Soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của ubnd cấp xã từ thực tiễn các xã, phường trên địa bàn thị xã sông cầu, tỉnh phú yên

Tác giả nhận thấy, công tác soạn thảo và ban hành văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, nhìn chung văn bản quản lý nhà nước được

ĐẠI HỌC QUỐC GIA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN



ĐẶNG THỊ TRINH

SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA UBND CẤP XÃ

TỪ THỰC TIỄN CÁC XÃ, PHƯỜNG TRÊN ĐỊA

BÀN THỊ XÃ SÔNG CẦU, TỈNH PHÚ YÊN

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC NGÀNH: LƯU TRỮ HỌC

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018

ĐẠI HỌC QUỐC GIA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN



ĐẶNG THỊ TRINH

SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA UBND CẤP XÃ

TỪ THỰC TIỄN CÁC XÃ, PHƯỜNG TRÊN ĐỊA

BÀN THỊ XÃ SÔNG CẦU, TỈNH PHÚ YÊN

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC NGÀNH: LƯU TRỮ HỌC

Mã số: 60.32.03.01

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS PHẠM THỊ NGỌC THU

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đề tài luận văn: “Soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã từ thực tiễn các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên”, là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu có tính độc lập riêng, không sao chép bất kỳ tài liệu nào và chưa công bố nội dung này

ở bất kỳ đâu Các số liệu trong khóa luận được sử dụng trung thực, nguồn trích dẫn

có chú thích rõ ràng, minh bạch, có tính kế thừa, phát triển từ các tài liệu, tạp chí, các công trình nghiên cứu đã được công bố

Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan của tôi

BẢNG CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN

Bộ lao đông thương binh và xã hội BLĐTB&XH

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN

BẢNG CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN

PHẦN MỞ ĐẦU 1

1 Lý do chọn đề tài 1

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3

3 Lịch sử nghiên cứu vấn đề 3

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 7

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 7

6 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 8

7 Bố cục của đề tài 9

CHƯƠNG I CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA UBND CẤP XÃ 10

1.1 Khái quát chung về văn bản quản lý nhà nước 10

1.1.1 Khái niệm 10

1.1.2 Chức năng của văn bản quản lý nhà nước 12

1.1.3 Đặc điểm của văn bản quản lý nhà nước 14

1.1.4 Vai trò của văn bản quản lý nhà nước 16

1.2 Phân loại văn bản quản lý nhà nước 20

1.2.1 Văn bản quy phạm pháp luật 21

1.2.2 Văn bản hành chính 22

1.2.3 Văn bản chuyên ngành 23

1.3 Các yêu cầu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã 24

1.3.1 Yêu cầu về thẩm quyền ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã 24

1.3.2 Yêu cầu về nội dung ban hành văn bản quản lý nhà nướccủa UBND cấp xã 25

1.3.3 Yêu cầu về quy trình ban hành văn bản quản lý nhà nướccủa UBND cấp xã 27

1.3.4 Yêu cầu về ngôn ngữ trong văn bản quản lý nhà nướccủa UBND cấp xã 28

1.3.5 Yêu cầu về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã 29 1.4 Các yếu tố tác động đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên 34 1.4.1 Cơ sở pháp lý về công tác soạn thảo và ban hành văn bản của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu 34 2.3.2 Đội ngũ cán bộ, công chức tham gia soạn thảo và ban hành văn bản của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu 36 2.3.3Trang thiết bị phục vụ công tác soạn thảo và ban hành văn bản của UBND các

xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu 38 TIỂU KẾT CHƯƠNG I 40

CHƯƠNG II THỰC TRẠNG CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA UBND CÁC XÃ, PHƯỜNG TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ SÔNG CẦU, TỈNH PHÚ YÊN 41

2.1 Tổng quan về thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên 41 2.1.1 Khái quát về vị trí địa lý, điều kiện kinh tế - xã hội của thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên 41 2.1.2 Đặc điểm các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên 44 2.2 Thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên 48 2.2.1 Văn bản quy phạm pháp luật của UBND các xã, phường 52 2.2.1.1 Thẩm quyền, nội dung văn bản quy phạm pháp luật của UBND các xã, phường 52 2.2.1.2 Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các xã, phường 53 2.2.1.3 Sử dụng ngôn ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật của UBND các xã, phường 55 2.2.1.4 Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của UBND các

xã, phường 56 2.2.2 Văn bản hành chính của UBND các xã, phường 57

2.2.2.1 Thẩm quyền, nội dung văn bản hành chính của UBND các xã, phường 59 2.2.2.2 Quy trình ban hành văn bản hành chính của UBND các xã, phường 62 2.2.2.3 Sử dụng ngôn ngữ trong văn bản hành chính của UBND các xã, phường 64 2.2.2.4 Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính 67 2.3 Một số nhận xét, đánh giá về soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa thị xã Sông Cầu 73 TIỂU KẾT CHƯƠNG II 78

CHƯƠNG III GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA UBND CÁC

XÃ, PHƯỜNG TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ SÔNG CẦU 80

3.1 Phương hướng cơ bản về nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên 80 3.2 Một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên 81 3.2.1 Thực hiện đúng quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu 82 3.2.2 Tiêu chuẩn hóa về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu 86 3.2.3 Hoàn thiện quy định pháp luật về soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu 88 3.2.4 Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức tại UBND các cấp xã của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu 90 3.2.5 Đảm bảo điều kiện vật chất, trang thiết bị kỹ thuật, ứng dụng công nghệ thông tin công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu 92

PHẦN KẾT LUẬN 94 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 97 PHỤ LỤC 103-132

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Văn bản quản lý nhà nước có vai trò rất quan trọng trong hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan, tổ chức Các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương đều sử dụng văn bản như những phương tiện chủ yếu, là cơ sở pháp lý để điều hành công việc Văn bản quản lý nhà nước không những là phương tiện ghi lại

và truyền đạt thông tin, các quyết định trong quản lý mà còn thể hiện mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước cấp trên với các cơ quan trực thuộc, giữa các cơ quan nhà nước với nhau và giữa cơ quan nhà nước với các tổ chức, công dân, thể hiện phương thức, lề lối làm việc của từng cơ quan

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa IX,

khẳng định: “Các cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi tuyệt đại bộ phận nhân dân sinh sống, cư trú Hệ thống chính trị cơ sở có vai trò quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, tăng cường khối đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân, huy động mọi khả năng phát triển kinh tế xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư”

Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp xã thực hiện các chức năng quản lý nhà nước

ở địa phương, góp phần đảm bảo sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương Đồng thời, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật quy định, UBND cấp xã phải thường xuyên soạn thảo và ban hành các loại văn bản để thực hiện quản lý nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau góp phần phát triển kinh tế, xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng trên địa bàn Hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã tạo

cơ sở pháp lý cơ bản cho công dân, cơ quan, tổ chức hoạt động và phát triển, là công cụ quản lý hữu hiệu phục vụ cho việc quản lý và điều hành của UBND cấp xã Việc soạn thảo và ban hành văn bản được đảm bảo sẽ làm cho hoạt động của UBND cấp xã diễn ra một cách có hệ thống, đảm bảo tính pháp quy, tính thống nhất chứa đựng bên trong các văn bản quản lý, trong giải quyết các công việc theo chức

năng, nhiệm vụ của địa phương mình Chính vì vậy, việc quan tâm đúng mức đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước sẽ góp phần tích cực vào việc tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của UBND cấp xã trên mọi lĩnh vực

Trên cơ sở tiếp thu những kiến thức về khoa học Lưu trữ học và quản trị văn phòng, là công chức làm việc tại Phòng Nội vụ thị xã Sông Cầu, được phân công thực hiện nhiệm vụ tại vị trí việc làm quản lý nhà nước về Văn thư, Lưu trữ trên địa bàn thị xã Sông Cầu cho nên bản thân được tiếp xúc với các văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên Tác giả nhận thấy, công tác soạn thảo và ban hành văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, nhìn chung văn bản quản lý nhà nước được ban hành ngày càng hoàn chỉnh về thể thức và tính pháp lý được đảm bảo; việc sử dụng ngôn ngữ trong văn bản quản lý có nhiều tiến bộ; văn bản phản ánh đúng đắn chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước, truyền đạt kịp thời các thông tin quản lý, trở thành cầu nối quan trọng giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân

Tuy nhiên, bên cạnh đó công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bà thị xã Sông Cầu vẫn còn nhiều hạn chế như: Một số văn bản ban hành chưa đúng thẩm quyền, nội dung còn chung chung, trùng lặp, thiếu mạch lạch, không có tính khả thi; quy trình ban hành văn bản hành chính thông thường chưa có sự thống nhất; ngôn ngữ thiếu chuẩn xác; thể thức và

kỹ thuật trình bày văn bản còn nhiều sai sót chưa phù hợp với quy định của pháp luật… những hạn chế trên đã làm ảnh hưởng đến việc nâng cao hiệu quả hoạt động nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu Vì vậy, việc nghiên cứu thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên hiện nay nhằm tìm ra những giải pháp, khắc phục những tồn tại, hạn chế, góp phần nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu trở thành động lực thôi thúc bản thân nghiên

cứu về việc soạn thảo và ban hành văn bản quản lý ở địa phương mình Từ những lý

do trên, tác giả chọn đề tài “Soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã từ thực tiễn các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên”làm luận văn Thạc sĩ, chuyên ngành Lưu trữ học

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Thứ nhất, hệ thống hoá các quy định về soạn thảo và ban hành văn bản quản

lý nhà nước; làm rõ một số vấn đề lý luận về văn bản và soạn thảo quản lý nhà nước đối với UBND các xã, phường

Thứ hai, tìm hiểu công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý ở cấp xã

tại địa phương để phân tích thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản

lý nhà nước của UBND các xã, phường (cụ thể là 14 xã, phường) trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên, giai đoạn từ năm 2011 – 2016 (01 nhiệm kỳ hoạt động của UBND các xã, phường) để thấy rõ các mặt được và mặt chưa được, nguyên nhân chủ quan và khách quan của những khó khăn và hạn chế trong quá trình thực hiện công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước ở UBND các xã, phường

Thứ ba, từ việc nghiên cứu lý luận, thực tiễn công tác soạn thảo và ban hành

văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên bước đầu đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên nói riêng và trong cả nước nói chung

3 Lịch sử nghiên cứu vấn đề

Tổ chức thực hiện công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã, trước hết cần xác định đúng về chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của UBND cấp xã không phải chỉ có những quy định của nhà nước mà còn nhận được sự quan tâm của rất nhiều nhà khoa học tham gia nghiên cứu, hướng dẫn

và làm rõ vấn đề này qua nhiều công trình khoa học được công bố tiêu biểu, đã có các công trình được công bố như:

Sách tham khảo Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước của chính quyền cấp xã của PGS.TSKH Nguyễn Văn Thâm, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội,

năm 2010, đã giới thiệu những vấn đề chung về văn bản quản lý nhà nước, văn bản của chính quyền cấp xã và kỹ năng soạn thảo văn bản trong hoạt động của chính quyền cấp xã với các bước của quy trình ban hành văn bản và các yêu cầu chung của việc ban hành văn bản quản lý nhà nước

Giáo trình Lý luận và phương pháp công tác văn thư của PGS Vương Đình

Quyền, Nxb Chính trị quốc gia, năm 2007, giáo trình đã đề cập nội dung cơ bản về văn bản quản lý nhà nước, kỹ thuật soạn thảo văn bản, quản lý và giải quyết văn bản quản lý nhà nước nhằm cung cấp cho sinh viên những kiến thức nghiệp vụ cơ bản

và phương pháp cụ thể, chi tiết về văn bản quản lý nhà nước

Giáo trình Văn bản quản lý nhà nước và kỹ thuật soạn thảo văn bản của

nhóm tác giả TS.Lê Văn In, TS.Nghiêm Kỳ Hồng và ThS Đỗ Văn Học, Nxb Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2013, giáo trình nhằm trang bị những kiến thức cơ bản và phương pháp nghiên cứu về văn bản quản lý nhà nước, kỹ thuật soạn thảo văn bản; rèn luyện kỹ năng soạn thảo văn bản hành chính và một số loại văn bản khác cho sinh viên

Ngoài ra, còn có một số giáo trình đề cập đến việc soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước như: Soạn thảo văn bản và công tác Văn thư – Lưu trữ của

nhóm tác giả TS.Nghiêm Kỳ Hồng, Nguyễn Quốc Bảo (2004), Nxb Chính trị Quốc

gia, Hà Nội; Quy định pháp luật về soạn thảo văn bản và công tác văn thư, lưu trữ

của nhóm tác giả TS Nghiêm Kỳ Hồng, Hà Quang Thanh, Nxb Lao động, Hà Nội,

năm 2007; Soạn thảo và ban hành văn bản của cơ quan tổ chức của Tạ Hữu Ánh, Nxb Lao động, năm 2008; Văn bản quản lý nhà nước – những vấn đề lý luận và kỹ thuật soạn thảo của nhóm tác giả TS Triệu Văn Cường, TS.Nguyễn Cảnh Đương,

TS Lê Văn In và ThS Nguyễn Mạnh Cường, Nxb Giáo dục Việt Nam, năm 2013…

Một số luận văn nghiên cứu liên quan khác về công tác soạn thảo và ban hành văn bản quan lý nhà nước như:

Luận văn Ban hành văn bản và quản lý văn bản quản lý nhà nước của cấp xã (qua thực tế tỉnh Phú Thọ) của học viên Nguyễn Văn Bình, Học viện hành chính

quốc gia năm 2002, đã đề cập một cách khái quát hoạt động ban hành và quản lý văn bản nhà nước của cấp xã và đề ra một số giải pháp hoàn thiện chất lượng ban hành và quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp xã

Luận văn Hoàn thiện công tác ban hành văn bản quản lý nhà nước của Chính quyền cấp xã (từ thực tiễn huyện Châu Thành, tỉnh Bến Tre) của của học

viên Lê Uyên Duy, Học viện hành chính Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2013, đề tài

đã nghiên cứu thực tế công tác ban hành văn bản quản lý nhà nước của huyện Châu Thành nhằm đề ra một số giải pháp hoàn thiện công tác ban hành văn bản của chính quyền cấp xã

Luận văn Quy trình ban hành văn bản hành chính tại Uỷ ban nhân dân tỉnh Thanh Hoá, luận văn của Thạc sĩ Nguyễn Thị Minh, học viện hành chính Quốc gia,

năm 2016 Luận văn đã nghiên cứu quy trình ban hành văn bản của UBND tỉnh Thanh Hóa và đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình ban hành văn bản hành chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa

Luận văn Nhận xét về đặc điểm ngôn ngữ của văn bản hành chính (trên ngữ liệu tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu) của Phan Ngọc Ấn, Trường Đại học sư phạm thành

phố Hồ Chí Minh, năm 2004; luận văn tìm hiểu sâu về một phong cách ngôn ngữ có

ý nghĩa chủ yếu trong việc truyền đạt, lưu trữ và quản lý thông tin, từ đó đưa ra một

số đề xuất có tính chất chuyên môn về ngôn ngữ của văn bản hành chính chính

Ngoài ra, một số luận văn đề cập đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản

quản lý nhà nước như: Luận văn Soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp Bộ của Nguyễn Mạnh Cường tại Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn (Đại học Quốc gia Hà Nội), năm 2005; Luận văn Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý hành chính nhà nước ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong giai đoạn hiện nay, luận văn Thạc sĩ Lưu trữ học của Bùi

Xuân Lự tại Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn (Đại học Quốc gia Hà

Nội), năm 2000; Đề tài Thực trạng văn bản quản lý nhà nước ở xã, phường thành phố Hà Nội – các giải pháp hoàn thiện của Ths Bùi Xuân Lự, Học viện Hành chính

quốc gia, năm 2002…

Một số bài viết của tạp chí Văn thư Lưu trữ Việt Nam về công tác soạn thảo

và ban hành văn bản quản lý nhà nước: “Công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính thông thường của Bộ Nội vụ”, Phạm Ngọc Huyền (2011), Tạp chí Văn thư Lưu trữ Việt Nam, (số 8), tr.25-28; “Vài ý kiến góp ý cho Thông tư số 01/2011/TT-BNV hướng dẫn thể thức và trình bày văn bản hành chính”, Phạm Văn Năm (2012), Tạp chí Văn thư Lưu trữ Việt Nam, (số 12), tr.27-28; “Một số vấn đề đặt ra về viết hoa tên cơ quan tổ chức trong văn bản”, TS Nguyễn Thị Thu Vân (2008), Tạp chí Văn thư Lưu trữ Việt Nam, (số 3), tr.5-8; “Một số ý kiến về ghi ký hiệu văn bản và trích yếu nội dung văn bản”, Ths Đào Thị Thiên Hương (2012), Tạp chí Văn thư Lưu trữ Việt Nam, (số 7), tr.20-22; “Một số ý kiến trao đổi về các hình thức xử lý văn bản quy phạm pháp luật”, Ths Trần Thị Hương Huế (2012),

