Trong loại hình kiểm toán truyền thống, quy trình đánh giá rủi ro thường bắt đầu bằng việc xác định rủi ro có thể ảnh hưởng trọng yếu đến thông tin, báo cáo tài chính của dự án PPP cũ[r]
Trang 1đánh giá rủi ro và vận DuÏng troÏng yếu trong Kiểm toán hoaÏt động DưÏ án đaÀu tư
theo hình thức đối tác công - tư
TS ĐặNG ANH TUấN*
*Kiểm tốn nhà nước khu vực IV
Quyết định một cuộc kiểm tốn hoạt động được tiến hành thế nào tùy thuộc vào bản chất hoạt
động của đối tượng kiểm tốn Quy trình này bắt đầu từ việc đánh giá rủi ro nhằm tập trung vào những vấn đề quan trọng nhất, vì trong kiểm tốn hoạt động, rủi ro là sự kiện nếu chúng xảy ra sẽ cĩ tác động tiêu cực tới tổ chức hoặc tới khả năng đạt được mục tiêu của tổ chức đĩ Tuy nhiên, hiện chưa cĩ một
lý thuyết chung thống nhất về đánh giá rủi ro và vận dụng trọng yếu trong kiểm tốn hoạt động tương tự như kiểm tốn báo cáo tài chính đặc biệt là trong lĩnh vực kiểm tốn dự án đầu tư theo hình thức đối tác cơng - tư (PPP)
Nghiên cứu này thực hiện trên cơ sở tổng kết lý luận và kinh nghiệm thực tiễn trong quản lý và thực hiện dự án PPP kết hợp với lý luận chung về kiểm tốn hoạt động nhằm mục đích đề xuất hướng dẫn đánh giá rủi ro và vận dụng trọng yếu trong kiểm tốn hoạt động đối với dự án PPP.
Kết quả nghiên cứu đã đề xuất được Khung Logic phát triển dự án PPP, mơ hình đánh giá rủi ro và nguyên tắc vận dụng trọng yếu để thiết lập các mục tiêu, nội dung kiểm tốn hoạt động phù hợp đối với từng dự án PPP trong từng thời kỳ.
Từ khĩa: rủi ro, trọng yếu, kiểm tốn hoạt động, PPP
Risk assessment and materiality application in the audit of investment project activities under public-private partnerships
Deciding how a performance audit is conducted depends on the nature of the activities of an audit entity This process starts with a risk assessment to focus on the most important issues, because in performance audit, the risk is an event, if occurs, will have a negative impact on the organization or to the possibility
of achieving that organization’s goals However, there is currently no uniform common theory of risk assessment and materiality application in performance audit which is similar to that of auditing financial statements especially in the field of auditing of investment projects in the Public Private Partnerships (PPP) This study is based on the synthesis of theory and practical experience in PPP project management and implementation combined with the general theory of performance audit for proposing guidelines for risk assessment and materiality application in performance auditing for PPP projects
The results of the study suggest the PPP Development Logical Framework, a risk assessment model, and principles of materiality application to establish appropriate performance audit objectives and content for each PPP project
key words: risk, materiality, performance audit, PPP
1 Giới thiệu
Đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư là đầu
tư (PPP) được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa
cơ quan nhà nước cĩ thẩm quyền và nhà đầu tư,
doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận
hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ cơng
(Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015) Do
đĩ, dự án PPP cũng thuộc đối tượng kiểm tốn của Kiểm tốn nhà nước Việt Nam
Trong kiểm tốn báo cáo tài chính, rủi ro tiềm tàng và rủi ro kiểm sốt được gọi chung là rủi ro cĩ sai sĩt trọng yếu đối với báo cáo tài chính và thơng tin tài chính Trong kiểm tốn hoạt động dự án PPP, kiểm tốn viên (KTV) cũng cĩ thể phân loại rủi ro
Trang 2NGHIÊN CỨU TRAO ĐỔI
dự án PPP thành rủi ro tiềm tàng và rủi ro kiểm
sốt hoặc theo từng khía cạnh mục tiêu của dự án
là rủi ro hiệu quả đầu tư dự án, rủi ro hiệu lực dự
án (tính bền vững và lợi ích của dự án) Rủi ro tiềm
tàng là rủi ro mà tổ chức đĩ phải đối diện do chính
bản chất của từng hoạt động, ví dụ rủi ro thay đổi
chính sách ảnh hưởng đến dự án như rủi ro tỷ giá,
lãi suất Rủi ro kiểm sốt là những khiếm khuyết
hoặc hạn chế tồn tại mà hệ thống kiểm sốt nội bộ
khơng cĩ khả năng phát hiện, ngăn ngừa, xử lý sai
sĩt, điều chỉnh lại thực tế hoạt động theo các mục
tiêu đề ra Trong nghiên cứu này, mục tiêu đánh
giá tính hiệu quả trong kiểm tốn hoạt động chính
là hiệu quả đầu tư (hiệu quả tài chính và kinh tế)
và tính hiệu lực trong kiểm tốn hoạt động chính
là tính bền vững và lợi ích của dự án Theo đĩ, rủi
ro xác định hoặc rủi ro dự kiến cĩ thể xảy ra được
xem xét trong mối tương quan với tính hiệu quả
đầu tư và tính hiệu lực của dự án PPP
2 Các loại rủi ro chính trong dự án PPP
Đặc thù của dự án PPP là mức độ rủi ro cao
do thời gian thực hiện dự án kéo dài và cĩ nhiều
bên tham gia vào quan hệ đối tác, vì vậy, Nhà nước
cần xác định, phân loại và phân bổ rủi ro theo cách
tối ưu nhất Theo Young và cộng sự (2009), cĩ sáu
nhĩm rủi ro chính đối với dự án PPP (i) rủi ro
chính trị, (ii) rủi ro tài chính; (iii) rủi ro xây dựng;
(iv) rủi ro vận hành, bảo trì, (v) rủi ro thị trường,
doanh thu, (vi) rủi ro pháp lý Các loại rủi ro này
đều là rủi ro tiềm tàng do chúng gắn với bản chất
dự án PPP Trong đĩ, hai loại rủi ro chính xuất phát
từ phía Nhà nước là rủi ro chính trị và pháp lý, rủi
ro thị trường, doanh thu chịu ảnh hưởng từ yếu tố
kinh tế và rủi ro tài chính, rủi ro xây dựng, rủi ro
vận hành, bảo trì thường khởi phát từ phía nhà đầu
tư Quản lý rủi ro trong
thực hiện các dự án PPP
cũng tương tự các quy
trình quản lý rủi ro trong
các lĩnh vực khác thường
bao gồm 5 bước (ADB
2012) hình dưới:
Hình 1.1 Quy trình quản
lý rủi ro đối với dự án PPP
Đối với loại hình kiểm
tốn truyền thống, hướng
dẫn xác định và đánh giá rủi ro tại một số quốc gia,
các tổ chức nghề nghiệp cũng tiếp cận dựa trên chiến lược và mơ hình quản lý rủi ro của các bên tham gia dự án PPP ISSAI 5240 Hướng dẫn kiểm tốn rủi ro đối với các dự án PPP (ISSAI 5240, 2004)
đề cập đến năm loại rủi ro chính liên quan chủ yếu tới vai trị quản lý nhà nước và quản lý dự án của cơ quan Nhà nước cĩ thẩm quyền gồm (i) quyết định đầu tư dự án PPP, (ii) trong việc lựa chọn nhà đầu tư; (iii) bảo vệ lợi ích của người dân (iv) theo dõi, giám sát quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan Nhà nước là một bên của đối tác; (v) Nhà nước phải chịu trách nhiệm khi dự án bị hủy hoặc tạm dừng Tương
tự, Kiểm tốn quốc gia ấn độ yêu cầu KTV khi lập
