Pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh từ thực tiễn của tỉnh cà mau

Đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật Trên cơ sở nghiên cứu khái niệm VBQPPL giúp cho chúng ta, đặc biệt là những người làm công tác xây dựng, ban hành VBQPPL có thể hình dung một các

TÔN HỮU NGHĨA

PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH TỪ THỰC TIỄN CỦA TỈNH CÀ MAU

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

TP Hồ Chí Minh - Năm 2020

TÔN HỮU NGHĨA

PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNHVĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP

TỈNH TỪ THỰC TIỄN CỦA TỈNH CÀ MAU

Chuyên ngành: Luật Kinh tế

Mã số : 8380107

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS VÕ TRÍ HẢO

Tp Hồ Chí Minh - Năm 2020

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

TÓM TẮT – ABSTRACT

LỜI NÓI ĐẦU 1

1 Lý do chọn đề tài 1

2 Câu hỏi nghiên cứu 3

3 Tình hình nghiên cứu 3

4 Mục đích, đối tượng và phạm vi nghiên cứu 5

4.1 Mục đích nghiên cứu 5

4.2 Đối tượng nghiên cứu 5

4.3 Phạm vi nghiên cứu 5

Về không gian: Trên địa bàn tỉnh Cà Mau 5

5 Các phương pháp tiến hành nghiên cứu 5

6 Giá trị ứng dụng của đề tài 6

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN 7

ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH 7

1.1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH 7

1.1.1 Khái niệm, đặc trưng của quy phạm pháp luật 7

Khái niệm quy phạm pháp luật 7

Đặc trưng của quy phạm pháp luật 7

1.1.2 Khái niệm, đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật 8

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 8

Đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật 9

1.3.1.2 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp

tỉnh 12

1.3.1.3 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh 12

1.2.1.2 Bảo đảm đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật 14

1.2.1.3 Bảo đảm tính minh bạch 15

1.2.1.4 Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ thực hiện, yêu cầu về giới và thủ tục hành chính 15

1.2.1.5 Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường 16

1.2.1.6 Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến 16 1.2.1.7 Không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế 17

1.2.2 Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình 17

1.2.2.1 Đề nghị xây dựng nghị quyết 17

1.2.2.2 Soạn thảo dự thảo nghị quyết 31

1.2.2.3 Tổ chức lấy ý kiến vào dự thảo nghị quyết 32

1.2.2.4 Thẩm định dự thảo nghị quyết 33

1.2.2.5 Xem xét, quyết định trình nghị quyết 33

1.2.2.6 Thẩm tra dự thảo nghị quyết 34

1.2.2.7 Thông qua dự thảo nghị quyết 34

1.2.2.8 Đăng công báo, đưa tin về nghị quyết 34

1.2.3 Quy trình ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do các Ban của HĐND, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh trình 35

1.2.3.1 Đề nghị xây dựng nghị quyết 35

1.2.3.2 Soạn thảo dự thảo nghị quyết 36

1.2.3.6 Thông qua dự thảo nghị quyết 37

1.2.3.7 Đăng công báo, đưa tin về nghị quyết 37

1.2.4 Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh 37 1.2.4.1 Đề nghị xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh 37

1.2.4.2 Soạn thảo dự thảo quyết định 38

1.2.4.3 Lấy ý kiến về dự thảo quyết định 38

1.2.4.4 Thẩm định dự thảo quyết định 38

1.2.4.5 Xem xét, thông qua dự thảo quyết định 38

1.2.4.6 Chỉnh lý dự thảo quyết định và trình Chủ tịch UBND cấp tỉnh ký 39

1.2.4.7 Đăng công báo, đưa tin về quyết định 39

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 39

CHƯƠNG 2: THỰC TIỄN VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA 40

CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TỈNH CÀ MAU 40

2.1 THỰC TIỄN BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TỈNH CÀ MAU 40

2.1.1 Khái quát thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ở Việt Nam 40

2.1.2 Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tỉnh Cà Mau 44

2.1.2.1 Những kết quả đạt được 44

2.1.2.2 Những hạn chế, bất cập 50

2.1.2.3 Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập 58

2.2.1 Phương hướng nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tỉnh Cà Mau 61

2.2.1 Giải pháp nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tỉnh Cà Mau 62

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 65KẾT LUẬN 67DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

DANH MỤC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

PHỤ LỤC

ngành Luật kinh tế, Khoa Luật, Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, là

tác giả của Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài “Pháp luật về ban hành văn bản

quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh từ thực tiễn của tỉnh

Cà Mau” (viết tắt là “Luận văn”)

Tôi xin cam đoan tất cả những nội dung được trình bày trong Luận văn này

là kết quả nghiên cứu độc lập của tôi theo hướng dẫn của người hướng dẫn khoa học Đồng thời, Luận văn này có trích dẫn và sử dụng một số quan điểm, ý kiến khoa học của một số tác giả Những thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác, có thể kiểm chứng Những thông tin và số liệu được sử dụng trong Luận văn này hoàn toàn trung thực và khách quan

Học viên thực hiện

Tôn Hữu Nghĩa

VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật

quyền địa phương cấp tỉnh từ thực tiễn của tỉnh Cà Mau”

b) Tóm tắt:

+ Lý do lựa chọn đề tài nghiên cứu: Xuất phát từ tầm quan trọng của công tác ban

hành VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh (CQĐP) và thực trạng công tác ban hành VBQPPL của CQĐP tỉnh Cà Mau, còn có những khó khăn, hạn chế, vướng mắc, cần phải tìm ra được nguyên nhân của hạn chế để đề ra giải pháp nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP tỉnh Cà Mau

+ Mục tiêu nghiên cứu: Nghiên cứu các quy định của pháp luật Việt Nam về quy

trình ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh Phân tích, đánh giá thực trạng công tác ban hành VBQPPL của CQĐP tỉnh Cà Mau Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP tỉnh Cà Mau

+ Phương pháp nghiên cứu: phương pháp tổng hợp, thống kê, hệ thống hóa, so

sánh, phân tích được sử dụng trong Đề tài để giải quyết vấn đề

+ Kết quả nghiên cứu: Đề tài giải quyết được mục tiêu nghiên cứu; trong đó, tác

giả đã phát hiện những nguyên nhân của những hạn chế trong công tác ban hành VBQPPL của CQĐP tỉnh Cà Mau Qua đó, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP tỉnh Cà Mau

+ Kết luận và hàm ý: Kết quả nghiên cứu của Đề tài có tính mới, có tính thực tiễn

và có giá trị khoa học Kết quả nghiên cứu của Đề tài có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo, học tập và nghiên cứu

c) Từ khóa: Ban hành; văn bản quy phạm pháp luật; chính quyền địa phương; tỉnh Cà Mau

government”

b) Abstract:

+ Reason for writing: because of the importance of promulgation of legislative

documents of Provincial Local government and actual situation of legislative documents of Ca Mau Provincial Local government, having difficulties, limitations, problem which must find out the reasons to offer solutions to improve quality of promulgation of legislative documents of Ca Mau Provincial Local government

+ Problem: Studying Vietnam’s Law on process of promulgation of legislative

documents of Provincial Local government Analyzing, estimating promulgation actual situation of legislative documents of Ca Mau Provincial Local government

By which, offering solutions to improve quality of promulgation of legislative documents of Ca Mau Provincial Local government

+ Methods: collection, statistics, systematizing, comparision, analysis methods are

used in the research to sovle the problem

+ Results: the research sovles all the problem; in which, the author point out

reasons of limitations on Promulgation of legislative documents of Ca Mau Provincial Local government By which to offer solutions to improve the quality on Promulgation of legislative documents of Ca Mau Provincial Local government

+ Conclusion: the results of the research are new, practical and valuable to science

The results of the research can be used for references, study and research

c) Keywords: Promulgation; Legislative documents; Local government; Ca Mau Province

LỜI NÓI ĐẦU

tương đối nghiêm túc, chặt chẽ, đúng quy định

Ngày 22/6/2015, Luật BHVBQPPL được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 01/7/2016 (Luật BHVBQPPL năm 2015) Ngày 14/5/2016, Chính phủ ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật BHVBQPPL (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) Luật BHVBQPPL năm 2015; văn bản hướng dẫn thi hành ra đời là rất cần thiết, đáp ứng

yêu cầu xây dựng pháp luật trong giai đoạn chuyển đổi cơ chế, góp phần nâng cao

nhận thức của các cấp, các ngành ở trung ương và địa phương về ý nghĩa, vai trò của công tác xây dựng pháp luật, coi đầu tư cho xây dựng pháp luật là đầu tư cho phát triển vì chất lượng của văn bản pháp luật có ảnh hưởng quyết định đến môi trường kinh doanh, năng lực cạnh tranh của cả nền kinh tế, của từng doanh nghiệp Đặc biệt, công tác xây dựng, ban hành VBQPPL được xác định là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của chính quyền địa phương (CQĐP) nhằm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có ý nghĩa rất quan trọng trong việc góp phần hoàn thiện thể chế, làm cơ sở cho việc cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, nâng cao chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI), góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo trật tự an toàn xã hội của tỉnh Văn bản quy phạm pháp luật của địa

phương vừa là công cụ để triển khai, đưa pháp luật vào cuộc sống, vừa là công cụ

để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý, điều hành phát triển kinh tế - xã hội của địa phương

