năm vùng tự trị: Khu tự trị dân tộc Choang Quảng Tây, khu tự trị Nội Mông, khu tự trị dân tộc Hồi Ninh Hạ, khu tự trị dân tộc Duy ngô nhĩ Tân Cương, và khu tự trị Tây Tạng; Liên bang Nga có Khu tự trị người Do Thái; Serbia cũng có khu tự trị Vojvodina là nơi sinh sống của 26 dân tộc thiểu số khác nhau hay tại Việt Nam trước năm 1975 có khu tự trị Tây Bắc; Đặc trưng của các khu tự trị là bên cạnh luật do trung ương ban hành thì còn có quyền ban hành các văn bản lập ra các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương; quyền lập ngân sách riêng; quản lý tài chính và các vấn đề văn hoá – xã hội Tuy nhiên, các khu tự trị không có quyền thành lập quân đội riêng và

cơ quan ngoại giao độc lập với quốc gia

Như vậy, khu tự trị khác biệt với đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở hai điểm nổi bật:

Thứ nhất, Khu tự trị được thành lập nhằm mục đích giải quyết các vấn đề

dân tộc trong khi đó đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được thành lập nhằm mục đích chủ yếu là phát triển kinh tế

Thứ hai, khu tự trị có quyền tự quyết cao hơn so với các đơn vị hành chính –

kinh tế đặc biệt Theo đó các Khu tự trị có quyền ban hành các văn bản để giải quyết các vấn đề phát sinh liên quan đến dân tộc trong khi đó, chính quyền địa phương của các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt chỉ được ban hành các quyết định hành chính theo quy định của Hiến pháp và luật

Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh (2016), Tập bài giảng Lý luận về Nhà nước, Nxb Hồng Đức - Hội

Luật gia Việt Nam, tr

1.3.3 Phân biệt đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với các vùng lãnh thổ đặc

biệt khác

Lãnh thổ đặc biệt khác là những vùng lãnh thổ có đủ điều kiện của một quốc gia theo quy định của Luật Quốc tế nhưng không được công nhận là một quốc gia độc lập do nhiều nguyên nhân khác nhau Các lãnh thổ này có một số đặc trưng cơ bản sau:

Thứ nhất, về mặt địa lý chúng đều nằm trong hoặc trực thuộc một quốc gia độc lập Các lãnh thổ này trước khi đòi quyền độc lập thì đều là một bộ phận cấu

thành lãnh thổ của quốc gia Ví dụ như Đài Loan trước khi tự tuyên bố chủ quyền là một đảo thuộc Trung Quốc hay Somaliland là vùng lãnh thổ phía Bắc của Somali

Thứ hai, các lãnh thổ này có đầy đủ điều kiện của một quốc gia độc lập theo quy định của Luật Quốc tế Cụ thể, theo Điều 1 của Công ước Montevideo, một

quốc gia độc lập là một quốc gia đáp ứng đầy đủ các tiêu chuẩn (i) dân cư ổn định; (ii) Lãnh thổ xác định; (iii) Có Chỉnh phủ và (iv) có khả năng tham gia vào các quan

hệ quốc tế Đài Loan, Somaliland và hầu hết các vùng lãnh thổ đặc biệt khác đều đáp ứng đủ các điều kiện này.50

Thứ ba, mặc dù đáp ứng những điều kiện để là một quốc gia độc lập nhưng các vùng lãnh thổ này không được quốc tế công nhận/ công nhận hạn chế vì nhiều

lý do Các nguyên nhân dẫn đến việc các vùng lãnh thổ này không được công nhận

là một quốc gia độc lập có thể là do yếu tố lịch sử (Đài Loan, Abkhazia, ); xung đột sắc tộc (Kosovo); chính trị (Somaliland, Palestine, Novorossiya, );

Như vậy, từ những đặc điểm trên có thể thấy các vùng lãnh thổ đặc biệt này

có sự khác biệt rõ rệt so với các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Sự khác biệt đặc trưng nhất có thể thấy là về mặt chính trị, nếu như đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là một đơn vị hành chính lãnh thổ và thuộc chủ quyền hoàn toàn của quốc gia thì các lãnh thổ đặc biệt trên thực tế không thuộc chủ quyền (hoặc chỉ do quốc