Tạp chí Văn thư Lưu trữ Việt Nam, (số 4), tr.10-13

Như vậy, số lượng công trình nghiên cứu về vấn đề soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước nêu trên khá phong phú, đa dạng giúp cho tác giả nhận thức sâu sắc hơn về mặt lý thuyết cũng như cung cấp những tư liệu, thông tin quan trọng, bổ ích, làm tiền đề cho việc nghiên cứu Tuy nhiên, việc nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã còn ít hoặc có đề cặp tới vấn đề nhưng thật đầy đủ, một số luận văn chủ yếu nghiên cứu về quy trình ban hành văn bản, ngôn ngữ văn bản, công tác ban hành, quản lý văn bản quản lý nhà nước Do vậy, kế thừa thành quả những công trình nghiên cứu

về công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước, hệ thống các văn bản quy định của pháp luật về soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước; phân tích tình hình thực tiễn, tác giả nghiên cứu, đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã,

cụ thể từ thực tiễn các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu của luận văn được xác định là văn bản quản lý nhà nước, công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên

- Phạm vi nghiên cứu của luận văn là văn bản quản lý nhà nước, công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên, từ năm 2011 – 2016 (01 nhiệm kỳ hoạt động của UBND các xã, phường)

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Đề tài “Soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã

từ thực tiễn các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên”mang ý

nghĩa khoa học và thực tiễn Trước hết, qua đề tài này tác giả tổng hợp và hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về văn bản quản lý nhà nước, công tác soạn và ban hành văn bản quản lý nhà nước của cơ quan nhà nước nói chung và UBND cấp xã nói riêng Dựa trên kết quả khảo sát thực tiễn về hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu

đề tài đã phản ánh quá trình tổ chức thực hiện việc soạn thảo văn bản quản lý nhà nước ở cấp cơ sở, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quản lý nhà nước Trên cơ

sở đó, đề ra một số kiến nghị và đề xuất nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế, hướng tới nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường

Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ góp phần vào việc tạo điều kiện cho đội ngũ cán bộ, công chức đang công tác tại UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu có nguồn tư liệu để vận dụng, tham khảo, học tập và nâng cao công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước; khi văn bản được ban hành sẽ đảm bảo tính khoa học, tính khả thi, góp phần đẩy mạnh công cuộc cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của chính quyền cấp xã

Ngoài ra, đề tài“Soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã từ thực tiễn các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên”còn là tài liệu tham khảo cho sinh viên, học viên cao học, nghiên cứu sinh

ngành Lưu trữ học - Quản trị văn phòng trong quá trình học tập, nghiên cứu và làm việc Kết quả nghiên cứu của đề tài cũng có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các nhà nghiên cứu, các cơ quan quản lý về văn thư, lưu trữ trong lĩnh vực soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước

6 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý luận: Luận văn dựa trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác – Lênin và tư

tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; Hệ thống quan điểm chỉ đạo, định hướng của Đảng và Nhà nước trong sự nghiệp đổi mới; đồng thời xuất phát từ thực tiễn tình hình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên Vận dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản của chuyên ngành Lưu trữ học - Quản trị học Ngoài ra, tác giả còn sử dụng phương pháp hệ thống, phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp khảo sát thực tế và phương pháp thống kê, cụ thể:

Phương pháp hệ thống được vận dụng để hệ thống hoá các văn bản quy định, chỉ đạo, hướng dẫn về công tác soạn thảo và ban hành văn bản của Trung ương, tỉnh Phú Yên và thị xã Sông Cầu; đồng thời nghiên cứu tổng thể việc soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước

Phương pháp tổng hợp được vận dụng để phân tích lý luận và thực tiễn làm sáng tỏ sự cần thiết phải nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản của UBND các xã, phường; nghiên cứu, phân tích vừa khái quát, vừa cụ thể để tìm ra những cái chung, cái riêng trong việc soạn thảo và ban hành văn bản của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên

Phương pháp so sánh được vận dụng để đối chiếu giữa lý luận và thực tiễn; giữa thực tiễn các xã, phường; giữa soạn thảo và ban hành các thể loại văn bản quản

lý nhà nước

Phương pháp khảo sát thực tế được vận dụng để thu thập thông tin cần thiết phục vụ cho việc đánh giá thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản của UBND các xã, phường trên địa bàn thị xã Sông Cầu, tỉnh Phú Yên

Phương pháp thống kê được vận dụng để thống kê các số liệu có liên quan đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản nhằm phục vụ cho việc tổng hợp, đánh giá thực trạng về công tác soạn thảo và ban hành văn bản của UBND các xã, phường

CHƯƠNG I

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ

VỀ SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

CỦA UBND CẤP XÃ 1.1 Khái quát chung về văn bản quản lý nhà nước

1.1.1 Khái niệm

Hoạt động giao tiếp của con người được thực hiện chủ yếu bằng ngôn ngữ Với sự ra đời của chữ viết, con người đã thực hiện được giao tiếp ở những khoảng không gian cách biệt nhau vô tận qua các thế hệ Hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ luôn được thực hiện qua quá trình phát và nhận các ngôn bản Là sản phẩm của ngôn ngữ của hoạt động giao tiếp, ngôn bản tồn tại ở dạng âm thanh (lời nói) hoặc được ghi lại dưới dạng chữ viết Ngôn bản được ghi lại dưới dạng chữ viết chính là

văn bản Như vậy: “Văn bản là phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng một ngôn ngữ hay ký hiệu nhất định”[17, tr.1078] Với cách hiểu như vậy, văn bản còn

có thể gọi là vật mang tin bằng ký hiệu ngôn ngữ

Văn bản được hình thành trong nhiều lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội Tuỳ theo từng lĩnh vực cụ thể, từng điều kiện cụ thể mà văn bản có những hình thức

và nội dung thể hiện khác nhau Chẳng hạn, trong hệ thống văn bản nói chung thì văn bản văn chương (văn học nghệ thuật) khác với văn bản quản lý; trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước thì văn bản quy phạm pháp luật khác với văn bản hành chính và trong mỗi loại như vậy thì các hình thức văn bản cụ thể cũng khác nhau

Sự hình thành văn bản trong từng lĩnh vực cụ thể cũng khác nhau

Quản lý nhà nước là một thuật ngữ: “Hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội, nhằm mục đích ổn định và phát triển đất nước” [19 Tr.155]

Để thực hiện hoạt động quản lý nhà nước, các cơ quan nhà nước đã ban hành các văn bản quản lý nhà nước Văn bản quản lý nhà nước chính là phương tiện để xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào quá trình quản lý nhà nước Văn

bản quản lý nhà nước không chỉ phản ánh thông tin quản lý mà còn thể hiện ý chí, mệnh lệnh của các cơ quan nhà nước đối với cấp dưới, cụ thể hoá pháp luật giúp cho cơ quan nhà nước có thể thực hiện những hoạt động quản lý cụ thể và điều hành công việc được thuận tiện và chính xác Đồng thời, văn bản quản lý nhà nước là một bộ phận hữu cơ của hoạt động quản lý nhà nước, các văn bản quản lý nhà nước luôn có tính pháp lý chung, tuy nhiên biểu hiện của tính chất pháp lý không giống nhau, có những văn bản chỉ mang tính chất quản lý thông thường nhưng cũng có những văn bản lại mang tính bắt buộc thực hiện

Như vậy:“Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định và thông tin quản

lý, do các cơ quan nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức, thể thức và kỹ thuật trình bày do pháp luật quy định nhằm điều chỉnh các mối quan

hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân trong quá trình quản lý nhà nước” [23 tr.14]

1.1.2 Chức năng của văn bản quản lý nhà nước

Văn bản nói chung và văn bản quản lý nhà nước nói riêng có nhiều chức năng Trong hoạt động quản lý, nếu các cơ quan quản lý nhà nước soạn thảo và ban hành được văn bản có chức năng phù hợp sẽ giúp cho mục đích ban hành văn bản thật sự rõ ràng, chất lượng văn bản cũng như hiệu lực, hiệu quả của văn bản được nâng cao Văn bản quản lý nhà nước bao gồm những chức năng cơ bản như: Chức năng thông tin, chức năng pháp lý, chức năng quản lý, chức năng văn hóa, chức năng thống kê

- Chức năng thông tin: là chức năng chung của tất cả các loại văn bản, trong

đó có văn bản quản lý nhà nước Thông tin trong đời sống xã hội có thể được ghi chép và truyền tải với nhiều hình thức khác nhau, nhưng có thể khẳng định rằng, thông tin văn bản là hết sức quan trọng và văn bản là phương tiện ghi chép và truyền đạt thông tin được sử dụng chủ yếu trong hoạt động quản lý nhà nước