Trong thời gian qua, CQĐP tỉnh Cà Mau có nhiều cố gắng, tích cực, chủ động trong xây dựng, ban hành VBQPPL theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP Kết quả, từ khi Luật BHVBQPPL năm 2015 có hiệu lực đến nay, CQĐP tỉnh Cà Mau đã ban hành hàng trăm VBQPPL Nhìn chung, hầu hết các VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh cơ bản đáp ứng yêu cầu hoàn thiện thể chế, điều chỉnh quan hệ xã hội, góp phần phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; công tác xây dựng, ban hành VBQPPL chuyển biển tích cực và chất lượng càng ngày càng được nâng lên Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP tỉnh Cà Mau vẫn còn những khó khăn, hạn chế, bất cập, chưa đáp ứng đầy đủ các yêu cầu của CQĐP cũng như đòi hỏi của thực tiễn, cụ thể như: còn khá nhiều VBQPPL chậm được xây dựng, ban hành theo kế hoạch được duyệt, làm ảnh hưởng đến việc triển khai thực hiện các nhiệm vụ phục

vụ phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Chất lượng của một số VBQPPL chưa đạt yêu cầu Một số cơ quan chuyên môn được giao chủ trì soạn thảo thiếu chủ động, chưa rà soát kỹ lưỡng, khảo sát để nắm thông tin thật đầy đủ; chưa nghiên cứu sâu các văn bản nguồn của cơ quan nhà nước cấp trên, chưa coi trọng việc khảo sát, đánh giá tác động của VBQPPL đối với các đối tượng liên quan và người dân; chưa quan tâm đúng mức đến việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; công tác thẩm định, thẩm tra VBQPPL còn những khó khăn, vướng mắc, bất cập

Trước yêu cầu đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước, đặc biệt là CQĐP cấp tỉnh thì việc nâng cao chất lượng VBQPPL là rất cần thiết, cấp bách trong thời điểm hiện nay Để nâng cao chất lượng VBQPPL thì phải nắm được quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL nhằm nâng cao chất lượng văn bản theo quy định của pháp luật một cách đầy

đủ, chính xác và tuân thủ đúng quy trình quy định; đồng thời, phải đánh giá

đúng thực trạng tình hình, những khó khăn, vướng mắc, bất cập từ thực tiễn đặt ra trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL trên địa bàn tỉnh, qua đó

đề ra những giải pháp khắc phục trong thời gian tới Từ những lý do trên tôi chọn đề tài “Pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền

địa phương cấp tỉnh từ thực tiễn của tỉnh Cà Mau” để làm Luận văn

2 Câu hỏi nghiên cứu

Luận văn được thực hiện nhằm làm rõ các câu hỏi nghiên cứu:

Thứ nhất: Pháp luật Việt Nam có những quy định như thế nào về quy trình

ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh?

Thứ hai: Thực trạng về ban hành VBQPPL của CQĐP tỉnh Cà Mau?

Thứ ba: Giải pháp nào để nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của

CQĐP tỉnh Cà Mau?

3 Tình hình nghiên cứu

Liên quan đến đề tài nghiên cứu, đã có một số công trình được công bố điển hình như sau:

- Nguyễn Nữ Phương Thảo, 2013 Quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL

của HĐND, UBND qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ Luận văn Thạc sĩ Khoa Luật - Đại

học Quốc gia Hà Nội Nội dung cơ bản nêu cơ sở lý luận và pháp luật về xây dựng

và ban hành VBQPPL; thực trạng xây dựng và ban hành VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh Phú Thọ và phương hướng, giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh Phú Thọ

- Trần Thanh Vân, 2014 Văn bản quy phạm pháp luật - Những vấn đề lý

luận và thực tiễn Luận văn Thạc sĩ Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội Nội

dung cơ bản nêu một số vấn đề lý luận về VBQPPL; thực trạng và một số giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng, banh hành VBQPPL ở Việt Nam

- Phan Thị Thanh Huyền, 2016 Văn bản QPPL của HĐND - qua thực tiễn

tỉnh Thanh Hóa Luận văn Thạc sĩ Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội Nội dung

cơ bản nêu cơ sở lý luận về VBQPPL của HĐND; thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra và xử lý VBQPPL của HĐND các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa và một

số giải pháp nâng cao chất lượng VBQPPL của HĐND các cấp tỉnh Thanh Hóa

- Phan Thị Mỹ Dung, 2017 Xây dựng VBQPPL của UBND các cấp từ thực

tiễn tỉnh Long An Luận văn Thạc sĩ Khoa Luật - Học viện khoa học xã hội Nội

dung cơ bản nêu những vấn đề về lý luận về xây dựng VBQPPL của UBND các cấp; thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng VBQPPL của UBND các cấp tại tỉnh Long An

- Nguyễn Văn Tin, 2017 Trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây

dựng VBQPPL của chính quyền tỉnh Phú Yên Luận văn Thạc sĩ Học viện hành

chính quốc gia Nội dung cơ bản nêu cơ sở lý luận về trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL; thực trạng và phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của chính quyền tỉnh Phú Yên

- Nguyễn Hồng Tuyến và các cộng sự, 2018 Sổ tay soạn thảo văn bản quy

phạm pháp luật Sách chuyên khảo Nxb Tư pháp Hà Nội Nội dung cơ bản hướng

dẫn nghiệp vụ trong quá trình soạn thảo VBQPPL, gồm một số nội dung chính như: Những vấn đề chung trong soạn thảo VBQPPL; các kỹ năng cơ bản trong soạn thảo VBQPPL; soạn thảo các VBQPPL cụ thể

- Nguyễn Văn Cương và các cộng sự, 2018 Sổ tay phân tích chính sách

trong đề nghị xây dựng VBQPPL Sách chuyên khảo Nxb Công thương Hà Nội

Nội dung cơ bản nêu tổng quan về phân tích chính sách và quy trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL; xây dựng nội dung chính sách; đánh giá tác động chính sách; lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình đề nghị xây dựng văn bản và thẩm định về đề nghị này

Những công trình khoa học nêu trên là nguồn tài liệu tham khảo có giá trị để tác giả kế thừa và tiếp tục phát triển, hoàn thiện đề tài nghiên cứu của mình Mặc dù các công trình nghiên cứu thực hiện ở những khía cạnh, góc nhìn khác nhau về lý

luận chung và thực tiễn một số địa phương, tuy nhiên qua lược khảo tài liệu, có thể

nhận thấy đề tài “Pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính

quyền địa phương cấp tỉnh từ thực tiễn của tỉnh Cà Mau” là một đề tài không

trùng lặp, mang tính đặc thù riêng so với các đề tài nghiên cứu trước đây

4 Mục đích, đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.2 Đối tượng nghiên cứu

Luận văn tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật về quy trình ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Cà Mau

4.3 Phạm vi nghiên cứu

Về không gian: Trên địa bàn tỉnh Cà Mau

Về thời gian: Nghiên cứu giai đoạn từ năm 2016 (từ khi Luật BHVBQPPL

có hiệu lực) đến năm 2019

Về nội dung: Nghiên cứu các quy định của pháp luật Việt Nam về quy trình

ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh Phân tích, đánh giá thực trạng công tác ban hành VBQPPL của CQĐP tỉnh Cà Mau Qua đó, đề xuất các giải pháp nhằm nâng

cao chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP tỉnh Cà Mau

5 Các phương pháp tiến hành nghiên cứu

Để thực hiện đề tài này, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây:

Phương pháp phân tích để phân tích làm rõ một số khái niệm, các quy định của pháp luật; phương pháp hệ thống hóa để khái quát hóa, rút ra những nhận xét, kết luận về từng nội dung, sử dụng tại Chương 1 để giải quyết câu hỏi nghiên cứu thứ nhất

Phương pháp tổng hợp, thống kê, hệ thống hóa, so sánh, phân tích các số liệu

để đánh giá về thực trạng xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP tỉnh Cà Mau và khái quát hóa, rút ra những nhận xét, kết luận về từng nội dung, sử dụng tại Chương

2 để giải quyết câu hỏi nghiên cứu thứ hai và thứ ba

6 Giá trị ứng dụng của đề tài

Kết quả nghiên cứu của Đề tài có tính mới, có tính thực tiễn cao và có giá trị khoa học Kết quả nghiên cứu của Đề tài có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo, học tập và nghiên cứu

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN

ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH

1.1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH

1.1.1 Khái niệm, đặc trưng của quy phạm pháp luật

Khái niệm quy phạm pháp luật

Bộ Tư pháp cho rằng “Định nghĩa về QPPL là nền tảng để từ đó định nghĩa

về VBQPPL”1 Dấu hiệu có chứa QPPL là dấu hiệu quan trọng nhất để xác định một VBQPPL Như vậy, khi đánh giá một văn bản có phải là VBQPPL hay không, trước tiên cần phải xem xét văn bản có chứa QPPL hay không Vậy thế nào là QPPL?