kế hoạch kiểm tốn dự án PPP cần phải xác định các loại rủi ro tồn tại và tiềm tàng cũng như việc đạt được nguyên tắc cơng bằng và hiệu quả trong chia sẻ rủi ro giữa các bên đối tác (CAGI 2011)
3 Quy trình đánh giá rủi ro và vận dụng trọng yếu để xác định mục tiêu và nội dung kiểm tốn
dự án PPP
Cĩ nhiều cách thức phân loại rủi ro khác nhau đối với dự án PPP tùy thuộc vào từng chủ thể như Nhà nước, nhà đầu tư, bên cho vay, chuyên gia Trong loại hình kiểm tốn truyền thống, quy trình đánh giá rủi ro thường bắt đầu bằng việc xác định rủi ro cĩ thể ảnh hưởng trọng yếu đến thơng tin, báo cáo tài chính của dự án PPP cũng như rủi ro
do khơng tuân thủ pháp luật ảnh hưởng trọng yếu đến việc thực hiện dự án, nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan Nhà nước liên quan, việc thực hiện cam kết giữa các bên Mặc dù, khơng cĩ nhiều khác biệt so với loại hình kiểm tốn truyền thống khi tiến hành đánh giá rủi ro Đối với loại hình kiểm tốn hoạt động, rủi ro được đánh giá nhằm hai mục đích chính (i) xác định mục tiêu kiểm tốn
hoạt động phù hợp với từng thời kỳ phát triển dự án và (ii) vận dụng trọng yếu để xác định nội dung kiểm tốn Quy trình xác định, đánh giá rủi ro và vận dụng trọng yếu được thực hiện trong giai đoạn khảo sát sơ bộ nhằm xác định mục tiêu kiểm tốn, phạm vi, nội dung kiểm tốn
và quyết định thời điểm kiểm tốn thích hợp Quy trình này thơng thường bao gồm 5 bước chính (Hình 1.2):
Trang 3Hình 1.2 Quy trình đánh giá rủi ro và vận dụng trọng yếu kiểm toán dự án PPP
Trang 4NGHIÊN CỨU TRAO ĐỔI
Bước 1: Xác định mục tiêu và mơ hình logic
phát triển dự án PPP
Mục tiêu của bước này là đạt được sự hiểu biết
đầy đủ các thơng tin liên quan đến quá trình phát
triển dự án PPP để cĩ thể xác định các mục tiêu
cũng như các yếu tố đảm bảo tính hiệu quả và
bền vững của dự án và biểu diễn thơng tin đĩ qua
Khung logic Các thơng tin cần thu thập bao gồm
tình hình và kết quả triển khai dự án, khung chính
sách, quy định pháp lý, thơng tin về hệ thống kiểm
sốt nội bộ, thơng tin về quản lý rủi ro, các tài liệu,
thơng tin liên quan đến dự án PPP Các thơng tin
này cĩ thể được thu thập trong báo cáo nghiên cứu
tiền khả thi (đề xuất dự án), báo cáo nghiên cứu
khả thi dự án, các giải pháp thực hiện (hình thức
đầu tư), tài liệu hợp đồng, phương án tài chính và
các tài liệu liên quan khác Thơng qua việc xác định
mục tiêu và Khung logic phát triển dự án PPP, KTV
sẽ xác định được các vấn đề cần lựa chọn đánh giá
trong kiểm tốn hoạt động Khung logic Hình 1.3
mơ tả sự cần thiết (nhu cầu) đầu tư dự án nĩi chung
để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội Trong điều
kiện ngân sách Nhà nước hạn hẹp, việc thu hút khu
vực tư nhân tham gia dự án cơng khơng những
giúp giảm chi ngân sách Nhà nước, giảm nợ cơng
mà cịn tăng hiệu quả đầu tư cơng Xuất phát từ vấn
đề đầu tư và nhu cầu nguồn lực cho đầu tư phát
triển, mục tiêu chung của dự án PPP dưới gĩc độ
quản lý nhà nước thường là khuyến khích sự tham
gia của các nhà đầu tư thuộc khu vực tư nhân, tăng
hiệu quả giá trị đồng vốn đầu tư và các kết quả cụ
thể đối với từng dự án PPP Để đạt được các mục
tiêu chung của dự án PPP, mỗi
dự án cụ thể phải đạt được hiệu quả đầu tư (tài chính, kinh tế) và tính bền vững của dự án và lợi ích của dự án dưới gĩc độ quản
lý nhà nước và hiệu quả kinh tế