Dưới dạng văn bản, về thời điểm, nội dung thông báo thông tin thường bao gồm ba loại với những nét đặc thù riêng của mình:

Thông tin quá khứ: là những thông tin liên quan đến những sự việc đã được giải quyết trong quá trình hoạt động của các cơ quan quản lý

Thông tin hiện hành: là thông tin liên quan đến những sự việc đang xảy ra hàng ngày trong các cơ quan thuộc hệ thống bộ máy quản lý nhà nước

Thông tin dự báo: được phản ánh trong văn bản là những thông tin mang tính

kế hoạch tương lai, các dự báo chiến lược, hoạt động bộ máy nhà nước cần dựa vào

đó để hoạch định phương hướng hoạt động cho mình

Chức năng pháp lý: Văn bản được sử dụng để ghi lại những quy định pháp

luật và các quan hệ xã hội được gọi là văn bản luật hay văn bản dưới luật, được hình thành để quy định những điều được phép hay không được phép của tất cả mọi người trong xã hội, nhằm mục đích điều chỉnh, duy trì sự phát triển của xã hội theo đúng chiều hướng đã định trước của Nhà nước

Văn bản là sản phẩm của hoạt động áp dụng pháp luật, do đó là cơ sở pháp lý vững chắc để nhà nước giải quyết có hiệu quả các nhiệm vụ quản lý hết sức phức tạp của mình Việc nắm vững chức năng pháp lý của văn bản quản lý nhà nước có ý nghĩa rất thiết thực Nên việc soạn thảo và ban hành văn bản đòi hỏi phải cẩn thận, chuẩn mực, đảm bảo các nguyên tắc pháp chế, tính phù hợp với thực tế khách quan, tiết kiệm, dễ hiểu và dễ thực hiện

Chức năng quản lý: là chức năng phục vụ cho quá trình quản lý, điều hành

của các cơ quan nhà nước, đảm bảo cho văn bản phát huy được hiệu lực, hiệu quả của nó trong thực tiễn quản lý nhà nước, quản lý xã hội Chức năng quản lý của văn bản thể hiện ở các mặt sau:

Văn bản là công cụ chủ yếu để cơ quan nhà nước quản lý (chủ thể quản lý) ghi chép các mệnh lệnh và truyền đạt các quyết định quản lý đến các đối tượng quản lý Trong hoạt động quản lý, điều hành công việc, nhà quản lý thường ra quyết định bằng lời nói hoặc bằng văn bản Các quyết định bằng văn bản được sử dụng thường xuyên đối với những công việc phức tạp, đòi hỏi tính pháp lý rõ ràng, chặt chẽ và cần thiết phải lưu lại để xác định trách nhiệm của các bên tham gia quản lý lâu dài về sau

Văn bản chứa đựng các thông tin quản lý, các quy phạm pháp luật làm cơ sở

để thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ quản lý

Văn bản là cơ sở để tổ chức bộ máy quản lý, đảm bảo quy định về chức năng, nhiệm vụ, phân công, phân cấp thẩm quyền một cách đầy đủ, rõ ràng, chính xác, không trùng lặp, không thiếu sót giữa các cơ quan, tổ chức quản lý

Văn bản còn là cơ sở để kiểm tra, đánh giá chất lượng, hiệu quả quản lý cũng như trách nhiệm cụ thể trong quản lý của cơ quan, đơn vị và của từng cán bộ, công chức, viên chức

Để đảm bảo được chức năng này, văn bản quản lý nhà nước cần được ban hành đúng mục đích, phù hợp với yêu cầu của hoạt động quản lý và đảm bảo tính khả thi Các quyết định quản lý thông qua văn bản cần đúng đắn, phù hợp với thực

tế trong từng thời điểm nhất định; chống bệnh quan liêu giấy tờ, ban hành các quyết định không phù hợp với thực tế khách quan, làm tổn hại đến lợi ích của đất nước, của nhân dân

Chức năng văn hóa – xã hội:

Văn bản là sản phẩm do con người sáng tạo nên mang dấu ấn của thời gian, được hình thành trong quá trình nhận thức, quá trình lao động để tổ chức xã hội, cải tạo tự nhiên và chứa đựng những giá trị văn hóa về nhiều mặt của mỗi dân tộc Văn bản ghi chép, phản ánh những giá trị truyền thống tốt đẹp của dân tộc; nếu được khai thác, sử dụng có hiệu quả sẽ góp phần truyền bá văn hóa, giáo dục truyền thống và làm giàu thêm bản sắc văn hóa Việt Nam Văn bản không chỉ đưa ra các quy định về nếp sống văn hóa mà còn góp phần định hướng, chỉ dẫn người xây dựng nếp sống văn hóa nơi công sở và nơi cư trú

Văn bản quản lý nhà nước nói riêng và các loại văn kiện khác nói chung, luôn luôn được sản sinh ra do một nhu cầu xã hội nhất định Các văn bản có khả năng cho thấy một cách trực tiếp nhiều vấn đề xã hội khác nhau và cách thức đề cập, giải quyết những vấn đề đó trong từng phạm vi, thời điểm cụ thể Điều đó đã tạo nên chức năng xã hội của văn bản Chức năng này gắn liền với quan hệ giao tiếp giữa người và người trong xã hội Các văn bản có khả năng góp phần thúc đẩy hoặc

kìm hãm sự phát triển các quan hệ xã hội khác nhau Văn bản ban hành một cách chuẩn xác sẽ có vai trò tích cực trong việc xây dựng và giữ gìn các định chế xã hội phù hợp với nhu cầu của sự tiến bộ chung Văn bản cũng có thể phá vỡ các quan hệ

xã hội cũ hình thành hoặc tạo nên những quan hệ mới Chính điều này đòi hỏi quản

lý và các nhà lãnh đạo cần có sự quan tâm khi xây dựng và sử dụng các văn bản trong công việc của mình

Ngoài các chức năng cơ bản trên, văn bản còn có các chức năng khác như:

Chức năng sử liệu: thể hiện trong hoạt động nghiên cứu lịch sử Văn bản, tài

liệu hình thành và được lưu giữ lại từ hoạt động của cơ quan, tổ chức là bằng chứng xác thực về những sự kiện đã diễn ra trong hoạt động của chính cơ quan, tổ chức đó

và được coi là nguồn sử liệu gốc hết sức quan trọng để nghiên cứu về lịch sử hoạt động của từng cơ quan, tổ chức, từng ngành, từng lĩnh vực, từng địa phương nói riêng và lịch sử dân tộc nói chung

Chức năng thống kê của văn bản xuất phát từ thực tiễn văn bản ghi chép các

số liệu phán ánh về sự hình thành, sự phát triển của đất nước nói chung và từng lĩnh vực nói riêng Các số liệu trong đó có các loại văn bản được sử dụng để thực hiện các hoạt động thống kê về dân số, tài nguyên, khoán sản, năng lực tài chính, tài sản quốc gia; thống kê về tình hình thực hiện chương trình, kế hoạch công tác trong từng cơ quan, tổ chức….Từ đó văn bản sẽ giúp các nhà quản lý có khả năng phân tích, đánh giá tình hình hoạt động của cơ quan, các ngành, các địa phương và toàn quốc

Tóm lại, các chức năng đa dạng của văn bản mở ra những khả năng khác nhau

rất phong phú cho việc sử dụng chúng vào hoạt động quản lý và vào đời sống xã hội nói chung Đồng thời, chúng cũng đòi hỏi phải chú ý vận dụng đúng đắn khi soạn thảo văn bản nhằm làm cho chất lượng các văn bản không ngừng được nâng cao

1.1.3 Đặc điểm của văn bản quản lý nhà nước

Văn bản quản lý nhà nước được ban hành bởi các chủ thể quản lý nhà nước

Các cơ quan nhà nước là chủ thể của hoạt động quản lý nhà nước và nếu căn

cứ vào quyền năng có thể chia thành ba nhóm: Chủ thể lập pháp, chủ thể hành pháp,

chủ thể tư pháp Các cơ quan quản lý nhà nước ở nước ta được tổ chức từ Trung ương đến địa phương Các cơ quan nhà nước được Nhà nước trao quyền, ủy quyền ban hành văn bản để giải quyết những công việc nhất định Mỗi cơ quan nhà nước

có thẩm quyền được giới hạn trong khuôn khổ nhất định nên phạm vi hoạt động rất khác nhau nhưng hoạt động của chúng đều mang tính quyền lực, có mục đích giải quyết những công việc nhất định

Nội dung của văn bản quản lý nhà nước là ý chí của nhà nước, các thông tin cần truyền đạt, các sự kiện cần ghi nhận để phục vụ cho hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước

Quản lý nhà nước là việc Nhà nước dùng quyền lực tác động vào xã hội nhằm đưa từng lĩnh vực và cả xã hội vận động vừa hợp quy luật vừa theo hướng đích định trước Sự tác động này được thực hiện thông qua nhiều công cụ, phương tiện nhưng chủ yếu là văn bản quản lý nhà nước Do đó, ý chí của Nhà nước được thể hiện trong phần lớn các văn bản quản lý nhà nước Nhờ có các văn bản này mà đường lối, chính sách của Đảng cũng như các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước được hiện thực hóa Cách thức thể hiện ý chí đó dưới những dạng khác nhau như: Bắc buộc thi hành, yêu cầu các chủ thể tiếp nhận thực hiện những hành vi cần thiết, ghi nhận sự kiện pháp lý xảy ra hay truyền tải thông tin về hoạt động quản lý nhà nước Yếu tố ý chí của Nhà nước làm cho các văn bản này có giá trị bắt buộc thi hành đối với mọi đối tượng có liên quan và được đảm bảo thực hiện bằng Nhà nước Để đảm bảo văn bản được thi hành, Nhà nước đã sử dụng nhiều biện pháp khác nhau như: Kinh tế, tổ chức, tuyên truyền, giáo dục và đặc biệt là cưỡng chế Việc không thực hiện hoặc thực hiện không đúng ý chí của Nhà nước trong các văn bản có thể làm phát sinh trách nhiệm pháp lý của người vi phạm

Văn bản quản lý nhà nước được ban hành theo những hình thức nhất định

Trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước ta có rất nhiều loại khác nhau, mỗi loại thường được sử dụng trong những trường hợp nhất định và pháp luật quy dịnh tên gọi và cách trình bày từng loại Điều này giúp cho việc xác lập nội dung văn bản quản lý nhà nước được thuận lợi, góp phần tạo nên tích logic cho nội dung, đảm bảo tính chỉnh thể,

tạo sự liên kết chặc chẽ giữa hình thức và nội dung văn bản, tạo sự thống nhất về hình thức văn bản quản lý nhà nước cho hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước

Văn bản quản lý nhà nước được ban hành theo những thủ tục nhất định

Ban hành văn bản quản lý nhà nước là phương thức quản lý chủ yếu của Nhà nước Hoạt động này được tiến hành qua nhiều giai đoạn, mỗi giai đoạn gồm những hoạt động cần thực hiện, những yêu cầu cần đạt được Các thủ tục này đảm bảo cho văn bản được ban hành hợp pháp và hợp lý Tùy thuộc vào giá trị pháp lý của từng nhóm văn bản mà có thủ tục tương ứng như: Đối với văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo thủ tục luật định, đối với văn bản hành chính được ban hành theo thủ tục nhất định (tùy thuộc vào điều kiện của từng cơ quan, tổ chức) Những văn bản quản lý nhà nước ban hành không đúng hình thức và thủ tục do pháp luật quy định là những văn bản bị coi là có sự vi phạm pháp luật, có thể bị cơ quan có thẩm quyền hủy bỏ hoặc yêu cầu sữa chữa, tùy thuộc vào nội dung và tính chất của

sự việc vi phạm trong văn bản

1.1.4 Vai trò của văn bản quản lý nhà nước

Văn bản quản lý nhà nước được hình thành trong hoạt động quản lý và lãnh đạo nói chung, là phương tiện quan trọng để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý, là hình thức để cụ thể hóa pháp luật phương tiện điều chỉnh những quan hệ

xã hội thuộc phạm vi quản lý của Nhà nước Chính vì vậy, việc quan tâm đúng mức tới việc nâng cao chất lượng và hiệu quả tác động của văn bản sẽ góp phần tích cực vào việc tăng cường hiệu lực của quản lý nhà nước Cũng bởi vậy, có thể thấy việc đổi mới và nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản là một trong những nội dung quan trọng của công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia hiện nay

Là sản phẩm và phương tiện của hoạt động giao tiếp, văn bản ngày càng đóng vai trò không thể tách rời với mọi hoạt động của xã hội con người Đặc biệt trong hoạt động quản lý Nhà nước, trong giao dịch giữa các cơ quan nhà nước với nhau, cơ quan nhà nước với các yếu tố nước ngoài… văn bản là phương tiện thông tin cơ bản, là sợi dây liên lạc chính Hơn thế nữa, văn bản là một trong những yếu tố quan trọng để kiến tạo thể chế của nền hành chính Nhà nước Thực tiễn cho thấy:

trong hoạt động của mình mọi cơ quan Nhà nước và tổ chức đều dùng đến văn bản với một khối lượng lớn Tóm lại, văn bản quản lý nhà nước có thể được hiểu là những quyết định và thông tin quản lý thành văn do các cơ quan quản lý Nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục và hình thức nhất định nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nhà nước qua lại giữa các cơ quan Nhà nước với nhau và giữa các cơ quan Nhà nước với tổ chức, công dân

Đảm nhận các chức năng thông tin, quản lý, pháp lý, văn hóa, sử liệu, thống

kê, xã hội… văn bản quản lý nhà nước có vai trò to lớn trong hoạt động quản lý Nhà nước trên những phương diện sau:

Văn bản quản lý nhà nước đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý Nhà nước

Hoạt động quản lý nhà nước có nhu cầu rất lớn, đa dạng và luôn biến động là được phục vụ về thông tin Nhu cầu này được xác định tùy thuộc vào chỗ từng công việc hay từng loại công việc cần những loại thông tin gì, theo phạm vi hoạt động của các cơ quan và còn theo nhiều yếu tố khác Nhu cầu đó về thông tin có thể được đảm bảo phần lớn bởi hệ thống văn bản quản lý

Trước hết thông qua văn bản quản lý có thể thu thập được rất nhiều thông tin cần thiết cho các hoạt động quản lý, đó là các thông tin về: Chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước liên quan đến mục tiêu và phương hướng hoạt động lâu dài của cơ quan, đơn vị; Nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động cụ thể của từng cơ quan, đơn vị; Phương thức hoạt động, quan hệ công tác giữa các cơ quan, đơn vị với nhau; tình hình đối tượng bị quản lý; sự biến động của cơ quan, đơn vị; chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan, đơn vị; Các kết quả đạt được trong quá trình quản lý…

Thực tiễn cho thấy, trên nhiều phương diện, chất lượng hoạt động quản lý nhà nước lệ thuộc rất nhiều vào cách tổ chức và sử dụng một cách khoa học hệ thống thông tin, trong đó có thông tin văn bản Phương thức hoạt động của các cơ quan có phù hợp hay không phù hợp được thể hiện rất rõ ràng trong tổ chức xây dựng và ban hành văn bản Các văn bản được soạn thảo chuẩn xác, cụ thể chứng tỏ một cách làm việc khoa học và thiết thực Trái lại, các văn bản thiếu thông tin,

không cụ thể về trách nhiệm thực hiện là biểu hiện của một cách làm việc hình thức chủ nghĩa, rất dễ gặp ở những cán bộ quan liêu hoặc năng lực yếu kém

Văn bản là phương tiện truyền đạt các quyết định quản lý của Nhà nước từ chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý

Thông thường các quyết định hành chính được truyền đạt sau khi đã được thể chế hóa thành các văn bản mang tính quyền lực Nhà nước Các quyết định quản lý cần phải được truyền đạt nhanh chóng và đúng đối tượng bị quản lý thông suốt, hiểu được nhiệm vụ và nắm được ý đồ của lãnh đạo, để nhiệt tình, yên tâm và phấn khởi thực hiện Hơn thế nữa các đối tượng bị quản lý cũng phải nhận thấy được khả năng

có thể phát huy sáng tạo khi thực hiện các quyết định quản lý Việc truyền đạt các quyết định kéo dài, nửa vời, thiếu cụ thể, không chính xác sẽ làm cho quyết định quản lý khó có điều kiện được biến thành hiện thực hoặc được thực hiện với hệ thống văn bản quản lý Nhà nước, bởi lẽ hệ thống đó có khả năng truyền đạt các quyết định quản lý một cách nhanh chóng, chính xác và có độ tin cậy cao khi được

tổ chức xây dựng, ban hành và chu chuyển một cách khoa học trong hệ thống quản

lý mỗi bộ phận đều có vị trí của mình khi thực hiện một quyết định quản lý nhất định do cấp trên ban hành, tức là không phải tất cả mọi mắt xích trong hệ thống quản lý đó có chức năng như nhau khi thực hiện những quyết định quản lý được ban hành Thực tế là, mỗi cấp, mỗi ngành trong hệ thống lãnh đạo quản lý chỉ quan tâm đến văn bản theo một phạm vi nhất định, trước một cấp quản lý nhất định Không phải văn bản nào cũng được quan tâm như nhau và cũng có giá trị như nhau đối với tất cả các cấp, các ngành, tuy nhiên đều thống nhất đối với mọi trường hợp là văn bản luôn luôn phải được tiếp nhận đúng đắn và tự giác