Phạm Duy Nghĩa cho rằng: “QPPL được hiểu là từng thành tố nhỏ nhất tạo

nên một hệ thống pháp luật nhất quán Mỗi QPPL có thể bao gồm ba phần: Giả định, quy định và chế tài”2

Khái niệm QPPL được quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật BHVBQPPL năm

2015 như sau: “QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp

dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”

Đặc trưng của quy phạm pháp luật

Căn cứ khái niệm QPPL có thể nhận thấy QPPL có ba dấu hiệu đặc trưng cơ bản như sau:

1 Bộ Tư pháp, 2014 Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu pháp luật về BHVBQPPL của nước ngoài

<http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1081&Tab Index=2> [Ngày truy cập: 17 tháng 01 năm 2020], trang 11

2 Phạm Duy Nghĩa, 2014 Phương pháp nghiên cứu luật học Hà Nội: Nhà xuất bản Công an nhân dân, trang

35

Thứ nhất, phải là: “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định”3 Trong đó, quy tắc xử sự chung là khuôn mẫu, chuẩn mực ứng xử được xác định cụ thể, do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận

và được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước để được áp dụng nhiều lần và đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng4

Thứ hai, QPPL do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong

Luật BHVBQPPL năm 2015 ban hành Thẩm quyền ban hành gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung

Thứ ba, QPPL được Nhà nước bảo đảm thực hiện Tức là QPPL được đảm

bảo thi hành thông qua việc áp dụng các chế tài hình sự, chế tài dân sự, cụ thể như phạt tù, phạt tiền, hủy bỏ hợp đồng dân sự, bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng…5

1.1.2 Khái niệm, đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Khái niệm văn bản: Sở Tư pháp tỉnh Bắc Giang cho rằng: “Văn bản là một

hình thức, phương tiện, công cụ hiệu quả để ghi lại, truyền đạt, xử lý thông tin trong hoạt động quản lý, lãnh đạo của cơ quan, tổ chức”6

Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính

phủ về công tác văn thư quy định: “Văn bản là thông tin thành văn được truyền đạt

3 Nguyễn Hồng Tuyến và cộng sự, 2018 Sổ tay soạn thảo VBQPPL Hà Nội: Nhà xuất bản Tư pháp, trang

12

4 Bộ Tư pháp, 2014 Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu pháp luật về BHVBQPPL của nước ngoài

<http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1081&Tab Index=2> [Ngày truy cập: 17 tháng 01 năm 2020], trang 51.

5 Nguyễn Hồng Tuyến và cộng sự, 2018 Sổ tay soạn thảo VBQPPL Hà Nội: Nhà xuất bản Tư pháp, trang 13-14

6 Sở Tư pháp tỉnh Bắc Giang, 2019 Sổ tay nghiệp vụ công tác văn bản [pdf]

<http://thongtinphapluat.bacgiang.gov.vn/documents/249229/2355120/1569372767216_15.%20S%E1%BB

%94%20TAY%20NGHI%E1%BB%86P%20V%E1%BB%A4%20C%C3%94NG%20T%C3%81C%20V% C4%82N%20B%E1%BA%A2N.%20t%C3%A1i%20b%E1%BA%A3n%20n%C4%83m%202019.pdf/006c a01f-7e3c-4352-891a-bf5844f0eb61> [Ngày truy cập: 30 tháng 10 năm 2019], trang 5

bằng ngôn ngữ hoặc ký hiệu, hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức

và được trình bày đúng thể thức, kỹ thuật theo quy định”

Riêng trường hợp đối với những văn bản của các cơ quan, tổ chức nhà nước

gồm có các hình thức văn bản cụ thể gồm: “VBQPPL, văn bản hành chính và văn

bản chuyên ngành” 7; có mục đích phục vụ cho bộ máy quản lý nhà nước hoạt động một cách đúng hướng, đảm bảo đúng theo chức năng, đảm bảo hiệu lực, hiệu quả Trong phạm vi Luận văn này, nội dung chủ yếu đề cập những vấn đề liên quan đến hình thức VBQPPL, do đó khái niệm VBQPPL sẽ được tập trung làm rõ Vậy, VBQPPL là gì?

Khái niệm VBQPPL lần đầu tiên được quy định trong Luật BHVBQPPL năm 1996 và tiếp tục được quy định trong Luật năm 2008, Luật năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành

Tuy nhiên, khái niệm VBQPPL còn mang nặng tính học thuật, lại chưa cụ thể vì vậy đã gây nhiều khó khăn trong việc xác định một cách chính xác văn bản nào là VBQPPL Mặc dù vậy, việc có khái niệm VBQPPL là cần thiết, là cơ sở rất quan trọng để xác định những vấn đề cần phải được ban hành dưới hình thức VBQPPL, phân biệt VBQPPL với các văn bản khác Do vậy, Luật BHVBQPPL

năm 2015 vẫn tiếp tục quy định về khái niệm VBQPPL, cụ thể như sau: “VBQPPL

là văn bản có chứa quy phạm pháp luật (QPPL), được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”8

Đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật

Trên cơ sở nghiên cứu khái niệm VBQPPL giúp cho chúng ta, đặc biệt là những người làm công tác xây dựng, ban hành VBQPPL có thể hình dung một cách khái quát nhất thế nào là VBQPPL, mặc dù vậy khái niệm này cũng chưa thật sự đáp ứng nhu cầu xác định một cách nhanh nhất và chính xác nhất đối với một văn bản là VBQPPL, cho nên cần phải phân tích những khía cạnh khác có liên quan để

7 Khoản 2, 3 Điều 3 và điểm a khoản 2 Điều 4 Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ

về công tác văn thư

8 Điều 2 Luật BHVBQPPL năm 2015

có thêm những dấu hiệu nhận biết cụ thể hơn, rõ ràng hơn để dễ xác định và xác định một cách chính xác hơn đối với một VBQPPL Vậy những dấu hiệu nhận biết cần phải phân tích đó là gì? Đó là những dấu hiệu đặc trưng của VBQPPL Trên cơ

sở khái niệm VBQPPL, có thể nhận thấy rằng VBQPPL có những dấu hiệu đặc trưng chủ yếu như sau:

Thứ nhất, là văn bản có chứa đựng quy tắc xử sự chung, đồng thời có hiệu

lực bắt buộc chung và được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần

Thứ hai, là văn bản do cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền ban

hành theo đúng hình thức, đúng trình tự và đúng thủ tục quy định

Thứ ba, là văn bản được Nhà nước đảm bảo thực hiện

Một văn bản khi đảm bảo đầy đủ các dấu hiệu đặc trưng nêu trên thì văn bản

đó mới được xem là VBQPPL, nếu thiếu một trong những dấu hiệu đặc trưng nêu trên thì văn bản đó không thỏa mãn điều kiện là một VBQPPL, tức là văn bản đó không phải là VBQPPL9

Ví dụ: VBQPPL của UBND cấp tỉnh nhưng được ký ban hành theo thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, tức không đúng thẩm quyền, không do cơ quan

nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo quy định

Một ví vụ khác, văn bản có chứa QPPL do HĐND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh ban hành nhưng không đúng hình thức theo quy định mà ban hành theo hình thức văn bản hành chính (chỉ thị, công văn, thông báo…)

1.1.3 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

1.3.1.1 Chính quyền địa phương cấp tỉnh

Kết quả nghiên cứu tại Việt Nam cho thấy trong thời gian qua thuật ngữ CQĐP được sử dụng khá phổ biến trong các văn bản của Đảng và Nhà nước Tuy

9 Sở Tư pháp tỉnh Bắc Giang, 2019 Sổ tay nghiệp vụ công tác văn bản [pdf]

<http://thongtinphapluat.bacgiang.gov.vn/documents/249229/2355120/1569372767216_15.%20S%E1%BB

%94%20TAY%20NGHI%E1%BB%86P%20V%E1%BB%A4%20C%C3%94NG%20T%C3%81C%20V% C4%82N%20B%E1%BA%A2N.%20t%C3%A1i%20b%E1%BA%A3n%20n%C4%83m%202019.pdf/006c a01f-7e3c-4352-891a-bf5844f0eb61> [Ngày truy cập: 30 tháng 10 năm 2019], trang 3-4

nhiên, chưa có văn bản pháp luật nào giải thích về khái niệm CQĐP một cách rõ ràng và đầy đủ, ngoài ra các Từ điển tiếng Việt, Từ điển giải thích các thuật ngữ pháp luật thông dụng cũng không đề cập đến khái niệm CQĐP Có hai loại quan điểm khác nhau về CQĐP gồm: quan niệm theo nghĩa hẹp và quan niệm theo nghĩa rộng