- xã hội dưới gĩc độ quốc gia
Từ Khung logic phát triển dự án PPP, cĩ thể nhận thấy, để dự án PPP đạt được lợi ích kinh tế - xã hội (Hộp tác động), trước hết dự
án cần bền vững (Hộp kết quả)
Để dự án PPP bền vững, trước hết nhà đầu tư phải đạt được hiệu quả đầu tư (tương quan giữa đầu ra và đầu vào) Theo đĩ, nếu thu thập thơng tin và xác định được rủi ro liên quan đến bất kỳ yếu tố nào trong Khung logic phát triển dự án PPP cũng giúp KTV đánh giá hậu quả rủi ro ảnh hưởng đến từng yếu tố kết quả dự án PPP Từ Khung logic phát triển dự
án PPP, cĩ thể xác định được ba khía cạnh đầu ra
và kết quả cần phải đánh giá trong kiểm tốn hoạt động Đĩ là:
- Tính kinh tế và tính hiệu quả trong kiểm tốn hoạt động nĩi chung tương ứng với hiệu quả đầu tư trong Khung logic, được đánh giá thơng qua chỉ số hiệu quả tài chính là giá trị hiện tại thuần tài chính (FNPV), Tỷ suất nội hồn tài chính (FIRR) và các chỉ số hiệu quả kinh tế ENPV, EIRR, Tỷ suất lợi ích
và chi phí kinh tế (EBCR)
- Tính hiệu lực trong kiểm tốn hoạt động nĩi chung được xem trên hai phương diện là đạt được mục tiêu dự án và tác động dự án Trong dự án PPP, kết quả được đánh giá trong mối tương quan giữa đầu ra so với mục tiêu thể hiện trên hai phương diện (i) hiệu lực dự án (tính bền vững của dự án)
và (ii) tác động của dự án thường là lợi ích kinh tế
- xã hội đạt được trong đĩ gồm cả mức độ hài lịng của người dân
Vì vậy, trong nghiên cứu này, mục tiêu kiểm tốn hoạt động nĩi chung đối với dự án PPP chính
là hiệu quả đầu tư (tài chính, kinh tế) và hiệu lực của dự án chính là tính bền vững và tác động của
dự án
Trang 5Hình 1.3 Khung logic phát triển dự án PPP
Bước 2: Xác định các loại rủi ro liên quan đến
dự án PPP
Trong bước này, KTV cần phải xác định tất cả
rủi ro có thể xảy ra, sau đó thực hiện phân loại các
rủi ro theo từng nhóm Tuy nhiên, với mục đích
là đánh giá rủi ro trong kiểm toán hoạt động, việc
phân loại rủi ro nên được tiến hành theo các giai
đoạn phát triển dự án PPP hoặc theo các khía cạnh đầu ra và kết quả đạt được của dự án (Hình 1.3)
Ví dụ, phân loại rủi ro theo đầu ra và kết quả đạt được của dự án là (i) hiệu quả đầu tư (tương quan giữa đầu ra và đầu vào) và (ii) tính hiệu lực là sự bền vững của dự án (so sánh kết quả với mục tiêu)
Liên quan đến quá trình phát triển dự án PPP, các loại rủi ro được tổng hợp và phân loại trong Bảng 1.1
Bảng 1.1: Rủi ro trong dự án PPP
Rủi ro chính trị Trưng dụng công trình; Khả năng chi trả của Chính phủ; Thay đổi luật pháp và chính sách; Đối lập chính trị; Tham nhũng; Chậm phê duyệt; Sự
cố chính trị bất khả kháng
Trang 6NGHIÊN CỨU TRAO ĐỔI
Rủi ro tài chính Điều kiện kinh tế bất lợi; áp trần tỷ suất lợi nhuận; Mức tín nhiệm thấp; Mất khả năng trả nợ; Phá sản; Thiếu sự đảm bảo; Rủi ro tài trợ vốn; Khả
năng cho vay của nhà tài trợ; Lạm phát, lãi suất, tỷ giá hối đối dao động
Rủi ro xây dựng Thu hồi và bồi thường đất chậm; Chi phí xây dựng vượt trội; Chậm thời gian xây dựng; Thiếu nguyên liệu và lao động; Địa điểm dự án; Yếu kém
của bên mời thầu; Sự cố xây dựng bất khả kháng
Rủi ro vận hành, bảo trì Chi phí vận hành và bảo trì vượt trội; Đơn vị vận hành năng lực yếu và năng suất vận hành thấp; Thiếu nguyên liệu; Sự cố bất khả kháng.