50

Đài Loan có dân cư ổn định (thống kê đến năm 2018 là 23.8 triệu người); lãnh thổ Đài Loan cũng được xác định trên một diện tích cụ thể Đài Loan cũng có đang thiết lập quan hệ ngoại giao với 14 quốc gia là thành viên của Liên hợp quốc và Toà thánh Vatican

Nguồn:https://vi.wikipedia.org/wiki/V%E1%BB%8B_th%E1%BA%BF_ch%C3%ADnh_tr%E1%BB%8B_

%C4%90%C3%A0i_Loan (truy cập: 22/2/2020)

Somaliland dùng đồng tiền riêng, có bộ máy hành chính tương đối hiệu quả và một lực lượng quân đội và cảnh sát được đào tạo bài bản Chính phủ Somaliland đặt tại thủ đô Hargeisa, duy trì một mức độ kiểm soát đáng kể trên lãnh thổ của mình

Nguồn:http://nghiencuuquocte.org/2015/11/21/somaliland-nha-nuoc-chua-duoc-cong-nhan/ (Truy cập: 22/2/2020)

gia tự tuyên bố chủ quyền còn vùng lãnh thổ đặc biệt đó không thừa nhận) Bên cạnh đó, các vùng lãnh thổ đặc biệt có Hiến pháp, pháp luật, thủ đô, công an, quân đội, cơ quan đối ngoại riêng biệt và không chịu bất kì một sự quản lý nào của chính quyền trung ương Trong khi đó, các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật của nhà nước Nguyên nhân dẫn đến sự ra đời của các lãnh thổ đặc biệt này có thể là do chiến tranh, xung đột, yếu tố lịch sử, chính trị, còn các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ra đời nhằm mục đích kinh tế

1.4 Mô hình chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Khi thành lập các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, các quốc gia thường đặt ra các mục tiêu trước mắt là thu hút các nguồn lực đầu tư nhằm đẩy mạnh phát triển kinh tế Đối với các nước đang phát triển, nguồn lực đó chủ yếu đến từ các công ty nước ngoài nên trọng tâm trong giai đoạn đầu thành lập là nhằm thu hút dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài Nhưng dù là doanh nghiệp trong nước hay nước ngoài thì họ đều mong muốn đầu tư trong một môi trường thông thoáng và an toàn: cơ quan quản lý tinh gọn, ít đầu mối; dịch vụ công (chủ yếu là thủ tục hành chính) hiệu quả, đơn giản; các chính sách ưu đãi hấp dẫn; hệ thống cơ sở hạ tầng đồng bộ; Từ mục tiêu trước mắt đó, các Chính phủ thường đề ra mục tiêu lâu dài cho các đặc khu kinh tế là sẽ trở thành những cực tăng trưởng của đất nước, dựa trên những thành tựu về thể chế, về cải cách hành chính – ưu đãi kinh tế lan toả ra vùng và cả nước Góp phần nâng cao năng lực quản lý, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững Để sự lan toả diễn ra một cách hợp lý và đem lại hiệu quả tốt nhất, cần có

sự kết nối giữa chính quyền của đặc khu với toàn bộ hệ thống chính quyền của quốc gia với tư cách là người quản trị, điều hoà, phối hợp các hoạt động kinh tế ở tầm vĩ

mô.51 Bên cạnh đó, như đã trình bày, chính quyền đặc khu chính là chủ thể trực tiếp điều hành, quản lý đặc khu Việc điều hành này ảnh hưởng đến quyền lợi và nhu cầu của cư dân địa phương, doanh nghiệp và các nhà đầu tư Do đó, để quản lý và điều hành hoạt động của các đặc khu kinh tế, cần phải xây dựng được một bộ máy hành chính hiệu quả Mô hình bộ máy quản lý có sự đa dạng, linh hoạt phù hợp với đặc điểm từng khu vực và theo từng giai đoạn khác nhau.52

Hiện nay, chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trên thế giới được tổ chức theo ba mô hình sau:

51

Nguyễn Ngọc Điện (2018), “Một số ý kiến về tổ chức chính quyền và pháp luật áp dụng tại đơn vị hành

http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=206903 (truy cập: 01/4/2020)