Quan niệm CQĐP theo nghĩa hẹp: được xác định gồm có HĐND và UBND (hoặc Ủy ban hành chính)

Quan niệm CQĐP theo nghĩa rộng: được xác định gồm có HĐND, UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND và các Ban của HĐND10

Một kết quả nghiên cứu khác cho rằng hệ thống CQĐP bao gồm HĐND và UBND và có 3 cấp tỉnh, huyện, xã11

Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định về CQĐP như sau: “CQĐP được tổ

chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”

Điều 2 Luật tổ chức CQĐP năm 2015 quy định: “Các đơn vị hành chính của

nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện); Xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”

Điều 4 Luật tổ chức CQĐP năm 2015 quy định “Cấp CQĐP gồm có HĐND

và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này”

10 Vũ Hồng Anh và cộng sự, 2013 Báo cáo kết quả các nghiên cứu chuyên đề để phục vụ sửa đổi Hiến pháp

năm 1992, trang 131-132, 141

11 Bộ Nội vụ, 2014 Nghiên cứu kinh nghiệm các nước về tổ chức CQĐP

<http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=965&TabI ndex=2&TaiLieuID=3197> [Ngày truy cập: 07 tháng 3 năm 2020], trang 2

Như vậy, qua phân tích nêu trên, có thể nhận thấy rằng CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã Ngoài ra, còn có HĐND và UBND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Tóm lại, trong phạm vi Luận văn này, CQĐP cấp tỉnh được hiểu là bao gồm HĐND cấp tỉnh và UBND cấp tỉnh

1.3.1.2 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp tỉnh

HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân12 Theo quy định thì HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định:

“Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước

cấp trên;

Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;

Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương”13

Cần lưu ý rằng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh ban hành không phải là VBQPPL nếu thuộc một trong các trường hợp quy định tại điểm a, b, c, d, đ, e, g khoản 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và nghị quyết khác không có nội dung quy định tại Điều 27 Luật BHVBQPPL năm 2015

1.3.1.3 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh

UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương14 Theo quy định tại Điều 28 Luật BHVBQPPL năm 2015 thì UBND cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định:

12 Khoản 1 Điều 6 Luật tổ chức CQĐP năm 2015

13 Điều 27 Luật BHVBQPPL năm 2015

“Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước

cấp trên;

Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;

Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương”

Cần lưu ý rằng quyết định của UBND cấp tỉnh ban hành không phải là VBQPPL nếu thuộc các trường hợp quy định tại điểm h, i, k khoản 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và quyết định khác không có nội dung quy định tại Điều 28 Luật BHVBQPPL năm 2015

1.2 PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH

1.2.1 Nguyên tắc ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định tại Điều 5 Luật BHVBQPPL năm 2015, có những nguyên tắc ban hành VBQPPL cụ thể như sau:

1.2.1.1 Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật

Bảo đảm tính hợp hiến: Tức là VBQPPL đảm bảo không được trái với quy

định Hiến pháp, bao gồm các quy định có giá trị thi hành trực tiếp và các quy định

có giá trị thi hành gián tiếp, thông qua các luật cụ thể; đồng thời, VBQPPL cũng phải đảm bảo không được trái với tinh thần của Hiến pháp

Ví dụ: Điều 16 của Hiến pháp năm 2013 quy định nguyên tắc “Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật”, đây là quy định có giá trị thi hành trực tiếp

Trong khi đó, một trường hợp khác tại Điều 23 của Hiến pháp năm 2013 quy định “Tự do đi lại và cư trú theo pháp luật” thì có giá trị thi hành gián tiếp, tức là thông qua các luật cụ thể để quy định về vấn đề này

14 Khoản 1 Điều 8 Luật tổ chức CQĐP năm 2015

Ví dụ về tinh thần của Hiến pháp, trong trường hợp “Quyền tự do kinh doanh” được Hiến pháp thừa nhận thì các VBQPPL được trái với tinh thần của Hiến pháp, tức là không được quy định hạn chế các quyền này

Bảo đảm tính hợp pháp: Tức là VBQPPL khi được ban hành phải đảm bảo

phù hợp (tức là không trái) với VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, cụ thể như: nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải đảm bảo phù hợp với luật, nghị định, thông tư…; quyết định của UBND cấp tỉnh phải đảm bảo phù hợp với luật, nghị định, thông tư… và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh15

Bảo đảm tính thống nhất: Tức là các VBQPPL của cùng một cơ quan ban

hành phải thống nhất, không được mâu thuẫn hay xung đột với nhau; trường hợp VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp dưới đối với VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên cũng phải thực hiện đảm bảo nguyên tắc này, phải thống nhất, không được mâu thuẫn hay xung đột với VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên16

1.2.1.2 Bảo đảm đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Đây là một trong những nguyên tắc quan trọng, bắt buộc cần phải tuân thủ nghiêm ngặt trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL Điều đó đã được thể hiện trong khái niệm VBQPPL theo quy định tại Điều 2 Luật BHVBQPPL năm

2015: “VBQPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền,

hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này” “Văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là VBQPPL”

Về thẩm quyền ban hành VBQPPL: theo quy định, cơ quan có thẩm quyền

ban hành VBQPPL tại địa phương là HĐND và UBND các cấp Riêng đối với cấp tỉnh là HĐND và UBND cấp tỉnh

15Nguyễn Hồng Tuyến và cộng sự, 2018 Sổ tay soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật Hà Nội: Nhà xuất

bản Tư pháp, trang 27-28, 30

16 Nguyễn Hồng Tuyến và cộng sự, 2018 Sổ tay soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật Hà Nội: Nhà xuất

bản Tư pháp, trang 32

Về hình thức VBQPPL: theo quy định, HĐND cấp tỉnh ban hành VBQPPL

chỉ dưới hình thức nghị quyết, UBND cấp tỉnh ban hành VBQPPL chỉ dưới hình thức quyết định17

Về trình tự và thủ tục ban hành VBQPPL của HĐND cấp tỉnh: UBND cấp

tỉnh thực hiện bảo đảm đúng quy định tại Luật BHVBQPPL năm 2015 và Nghị định

số 34/2016/NĐ-CP

1.2.1.3 Bảo đảm tính minh bạch

Trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL, cơ quan soạn thảo văn bản và

cơ quan có liên quan cần phải quán triệt tinh thần tạo mọi điều kiện thuận lợi để đảm bảo có sự tham gia của người dân, đặc biệt là đối tượng chịu tác động của văn bản, góp phần đảm bảo tính khả thi của VBQPPL khi được ban hành và để ý chí, nguyện vọng của người dân được phản ánh một cách thực sự; đồng thời, cần phải công khai cho người dân biết VBQPPL trước khi văn bản có hiệu lực thi hành18

1.2.1.4 Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ thực hiện, yêu cầu về giới và thủ tục hành chính

Tính khả thi: được thể hiện ở chỗ nội dung dự thảo VBQPPL phải đảm bảo

phù hợp với yêu cầu của thực tiễn đặt ra, trình độ phát triển kinh tế - xã hội XH), đồng thời bảo đảm được điều kiện thực thi Suy cho cùng pháp luật và kinh tế

(KT-có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, tác động qua lại lẫn nhau, đó là mối quan hệ biện chứng với nhau Trong trường hợp VBQPPL thể hiện kịp thời, đúng trọng tâm những vấn đề của thực tiễn đặt ra, đảm bảo phù hợp với các điều kiện phát triển KT-XH, đáp ứng tốt yêu cầu quản lý nhà nước thì đó là tiền đề, là cơ sở quan trọng tạo điều kiện thuận lợi cho KT-XH của địa phương càng ngày càng phát triển Trường hợp VBQPPL không đảm bảo được các yêu cầu nêu trên thì kết quả có thể

sẽ hoàn toàn ngược lại, cụ thể là KT-XH của địa phương sẽ bị kìm hãm, chậm phát triển Tóm lại, trong quá trình ban hành VBQPPL phải đảm bảo văn bản không

17 Khoản 9, 10 Điều 4 Luật ban hành VBQPPL năm 2015

18 Nguyễn Hồng Tuyến và cộng sự, 2018 Sổ tay soạn thảo VBQPPL Hà Nội: Nhà xuất bản Tư pháp, trang

34

được xa rời thực tế, các đối tượng điều chỉnh có khả năng thi hành và có đủ điều kiện thực hiện

Tiết kiệm, hiệu quả: được thể hiện qua các chi phí do nhà nước, doanh

nghiệp chi để thực thi VBQPPL là thấp nhất; tổ chức, bộ máy, nhân sự của các cơ quan cơ bản ổn định, không bị làm thay đổi đáng kể