Văn bản là phương tiện được sử dụng làm căn cứ để kiểm tra, theo dõi, đánh giá hoạt động của bộ máy lãnh đạo, quản lý

Kiểm tra có ý nghĩa cực kỳ quan trọng đối với hoạt động quản lý nhà nước Không có kiểm tra, theo dõi thường xuyên, thiết thực và chặc chẽ thì mọi nghị quyết, chỉ thị, quyết định quản lý rất có thể chỉ là lý thuyết suông Kiểm tra còn là một trong những biện pháp để nâng cao trình độ tổ chức trong công tác của các cơ

quan thuộc bộ máy quản lý nhà nước hiện nay Công tác này sử dụng một phương tiện quan trọng hàng đầu là hệ thống văn bản quản lý nhà nước hiện nay Phương tiện này muốn phát huy hết vai trò to lớn đó của mình thì cần phải được tổ chức một cách khoa học Có thể thông quan việc kiểm tra, việc giải quyết văn bản mà theo dõi hoạt động cụ thể của các cơ quan quản lý Nếu được tổ chức tốt, biện pháp kiểm tra công việc qua văn bản sẽ mang lại nhiều lợi ích thiết thực Tuy nhiên, việc kiểm tra văn bản phải được tiến hành có chọn lọc, văn bản nào cần phải được kiểm tra, văn bản nào phản ánh hoạt động chủ yếu của cơ quan, đơn vị, văn bản nào chỉ phản ánh những hoạt động thứ yếu

Để kiểm tra có kết quả cũng cần chú ý đúng mức cả hai phương diện của quá trình hình thành và giải quyết văn bản: Từ phương diện ban hành các quyết định quản lý nhà nước, công bố các biện pháp công tác và kết quả hoạt động quản lý; Từ phương diện thống kê, ghi chép kết quả cụ thể mà nhờ thực hiện các quyết định quản lý cơ quan đã đạt được trong thực tế

Chính vì vậy, hoàn toàn có thể kiểm tra các văn bản để đánh giá tình hình hoạt động của cơ quan Tóm lại, văn bản quản lý nhà nước là một phương tiện quan trọng và hữu ích giúp cho việc kiểm tra có thể được thực hiện thuận lợi, có kết quả Qua các văn bản quản lý nhà nước có thể tổ chức kiểm tra việc chấp hành kỷ luật quản lý nhà nước trong các cơ quan, kiểm tra kỷ luật lao động, trật tự xã hội của cán

bộ, công chức Nhà nước

Văn bản góp phần kiến tạo nên hệ thống pháp luật

Bất kỳ một sự quản lý nào cũng đều cần kèm theo những văn bản có giá trị pháp lý nhất định Chính vì vậy, việc xây dựng hệ thống pháp luật hành chính là nhằm tạo ra cơ sở cho các cơ quan hành chính Nhà nước, các công dân có thể hoạt động theo những chuẩn mực pháp lý thống nhất, phù hợp với sự phân chia quyền hành trong quản lý hành chính Nhà nước Các hệ thống văn bản quản lý nhà nước, một mặt phản ánh sự phân chia quyền hành trong quản lý hành chính nhà nước, mặt khác, là sự cụ thể hóa các luật lệ hiện hành, hướng dẫn thực hiện các luật lệ đó

Khi xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà nước cần chú ý đảm bảo các yêu cầu về nội dung và hình thức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan do luật định sao cho các văn bản ban hành ra có giá trị điều hành thực

tế chứ không chỉ mang tính hình thức và về nguyên tắc, chi khi có các văn bản mới

có hiệu lực pháp lý và mới đảm bảo được quyền uy của cơ quan Nhà nước Như vậy, văn bản quản lý nhà nước có vai trò quan trọng bậc nhất trong việc xây dựng

và định hình một chế độ pháp lý cần thiết cho việc xem xét các hành vi hành chính trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ quản lý của các cơ quan Đó là một trong những cơ sở quan trọng để giải quyết các tranh chấp và bất đồng giữa các cơ quan, các đơn vị, cá nhân, giải quyết những quan hệ về pháp lý trong lĩnh vực quản lý hành chính Nói cách khác, văn bản quản lý nhà nước là cơ sở cần thiết để xây dựng

cơ chế của việc kiểm soát tính hợp pháp của các hành vi hành chính trong thực tế hoạt động các cơ quan Nhà nước

1.2 Phân loại văn bản quản lý nhà nước

Văn bản quản lý nhà nước hình thành trong quá trình quản lý nhà nước mà các cơ quan nhà nước là chủ thể nhưng không phải bất cứ văn bản, tài liệu nào cũng được sử dụng ở các cơ quan nhà nước đều là văn bản quản lý nhà nước Cho nên, chúng ta cần phân biệt văn bản quản lý nhà nước với các loại văn bản, tài liệu khác

để không có sự nhầm lẫn trong quá trình sử dụng, xác định được rõ ràng hơn mục tiêu soạn thảo và sử dụng văn bản theo các quan hệ cụ thể, thuận lợi trong việc áp dụng các kỹ thuật cần thiết để soạn thảo các loại văn bản

Đặc trưng nổi bậc của văn bản quản lý nhà nước là hiệu lực pháp lý của chúng trong quá trình quản lý nhà nước Điều này cho phép xác định mối quan hệ giữa cơ quan tổ chức ban hành văn bản và các cá nhân, tổ chức khác Đó có thể là quan hệ chỉ đạo, lãnh đạo, quan hệ đối tác, quan hệ hành chính lãnh thổ hay quan hệ chính trị, đoàn thể Các văn bản tài liệu khác không có quan hệ pháp lý như vậy Các văn bản quản lý nhà nước luôn phản ánh quyền lực của cơ quan, tổ chức ban hành văn bản theo luật định và nó gắn với yêu cầu của từng công việc cụ thể, từng lĩnh vực và từng thời kỳ nhất định

Về nội dung, các văn bản quản lý nhà nước mang tính quyền lực theo luật định Quyền hạn ban hành văn bản quản lý nhà nước khác nhau, do cá nhân hoặc tập thể ban hành

Về hình thức, văn bản quản lý nhà nước có thể thức riêng được quy định bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và văn bản quản lý nhà nước ban hành theo một quy trình chặt chẽ được xác định trong các văn bản hướng dẫn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Các loại văn bản hình thành trong hoạt động quản lý nhà nước: Căn cứ

Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư

và Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ về sử đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP, quy định văn bản quản lý nhà nước bao gồm những loại văn bản sau:

1.2.1 Văn bản quy phạm pháp luật: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn

bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện

để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong luật này” [40]

Căn cứ Điều 4 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, quy định hệ thống văn bản quy phạm pháp luật bao gồm các loại văn bản sau đây:

1 Hiến pháp

2 Bộ luật, Luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội

3 Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

4 Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước

5 Nghị định của Chính phủ; Nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

6 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ

7 Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao

8 Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước

9 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh)

10 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

11 Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

12 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện)

13 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện

14 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã)

15 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã

1.2.2 Văn bản hành chính: là văn bản được sử dụng trong các cơ quan nhà

nước, các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội nhằm chuyển giao các thông tin phục vụ các hoạt động tổ chức, quản lý, các quan hệ giao dịch, trao đổi, phối kết hợp công tác; là phương tiện không thể thiếu được trong các hoạt động tác nghiệp cụ thể của các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội Mặc dù, có tầm quan trọng và giá trị pháp lý thấp hơn văn bản quy phạm pháp luật nhưng văn bản hành

chính là cơ sở thực tiễn để cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền điều chỉnh, sửa đổi hoặc là ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Các loại văn bản hành chính: “Nghị quyết (cá biệt), quyết định (cá biệt), chỉ thị, quy chế, quy định, thông cáo, thông báo, hướng dẫn, chương trình, kế hoạch, phương án, đề án, dự án, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng, công văn, công điện, bản ghi nhớ, bản cam kết, bản thoả thuận, giấy chứng nhận, giấy ủy quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, giấy đi đường, giấy biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển, thư công”[11]

