Ba là, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính thuế nhằm giảm thời gian, chi phí cho người nộp thuế, tạo mọi điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp sản xuất kinh doanh phát triển;[r]
Trang 1ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM
VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH
Đoàn Thanh Hà*
TÓM TẮT
Trong những năm qua, hệ thống chính sách tài khóa (CSTK) của Việt Nam đã có những bước cải cách quan trọng góp phần thay đổi căn bản nền tài chính công Việt Nam Hệ thống pháp luật, chính sách quản lý tài chính công tiếp tục được đổi mới trên nhiều phương diện, từng bước tiếp cận với các chuẩn mực chung của thông lệ quốc tế, bao gồm cả chính sách thu NSNN, chính sách quản lý chi NSNN, quản lý nợ công Bài viết phân tích kết quả điều hành chính sách tài khóa Việt Nam, từ đó đưa ra những gợi ý chính sách nhằm phát triển bền vững chính sách tài khóa trong thời gian tới.
Từ khoá: Chính sách tài khoá, ngân sánh nhà nước
FISCAL POLICY EXECUTIVE IN VIETNAM
AND POLICY IMPLICATIONS
ABSTRACT
In recent years, Vietnam’s fiscal system has made important reforms contributing the fundamental change to public finance Vietnam The legal system, the management policy of public finance has continued innovation in many ways, step by step approach with general standards of international practice, including the incomings policy of state budget, expenditure management policy of state budget, public debt management This study analyzes the operating results of fiscal policy in Vietnam, thereby making policy recommendations to develop sustainable fiscal policy in the coming period.
Keywords: Fiscal policy, state budget
* PGS.TS Trường Đại học Ngân hàng Tp Hồ Chí Minh Email: hadt@buh.edu.vn
1 Kết quả điều hành chính sách tài
khóa ở Việt Nam trong thời gian qua
Nhờ triển khai đồng bộ, quyết liệt cùng
các giải pháp hợp lý, sáng tạo và phù hợp với
pháp luật, từ năm 2011 đến nay, ngành ngân
hàng đã thu được những thành công được xã
hội đồng thuận, ghi nhận và đánh giá cao,
đó là đảm bảo sự ổn định và an toàn của hệ
thống; thiết lập được kỷ cương của thị trường;
nâng cao hiệu lực, hiệu quả và tính minh bạch
của các chính sách và công cụ điều hành; tích cực hội nhập quốc tế thông qua việc áp dụng các thông lệ, chuẩn mực quốc tế trong xây dựng khuôn khổ chính sách và điều hành; thiết lập các điều kiện nền tảng cho phát triển bền vững của hệ thống
Đối với thu NSNN:
Giai đoạn 2011- 2015, do tình hình kinh tế khó khăn đồng thời thực hiện chính sách giãn, giảm thuế và tháo gỡ khó khăn cho doanh
Trang 2nghiệp khiến tác động đến giảm thu NSNN
nhưng tổng thu NSNN vẫn gấp 2 lần so với
giai đoạn 2006 – 2010 Tốc độ tăng thu hàng
năm bình quân khoảng 9,3%, tỷ lệ động viên
từ thuế và phí vào NSNN vẫn chiếm khoảng
21% GDP tuy thấp hơn giai đoạn 2006 – 2010
(23,6%) nhưng vẫn phù hợp theo yêu cầu của
Nghị quyết Quốc hội, xấp xỉ với các nước
trong khu vực
Cùng với sự tăng quy mô thì cơ cấu thu
NSNN cũng có sự chuyển biến theo hướng
đảm bảo bền vững hơn với tăng tỷ trọng các
khoản thu từ sản xuất kinh doanh và tiêu dùng
như thuế GTGT, TNDN, TNCN Tuy tốc độ
tăng thu giai đoạn 2011 – 2015 của các khoản
thu từ thuế TNDN, TNCN, GTGT thấp hơn
so với giai đoạn 2006 – 2010 do chính sách
giãn, giảm, gia hạn thuế, mở rộng cơ sở thuế,
điều chỉnh thuế suất khuyến khích sản xuất
nhưng tốc độ tăng thu của các khoản thu này
vẫn cao hơn so với tốc độ thu NSNN, tốc độ
tăng thu bình quân giai đoạn 2011 – 2015 của thuế TNDN (không kể dầu thô) là 9,9%, thuế TNCN là 15,4% và thuế GTGT là 13,3% cao hơn mức tăng 9,4% của thu NSNN
Đồng thời, sự phụ thuộc của thu NSNN vào các khoản thu “không thường xuyên” như thu từ giao quyền sử dụng đất, từ bán nhà thuộc sở hữu nhà nước trong tổng thu NSNN có xu hướng giảm dần Tỷ trọng thu dầu thô trong cơ cấu thu NSNN cũng giảm từ 28,8% giai đoạn 2006 – 2010 xuống 20,9% giai đoạn 2011 – 2015; so sánh với GDP, mức độ động viên NSNN từ dầu thô cũng giảm từ 5,3% xuống 3,3% Xét cơ cấu thu theo lĩnh vực, ngành cho thấy, thu NSNN đã
có chuyển biến theo chiều hướng tích cực với xu hướng tăng tỷ trọng thu nội địa (phản ánh mức động viên từ nội bộ nền kinh tế)
từ 58% giai đoạn 2006 – 2010 lên 67% giai đoạn 2011 – 2015, đến năm 2015 chiếm 70% tổng thu NSNN
Bảng 1 Cơ cấu thu NSNN theo sắc thuế, phí (%)
Thuế GTGT hàng SX trong
nước
13,35 14,23 13.92 17,14 16,78 17,20 19,39 19,68
Thuế TTĐB hàng SX trong
nước
Thuế XNK, GTGT và TTĐB
hàng NK
14,81 17,92 21,04 22,65 22,15 22,12 19,69 17,8
Thuế sử dụng đất nông
nghiệp
Thuế sử dụng đất phi nông
nghiệp (thuế nhà đất)
Thuế chuyển quyền sử dụng
đất
Trang 3Thu phí xăng dầu 1,37 1,33 1,04 1,92 1,79 1,59 1,72 1,47
Thu tiền sử dụng đất 5,33 8,53 7,27 8,08 8,39 7,19 4,99 4,96 Thu bán nhà thuộc SHNN 0,69 0,74 0,30 0,41 0,37 0,34 0,11 0,13
Nguồn: Bộ Tài chính và tổng hợp của tác giả
Đối với chi NSNN:
Về cơ cấu chi tiêu của NSNN, Hình 1
cho thấy khoản chi lớn nhất và có xu hướng
ngày càng tăng trong tổng chi NSNN, trong
14 năm qua, là chi thường xuyên, chi cho bộ
máy nhà nước, bình quân năm chiếm 57,48%
tổng chi NSNN Khoản chi lớn thứ hai trong
tổng chi NSNN là chi cho đầu tư phát triển,
chiếm bình quân 26,97% tổng chi NSNN
Khoản chi này trong những năm sau năm
2011 do thực hiện chương trình cắt giảm chi đầu tư công, tỷ trọng chi đầu tư trong tổng chi đã giảm mạnh Năm 2014 tỷ lệ này ước chỉ còn 16,31% tổng chi Với mô hình kinh
tế hiện nay, tăng trưởng kinh tế chủ yếu dựa vào lao động và vốn thì đầu tư phát triển từ NSNN sẽ vẫn là nhân tố quan trọng trong việc kích thích tăng trưởng kinh tế, nên Chính phủ cần xem xét lại cơ cấu chi tiêu hiện nay
Hình 1 Cơ cấu chi tiêu NSNN 2001 – 2014
Nguồn: Bộ Tài chính (đơn vị %)
Cân đối NSNN được duy trì theo các mục
tiêu đề ra, dư nợ công, dự nợ Chính phủ và
dư nợ nước ngoài của quốc gia được đảm bảo
trong phạm vi cho phép.
Công tác quản lý nợ công, nợ nước ngoài
của quốc gia đang dần được đổi mới, hệ thống
văn bản pháp lý về quản lý nợ công như ban hành và tổ chức thực hiện Luật quản lý nợ công, từng bước tiếp cận dần với các thông lệ tốt quốc tế, tính toán và xác định các chỉ tiêu giám sát nợ công, ban hành quy chế lập, sử dụng và quản lý quỹ tích lũy trả nợ, xây dựng
Trang 4chương trình quản lý nợ trung hạn… để đảm
bảo nợ trong mức giới hạn an toàn, giảm thiểu
phát sinh nghĩa vụ nợ và nợ rủi ro cao Các
chỉ số liên quan đến nợ công, nợ nước ngoài
quốc gia vẫn được duy trì trong mức giới hạn
an toàn Cuối năm 2014, dư nợ công ước tính
bằng 59,3% GDP, trong đó dự nợ Chính phủ
ở mức 47,1% GDP, nợ được Chính phủ bảo
lãnh ở mức 11,3% GDP, nợ chính quyền địa
phương ở mức 0,9%GDP Dự kiến năm 2015,
dư nợ công ở mức 62,3%GDP
Đồng thời, xem xét đánh giá của WB và
IMF về chất lượng quản lý nợ công của Việt
Nam dựa vào chất lượng chính sách và thể chế
trên cơ sở 5 chỉ tiêu đánh giá “mức độ rủi ro
của nợ nước ngoài” là giá trị hiện tài nợ/GNI,
giá trị hiện tại nợ/xuất khẩu, giá trị hiện tại
nợ/thu NSNN, nghĩa vụ nợ/xuất khẩu, nghĩa
vụ nợ/thu NSNN cho thấy Việt Nam có chỉ số
chất lượng thể chế và chính sách (CPIA) xếp
loại tốt Trong giai đoạn qua, tỷ trọng nợ trong
nước trong tổng nợ công đang có xu hướng
cao hơn nợ nước ngoài và tăng từ 43% năm
2010 lên 54,5% năm 2014 góp phần làm giảm
rủi ro về tỷ giá và sự phụ thuộc vào nguồn
vốn bên ngoài, góp phần đảm bảo an ninh tài
chính quốc gia
2 Một số gợi ý chính sách nhằm phát
triển bền vững chính sách tài khóa trong
thời gian tới
Một là, từng bước hình hành lộ trình để mở
rộng không gian tài khóa, xây dựng lộ trình
giảm dần bội chi NSNN Giảm bội chi ngân
sách luôn là vấn đề nhạy cảm, có quan hệ đan
xen với nhiều yếu tố khác Theo đó, cần phải
được thực hiện theo lộ trình xác định trước
với các bước đi thích hợp, đảm bảo cân đối
giữa mục tiêu đảm bảo tổng vốn đầu tư toàn
xã hội, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững
nhưng vẫn lành mạnh hóa được tình hình tài
khóa Trong điều hành ngân sách hàng năm cần ưu tiên sử dụng số tăng thu so với dự toán
để giảm bội chi ngân sách hoặc dành để trả nợ Chính phủ trước hạn
Hai là, nghiên cứu để từng bước điều
chỉnh và tạo lập cơ cấu thu NSNN theo hướng bền vững, ổn định, thực hiện điều chỉnh chính sách thu NSNN nên dựa trên nền tảng vững chắc từ khu vực kinh tế nội địa Việc thực hiện
cơ cấu lại hệ thống thu NSNN thời gian tới cần phải hướng tới mục tiêu: đảm bảo duy trì mức động viên ngân sách từ thuế, phí ở mức phù hợp, đảm bảo tính hợp lý trong cơ cấu ba loại thuế cơ bản: thuế đánh trên thu nhập, thuế đánh trên hàng hóa, dịch vụ và thuế đánh trên tài sản Nghiên cứu, ban hành chính sách thu nội địa khác như thuế tài sản để giảm sự phụ thuộc của NSNN vào nguồn thu từ đầu Bên cạnh đó, cần chú trọng đến việc huy động và
sử dụng có hiệu quả nguồn lực từ đất đai, hình thành các cơ chế phù hợp để huy động quỹ đất cho phát triển kết cầu hạ tầng
Ba là, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành
chính thuế nhằm giảm thời gian, chi phí cho người nộp thuế, tạo mọi điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp sản xuất kinh doanh phát triển; đẩy mạnh hạ tầng kỹ thuật, hệ thống thông tin quản lý tích hợp, có sự liên kết trao đổi giữa các cơ quan thu, các đại lý thuế với
cơ quan kiểm soát chi và ngân hàng thương mại… để phát triển và mở rộng thêm nhiều hình thức nộp thuế đơn giản, thuận tiện cho người nộp thuế
Bốn là, cơ cấu lại chi NSNN theo hướng
gắn với các định hướng ưu tiên chính sách Việc phân bổ và sử dụng nguồn lực NSNN phải hướng vào việc thực hiện các ưu tiên chiến lược của nền kinh tế trong từng giai đoạn Trong đó, việc xác định “thứ tự ưu tiên” trong phân bổ nguồn lực phải được xem là
Trang 5một trong những yêu cầu cốt lõi và phải kiên
quyết thực hiện được yêu cầu này để góp phần
nâng cao kỷ luật tài khóa Đồng thời, thực
hiện cải cách căn bản phương thức quản lý
nguồn lực NSNN thông qua việc đưa vào áp
dụng khuôn khổ ngân sách trung hạn, có tính
đến yếu tố chu kỳ trong quá trình phát triển
của nền kinh tế
Đối với chi thường xuyên, để nâng cao
hiệu quả của chi thường xuyên, cần sắp xếp
lại tổ chức bộ máy quản lý nhà nước, đối
tượng hưởng lương từ ngân sách và thực hiện
đổi mới đơn vị sự nghiệp công lập, trọng tâm
là cải cách cơ chế giá, phí dịch vụ, đảm bảo sự
cạnh tranh bình đẳng và tăng tính tự chủ của
các đơn vị sự nghiệp nói chung Đối với chi
đầu tư, Nhà nước chỉ nên đầu tư vào những
lĩnh vực mà khu vực tư nhân không làm được
hoặc chưa có điều kiện làm nhưng có vai trò
quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội
Rà soát tổng thể chương trình an sinh xã hội,
chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2011
- 2015 để cắt giảm, lồng ghép chính sách, xác
định lộ trình chính sách phù hợp trong giai
đoạn 2016 - 2020; điều chỉnh và xây dựng lại
toàn bộ hệ thống an sinh xã hội phù hợp với
trình độ phát triển kinh tế - xã hội
Năm là, nâng cao hiệu quả phân bổ, sử
dụng nguồn lực đầu tư công Nâng cao chất
lượng công tác quy hoạch đầu tư và thực hiện
quản lý đầu tư theo quy hoạch Thực hiện rà
soát, đánh giá thực trạng và kết quả cụ thể
của công tác quy hoạch một số ngành then
chốt (giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục )
cũng như quy hoạch phát triển các vùng kinh
tế trên phạm vi cả nước, để có quy hoạch tổng
thể, đồng bộ về ngành, lĩnh vực và vùng miền
Trên cơ sở đó, đưa ra một số danh mục dự án
đầu tư quan trọng trên phạm vi cả nước để
làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch đầu tư
trung và dài hạn và đảm bảo việc thực hiện trên thực tế được gắn với kế hoạch này Xây dựng nguyên tắc, căn cứ lập dự toán chi đầu tư phát triển, bố trí vốn, thanh toán và quyết toán vốn nhằm đảm bảo tập trung vốn đầu tư hoàn thành công trình theo kế hoạch tài chính trung hạn Việc bố trí vốn cho dự án mới phải bảo đảm tổng vốn bố trí cho từng dự
án Hình thành cho được các tiêu chí xác định thứ tự ưu tiên đầu tư cũng như xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả của các dự án đầu tư công
Sáu là, tái cơ cấu nợ công theo hướng
chuyển từ cơ cấu vay ngắn hạn sang vay dài hạn; tăng tỷ trọng nợ trong nước và giảm nợ nước ngoài Phát hành TPCP có kỳ hạn dài hơn và lãi suất hợp lý để vừa giảm thiểu rủi
ro thanh toán, rủi ro thanh khoản vừa nhắm tái cơ cấu nợ Kiểm soát chặt chẽ các khoản
nợ đọng XDCB NSTW và NSĐP, nợ của Quỹ hoàn thuế GTGT, nợ Quỹ BHXH, nợ phải trả NHPT VIệt Nam, Ngân hàng Chính sách xã hội và nợ tồn ngân KBNN
Bảy là, tăng cường kỷ luật tài khóa, cải
thiện tính minh bạch, công khai trong quy trình ngân sách, mở rộng hình thức và công khai nội dung công khai; tăng cường trách nhiệm giải trình Tạo điều kiện cho người dân tiếp cận được với các thông tin về nguyên tắc, mục tiêu và định hướng CSTK, về số liệu liên quan đến NSNN, về hiệu quả và tác động của việc triển khai các CSTK trên thực tế để mở rộng và nâng cao sự phản biện chính sách của cộng đồng và xã hội Các tài liệu được công khai cần có thuyết minh, giải trình cụ thể về hiệu quả quản lý thu NSNN cũng như kết quả
kỳ vọng có được từ việc sử dụng nguồn lực NSNN, khắc phục được tình trạng công khai mang tính hình thức Bên cạnh đó, cần thực hiện đổi mới hệ thống báo cáo tài khóa phù
Trang 6hợp với thông lệ quốc tế và thực hành quốc tế
để tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện
so sánh, đánh giá cũng như việc thực hiện
công khai ngân sách
Tám là, tăng cường phối hợp hiệu quả
giữa CSTT và CSTK và các chính sách vĩ mô
khác nhằm điều phối có hiệu quả các dòng
luân chuyển tiền tệ phục vụ đắc lực cho mọi
hoạt động trong nền kinh tế
Kết luận:
Trên nền tảng của những thành công trong
điều hành CSTK giai đoạn 2011 – 2015, tin tưởng rằng, bước sang giai đoạn 2016 – 2020, nền kinh tế Việt Nam sẽ hồi phục và lấy lại đà tăng trưởng, các cân đối vĩ mô sẽ ổn định hơn, hoạt động đầu tư sẽ sôi nổi hơn Nền kinh tế chuyển dần mô hình phát triển từ chiều rộng sang chiều sâu Các yếu tố của thể chế kinh
tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tiếp tục được hoàn thiện và phát huy hiệu quả trong việc thúc đẩy sự phát triển mọi mặt của nền kinh tế
TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1] Bộ Tài chính (2015), “Số liệu công khai ngân sách”, truy cập từ:
http://www.mof.gov.vn/portal/page/mof_vn.
[2] Bùi Tất Thắng (2013), ‘Phối hợp CSTK với tiền tệ trong giải quyết các vấn đề kinh tế vĩ mô’, Tạp chí Tài chính, số 581-03/2013, tr 15-18.
[3] Dương Thu Hương (2012), ‘Một vài suy nghĩ về phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ trong điều hành kinh tế vĩ mô hiện nay’, Kỷ yếu thảo khoa học: Phối hợp CSTT & CSTK, tháng 10/2012.
[4] Đào Minh Tú (2013), ‘Phối hợp điều hành CSTK và tiền tệ ở một số nước và hàm ý chính sách cho Việt Nam’, Tạp chí Tài chính, số 581-03/2013, tr 12-14.
[5] Trương Bá Tuấn (2014), “Nợ công Việt Nam 2011 - 2013: Những vấn đề đặt ra”
[6] Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2014), Báo cáo giám sát số 760/BC-UBTVQH13 ngày 27/10/2014
về việc thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế trong lĩnh vực đầu tư công, DNNN và hệ thống ngân hàng [7] Vũ Nhữ Thăng (2015), “Chính sách tài khóa 2011 – 2015: Điều chỉnh đòn bẩy tài chính”.