Bảo đảm việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo văn bản:

nguyên tắc này được thể hiện ở chỗ VBQPPL cần đảm bảo tạo cơ hội phát triển bằng nhau giữa nam và nữ; bảo đảm không phân biệt đối xử về giới, không gây ra bất bình đẳng giới; bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp, phù hợp với đặc thù mỗi giới

Bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính (TTHC): nguyên tắc này được

thể hiện ở chỗ trong quá trình soạn thảo VBQPPL cần bảo đảm đánh giá được sự cần thiết của TTHC; hợp lý của TTHC và chi phí đảm bảo thực hiện TTHC trong

dự thảo VBQPPL phải thấp nhất19

1.2.1.5 Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường

Nguyên tắc này được thể hiện ở chỗ trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL thì nội dung của VBQPPL phải bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, đây là điều kiện quan trọng làm tiền đề cho sự phát triển kinh tế

- xã hội20

1.2.1.6 Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến Trong quá trình xây dựng chính sách, soạn thảo VBQPPL, hoạt động lấy ý kiến là bắt buộc Nguyên tắc này được thể hiện ở chỗ trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL, cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản cần phải tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng theo quy định, đảm bảo công khai, minh bạch; nội dung lấy ý kiến

19 Nguyễn Hồng Tuyến và cộng sự, 2018 Sổ tay soạn thảo VBQPPL Hà Nội: Nhà xuất bản Tư pháp, trang

35-37

20 Sở Tư pháp tỉnh Bắc Giang, 2019 Sổ tay nghiệp vụ công tác văn bản [pdf]

<http://thongtinphapluat.bacgiang.gov.vn/documents/249229/2355120/1569372767216_15.%20S%E1%BB

%94%20TAY%20NGHI%E1%BB%86P%20V%E1%BB%A4%20C%C3%94NG%20T%C3%81C%20V% C4%82N%20B%E1%BA%A2N.%20t%C3%A1i%20b%E1%BA%A3n%20n%C4%83m%202019.pdf/006c a01f-7e3c-4352-891a-bf5844f0eb61> [Ngày truy cập: 30 tháng 10 năm 2019], trang 15

đảm bảo phù hợp với từng đối tượng cụ thể; ý kiến đóng góp đảm bảo được tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu, giải trình và đăng tải công khai21

1.2.1.7 Không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế

Nguyên tắc này đòi hỏi VBQPPL bảo đảm phù hợp với các cam kết trong điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên; không làm cản trở, gây khó khăn trong việc thực hiện điều ước quốc tế có liên quan Các quy định của điều ước quốc tế có thể có hiệu lực trực tiếp hoặc hiệu lực qua chuyển hóa, tức là nội luật hóa, bởi vì, pháp luật quốc tế để cho mỗi quốc gia quy định trên cơ sở pháp luật quốc gia đối với việc thực thi nghĩa vụ quốc tế đã cam kết22

1.2.2 Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình

1.2.2.1 Đề nghị xây dựng nghị quyết

Có hai trường hợp đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình, cụ thể như sau:

Trường hợp thứ nhất, đề nghị xây dựng văn bản theo quy định tại Khoản 1

Điều 27 Luật BHVBQPPL năm 2015 Quy trình này bao gồm các bước như sau:

Bước 1: Lập hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết

Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh có trách nhiệm lập hồ sơ đề nghị theo đúng quy định tại khoản 2 Điều 117 Luật BHVBQPPL năm 2015, tham mưu,

đề xuất UBND cấp tỉnh trình Thường trực HĐND cấp tỉnh Hồ sơ gồm có:

Tờ trình của UBND cấp tỉnh theo mẫu số 02 Phụ lục V ban hành kèm theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

21 Nguyễn Hồng Tuyến và cộng sự, 2018 Sổ tay soạn thảo VBQPPL Hà Nội: Nhà xuất bản Tư pháp, trang

38-39

22 Nguyễn Hồng Tuyến và cộng sự, 2018 Sổ tay soạn thảo VBQPPL Hà Nội: Nhà xuất bản Tư pháp, trang

41-43

Bản thuyết minh về các nội dung có liên quan theo quy định (căn cứ; đối tượng và phạm vi điều chỉnh; nội dung chủ yếu của nghị quyết; dự kiến thời gian đề nghị HĐND cấp tỉnh thông qua; đồng thời, dự kiến nguồn lực thực hiện…)

Bước 2: Thường trực HĐND xem xét đề nghị xây dựng nghị quyết

Thường trực HĐND cấp tỉnh xem xét đối với đề nghị của UBND cấp tỉnh và

hồ sơ kèm theo; trường hợp chấp thuận thì ban hành văn bản phân công UBND cấp tỉnh trình dự thảo nghị quyết vào thời gian cụ thể23

Trường hợp hồ sơ chưa đảm bảo hoặc nội dung chưa cụ thể, chưa rõ ràng trong đề nghị xây dựng nghị quyết thì Thường trực HĐND cấp tỉnh đề nghị UBND cấp tỉnh bổ sung, giải trình, làm rõ thêm

Bước 3: Phân công cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp soạn thảo dự thảo nghị quyết

Sau khi nhận được văn bản chấp thuận của Thường trực HĐND cấp tỉnh thì UBND cấp tỉnh phân công cơ quan chủ trì soạn thảo dự thảo nghị quyết24; thông thường là phân công cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh có liên quan đến nội dung dự thảo văn bản

Trường hợp thứ hai, đề nghị xây dựng nghị quyết theo quy định tại Khoản 2,

3 và 4 Điều 27 Luật BHVBQPPL năm 2015 Quy trình đề nghị xây dựng nghị quyết trong trường hợp này bao gồm các bước như sau:

Bước 1: Xây dựng nội dung chính sách

Trong xây dựng và trong ban hành VBQPPL, một trong những vấn đề mới ở Việt Nam là phân tích chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL Riêng đối với trường hợp xây dựng, ban hành VBQPPL của HĐND cấp tỉnh thì một trong những điểm mới của Luật BHVBQPPL năm 2015 là bổ sung các quy định mới đối với việc xây dựng chính sách khi đề nghị xây dựng VBQPPL của HĐND cấp tỉnh25 Một số đánh giá khác cũng có nhận định tương tự cho rằng Luật BHVBQPPL năm

23 Điều 118 Luật BHVBQPPL năm 2015

24 Điều 118 Luật BHVBQPPL năm 2015

25 Nguyễn Văn Cương và cộng sự, 2018 Sổ tay phân tích chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL Hà

Nội: Nhà xuất bản Công thương, trang 3

2015 bổ sung quy trình đề nghị xây dựng VBQPPL đối với một số loại văn bản, trong đó có VBQPPL của HĐND cấp tỉnh, đó là trước khi soạn thảo cần phải thực hiện quy trình xây dựng, đánh giá tác động, thẩm định, thông qua chính sách26

Theo quy định: “Chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải

quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định”27 Qua khái niệm về chính sách, có thể nhận thấy chính sách suy cho cùng là bắt nguồn từ vấn đề của thực tiễn cuộc sống, chính vì vậy mục đích chính sách chính là giải quyết vấn đề thực tiễn đặt ra Để giải quyết tốt vấn đề thực tiễn, cần phải có chính sách tốt, nói cách khác là chính sách có chất lượng, đó là yêu cầu, đồng thời cũng là mong muốn của những người xây dựng, ban hành chính sách Để có được chính sách tốt thì chính sách đó phải giải quyết được vấn đề thực tiễn đặt ra, tức là vấn đề mà xã hội, người dân và cộng đồng đòi hỏi cần phải giải quyết và phải được giải quyết với chi phí thấp nhất Vấn đề đặt ra là để có được chính sách tốt thì cơ quan chủ trì lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải làm gì và làm như thế nào?