52

https://moj.gov.vn/UserControls/News/pFormPrint.aspx?UrlListProcess=%2Fqt%2Ftintuc%2FLists%2FNg hienCuuTraoDoi&ListId=75a8df79-a725-4fd5-9592-517f443c27b6&SiteId=b11f9e79-d495-439f-98e6- 4bd81e36adc9&ItemID=2345&SiteRootID=b71e67e4-9250-47a7-96d6-

Mô hình 1: Mô hình cơ quan nhà nước trung ương hoặc chính quyền địa

phương trực tiếp quản lý, vận hành đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Điển hình cho mô hình này là đặc khu Thâm Quyến của Trung Quốc và các Khu kinh tế tự do

ở Hàn Quốc53

Với các nội dung cơ bản sau:

Thứ nhất, thẩm quyền thành lập các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Ở

Trung Quốc, thẩm quyền thành lập đặc khu kinh tế thuộc về Quốc vụ viện (Chính phủ) Trung Quốc Còn ở Hàn Quốc thì khoản 2 Điều 117 Hiến pháp Hàn Quốc

1948 xác định “các loại chính quyền địa phương sẽ được xác định theo luật” Theo Luật về các Khu kinh tế tự do của Hàn Quốc thì ở Hàn Quốc có hai chủ thể có thẩm quyền thành lập/đề nghị thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là Bộ trưởng

Bộ Công nghiệp, thương mại và Năng lượng và người đứng đầu đơn vị hành chính cấp tỉnh (thị trưởng/tỉnh trưởng và các chức danh tương đương)

Thứ hai, về tổ chức bộ máy Đối với mô hình này thì bộ máy quản lý đối với

các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có sự phân cấp rõ ràng Tuỳ theo chế độ chính trị và đặc trưng riêng của mỗi quốc gia mà mỗi nước sẽ có cách tổ chức bộ máy chính quyền khác nhau Ở Trung Quốc, bộ máy quản lý đặc khu Thâm Quyến

sẽ được phân thành ba cấp quản lý: cấp chính quyền trung ương, cấp chính quyền tỉnh và cấp chính quyền vùng, địa phương điều hành trực tiếp các đặc khu Theo đó,

ở trung ương, Chính phủ Trung Quốc sẽ thành lập “Văn phòng phụ trách các đặc khu kinh tế” với hai chức năng cơ bản: chỉ đạo, hướng dẫn và giám sát hoạt động của các đặc khu; tham mưu cho chính quyền trung ương trong việc ban hành các cơ chế, chính sách về đặc khu phù hợp với định hướng và điều kiện đất nước Ở cấp tỉnh, theo quy định tại Điều 3 của “Quy định về đặc khu kinh tế tỉnh Quảng Đông” thì “Ủy ban quản lý đặc khu kinh tế Quảng Đông” được thành lập để thực hiện quản

lý thống nhất các đặc khu kinh tế thay mặt cho chính quyền nhân dân tỉnh Quảng Đông Ở đặc khu thì theo quy định tại Điều 95 Hiến pháp Trung Quốc 1982 thì chính quyền đặc khu bao gồm Đại hội đại biểu nhân dân và Chính phủ nhân dân đặc khu trực thuộc chính quyền tỉnh Quảng Đông Trong đặc khu được phân chia thành các quận hay các vùng, khu khác nhau phục vụ mục đích quản lý hoặc phát triển các

64e9cb69ccf3&fbclid=IwAR0_7dYaBwN7hlI_-_8Y-dqJta_QXni1QUfyb3_wgVy_h0imG8GFGU78Z7A (truy cập: 22/3/2020)

53

Mô hình này cũng được áp dụng tại các đặc khu kinh tế của Mexico Theo như Luật Liên bang về các Khu kinh tế đặc biệt của Mexico thì một đặc khu kinh tế sau khu đã được thành lập sẽ được quản lý bởi một thoả thuân phân chia quyền hạn giữa chính quyền trung ương – chính quyền cấp tỉnh và chính quyền đặc khu Thoả thuận này sẽ phân chia các nhiệm vụ tương ứng cho từng cấp chính quyền về quản lý đặc khu như các chính sách về thu chi ngân sách; ưu đãi địa phương và tinh gọn thủ tục hành chính