1.2.3 Văn bản chuyên ngành: Đây là một hệ thống văn bản mang tính đặc

thù thuộc thẩm quyền ban hành của một số cơ quan nhà nước nhất định theo quy định của pháp luật Những cơ quan, tổ chức khác khi có nhu cầu sử dụng hệ thống văn bản này thì phải theo quy định của các cơ quan đó, không được tùy tiện thay đổi nội dung, hình thức Văn bản chuyên ngành do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan quản

lý ngành quy định sau khi đã có sự thỏa thuận với các cơ quan chức năng liên quan nhằm quản lý một lĩnh vực nhất định được Nhà nước ủy quyền Những văn bản này liên quan đến nhiều lĩnh vực chuyên môn khác như: Tài chính, ngân hàng, tư pháp,

y tế, văn hóa, giáo dục, bảo hiểm xã hội, ngoại giao, xây dựng, khoa học công nghệ…

Tóm lại, văn bản quản lý nhà nước rất đa dạng do nhiều chủ thể ban hành dưới dạng các hình thức khác nhau để đưa phát luật vào thực tiễn quản lý mọi mặt của đời sống xã hội như: Chính trị, văn hóa, giáo dục Văn bản quản lý giúp ổn định tổ chức nội bộ các cơ quan nhà nước trong việc xác định cơ chế, lề lối làm việc, quan hệ giữa các bộ phận trong việc đặt ra và thực hiện các quy định về quyền

và nghĩa vụ của công dân Văn bản quản lý giúp các cấp, các cán bộ có thẩm quyền đặt ra những quy định cần thiết để điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước Ban hành văn bản quản lý nhà nước trở thành hình thức hoạt động quan trọng của các chủ thể quản lý nhà nước

1.3 Các yêu cầu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã

1.3.1 Yêu cầu về thẩm quyền ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã

Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp xã: Căn

cứ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định thẩm quyền về hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp xã là Quyết định và Chỉ thị Thẩm quyền về nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp xã được quy định tại Điều 19, 20 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân năm 2004, như sau:

Quyết định của UBND xã, thị trấn được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thể dục thể thao, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật trên địa bàn xã, thị trấn theo quy định của pháp luật

Quyết định của UBND phường được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực như UBND xã, thị trấn và thực hiện chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn phường theo quy định của pháp luật

Chỉ thị của UBND cấp xã được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình

Ví dụ:Quyết định số 01/2011/QĐ-UBND ngày 11/02/2011 của UBND phường Xuân Yên về ban hành Quy chế hoạt động của UBND phường, nhiệm kỳ

2011 - 2015

Tuy nhiên, từ ngày 01/7/2016, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban

nhân dân cấp xã là Quyết định và UBND cấp xã chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi được Luật giao

Thẩm quyền ban hành văn bản hành chính thông thường của UBND cấp xã

là văn bản do UBND cấp xã ban hành, nội dung các văn bản này không có tính quy phạm, không chứa đựng những quy tắc xử sự chung mà chỉ để giải quyết những sự việc hành chính cá biệt hoặc truyền đạt thông tin quản lý Đối với văn bản hành chính thông thường, UBND cấp xã ban hành khi cần thiết để phục vụ cho việc quản

lý nhà nước trên địa bàn, gồm các loại văn bản như: Quyết định (cá biệt), công văn, thông báo, báo cáo, tờ trình, kế hoạch, chương trình, biên bản, giấy mời, giấy chứng nhận, đề án…

Mỗi loại văn bản khi ban hành đều phải tuân thủ quy trình soạn thảo và ban hành văn bản theo quy định tại Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ, đồng thời phải tuân thủ về mặt thể thức theo quy định tại Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính; Nghị định

số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ hướng dẫn quy định chi tiết thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ về hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính

Tóm lại, thẩm quyền ban hành văn bản là yếu tố quan trọng đảm bảo tính

pháp lý của văn bản.Văn bản ban hành không đúng thẩm quyền sẽ không có giá trị pháp lý Hơn nữa, thực hiện đúng thẩm quyền ban hành văn bản còn nhằm để đảm bảo kỷ cương hành chính

1.3.2 Yêu cầu về nội dung văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã

Văn bản phải có tính chính trị, có nghĩa là nội dung văn bản quản lý nhà

nước phải phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước và phục vụ nhiệm vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ chính trị của cơ quan, đơn vị Ngoài ra, văn bản quản lý nhà nước cần phản ánh đúng đắn và đầy đủ những

lợi ích và nguyện vọng của quần chúng nhân dân trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương mình có chức năng quản lý, điều hành

Văn bản phải có tính pháp lý, thể hiện văn bản quản lý nhà nước được ban

hành có nội dung điều chỉnh đúng thẩm quyền do luật định để giải quyết những vấn

đề trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của địa phương; nội dung của văn phải phù hợp với quy định của pháp luật và quyền hạn thuộc thẩm quyền theo Luật định, đã được quy định, sử dụng đúng hình thức văn bản

Văn bản phải có tính mục đích, có nghĩa: Văn bản quản lý nhà nước được

ban hành với danh nghĩa là cơ quan nhà nước nhằm đề ra các chủ trương, chính sách hay giải quyết các vấn đề sự việc cụ thể thuộc chức năng, nhiệm vụ của cơ quan đó Do đó, khi soạn thảo tiến tới ban hành một văn bản nào đó đòi hỏi phải có tính mục đích rõ ràng Yêu cầu này đòi hỏi văn bản ban hành phải thể hiện được mục tiêu và giới hạn của nó, vì vậy trước khi soạn thảo cần xác định rõ mục đích của văn bản ban hành để làm gì? nhằm giải quyết vấn đề gì? và giới hạn vấn đề đến đâu? kết quả của việc thực hiện văn bản là gì?

Văn bản phải có tính khoa học, có nghĩa: Văn bản phải được viết ngắn gọn,

đủ ý, rõ ràng, dễ hiểu, thể thức theo quy định của Nhà nước và nội dung phải nhất quán Một văn bản có tính khoa học phải đảm bảo: Có đủ thông tin quy phạm và thông tin thực tế cần thiết, thông tin phải được xử lý và đảm bảo chính xác; Lôgic

về nội dung, bố cục chặt chẽ, nhất quán về chủ đề; Thể thức văn bản theo quy định của Nhà nước; Đảm bảo tính hệ thống của văn bản

Văn bản phải có tính đại chúng, có nghĩa: Văn bản phải được viết rõ ràng, dễ

hiểu để phù hợp với trình độ dân trí nói chung để mọi đối tượng có liên quan đến việc thi hành văn bản đều có thể nắm, hiểu được nội dung văn bản đầy đủ Đặc biệt lưu ý mọi đối tượng ở mọi trình độ khác nhau đều có thể tiếp nhận được Văn bản quản lý nhà nước có liên quan trực tiếp đến nhân dân, nên văn bản phải có nội dung

dễ hiểu, dễ nhớ, phù hợp với trình độ dân trí, đảm bảo tối đa tính phổ cập, song không ảnh hưởng đến nội dung nghiêm túc, chặc chẽ và khoa học của văn bản

Văn bản có tính bắt buộc thực hiện (tính công quyền), có nghĩa: Nhà nước

quản lý xã hội bằng pháp luật, thông qua văn bản để truyền đạt các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước Vì vậy, văn bản phải có tính bắt buộc thực hiện (quyền lực đơn phương) Tuỳ theo tính chất và nội dung, văn bản phản ánh và thể hiện quyền lực nhà nước ở các mức độ khác nhau, đảm bảo

cơ sở pháp lý để Nhà nước giữ vững quyền lực của mình, truyền đạt ý chí của cơ quan nhà nước đến nhân dân và chủ thể pháp luật khác

Để đảm bảo tính công quyền, văn bản phải được ban hành đúng thẩm quyền, nếu ban hành trái thẩm quyền thì coi như văn bản đó là bất hợp pháp Vì vậy, văn bản phải có nội dung hợp pháp, được ban hành theo đúng hình thức và trình tự do pháp luật quy định

1.3.3 Yêu cầu về quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã

Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản là các bước mà cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền nhất thiết phải tiến hành trong công tác xây dựng và ban hành văn bản theo đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của mình

Mỗi loại văn bản khi được các cơ quan nhà nước ban hành đều tuân theo một quy trình nhất định Tùy thuộc vào tính chất, nội dung và tầm quan trọng của từng loại văn bản mà có những văn bản về quy trình soạn thảo và ban hành, nó được pháp luật quy định như văn bản quy phạm pháp luật Việc ban hành văn bản phải tuân thủ đúng theo quy định của pháp luật, tuy nhiên cũng có những văn bản như văn bản hành chính tùy thuộc vào đặc điểm hoạt động của từng loại cơ quan, tổ chức mà có quy trình ban hành nhất định Tuân thủ theo đúng quy trình ban hành văn bản quản lý nhà nước là điều kiện không thể thiếu để đảm bảo chất lượng văn bàn và là căn cứ để xác định tính hợp pháp của hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước

Đối với văn bản quy phạm pháp luật, tuỳ theo tính chất và nội dung của văn

bản mà trình tự soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương

có độ phức tạp hay đơn giản khác nhau Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp

luật của UBND được quy định tại Điều 33, Điều 45 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004; Điều 22, Điều 24 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND Từ tháng 7/2016, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện theo quy định tại Điều 144, 145, 151, 155, 156 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Đối với văn bản hành chính: Hiện nay, vẫn chưa có văn bản quy phạm pháp

luật nào quy định về trình tự, thủ tục ban hành các văn bản hành chính một cách cụ thể, chi tiết mà chủ yếu mang tính chất định hướng, hướng dẫn Tại Điều 6, 7, 8, 9,

10 của Nghị định 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư và các quy định được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP về công tác văn thư như sau:

“Điều 6 Soạn thảo văn bản

Điều 7 Duyệt bản thảo, việc sữa chữa, bổ sung bản thảo đã duyệt

Điều 8 Đánh máy, nhân bản

Điều 9 Kiểm tra văn bản trước khi ký ban hành

Điều 10.Ký văn bản”

1.3.4 Yêu cầu về ngôn ngữ trong văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã

Ngôn ngữ là phương tiện giao tiếp quan trọng nhất của con người Ngôn ngữ bao gồm ngôn ngữ nói và ngôn ngữ viết; hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ luôn diễn ra theo hai quá trình: Quá trình phát (nói, viết) và quá trình nghe, đọc Chữ viết

là hệ thống các ký hiệu để diễn đạt nội dung văn bản làm phương tiện giao tiếp của một cộng đồng người nhất định Đối với văn bản quản lý nhà nước, tiếng việt phổ thông là ngôn ngữ được sử dụng chính thức để ban hành văn bản - phương tiện giao tiếp giữa các cơ quan, các tổ chức với nhau, giữa các cơ quan, tổ chức với công dân

và ngược lại Vì vậy, khi soạn thảo văn bản người soạn thảo phải đảm bảo các đặc điểm đó là:

- Sử dụng ngôn ngữ viết, cách diễn đạt đơn giản, dễ hiểu

- Dùng từ ngữ phổ thông, không dùng từ ngữ địa phương và những từ ngữ nước ngoài nếu không thật sự cần thiết Đối với những thuật ngữ chuyên ngành cần xác định rõ nội dung thì phải được giải thích trong văn bản

- Không viết tắt những từ, cụm từ không thông dụng Đối với những từ, cụm

từ được sử dụng nhiều lần trong văn bản thì có thể viết tắt nhưng các chữ viết tắt lần đầu của từ, cụm từ phải được đặt ngay trong dấu ngoặc đơn sau từ, cụm từ đó

- Viết hoa được thực hiện theo quy tắt chính tả tiếng việt

- Khi viện dẫn lần đầu văn bản có liên quan, phải ghi đầy đủ tên loại, trích yếu nội dung văn bản; số, ký hiệu văn bản; ngày, tháng, năm ban hành văn bản và tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản (trừ trường hợp đối với Luật và Pháp lệnh); trong các lần viện dẫn tiếp theo, có thể ghi tên loại và số, ký hiệu văn bản đó

Ngoài ra, trong quá trình soạn thảo văn bản người soạn thảo cần lưu ý một số điểm sau: Sử dụng thời hiện tại, quá khứ và tương lai là đúng với nội dung mà văn bản cần thể hiện; Các hành vi của chủ thể pháp luật xảy ra ở những thời điểm khác nhau; Các quy phạm pháp luật phần lớn chỉ áp dụng đối với các hành vi xảy ra sau khi quy phạm pháp luật được ban hành có hiệu lực, trừ rất ít những quy phạm pháp luật có hiệu lực hồi tố; Khi diễn đạt một quy phạm pháp luật thì cần chú ý đến việc xác định thời điểm hành vi mà quy định chúng ta cần soạn thảo sẽ điều chỉnh Điều này được thực hiện một cách chính xác nếu chúng ta sử dụng đúng các thời quá khứ, hiện tại, tương lai Không ít các văn bản không chú ý đến vấn đề này nên dễ dẫn đến sự hiểu sai và áp dụng sai các quy định được ban hành; Bảo đảm độ chính xác cao nhất về chính tả và thuật ngữ; Khi soạn thảo văn bản, người soạn thảo có những tư tưởng riêng của mình nên họ biết cần dùng thuật ngữ nào cho phù hợp, phản ánh đúng nội dung các quy định cần soạn thảo

1.3.5 Yêu cầu về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quản lý nhà nước của UBND cấp xã

Thể thức văn bản quản lý nhà nước: Theo Thông tư liên tịch số

55/2005/TTLT-BNV-VPCP của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ về thể thức và

kỹ thuật trình bày văn bản và Chương I, Thông tư số 01/2011/TT-BNV của Bộ Nội

vụ về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính, thể thức văn bản được

quan niệm là tập hợp các thành phần cấu tạo văn bản, bao gồm những thành phần chung áp dụng đối với các loại văn bản và các thành phần bổ sung trong những trường hợp cụ thể đối với một số loại văn bản nhất định

Thể thức văn bản quản lý nhà nước là một dạng quy phạm hình thức, quy phạm thủ tục góp phần đảm bảo tính chân thực, tính pháp lý và giá trị thực tiễn của mỗi văn bản Thể thức văn bản quản lý nhà nước là một bộ phận không thể tách rời của văn bản nhằm đảm bảo tính hoàn chỉnh, thống nhất và nghiêm túc của một văn bản được ban hành Thể thức văn bản quản lý nhà nước thống nhất và chuẩn mực sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc tổ chức quản lý và giải quyết văn bản trong toàn bộ quy trình quản lý văn bản đi, văn bản đến, lập hồ sơ, phân loại và tra tìm hồ sơ, tài liệu về sau

* 09 thành phần thể thức chung bắt buộc của văn bản quản lý nhà nước bao gồm:

- Quốc hiệu và tiêu ngữ

- Tên cơ quan ban hành

- Số và ký hiệu văn bản

- Địa danh và ngày tháng năm ban hành

- Tên loại, trích yếu nội dung văn bản

- Nội dung văn bản

- Chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền

- Dấu của cơ quan ban hành văn bản

- Nơi nhận

* 07 yếu tố thể thức bổ sung như sau:

- Dấu chỉ mức độ mật;

- Dấu chỉ mức độ khẩn;

- Dấu chỉ dẫn về phạm vi lưu hành, đối tượng phổ biến;

- Địa chỉ cơ quan, tổ chức; địa chỉ thư điện tử; số điện thoại, số Fax; địa chỉ

trang thông tin điện tử;

- Ký hiệu người đánh máy và số lượng bản phát hành;

- Chỉ dẫn phụ lục kèm theo;

- Đánh số trang

Kỹ thuật trình bày văn bản quy định bao gồm khổ giấy, kiểu trình bày, định

lề trang văn bản, vị trí trình bày các thành phần thể thức, phông chữ, cỡ chữ, kiểu chữ và các chi tiết trình bày khác, được áp dụng đối với văn bản được soạn thảo trên máy vi tính sử dụng chương trình soạn thảo văn bản (như Microsoft Word Windows) và in ra giấy; có thể áp dụng đối với văn bản được soạn thảo bằng các phương pháp hay phương tiện kỹ thuật khác hoặc đối với văn bản được làm trên giấy mẫu in sẵn; không áp dụng đối với văn bản được in thành sách, in trên báo, tạp chí và các loại ấn phẩm khác

Kỹ thuật trình bày các thành phần thể thức đối với văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp xã được thực hiện theo Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản Đối với văn bản hành chính thực hiện theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính

Phụ lục 1.2 Sơ đồ bố trí các thành phần thể thức văn bản (Trên một trang

giấy khổ A4: 210 mm x 297 mm, theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng

01 năm 2011 của Bộ Nội vụ)

Ghi chú:

Ô số Thành phần thể thức văn bản

1 Quốc hiệu

2 Tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản

3 Số, ký hiệu của văn bản

4 Địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn bản

5a Tên loại và trích yếu nội dung văn bản

5b Trích yếu nội dung công văn

6 Nội dung văn bản

7a, 7b, 7c Quyền hạn, chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền

8 Dấu của cơ quan, tổ chức

13 Ký hiệu người đánh máy và số lượng bản phát hành

14 Địa chỉ cơ quan, tổ chức; địa chỉ E-Mail: địa chỉ Website; số

điện thoại, số Telex, số Fax

15 Logo (in chìm dưới tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản)