Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công: Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công: Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào nhằm nghiên cứu và vận dụng những thành quả đã có về phương diện lý luận để hình thành cơ sở lý luận về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào; đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

Chuyên ngành : Quản lý Hành chính công

Công trình được hoàn thành tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

Người hướng dẫn khoa học :

PGS.TS Lưu Kiếm Thanh

PGS.TS Vũ Trọng Hách

Phản biện 1 :

Phản biện 2:

Phản biện 3:

Luận án được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận án cấp, Học Viện Hành Chính Vào hồi giờ ngày năm 2013 Địa điểm : Phòng Nhà A – Hội Trường bảo vệ luận án tiến sĩ ,

Học Viện Hành Chính , Số 77 Đường Nguyễn Chí Thanh

Quận Đồng Đa, Thành Phố Hà Nội

Có thể tìm hiểu luận án tại Thư Viện Học viện Hành Chính hoặc lên trang Web của Khoa sau đại học, Học Viện Hành Chính Quôc Gia

Hà Nội – Việt Nam

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận quan trọng trong hệ thống

bộ máy nhà nước Đặc điểm quan trọng nhất của cơ quan hành chính nhà nước trong thực hiện quyền hành pháp là mang tính chất quyền lực nhà nước Trong phạm vi thẩm quyền của mình, cơ quan hành chính nhà nước có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (quyền lập quy) hoặc văn bản áp dụng quy phạm pháp luật có tính bắt buộc phải thi hành đối với cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước cơ quan nhà nước có liên quan; có quyền kiểm tra, giám sát việc thực hiện các văn bản mà mình đã ban hành; có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế khi cần thiết đối với cá nhân, tổ chức, cơ quan có liên quan đã không tự giác và nghiêm chỉnh thực hiện văn bản do cơ quan nhà nước ban hành đã có hiệu lực pháp luật

Trong những năm qua tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong các cơ quan hành chính nhà nước đã rất được quan tâm, nhiều công trình khoa học liên quan đến việc ban hành văn bản hành chính, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước đã được công bố; pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng không ngừng được hoàn thiện Văn bản quy phạm pháp luật được xem là công cụ quan trọng để đảm bảo hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động điều hành nền hành chính nhà nước, góp phần ổn định, phát triển các hoạt động kinh tế -

xã hội Trong văn kiện Đại hội Đảng Nhân dân cách mạng Lào lần IX, năm

2011 đã xác định: “Điều kiện quan trọng để phát huy dân chủ là xây dựng và hoàn chỉnh hệ thống pháp luật đồng thời tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong mọi hoạt động”

Trong điều kiện đẩy mạnh quá trình đổi mới hiện nay, Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng Nhân dân cách mạng Lào lần thứ IX (năm 2011) về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, mà trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính nhà nước, được đề ra là một trong những quan điểm cơ bản để xây dựng và kiện toàn bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh, tăng cường hiệu lực, hiệu quả Đó là:

“Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, Nhà nước quản lý xã hội theo pháp luật và bằng pháp luật”

Hiến pháp nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào năm 2003 cũng quy định tại Điều 10: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” Mặc dù vậy, cho đến nay thực tế quản lý xã hội bằng pháp luật và việc điều chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào vẫn còn nhiều hạn chế Điều này đòi hỏi Nhà nước Lào phải xây dựng và hoàn thiện được hệ thống pháp luật đồng bộ, khoa học,

hoàn chỉnh Mặt khác, phải đảm bảo hệ thống pháp luật được thực hiện một cách nghiêm chỉnh từ trung ương xuống cơ sở, đảm bảo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trên tinh thần tôn trọng tuyệt đối pháp luật

Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một công việc quan trọng của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào Cùng với công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước thì việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng đã có những chuyển biến tích cực, đã từng bước nâng cao được năng lực xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà nước Bước đầu hình thành

hệ thống văn bản quản lý đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ của công tác quản lý hành chính nhà nước Tuy nhiên, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn nhiều yếu kém, hạn chế cần khắc phục, đặc biệt là về phương thức, quy trình chuẩn ban hành, hình thức văn bản, thẩm quyền ban hành, các hình thức chế tài, kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật Chính những mặt hạn chế, yếu kém này đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Từ thực tế này đòi hỏi phải

có sự nghiên cứu, đổi mới, nâng cao chất lượng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung và quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng

Tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, trong thời gian trước văn bản quy phạm pháp luật và quy trình xây dựng cũng như ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa được chú trọng nghiên cứu nên cũng có rất ít tài liệu, công trình nghiên cứu chính thức về vấn đề này Chỉ có một số ít các văn bản hướng dẫn của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền đề cập tới một phần hoặc đề cập một cách chung chung nên chưa thể hiện được vấn đề chung về lý luận cũng như thực tiễn cần thiết cho hoạt động này của các cơ quan hành chính nhà nước Cho tới khi, Luật Xây dựngvăn bản quy phạm pháp luật được ban hành năm

2012 thì vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới được hoàn thiện một bước và có tính hệ thống hơn Tuy vậy, việc ra đời Luật xây dựngvăn bản quy phạm pháp luật không có nghĩa là hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng và cơ quan nhà nước nói chung đã hoàn thiện

Mà đây chỉ là những cơ sở ban đầu để dần hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và những vấn đề xung quanh loại văn bản này

` Điều này có thể lý giải tại sao trên thực tế hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn nhiều tồn tại và bất cập như khái niệm, phân loại, thẩm quyền ban hành, trình tự ban hành các văn bản còn chưa thống nhất Và đó là một trong những nguyên nhân cơ bản gây ra tình trạng các cơ quan hành chính nhà nước vẫn ban hành văn bản sai thể thức, sai thẩm quyền, thậm chí còn sai nội dung, thiếu tính khả thi gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới hiệu lực và hiệu quả hoạt động quản lý nhà

nước Do đó, việc nghiên cứu một cách cơ bản có hệ thống về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước là một yêu cầu cấp bách và lâu dài đặt ra hiện nay cho nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

Xuất phát từ những vấn đề lý luận và thực tiễn trên, thì vấn đề “Xây dựng

và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào” là rất quan trọng và cần thiết phải tiến hành nghiên cứu

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án:

- Mục đích nghiên cứu

Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, qua đó làm rõ những kết quả, những hạn chế và nguyên nhân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Lào để đề xuất hệ thống giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính các cơ quan này

- Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận án có những nhiệm vụ cơ bản sau:

+ Nghiên cứu và vận dụng những thành quả đã có về phương diện lý luận

để hình thành cơ sở lý luận về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào;

+ Tổng kết thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào,

từ đó rút ra những nhận xét, đánh giá làm cơ sở cho việc đề xuất các phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan này;

+ Đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

- Đối tượng nghiên cứu

Luận án tập trung nghiên cứu:

+ Cơ sở lý luận về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào;

+ Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước;

+ Thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào;

+ Các phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

- Phạm vi nghiên cứu

+ Không gian: Luận án tập trung nghiên cứu hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào và Việt Nam (quốc gia có chế độ chính trị tương đồng với Lào)

+ Thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào giai đoạn 2006 đến 2012

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp luận

Luận án được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin, quan điểm của Đảng Nhân dân cách mạng Lào, của Nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào về nhà nước và pháp luật, về cải cách hoàn thiện bộ máy nhà nước, về cải cách hành chính nhà nước, về hoàn thiện hệ thống pháp luật

Luận án sử dụng phương pháp luận của triết học Mác – Lênin, nghiên cứu

đề tài theo quan điểm hệ thống, khách quan, toàn diện, quan điểm lịch sử cụ thể, quan hệ giữa cái chung – cái riêng, cái phổ biến – cái đặc thù, nguyên nhân – kết quả, v.v…

-Phương pháp nghiên cứu

Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, tác giả luận án lựa chọn các phương pháp nghiên cứu cụ thể phù hợp với từng nội dung trong luận án

+Tác giả sử dụng phương pháp hệ thống, phương pháp phân tích, tổng hợp các tài liệu, công trình nghiên cứu khoa học đã công bố để đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

+Tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp diễn dịch và quy nạp để nghiên cứu khái niệm, đặc điểm, nội dung, vai trò, yêu cầu

và các yếu tố bảo đảm cho hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước Phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp được áp dụng khi tìm hiểu hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở một số quốc gia và bài học kinh nghiệm vận dụng cho Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

+Tác giả sử dụng phương pháp thống kê, so sánh, phân tích khái quát các

tư liệu, số liệu để đánh giá thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, rút ra những kết quả hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động này

+Tác giả sử dụng phương pháp hệ thống, phương pháp phân tích, tổng hợp để đề xuất luận chứng các phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào hiện nay

5 Đóng góp khoa học của luận án

Kết quả nghiên cứu của luận án có những điểm mới sau đây:

- Luận án xây dựng được cơ sở lý luận đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, bao gồm: đặc điểm, nội dung, vai trò, các yếu tố bảo đảm đối với hoạt động này

- Luận án khái quát hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở một số quốc gia và bài học kinh nghiệm có thể vận dụng cho Lào

- Luận án phân tích, đánh giá được thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Lào từ kết quả, hạn chế và nguyên nhân trong giai đoạn từ 2006 đến 2012

- Luận án xác định phương hướng và đề xuất luận chứng các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Lào trong giai đoạn hiện nay

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

- Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính là hướng đến mục tiêu thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống, góp phần thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước, mà trọng tâm là thực hiện quyền hành pháp

- Về lý luận, kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước, chỉ rõ thực trạng, nguyên nhân làm hạn chế chất lượng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Lào giai đoạn 2006 – 2012, trên cơ sở đó đề xuất hệ thống giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động này ở Lào trong giai đoạn hiện nay

- Về thực tiễn, luận án là tài liệu tham khảo trong việc nghiên cứu, giảng dạy học tập trong môn học soạn thảo văn bản các trường đại học luật, đại học hành chính, làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan nghiên cứu hoặc hoạt động thực tiễn tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, tổng quan tình hình nghiên cứu, kết luận, tài liệu tham khảo, luận án được kết cấu thành 4 chương, cụ thể:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài và những vấn đề đặt ra cần phải tiếp tục nghiên cứu

Chương 2: Cơ sở khoa học về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

Chương 3: Thực trạng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

Chương 4: Định hướng và giải pháp về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào trong giai đoạn hiện nay

Chương I TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN

ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN

CỨU

1.1 Tổng quan những công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

1.1.1 Những công trình nghiên cứu ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

Tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, trong một thời gian dài những vấn

đề lý luận về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, văn bản của các cơ quan nhà nước nói chung, cơ quan hành chính nhà nước nói riêng

ít được quan tâm nghiên cứu nên có rất ít các công trình khoa học được công bố trong lĩnh vực này Chỉ có một số công trình khoa học như: Khăm Phết Vông Đa

La ( 2010), “Cải cách các văn bản quy phạm pháp luật về thương mại và liên quan đối với nhóm ASEAN”, Tạp chí Pháp luật số 4/2010; Chăn Pheeng Si Li Văn ( 2011), “Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Quốc hội về kiểm tra việc ban hành pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật trong giai đoạn hiện nay”; Tạp chí Pháp luật số 1/2011; Phou sa khone Meuang wong ( 2010): “Pháp luật

về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Lào và Việt Nam nghiên cứu

từ góc độ so sánh”, luận án tiến sỹ Luật học, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh

1.1.2 Những công trình nghiên cứu ở Việt Nam liên quan đến đề tài luận án 1.1.2.1 Những công trình khoa học liên quan đến quyền lập quy của cơ quan hành chính nhà nước

Tác giả đã tìm hiểu và nghiên cứu một số công trình khoa học liên quan đến quyền lập quy ở Việt Nam như: giáo trình “Thẩm quyền hành chính nhà nước” ( 2011), Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật, dùng cho chương trình đào tạo cử nhân hành chính; luận án tiến sĩ luật học ( 2011), “ Quyền lập quy của Chính phủ”, của nghiên cứu sinh Nguyễn Đình Hào, Khoa luật Đại học quốc gia

Hà Nội

Các công trình khoa học trên đề cập đến một thẩm quyền rất quan trọng, rất cơ bản của cơ quan hành chính nhà nước đó là quyền lập quy để thực hiện và đưa pháp luật vào cuộc sống

1.1.2.2 Những công trình liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính

Có rất nhiều công trình khoa học đã được công bố tại nhiều cơ sở đào tạo

ở Việt Nam về văn bản hành chính, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước như: sách “ Văn bản và công tác văn bản trong cơ quan hành chính nhà nước” ( 2013), của PGS.TS.Văn Tất Thu do Nhà xuất bản chính trị quốc gia xuất bản; luận án tiến sĩ “ Pháp điển hóa pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, của Nguyễn Thị Minh Hà thực hiện ở Viện nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật năm 2006; đề tài “ Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật” ( 1998), thuộc dự ánVIE 94/003; sách “ Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước”, của tác giả Nguyễn Văn Thâm, do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản năm 2001; sách “ Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, của tác giả Lưu Kiếm Thanh do Nhà xuất bản Thống kê xuất bản năm 2003, có sửa chữa, bổ sung và tái bản năm 2005; sách “ Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy”, của tác giả Lưu Kiếm Thanh, do Nhà xuất bản Thống kê xuất bản năm 1998 ( tái bản năm 2003); sách “ Quy trình xây dựng, ban hành và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật”, của tác giả Dương Bạch Long, Nhà xuất Chính trị quốc gia năm 2007; sách “ Phương pháp soạn thảo văn bản hành chính”, của tác giả Nguyễn Minh Phương, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia – Sự thật năm 2011; giáo trình “ Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản”, của Học viện Hành chính, do TS Lưu Kiếm Thanh chủ biên, Nhà xuất bản Khoa học và

Kỹ thuật năm 2009; giáo trình “ Soạn thảo văn bản”, do GS.TS Nguyễn Đăng Dung chủ biên, Nhà xuất bản Đại học quốc gia Hà Nội, năm 2007; đề tài luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý hành chính công “ Hoàn thiện quy trình ban hành

và thực hiện văn bản của chính quyền địa phương cấp tỉnh” của tác giả Hà Quang Thanh thực hiện năm 2008 tại Học viện Hành chính; sách “ Thuật ngữ luật học thông dụng trong các văn bản quy phạm pháp luật”, của tác giả Nguyễn Trung Nam sưu tầm, tuyển chọn, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia năm 2005; sách “ Quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội” của Ban công tác lập pháp, Quốc hội Việt Nam xuất bản năm 2005; đề tài “ Việc lập, thẩm tra, quyết định điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh – lý luận và thực tiễn” của tác giả Vũ Trọng Hách thực hiện năm 2010; Kỷ yếu hội thảo “ Tăng cường năng lực thể chế cho Văn phòng Chính phủ”, Nhà xuất bản Tư pháp Hà Nội, năm 2001; sách “ Tổ chức và hoạt động của Văn phòng bộ, cơ quan ngang bộ,

cơ quan thuộc Chính phủ”, của tác giả Văn Tất Thu, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia năm 2011; sách “ Tính minh bạch của quyết định hành chính”, của Viện nghiên cứu Chính sách, Pháp luật và Phát triển thuộc Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam phát hành năm 2012; bài báo “ Quan điểm và tiêu chí đánh giá việc ban hành văn bản quản lý nhà nước”, của tác giả Đỗ Đức Hồng Quang, Tạp chí Khoa học Đại học quốc gia Hà Nội, Luật học số 25 năm 2009; bài báo “ Tình hình ban hành văn bản quản lý nhà nước – một số nguyên nhân tồn tại và kiến nghị khắc phục” của tác giả Phạm Tuấn Khải, Tạp chí Quản

lý nhà nước, số 24 năm 2008; bài báo “ Về xây dựng và ban hành văn bản của chính quyền địa phương bảo đảm quyền công dân – thực trạng và giải pháp”, của tác giả Nguyễn Thị Phượng, Tạp chí Thông tin điện tử của Viện nghiên cứu

và phát triển Thành phố Hồ Chí Minh …Ở nhiều khía cạnh khác nhau các công trình khoa học được nêu trên đã đề cập đến nội dung, quy trình xây dựng và ban hành, kiểm tra… văn bản hành chính, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu cụ thể về việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam

1.1.3 Những công trình nghiên cứu ở các quốc gia khác có liên quan đến đề tài luận án

Sách “ Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, kế hoạch và lộ trình của Cộng hòa Liên bang Đức”, của hai dịch giả Nguyễn Sĩ Đại và Nguyễn Kim Thoa, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội năm 2003 Cuốn sách đưa đến những thông tin, góc nhìn văn về văn bản luật và ý nghĩa, vai trò của nó, về quy trình soạn thảo để đảm bảo một văn bản luật đảm bảo tính hợp hiến

1.2 Những vấn đề luận án cần phải tiếp tục nghiên cứu làm rõ

1.2.1 Về mặt lý luận, các vấn đề cần được giải quyết

- Phân biệt rõ văn bản quy phạm pháp luật và các loại văn bản hành chính khác do cơ quan hành chính nhà nước ban hành Từ đó xác định chủ thể có thẩm quyền hành, phạm vi điều chỉnh, nội dung, hình thức, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước Làm rõ sự cần thiết phải ban hành và những yêu cầu đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước

- Nghiên cứu những kinh nghiệm trong thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước nói chung, cơ quan hành chính nhà nước nói riêng ở Việt Nam và một số quốc gia khác để rút ra bài học kinh nghiệm có thể vận dụng cho Lào

1.2.2 Về mặt thực tiễn

Ở Cộng hòa dân chủ nhân Lào vấn đề xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước một thời gian dài ít được quan tâm nghiên cứu, tổng kết và đúc rút kinh nghiệm một cách đầy đủ; pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng chậm được hoàn thiện Vì thế, cần nghiên cứu, khảo sát thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Lào để tìm ra những hạn chế

và xác định nguyên nhân của những hạn chế, rút ra bài học kinh nghiệm

Từ đó luận án đề xuất những phương hướng và giải pháp có tính khoa học

và khả thi để nâng cao chất lượng, đáp ứng các yêu cầu đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước

ở Lào, trong bối cảnh Lào đang tiến hành hoàn thiện bộ máy nhà nước, cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền Điều này khẳng định sự cần thiết, ý nghĩa lý luận và thực tiễn của việc nghiên cứu đề tài luận án

Chương 2

CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN

HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO

2.1.Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, phạm vi, nội dung văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước

2.1.1 Khái niệm, đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành

2.1.1.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò và chức năng chung của văn bản quy phạm pháp luật

-Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Khái niệm văn bản: Văn bản là phương tiện để ghi nhận những thông tin,

truyền đạt các thông tin từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng một ký hiệu hoặc bằng ngôn ngữ nhất định nào đó

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật: Văn bản quy phạm pháp luật là

văn bản do chủ thể có thẩm quyền trong hệ thống cơ quan nhà nước Trung ương hoặc địa phương ban hành (hoặc phối hợp ban hành) theo một hình thức, trình

tự, thủ tục luật định, có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội

- Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật:Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ban hành;Văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng các quy phạm pháp luật – các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung; Văn bản quy phạm được áp dụng nhiều lần trong cuộc sống đối với những trường hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra;Sự thực hiện văn bản quy phạm pháp luật không làm chấm dứt hiệu quả của nó;Hình thức (tên gọi), nội dung, trình tự, thủ tục xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật được pháp luật quy định và chặt chẽ;Văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện;Văn bản quy phạm pháp luật có tính hệ thống

- Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật: văn bản quy phạm pháp luật có vai trò đối với kinh tế, đối với xã hội, đối với hệ thống chính trị, đối với đạo đức

-Chức năng của văn bản quy phạm pháp luật: Hình thức thể hiện của pháp luật;Chức năng thông tin; Chức năng quản lý

2.1.1.2.Khái niệm, đặc điểm và vai trò văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước

-Khái niệm: Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà

nước là văn bản do các chủ thể có thẩm quyền trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (tập thể cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước) ban hành (hoặc phối hợp ban hành)

theo một hình thức, trình tự, thủ tục luật định, có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung (trong phạm vi lãnh thổ quản lý) được nhà nước bảo đảm thực hiện để cụ thể hóa, hướng dẫn thực hiện pháp luật, điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong tổ chức nội bộ cơ quan hành chính nhà nước hoặc điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước (được lập pháp ủy quyền)

-Đặc điểm: văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước

có những đặc điểm chung của văn bản quy phạm pháp luật, có những đặc điểm riêng như: chứa đựng quy phạm pháp luật và mang tính dưới luật do các chủ thể

có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước ban hành

-Vai trò:điều tiết những vấn đề thực tiễn phát sinh trong quá trình điều hành, quản lý xã hội;

2.1.2 Thẩm quyền xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước

Ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào chỉ có các chủ thể sau trong hệ thống

cơ quan hành chính nhà nước được ban hành văn bản quy phạm pháp luật:Chính phủ ban hành nghị quyết và nghị định;Thủ tướng Chính phủ ban hành chỉ thị và quyết định;Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ ban hành chỉ thị, quyết định;Tỉnh trưởng, thị trưởng ban hành chỉ thị, quyết định;Huyện trưởng, trưởng thị xã ban hành chỉ thị, quyết định;Thôn ban hành điều lệ

2.1.3 Phạm vi, nội dung văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước

2.1.3.1 Phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước

Do tính chất, đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước là loại văn bản mang tính dưới luật, được ban hành chủ yếu trên

cơ sở luật để thực thi luật, nên phạm vi những quan hệ mà nó điều chỉnh chỉ giới hạn trong thẩm quyền hành chính của từng cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động hành chính và quản lý nhà nước

Về không gian, phạm vi hiệu lực pháp luật văn bản quy phạm pháp luật

do cơ quan hành chính nhà nước ban hành phụ thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành Văn bản có hiệu lực pháp luật toàn quốc và trên mọi lĩnh vực (văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành), văn bản có hiệu lực pháp luật toàn quốc nhưng chỉ giới hạn những vấn đề liên quan đến quản lý nhà nước

về ngành, lĩnh vực (văn bản do bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ ban hành), văn bản có hiệu lực pháp luật trên mọi lĩnh vực nhưng giới hạn trong phạm vi lãnh thổ quản lý (văn bản do UBND cấp tỉnh, huyện, xã (ở Việt Nam), thôn hoặc bản (ở Lào) ban hành)

2.1.3.2 Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước

Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào ban hành có các hình thức: nghị quyết, nghị định, chỉ thị, quyết định và điều lệ thôn Cụ thể nội dung từng hình thức được pháp luật quy định như sau:

-Nghị định do Chính phủ Lào ban hành để: thực hiện nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, kế hoạch chiến lược; điều chỉnh quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực nào đó đáp ứng yếu cầu quản lý nhà nước và quản lý kinh tế – xã hội mà chưa có điều kiện xây dựng thành luật; quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; hướng dẫn thực hiện luật, cụ thể hóa

để thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện

-Nghị quyết của Chính phủ Lào là văn bản quy phạm pháp luật, là quyết định của Chính phủ đối với một vấn đề nào đó được đưa ra để xem xét thảo luận tại phiên họp của Chính phủ

- Chỉ thị do Thủ tướng Chính phủ Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào ban hành nhằm để cá nhân hoặc tổ chức thực hiện kế hoạch, luật, pháp lệnh theo quyền và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ được pháp luật quy định

- Quyết định do Thủ tướng Chính phủ Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào ban hành nhằm để thực hiện quyền và nhiệm vụ của mình hoặc để cụ thể hóa và

tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên

-Chỉ thị do bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan trực thuộc Chính phủ, tỉnh trưởng, thị trưởng, huyện trưởng, trưởng thị xã ban hành để cá nhân hoặc tổ chức thực hiện kế hoạch, luật, pháp lệnh và nhiệm vụ của mình

-Quyết định của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, tỉnh trưởng, thị trưởng, huyện trưởng, trưởng thị xã ban hành để thực hiện quyền và nhiệm vụ của mình hoặc để cụ thể hóa và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên

-Điều lệ thôn là văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền thôn ban hành để tổ chức thực hiện những văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức cấp trên hoặc để quản lý an ninh, trật tự có nề nếp thuộc phạm vi quyền hạn và nhiệm vụ của mình

2.2 Sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước (quyền lập quy)

2.2.1 Thực hiện thẩm quyền hành chính nhà nước

Để thực hiện thẩm quyền hành chính, các nhà nước đều tổ chức hệ thống

cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở để thực hiện quyền lập quy (quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật – mang tính dưới luật) và quyền hành chính (quản lý – điều hành)

Thẩm quyền lập quy là một trong các quyền quan trọng của cơ quan hành chính nhà nước Thông qua việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, các cơ

quan hành chính nhà nước quy định những nguyên tắc xử sự chung trong lĩnh vực quản lý nhà nước; những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của các bên tham gia quan hệ quản lý nhà nước; xác định rõ thẩm quyền và thủ tục tiến hành hoạt động của các đối tượng quản lý…

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp lý quan trọng nhất trong hoạt động của các chủ thể quản lý nhà nước nhằm thực hiện chức năng, nhiệm

cá nhân khi hoạt động của họ có liên quan đến cộng đồng xã hội Văn bản lập quy do cơ quan hành chính nhà nước ban hành, là một hình thức trong việc thực hiện hóa các quy định pháp luật của nhà nước và tạo ra các quan hệ pháp lý trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước Nó là phương tiện đưa các quy định pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên nhanh chóng đi vào cuộc sống, khắc phục tình trạng nhiều văn bản luật của cơ quan lập pháp được ban hành chỉ dừng lại ở những nguyên tắc, tính chất khung, có những quy định rất chung chung, rất khó thực hiện

2.2.3 Tạo điều kiện để công dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ

Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước xây dựng

và ban hành còn cụ thể chế hóa các quyền tự do và lợi ích của công dân, đảm bảo cho quyền tự do và lợi ích đó được thực hiện Mặt khác, văn bản quy phạm pháp luật còn là công cụ, phương tiện đảm bảo sự an toàn tính mạng, tài sản, danh dự và nhân phẩm, tự do, bình đẳng và công bằng của tất cả các thành viên trong xã hội

2.3 Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước

2.3.1.Khái niệm:Là hoạt động của các CQHCNN có thẩm quyền được tiến hành theo thủ tục luật định nhằm đưa các quyết định quản lý nhà nước ( một dạng quyết định pháp luật) dưới dạng văn bản trong đó chứa đựng các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội chủ yếu phát sinh trong quá trình chấp hành và điều hành

2.3.2.Đặc điểm: Mang tính sáng tạo; giới hạn trong phạm vi thẩm quyền hành pháp; có tác động nhanh đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức 2.3.3.Các nguyên tắc: Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp; tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định; bảo đảm tính công khai, minh bạch; bảo đảm tính khả thi; bảo đảm quy định cụ thể, chi tiết