Nguốn: UNCTAD

vấn đề đặc biệt (ví dụ: Khu công nghiệp, Khu miễn thuế…) Mỗi vùng, khu như vậy lại có hệ thống quản lý hành chính riêng và tùy thuộc vào tính chất đặc biệt của loại hình phát triển mà hệ thống quản lý hành chính của vùng, khu đó có thể chịu sự quản lý của trung ương hay của chính quyền tỉnh Quảng Đông.54 Còn Hàn Quốc, ở trung ương Bộ trưởng Bộ Công nghiệp, Thương mại và Năng lượng Hàn Quốc sẽ lập ra “Uỷ ban khu kinh tế tự do” đóng vai trò là cơ quan quản lý nhà nước cao nhất

về các Khu kinh tế tự do ở Hàn Quốc Ở địa phương, chính quyền cấp tỉnh (tỉnh, thành phố thuộc trung ương và tương đương) sẽ thành lập “Cơ quan khu kinh tế tự do” đóng vai trò là cơ quan quản lý hành chính trực tiếp đối với Khu kinh tế tự do

Thứ ba, về tính tự quyết, tự chủ của chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế

đặc biệt Chính quyền đặc khu ở mô hình này được trao quyền nên có tính tự chủ, tự quyết cao Theo quy định tại Luật Tổ chức Đại hội đại biểu nhân dân và Chính phủ nhân dân địa phương 1979 của Trung Quốc thì chính quyền thành phố thuộc tỉnh ở Trung Quốc được quyền ban hành các văn bản giải quyết các công việc phát sinh ở địa phương, với điều kiện văn bản đó không trái với Hiến pháp, pháp luật của đất nước và phải được chính quyền tỉnh phê duyệt Tuy nhiên, đặc khu Thâm Quyến được trao nhiều quyền hơn và nó được quản lý bởi Uỷ ban đặc khu kinh tế tỉnh Quảng Đông nên tính tự chủ, tự quyết của nó rất cao Còn ở Hàn Quốc, theo quy định tại Hiến pháp 1948 thì các địa phương ở Hàn Quốc được hưởng quy chế tự quản (autonomy local), theo quy định của Luật Tự trị địa phương Hàn Quốc thì nguyên tắc tổ chức quyền lực giữa trung ương và địa phương ở nước này là “chính quyền địa phương được toàn quyền quyết định các vấn đề liên quan đến địa phương” Chính vì vậy mà chính quyền tỉnh có đầy đủ thẩm quyền trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh trong phạm vi của tỉnh Trên cơ sở đó, chính quyền khu kinh tế tự do được thành lập thuộc tỉnh, được tỉnh phân quyền quản lý nên có tính tự chủ, tự quyết rất cao

Cuối cùng, với mô hình này thì người dân được tham gia giám sát đối với

hoạt động của chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Theo quy định tại Điều 96, 97 Hiến pháp Trung Quốc 1982, thì Đại hội đại biểu nhân dân cấp huyện (thành phố thuộc tỉnh) là cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương, do nhân dân

54

https://moj.gov.vn/UserControls/News/pFormPrint.aspx?UrlListProcess=/qt/tintuc/Lists/NghienCuuTraoDo i&ListId=75a8df79-a725-4fd5-9592-517f443c27b6&SiteId=b11f9e79-d495-439f-98e6-

4bd81e36adc9&ItemID=2345&SiteRootID=b71e67e4-9250-47a7-96d6-64e9cb69ccf3&fbclid=IwAR1LEk2G6E6dsIK2veP25IYUl22JBvd6NRkYw0b0sqEDctVYnxn8oKVPaR8 ((truy cập: 28/2/2020)

trực tiếp bầu ra Như vậy, Thâm Quyến với quy chế là thành phố thuộc tỉnh, nên Đại hội đại biểu nhân dân ở địa phương này sẽ do nhân dân trực tiếp bầu ra và là cơ quan đại diện cho nhân dân ở đặc khu, thực hiện chức năng giám sát hoạt động của chính phủ nhân dân đặc khu Còn theo Điều 31 Luật Tự trị địa phương của Hàn Quốc thì Hội đồng địa phương của Hàn Quốc là do dân bầu Như vậy, ở Hàn Quốc, nhân dân sẽ giám sát hoạt động của chính quyền đặc khu thông qua Hội đồng địa phương cấp tỉnh