Và câu trả lời đó là cơ quan chủ trì lập đề nghị xây dựng nghị quyết cần phải xây dựng nội dung chính sách, đây là một hoạt động quan trọng trong quá trình tiến hành lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh Theo quy định tại Điều

5 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP khi xây dựng nội dung chính sách cần phải thực hiện một số bước chủ yếu sau:

Thứ nhất, xác định vấn đề cần giải quyết: xác định vấn đề là cơ sở, là tiền đề

quan trọng để tiến hành bước kế tiếp trong quá trình xây dựng nội dung chính sách Nếu xác định vấn đề một cách chính xác thì sẽ đi đúng hướng và ngược lại Để xác định vấn đề một cách hiệu quả, cần phải thực hiện một số công đoạn sau: nhận diện

và mô tả vấn đề; xác định nguyên nhân của từng vấn đề; xác định phạm vi mức độ

26 Tuệ Văn, 2018 Đề xuất sửa đổi Luật BHVBQPPL

<http://baochinhphu.vn/Chinh-sach-moi/De-xuat-sua-doi-Luat-Ban-hanh-van-ban-quy-pham-phap-luat/355716.vgp> [Ngày truy cập: 20 tháng 10 năm 2019]; CT,

2019 Một số đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật BHVBQPPL năm 2015

<https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2424> [Ngày truy cập: 21 tháng 10 năm 2019]

27 Khoản 1 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

tác động của vấn đề; đánh giá các rủi ro có thể xảy ra khi giải quyết vấn đề và cuối cùng là kiểm chứng vấn đề

Nhận diện và mô tả vấn đề: được thực hiện bằng cách đặt câu hỏi: vấn đề cần giải quyết là gì? Tại sao lại xem đó là vấn đề? Nói cách khác, đó là một thực trạng

xã hội đang xảy ra hoặc có thể sẽ xảy ra mà mọi người không mong muốn nó xảy

ra, nó có tác động tiêu cực đến cả cộng đồng hoặc một nhóm đối tượng

Ví dụ: Trong Báo cáo đánh giá tác động đề nghị xây dựng Nghị quyết về chính sách ưu đãi, hỗ trợ đầu tư, khai thác, phát triển tiềm năng du lịch đến năm

2030 trên địa bàn tỉnh Cà Mau nhận định du lịch Cà Mau (chính sách phát triển

tiềm năng du lịch): “vẫn chưa có những bước phát triển tương xứng với tiềm năng

do hệ thống hạ tầng chưa được đầu tư theo kịp nhu cầu phát triển, việc đầu tư cho các sản phẩm du lịch đặc thù dựa trên thế mạnh của địa phương chưa thực sự được quan tâm đúng mức”

Từ nhận định nêu trên có thể thấy rằng vấn đề cần giải quyết là du lịch Cà Mau vẫn chưa có những bước phát triển tương xứng với tiềm năng

Cũng lưu ý rằng để đảm bảo tính hệ thống, liên tục, tiện theo dõi, trong một

số trường hợp cần thiết ví dụ về đề nghị xây dựng Nghị quyết về chính sách ưu đãi,

hỗ trợ đầu tư, khai thác, phát triển tiềm năng du lịch nêu trên sẽ tiếp tục được dùng

để phân tích, chứng minh và làm rõ các vấn đề liên quan trong quá trình xây dựng nội dung chính sách và đánh giá tác động chính sách

Xác định nguyên nhân của từng vấn đề: có thể nói bước xác định nguyên nhân của từng vấn đề mang yếu tố quyết định sự thành bại của bước kế tiếp Trong quá trình phân tích nguyên nhân của vấn đề cần lưu ý phân tích toàn diện cả nguyên nhân trực tiếp và nguyên nhân gián tiếp; mức độ ảnh hưởng của nó; nguồn gốc xuất phát của vấn đề là từ bất cập của quy định chính sách hay là từ việc thực thi chính sách; đồng thời, trong quá trình thực hiện phải căn cứ vào chứng cứ thực sự khách quan, khoa học, như: quy định của pháp luật, thực tiễn khách quan, số liệu thống kê Trường hợp xác định chính xác nguyên nhân của vấn đề thì chính nguyên nhân đó

là cơ sở quan trọng và là nhân tố quyết định để đưa ra các mục tiêu, giải pháp đúng

đắn, hợp lý, phù hợp thực tiễn; trường hợp ngược lại, nếu xác định không chính xác nguyên nhân của vấn đề thì có thể sẽ có những mục tiêu, giải pháp không đảm bảo tính đúng đắn, xa rời thực tiễn, vấn đề đặt ra không thể giải quyết được

Ví dụ: tiếp tục phân tích ví dụ về chính sách phát triển tiềm năng du lịch nêu trên có thể nhận thấy rằng nguyên nhân của vấn đề như sau:

Nguyên nhân từ quy định chính sách: hiện nay, cơ chế, định mức cụ thể để

ưu đãi đầu tư, hỗ trợ các nhà đầu tư thuộc lĩnh vực du lịch chưa được trung ương chưa ban hành

Nguyên nhân từ việc thực thi chính sách: chưa thu hút được nhiều nhà đầu tư; việc đầu tư tạo ra sản phẩm du lịch mới, nổi trội còn gặp nhiều khó khăn; nguồn vốn thu hút đầu tư vào du lịch chưa nhiều; các dự án đầu tư vào lĩnh vực du lịch được triển khai thực hiện chậm tiến độ

Xác định phạm vi mức độ tác động của vấn đề: cần phải giải đáp được phạm

vi, quy mô, mức độ ảnh hưởng của vấn đề; những đối tượng nào (người dân, doanh nghiệp, nhà nước, tổ chức xã hội) đang bị thiệt hại về lợi ích; những đối tượng nào đang hưởng lợi từ vấn đề, mức độ thiệt hại về kinh tế, môi trường, xã hội; trên cơ sở

đó, xác định đối với cơ quan Nhà nước có cần thiết đưa ra hành động can thiệp không; đồng thời, xác định vai trò cụ thể của CQĐP trong giải quyết vấn đề

Đánh giá các rủi ro có thể xảy ra khi giải quyết vấn đề (dự báo, dự liệu rủi ro): trong suốt quá trình xây dựng chính sách, việc đánh giá, dự liệu các rủi ro là cần thiết, cụ thể như: rủi ro về tài chính (khả năng cân đối của ngân sách), rủi ro về mặt pháp lý (rào cản của quy định pháp luật khác), trong việc thực thi (điều kiện bảo đảm cho việc thực thi), xung đột lợi ích; đồng thời, thực hiện bảo đảm chặt chẽ

để có thể đưa ra phương án phòng ngừa, ứng phó và giảm thiểu rủi ro một cách hiệu quả nhất khi có tình huống xảy ra

Kiểm chứng vấn đề: Để kiểm chứng vấn đề một cách chặt chẽ, đảm bảo tính chính xác thì cần phải thu thập dữ liệu, bằng chứng, như: báo cáo tổng kết việc thực hiện pháp luật; nghiên cứu chuyên đề; kết quả điều tra, khảo sát, báo chí; qua đó, nghiên cứu kỹ thông tin để nắm vấn đề một cách chắc chắn; đồng thời, khi kết luận

một vấn đề luôn luôn phải đảm bảo nguyên tắc dựa trên bằng chứng cụ thể; cần phải tiến hành tham vấn các bên liên quan; trong quá trình xác định vấn đề, việc tham vấn sớm và lấy ý kiến các bên liên quan là rất quan trọng, nếu thực hiện tốt sẽ mang lại thông tin có giá trị, hữu ích phục vụ cho quá trình này Cũng lưu ý rằng việc kiểm chứng vấn đề thông qua đối tượng chịu sự tác động trực tiếp là cực kỳ quan trọng, thông thường sẽ có kết quả kiểm chứng đảm bảo độ tin cậy

Thứ hai, xác định mục tiêu tổng thể, mục tiêu cụ thể cần đạt được: mục tiêu

là kết quả muốn đạt được sau khi chính sách được ban hành Xác định chính xác, cụ thể, rõ ràng mục tiêu là yêu cầu quan trọng giúp dễ dàng đề ra giải pháp phù hợp Một mục tiêu sẽ rõ ràng, dễ thực hiện nếu nó đạt được các tiêu chuẩn chung khi đặt mục tiêu (SMART), tức là: cụ thể, dễ hiểu (Specific); đo lường được (Measurable);

có tính khả thi (Attainable); gắn với thực tế (Relevent); có mốc thời gian cụ thể (Time-bound)

Ví dụ: tiếp tục phân tích ví dụ về chính sách phát triển tiềm năng du lịch nêu trên có thể xác định mục tiêu chủ yếu cần đạt được như sau:

Mục tiêu tổng thể: thu hút nhà đầu tư có tiềm lực, khuyến khích tham gia đầu

tư vào các dự án phát triển cơ sở vật chất và dịch vụ du lịch; phát triển các sản phẩm du lịch đặc thù; kêu gọi đầu tư vào các khu du lịch trọng điểm theo Quy hoạch phát triển du lịch tỉnh đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030

Mục tiêu cụ thể: đến năm 2020 đón 1,7 triệu lượt khách; đến năm 2030 đón 2,8 triệu lượt khách Từng bước hoàn thiện cơ sở hạ tầng, thu hút, đầu tư phát triển các khu du lịch trọng điểm như: Khu Công viên Văn hóa Du lịch Mũi Cà Mau; Khu

du lịch Khai Long; Khu Du lịch sinh thái Vườn quốc gia U Minh Hạ…

Thứ ba, xác định định hướng, giải pháp giải quyết từng vấn đề: căn cứ vào

nguyên nhân của vấn đề đã được xác định, bước tiếp theo là tiến hành xác định giải pháp phù hợp Qua đó, có thể thấy rằng các giải pháp được đề xuất có mối quan hệ mật thiết với các nguyên nhân đã được xác định Một số phương pháp quan trọng có thể giúp tìm ra các giải pháp như: đánh giá thực trạng; rà soát và đánh giá lại các quy định hiện hành; tham khảo kinh nghiệm đã có của địa phương hoặc các địa

phương khác để giải quyết vấn đề tương tự; tổ chức thực hiện việc tham vấn hoặc dựa trên các kết quả nghiên cứu Các loại giải pháp chính sách gồm có: giữ nguyên hiện trạng; ban hành quy định mới; không thay đổi quy định, chỉ thay đổi cách tổ chức thực hiện28

Ví dụ: tiếp tục phân tích ví dụ về chính sách phát triển tiềm năng du lịch nêu trên có thể xác định giải pháp giải quyết vấn đề như sau:

Giải pháp 1: giữ nguyên hiện trạng

Giải pháp 2: xây dựng nội dung chính sách ưu đãi, hỗ trợ đầu tư khai thác, phát triển tiềm năng du lịch đến năm 2030 trên địa bàn tỉnh

Thứ tư, xác định đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách: trên cơ

sở định hướng và giải pháp giải quyết đối với từng vấn đề, cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh cần phải trả lời được câu hỏi đối tượng chịu tác động trực tiếp là ai Theo quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật BHVBQPPL năm 2015: “Đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm chịu ảnh hưởng trực tiếp từ việc áp dụng văn bản đó sau khi được ban hành”

Thứ năm, xác định thẩm quyền ban hành chính sách: sau khi thực hiện

những công việc cần thiết, bước tiếp theo là cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh cần phải tiến hành xác định cụ thể cơ quan nào có thẩm quyền ban hành chính sách để giải quyết vấn đề, là cơ quan trung ương hay cơ cơ quan cấp tỉnh có thẩm quyền này29

Bước 2: Đánh giá tác động chính sách

Theo quy định: “Đánh giá tác động của chính sách là việc phân tích, dự báo

tác động của chính sách đang được xây dựng đối với các nhóm đối tượng khác

28 Nguyễn Văn Cương và cộng sự, 2018 Sổ tay phân tích chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL Hà

Nội: Nhà xuất bản Công thương, trang 26-40

29 Sở Tư pháp tỉnh Bắc Giang, 2018 Sổ tay nghiệp vụ đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh do

<http://thongtinphapluat.bacgiang.gov.vn/documents/249229/2050837/1540975215894_S%E1%BB%94%20 TAY%20NGHI%E1%BB%86P%20V%E1%BB%A4%20%C4%90%E1%BB%80%20NGH%E1%BB%8A

%20X%C3%82Y%20D%E1%BB%B0NG%20NGH%E1%BB%8A%20QUY%E1%BA%BET%20H%C4% 90ND.pdf/bf208de8-ef5b-4716-a5e2-5c20f02ed3ec> [Ngày truy cập: 11 tháng 10 năm 2019], trang 14

nhau nhằm lựa chọn giải pháp tối ưu thực hiện chính sách”30 Trong đó, cần phải phân tích, dự báo tác động tích cực, tác động tiêu cực của mỗi chính sách đối với các nhóm đối tượng chịu tác động của chính sách, chủ yếu gồm người dân, doanh nghiệp, tổ chức, Nhà nước; qua đó, dự báo, so sánh những lợi ích, các chi phí giữa những giải pháp để chọn được giải pháp tối ưu nhất trong các giải pháp

Mục đích của đánh giá tác động (ĐGTĐ) chính sách là nhằm: nâng cao tính minh bạch trong quá trình xây dựng và quyết định chính sách; nâng cao chất lượng chính sách nói riêng và VBQPPL nói chung nhằm đảm bảo có chính sách tốt và VBQPPL có chất lượng; đồng thời, nâng cao trình độ, năng lực của cơ quan đề xuất

và quyết định thông qua chính sách, VBQPPL; nâng cao trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ của cơ quan và công chức nhà nước31 Trong đó, tương ứng từng vấn đề cần phải thực một số công việc cụ thể như sau:

Nâng cao tính minh bạch của quá trình xây dựng và quyết định chính sách: ĐGTĐ chính sách làm cho quá trình xây dựng và quyết định chính sách đảm bảo tính chính xác, tính minh bạch; kết quả đánh giá đảm bảo sự rõ ràng, cụ thể, định lượng được; chứng cứ, thông tin dự liệu đảm bảo tính minh bạch; đặc biệt, có sự tham gia góp ý, phản biện của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách

Nâng cao chất lượng chính sách và VBQPPL: ĐGTĐ chính sách góp phần xây dựng chính sách đảm bảo phù hợp với thực tiễn, qua đó giải quyết được vấn đề thực tiễn đặt ra một cách hiệu quả, đảm bảo tính khả thi

Nâng cao năng lực của cơ quan đề xuất và quyết định thông qua chính sách, VBQPPL: ĐGTĐ chính sách góp phần đảm bảo hài hòa lợi ích của các đối tượng chịu tác động trực tiếp

Nâng cao trách nhiệm giải trình của cơ quan và công chức nhà nước: các đối tượng có liên quan này trong quá trình ĐGTĐ của chính sách cũng như trong mỗi quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL cần thiết phải cân nhắc kỹ lưỡng, thận trọng

30 Khoản 2 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

31 Nguyễn Văn Cương và cộng sự, 2018 Sổ tay phân tích chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL Hà

Nội: Nhà xuất bản Công thương, trang 46

để đảm bảo tính minh bạch; đồng thời, phải tăng cường trách nhiệm giải trình trong mỗi quyết định của mình

Đối với các tác động của chính sách cần phải đánh giá là: “tác động về kinh

tế; tác động về xã hội; tác động về giới (nếu có); tác động của TTHC (nếu có); tác động đối với hệ thống pháp luật”32 Trong đó, cần lưu ý rằng tác động về giới và tác động của TTHC cần phải đánh giá trong trường hợp dự thảo văn bản phải có chính sách có liên quan đến các vấn đề này

Tác động về kinh tế: được đánh giá trên cơ sở phân tích các nội dung quy

định tại khoản 1 Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, cụ thể là: “chi phí và lợi ích

đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân,

cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêu công, đầu tư công

và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế” Qua nghiên cứu quy định này, có thể

nhận thấy tác động kinh tế được đánh giá toàn diện ở cả hai khía cạnh kinh tế vĩ mô như môi trường đầu tư, kinh doanh, cơ cấu phát triển kinh tế và kinh tế vi mô như sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng của doanh nghiệp, cá nhân, tác động ở cả hai góc độ tích cực và tiêu cực làm tăng hoặc giảm chi phí, lợi ích, đối với từng nhóm đối tượng liên quan

Ví dụ: tiếp tục phân tích ví dụ về chính sách phát triển tiềm năng du lịch nêu trên có thể đánh giá một số tác tác động về kinh tế chủ yếu như sau:

Đối với cơ quan nhà nước:

Tích cực: Thực hiện chính sách ưu đãi, hỗ trợ doanh nghiệp thúc đẩy dòng vốn đầu tư vào du lịch, nâng cao hiệu quả kinh tế, góp phần tăng trưởng và phát triển du lịch; khuyến khích, tạo động lực cho các doanh nghiệp nhà đầu tư phát triển mạnh hơn; cải thiện môi trường kinh doanh, môi trường đầu tư, nâng cao năng lực cạnh tranh du lịch với các địa phương khác

32 Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ về công tác văn thư

Tiêu cực: Thực hiện chính sách sẽ làm giảm nguồn thu của ngân sách nhà nước đối với thuế, các loại phí, lệ phí

Đối với các đối tượng thụ hưởng từ chính sách:

Tích cực: xác định được mức ưu đãi cụ thể khi đầu tư tại địa phương; nâng cao tính cạnh tranh của doanh nghiệp và các nhà đầu tư du lịch

Tiêu cực: có thể phát sinh tiêu cực như đầu tư không đúng mục đích, đầu cơ bất động sản; có thể nảy sinh tâm lý trông chờ vào chính sách của nhà nước

Tác động về xã hội: là tác động về dân số, việc làm, sức khỏe, môi trường, tài sản, giáo dục, y tế, giảm nghèo, xã hội, các vấn đề liên quan đến xã hội

Ví dụ: tiếp tục phân tích ví dụ về chính sách phát triển tiềm năng du lịch nêu trên có thể đánh giá một số tác tác động về xã hội chủ yếu như sau:

Tích cực: chính sách sẽ góp phần tạo ra nhiều sản phẩm du lịch mới, dịch vụ

du lịch cao cấp, thỏa mãn được nhu cầu khám phá, hưởng thụ của khách du lịch

Tiêu cực: chính sách có thể gây khó khăn về ùn tắc giao thông, ô nhiễm không khí, tiếng ồn, giao thông quá tải