Tóm lại, chính quyền đặc khu theo mô hình này được xem là tai mắt, đúng

hơn là hoá thân của chính quyền cấp trên tại địa bàn, là người thực hiện chức năng quản lý của chính quyền cấp trên tại địa bàn nhằm thực hiện mục tiêu phát triển đặc thù được xác định55

Mô hình chính quyền này sẽ “phụ thuộc” vào chính quyền trung ương Do đó, nó sẽ không có cơ quan lập pháp mà chỉ có cơ quan hành chính được nhà nước trung ương phân cấp, phân quyền và hệ thống toà án Các cơ quan hành chính được phân cấp, phân quyền mạnh mẽ trong việc ban hành và giải quyết thủ tục hành chính; cung cấp các dịch vụ công cho doanh nghiệp; quản lý hạ tầng cơ

sở và giải quyết các vấn đề phát sinh khác trong phạm vi lãnh thổ hành chính của mình Vì được chính quyền trung ương phân cấp, phân quyền nên về thực tế bên cạnh việc nó phải tuân theo hiến pháp, pháp luật của chính quyền trung ương thì nó phải chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương

Mô hình 2: Mô hình tổ chức do Chính phủ, Quốc hội hoặc Tổng thống thành

lập các đặc khu kinh tế nhưng giao cho tư nhân điều hành, quản lý theo mô hình

“lãnh đạo công – quản trị tư” Các nước áp dụng mô hình này có thể kể đến là Philippines, Malaysia, Indonesia, Các Tiểu Vương Quốc Ả Rập Thống Nhất (UAE),

Ba Lan,

Thứ nhất, về thẩm quyền thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Với

mô hình này, thẩm quyền thành lập các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt thuộc

về cơ quan nhà nước trung ương (chủ yếu là người đứng đầu) Theo quy định tại Điều 6 của Luật số 7916 của Philippines thì Tổng thống là người có thẩm quyền thành lập các đặc khu kinh tế Hay ở Malaysia, các Hành lang kinh tế được thành lập theo sáng kiến của Thủ tướng Malaysia Ở Indonesia, theo Luật số 39 thì Tổng thống là người có thẩm quyền quyết định việc thành lập hay không thành lập các đặc khu kinh tế

55

Nguyễn Ngọc Điện (2018), “Một số ý kiến về tổ chức chính quyền và pháp luật áp dụng tại đơn vị hành

http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=206903 (truy cập: 17/4/2020)

Thứ hai, về tổ chức bộ máy cơ quan quản lý Tương tự như mô hình 1 thì ở

trung ương cũng sẽ thành lập một đơn vị có chức năng hoạch định chính sách, quản

lý chung đối với tất cả các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trong phạm vi cả nước Ở Philippines, cơ quan đó là “Ban quản lý các Khu kinh tế Philippines (PEZA)”56

, Indonesia gọi là “Hội đồng quốc gia” Tại mỗi đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt sẽ thành lập một cơ quan quản lý Tuy nhiên, nếu như ở mô hình 1 thì chính quyền địa phương sẽ trực tiếp hoặc gián tiếp quản lý đặc khu còn đối với

mô hình này, cơ quan quản lý đặc khu sẽ được tổ chức dưới dạng là một doanh nghiệp Khoản 1 Điều 10 Đạo luật số 39 của Indonesia quy định: Sau khi được thành lập chính quyền tỉnh hoặc chính quyền quận/thành phố quy định Thực thể Kinh doanh phát triển KEK; theo quy định của Đạo luật 7916 của Philippines cũng khuyến khích tư nhân đầu tư phát triển và vận hành các đặc khu kinh tế Còn khoản

1 Điều 5 Đạo luật 688 của Malaysia xác định chủ thể quản lý Khu kinh tế bờ Đông

là một doanh nghiệp với tên gọi “Hội đồng Khu kinh tế bờ Đông”

Thứ ba, về tính tự chủ, tự quyết của các doanh nghiệp quản lý, vận hành các

đặc khu kinh tế Qua quá trình nghiên cứu, chúng tôi nhận thấy, ở các quốc gia áp dụng mô hình này, họ không xem các đặc khu như là những đơn vị hành chính lãnh thổ mà họ xem đây là các khu vực phát triển kinh tế đặc biệt của quốc gia nhưng trực thuộc một hoặc nhiều đơn vị hành chính lãnh thổ Chính vì vậy, mà tại các đặc khu này, chính quyền địa phương vẫn có trách nhiệm quản lý những công việc thuộc thẩm quyền và cơ quan quản lý được quản lý những vấn đề về hoạt động đầu

tư, kinh doanh Tuy nhiên, ở đây có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng theo quy định của pháp luật nhằm tạo cho các cơ quan quản lý đặc khu sự chuyên môn, chuyên nghiệp và cơ quan hành chính địa phương chỉ xử lý những công việc quản

lý chung thuộc thẩm quyền (an ninh, trật tự, y tế, văn hoá, giáo dục, ) theo nguyên tắc “việc ai nấy làm, không ai can thiệp vào công việc của ai” Điều 23, 24 Đạo luật

số 39 của Indonesia xác định rõ các nhiệm vụ của quản trị viên khu vực với nhiệm

vụ của Hội đồng khu vực (cơ quan quản lý đặc khu ở cấp tỉnh)

Cuối cùng, vì được tổ chức theo nguyên tắc “lãnh đạo công, quản trị tư”

Nên là cơ quan quản lý đặc khu sẽ tách biệt với cơ quan hành chính nhà nước (vì các cơ quan này được tổ chức dưới hình thức là một doanh nghiệp) Do đó, người dân vẫn có thể giám sát hoạt động của các cơ chế quản lý này thông qua chính quyền địa phương nơi thành lập đặc khu

56

Điều 11 Đạo luật 7916 của Philippines

Mô hình 3: Mô hình hợp tác liên chính phủ trong phát triển đặc khu kinh tế

Mô hình này được áp dụng tại Myanmar, Trung Quốc, nhưng tiêu biểu nhất là đặc khu Tô Châu của Trung Quốc Mô hình này có xuất phát điểm là các chiến lược hợp tác phát triển kinh tế giữa các quốc gia Theo đó, thay vì ở mô hình truyền thống quốc gia sẽ phải tự mình xây dựng, phát triển đặc khu thì với mô hình này, chính quyền nước sở tại sẽ hợp tác với nước khác (đa số là các nước công nghiệp phát triển) để xây dựng cơ sở hạ tầng, thiết kế đô thị, chiến lược kinh doanh, Ví dụ: đặc khu Tô Châu là sự hợp tác giữa chính phủ Trung Quốc với chính phủ Singapore hay đặc khu Thilawa là sự hợp tác giữa chính quyền Myanmar với chính phủ Nhật Bản.57 Về thẩm quyền thành lập, các đặc khu theo mô hình này sẽ được thành lập theo thoả thuận của các bên và phù hợp với quy định của pháp luật Vì các đặc khu này được thành lập nhằm mục đích học hỏi kinh nghiệm quản lý của các nước công nghiệp tiên tiến như đặc khu Tô Châu của Trung Quốc được thành lập nhằm thực hiện nghiêm túc chính sách cải cách và mở cửa quốc gia, tích cực học tập kinh nghiệm thành công của các nước và khu vực tiên tiến như Singapore, tuân thủ công nghiệp hóa, quốc tế hóa kinh tế và hiện đại hóa đô thị.58 Nên chính phủ Trung Quốc

và chính phủ Singapore thành lập một Hội đồng phối hợp chung để thực hiện các chính sách kinh tế tại đặc khu Còn ở đặc khu về cơ bản vẫn sẽ tổ chức chính quyền theo quy định của Hiến pháp và luật Ví dụ đối với Tô Châu thì bộ máy quản lý sẽ

tổ chức theo quy định của Hiến pháp Trung Quốc 1982, theo đó chính quyền thành phố này vẫn bao gồm Đại hội đại biểu nhân dân và Chính phủ nhân dân thành phố

Tô Châu Hay như đặc khu Thilawa, cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý đặc khu này tuân theo Luật Đặc khu kinh tế Myanmar năm 2014 Như vậy, chính quyền đặc khu

ở mô hình này vẫn được tổ chức theo mô hình 1 hoặc mô hình 2, tuỳ theo quy định của Hiến pháp hoặc luật của quốc gia thành lập đặc khu Tuy nhiên, khác với hai

mô hình trên, ở mô hình này giữa các quốc gia hợp tác cùng phát triển đặc khu sẽ thành lập một cơ quan chung nhằm hoạch định chính sách, định hướng chiến lược phát triển cho đặc khu

57

Thilawa là đặc khu kinh tế đầu tiên của Myanmar, nằm ở ngoại ô thành phố Yangon Được phát triển bởi một công ty liên doanh Myanmar và Nhật Bản, có tên là “Myanmar – Japan Thilawa Development Limited” Trong đó, chính phủ Myanmar, chính phủ Nhật Bản, tập đoàn tư nhân Myanmar và tập đoàn tư nhân Nhật Bản đều có phần vốn góp Cụ thể: Chính phủ Myanmar năm 10% cổ phần thông qua Uỷ ban quản lý đặc khu Thilawa, chính phủ Nhật Bản cũng có 10% cổ phần thông qua Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA), tập đoàn tư nhân Myanmar có 41% cổ phần thông qua Myanmar Thilawa SEZ Holdings Public Limited và tập đoàn tư nhân Nhật Bản có 29% cổ phần thông qua MMS Thilawa Development Co., Ltd

Nguồn: Cồng thông tin điện tử Uỷ ban quản lý đặc khu Thilawa

58

http://www.sipac.gov.cn/zjyq/zxhz/201904/t20190409_1013754.htm (truy cập: 16/4/2020)

Tóm lại, dù được tổ chức theo mô hình nào thì tổ chức chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt vẫn có những điểm chung như sau:

Thứ nhất, Chính quyền trung ương (chủ yếu là chính phủ) đóng vai trò then

chốt trong chính sách “đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt” của quốc gia Vì chính quyền trung ương là chủ thể đặt ra các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tổng thể thông qua chính sách phát triển các ngành, lĩnh vực cụ thể và thực hiện chúng qua

cơ chế đặc khu Chính phủ đóng vai trò là người điều phối thực hiện chính sách về phát triển tổng thể các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và phân bố các nguồn lực (nhân lực, tài lực, vật lực) cho các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Và Chính phủ cũng đóng vai trò là người quản lý các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trên phạm vi toàn quốc

Thứ hai, hầu hết các quốc gia đều thành lập một cơ quan quản lý riêng dành

cho các đặc khu Tuỳ theo đặc trưng của mỗi quốc gia mà nó có thể là một cơ quan chuyên môn hoặc một công ty nhà nước được giám sát bởi người đứng đầu chính phủ (Thủ tướng, Tổng thống, Bộ trưởng hoặc một đơn vị riêng biệt trực thuộc Bộ Thương mại)

Thứ ba, chính quyền đặc khu có tính tự chủ, tự quyết cao Các chính quyền

đặc khu được tổ chức trên cơ sở phân quyền của chính quyền trung ương Để phục

vụ mục đích phát triển kinh tế, chính quyền cấp trên (trung ương hoặc cấp tỉnh tuỳ theo quy định của Hiến pháp), trao cho chính quyền đặc khu những quy chế hành chính đặc biệt Theo đó tuỳ theo cách thức tổ chức chính quyền địa phương quy định trong Hiến pháp mà mỗi nước sẽ có cách tổ chức bộ máy quản lý đặc khu đảm bảo trên nguyên tắc hạn chế sự can thiệp của chính quyền trung ương vào hoạt động của đặc khu từ đó tạo cho đặc khu một thể chế độc lập để nó thực hiện chức năng kinh tế của mình

1.5 Ý nghĩa của Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Như đã đề cập, mục đích chính và chủ yếu khi thành lập các Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt nhằm tạo môi trường đầu tư, kinh doanh đột phá, hấp dẫn từ

đó tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế Để đạt được mục tiêu đó, chính quyền các nước cho thử nghiệm các chính sách cải cách mới mẻ chưa từng có tiền lệ về mặt tổ chức chính quyền; ưu đãi đầu tư; bảo vệ đầu tư; hạ tầng cơ sở Chính từ những cải cách, sự ưu đãi đó khiến cho các Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có