Tác động về giới của chính sách (nếu có): là tác động kinh tế, xã hội có liên quan đến những điều kiện thực hiện và điều kiện thụ hưởng các quyền và lợi ích của mỗi giới

Tác động của TTHC (nếu có): là tác động về sự cần thiết, tính hợp pháp và chi phí tuân thủ của TTHC theo định định tại khoản 4 Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

Tác động đối với hệ thống pháp luật là tác động được: “đánh giá trên cơ sở

phân tích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tác động đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc tế”33 Trong đó, khả năng thi hành, tuân thủ một chính sách chịu tác động của hai nhóm vấn đề sau:

33 Khoản 5 Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

Nhóm vấn đề thứ nhất: tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính phù hợp, thống nhất của chính sách với hệ thống chính sách, pháp luật hiện hành; tính tương thích với các cam kết quốc tế của Việt Nam

Nhóm vấn đề thứ hai: tác động của chính sách về kinh tế, xã hội, TTHC đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân thi hành chính sách

Theo quy định: “Các phương pháp đánh giá tác động của chính sách gồm:

Phương pháp đánh giá định lượng và phương pháp đánh giá định tính Trong đó, phải nêu rõ lý do nếu phương pháp đánh giá định lượng không được áp dụng”34

Tác giả Phạm Duy Nghĩa cho rằng: “Định lượng thường là một phương pháp

dựa trên quy trình suy diễn để kiểm định một lý thuyết khoa học, từ lý thuyết kiểm định qua nghiên cứu, quan sát” “Định tính là một phương pháp thường dựa vào quy trình quy nạp để nghiên cứu, đưa ra các lý thuyết nhằm giải thích một hiện tượng”35

(Xem Phụ lục 1.2 về Sơ đồ quy trình đánh giá tác động của chính sách)

Bước 3: Xây dựng hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh

Cơ quan chủ trì tham mưu đề nghị xây dựng văn bản của HĐND cấp tỉnh chịu trách nhiệm lập hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh Hồ sơ

đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh theo quy định tại Điều 114 Luật BHVBQPPL năm 2015, bao gồm:

(4) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức,

cá nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp; bản chụp ý kiến góp ý;

(5) Báo cáo thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của Sở Tư pháp;

(6) Quyết định thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết; (7) Đề cương dự thảo nghị quyết;

(8) Tài liệu khác (nếu có)”

Trong đó, có một số nội dung cần lưu ý trong quá trình thực hiện bước này như sau:

Tờ trình thực hiện theo mẫu số 02 Phụ lục V ban hành kèm theo Nghị định

số 34/2016/NĐ-CP, trong đó cần nêu rõ một số nội dung chủ yếu theo quy định tại khoản 1 Điều 114 Luật BHVBQPPL năm 2015

Báo cáo đánh giá tác động thực hiện theo mẫu số 01 Phụ lục V ban hành kèm theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP Có thể lồng ghép tổ chức thực hiện lấy ý kiến góp ý dự thảo Báo cáo đánh giá tác động cùng với bước lấy ý kiến đóng góp đối với

đề nghị xây dựng nghị quyết

(Sơ đồ quy trình báo cáo đánh giá tác động chính sách xem Phụ lục 2)

Bước 4: Lấy ý kiến về đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh

Việc tổ chức lấy ý kiến về đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh thực hiện đảm bảo đúng quy định tại Điều 113 Luật BHVBQPPL năm 2015 Trong

đó, cần lưu ý một số nội dung cụ thể như sau:

Sau khi hoàn thành việc chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản của HĐND cấp tỉnh theo quy định, cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị quyết tổ chức lấy

ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan và phải đảm bảo các nguyên tắc về tuân thủ pháp luật; minh bạch và dễ tiếp cận; khách quan và không phân biệt đối xử; phản hồi Việc tổ chức lấy ý kiến cần phải được thực hiện theo các bước như sau: (1) Chuẩn bị lấy ý kiến; (2) Thực hiện lấy ý kiến; (3) Xử lý kết quả lấy ý kiến

và xây dựng Bản tổng hợp, thực hiện việc phản hồi

Thứ nhất, chuẩn bị lấy ý kiến: xác định mục đích lấy ý kiến; xác định đối

tượng lấy ý kiến; lựa chọn và xác định từng vấn đề cần phải lấy ý kiến gắn với từng

đối tượng cụ thể; lựa chọn phương pháp lấy ý kiến phù hợp Trong đó, cần lưu ý đối với một số đối tượng bắt buộc phải lấy ý kiến theo đúng quy định

Thứ hai, thực hiện lấy ý kiến: đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh để

lấy ý kiến ít nhất trong 30 ngày36; lấy ý kiến bằng văn bản; hoặc lấy ý kiến thông qua tổ chức cuộc họp nếu xét thấy cần thiết Việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp ít nhất trong 10 ngày37

Thứ ba, xử lý kết quả lấy ý kiến và xây dựng Bản tổng hợp, thực hiện việc phản hồi: tổng hợp, phân loại các ý kiến đóng góp; xây dựng Bản tổng hợp, tiếp thu

và giải trình ý kiến đóng góp; phản hồi

Bước 5: Thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết

Sở Tư pháp chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan (Sở Tài chính, Sở Nội vụ…) tiến hành thẩm định trong 15 ngày tính từ ngày nhận được đầy đủ hồ sơ hợp lệ38 Trong đó, cần lưu ý một số nội dung trọng tâm sau:

Hồ sơ gửi để thẩm định thực hiện đảm bảo đúng quy định tại Điều 114 Luật BHVBQPPL năm 2015, nói cách khác là toàn bộ hồ sơ đã được thực hiện ở bước xây dựng hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh

Nội dung chủ yếu thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL cần lưu ý đảm bảo theo quy định tại Khoản 3 Điều 39 Luật BHVBQPPL năm 2015 Đồng thời, trong quá trình thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết cần lưu ý đảm bảo một số nguyên tắc: khách quan, khoa học; tuân thủ trình tự, thủ tục, nội dung và thời hạn thẩm định theo quy định; đánh giá toàn diện từng chính sách; độc lập giữa người xây dựng và người thẩm định chính sách; đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa đơn vị chủ trì thẩm định và các cơ quan phối hợp

Sau khi hoàn thành việc thẩm định, Sở Tư pháp tiến hành xây dựng Báo cáo thẩm định, trong đó phải thể hiện rõ chính kiến của mình đối với đề nghị xây dựng văn bản đảm bảo hoặc chưa đảm bảo điều kiện trình UBND cấp tỉnh; gửi Báo cáo thẩm định cho cơ quan lập đề nghị xây dựng văn bản

36 Khoản 1 Điều 113 Luật BHVBQPPL năm 2015

37 Khoản 2 Điều 113 Luật BHVBQPPL năm 2015

38 Khoản 1 và 3 Điều 115 Luật BHVBQPPL năm 2015

Cơ quan lập hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản của HĐND cấp tỉnh phải tiếp thu và giải trình những ý kiến thẩm định để hoàn thiện hồ sơ, trình UBND cấp tỉnh (qua Văn phòng UBND cấp tỉnh)

Hồ sơ nêu trên do Văn phòng UBND cấp tỉnh tiếp nhận, kiểm tra, khi hồ sơ đảm bảo hợp lệ, đầy đủ theo quy định thì tiến hành tham mưu UBND cấp tỉnh đưa vào chương trình phiên họp của UBND cấp tỉnh39

Bước 6: Thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh

Qua nghiên cứu nhận thấy rằng, việc sử dụng từ ngữ đối với bước này giữa Luật BHVBQPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chưa có sự thống nhất với nhau, cụ thể như sau: Điều 116 Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định

“thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết”, trong khi đó Điều 18 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định “thông qua đề nghị xây dựng VBQPPL” Mặc dù có sự khác nhau nhưng tên gọi của bước này đã được xác định cụ thể ở đề mục nêu trên, vì vậy quy trình thực hiện cũng sẽ gắn với tên gọi đã được xác định,

cụ thể như sau:

UBND cấp tỉnh xem xét, thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số để thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết40 Trường hợp UBND cấp tỉnh biểu quyết đa số thông qua thì ban hành Quyết định Quyết định này là tài liệu quan trọng nhất trong quá trình lập đề nghị, các chính sách này phải được quy phạm hóa trong quá trình soạn thảo41

Sau khi các chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được UBND cấp tỉnh thông qua thì cơ quan chủ trì tham mưu lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh chịu trách nhiệm tham mưu UBND cấp tỉnh hoàn thiện hồ sơ trình Thường trực HĐND cấp tỉnh

Bước 7: Thông qua đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh

39 Điểm b Khoản 2 Điều 17 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP về việc quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

40 Khoản 1 Điều 116 Luật BHVBQPPL năm 2015

41 Nguyễn Hồng Tuyến và cộng sự, 2018, trang 50 Sổ tay soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật Hà Nội:

Nhà xuất bản Tư pháp