Rủi ro thị trường, doanh thu Doanh số khơng đạt; Chính phủ áp trần lợi nhuận và thuế quan; Dự báo giá và cầu khơng chính xác; Cầu giảm; Rủi ro cạnh tranh; Sự cố bất khả
kháng
Rủi ro pháp lý
Quy trình phê duyệt dự án khơng cơng bằng; Can thiệp Nhà nước vào việc chọn nhà thầu tư nhân; Nhà nước kiểm sốt quá chặt hoặc cản trở
dự án; Thay đổi chế độ tài khố; Nhà nước thay đổi phạm vi dự án; Luật pháp và chính sách khơng ổn định, hiệu lực thấp; Vi phạm các điều khoản hợp đồng; Thay đổi khơng báo trước về cơ chế nhượng quyền; Chấm dứt dự án sớm; Rủi ro luật pháp bất khả kháng
Nguồn: Young và cộng sự (2009)
Sau khi xác định được từng loại rủi ro, KTV
phải mơ tả các rủi ro này theo cách nhất quán trong
Bảng xác định rủi ro Cấu trúc mơ tả một loại rủi
ro nhất quán nhất về mặt ý tưởng thường theo một
cấu trúc chuẩn sau:
Cấu trúc mơ tả rủi ro = Vấn đề + Nguyên nhân+
Tác động
Để mơ tả một loại rủi ro theo cấu trúc chuẩn trên, KTV phải xác định vấn đề là gì, đâu là nguyên nhân cốt lõi và hậu quả tiềm tàng lớn nhất cĩ thể xảy ra là gì Ví dụ, mơ tả rủi ro liên quan đến chi phí xây dựng dự án PPP (Bảng 1.2)
Bảng 1.2 Bảng mơ tả rủi ro dự án PPP
Mục tiêu kiểm tốn Đánh giá hiệu quả tài chính của dự án PPP
Chi phí xây dựng dự án PPP vượt tổng mức đầu tư
được phê duyệt ban đầu (vấn đề)
Đây là một ví dụ mơ tả rủi ro nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu do đoạn mơ tả cột bên khơng chứa đựng yếu tố nguyên nhân và tác động
Chi phí xây dựng thực tế của dự án PPP vượt tổng
mức đầu tư (vấn đề) cĩ thể dẫn đến dự án khơng
đạt được tỷ suất sinh lời theo phương án tài chính
được phê duyệt (tác động)
Mơ tả rủi ro cột bên cĩ thể chấp nhận được bởi vì
đã chỉ ra hậu quả tác động của rủi ro Tuy nhiên, ngay cả khi khơng cĩ đủ thơng tin, KTV nên cố gắng xác định các nguyên nhân cĩ thể của vấn đề Chi phí xây dựng thực tế vượt tổng mức đầu tư
(vấn đề) do dự án phải điều chỉnh, thay đổi thiết
kế (nguyên nhân), dẫn đến khả năng dự án khơng
đạt được tỷ suất sinh lời theo phương án tài chính
được duyệt (tác động)
Nội dung mơ tả rủi ro cột bên đạt chất lượng bởi
vì nguyên nhân và tác động đã được mơ tả rõ ràng
Sau khi xác định được tất cả các loại rủi ro liên
quan đến dự án PPP, KTV phải rà sốt xem rủi ro
nào liên quan và ảnh hưởng trọng yếu đến việc đạt được hiệu quả đầu tư cũng như tính khả thi của dự
Trang 7phân tích rủi ro cùng với việc đánh giá xác suất xảy
ra và tác động dự kiến
Bước 3: Phân tích và đánh giá rủi ro
KTV phải thực hiện đánh giá rủi ro đã xác định
từ bước 2 Để thực hiện được công việc này, KTV
nên lập một Bảng phân tích rủi ro Các rủi ro được
đánh giá riêng biệt theo hai tiêu chí là khả năng
có thể xảy ra và tác động dự kiến theo các mức
độ (cao, trung bình, thấp) Tính chính xác trong
phân tích rủi ro phụ thuộc vào chất lượng và độ
tin cậy của thông tin và bằng chứng được sử dụng
khi tiến hành phân tích Tuy nhiên, khi thực hiện
phân tích rủi ro, đòi hỏi KTV cũng phải sử dụng
xét đoán chuyên môn phù hợp Theo ECA (2013),
KTV không nên quá tham vọng về mức độ chính
xác của các phân tích đồng thời cũng không nên
sử dụng quá nhiều thời gian đối với những rủi ro
không trọng yếu
Khó khăn nhất đối với KTV trong quá trình
đánh giá rủi ro là việc quyết định xác suất (khả
năng xảy ra) của mỗi loại rủi ro đã được xác định
bởi thông tin thường không đầy đủ Khi ước tính
khả năng xảy ra của một sự kiện, KTV chắc chắn
phải dựa trên một giả định nào đó và phải được ghi
chép lại trong hồ sơ kiểm toán Các giả định này
thường được xác định từ kết quả thực hiện các dự
án trước dựa trên mô hình nhân - quả Chẳng hạn,
KTV sẽ tin khả năng xảy ra một loại rủi ro nào đó
cao nếu có thông tin hoặc dấu hiệu cho thấy dự án
PPP đang triển khai cũng gặp vấn đề tương tự như
tính khả năng xảy ra rủi ro khó thực hiện hơn, khi
đó đòi hỏi KTV phải sử dụng tốt xét đoán chuyên môn có được từ kinh nghiệm thực tiễn của mình Tiếp đến, KTV sẽ khảo sát để xác định tác động hoặc hậu quả có thể xảy ra ảnh hưởng đến việc đạt được các mục tiêu của dự án PPP Theo ECA (2013), KTV nên đánh giá mức cao, trung bình và thấp đối với xác suất xảy ra và tác động của từng loại rủi ro theo mô hình rủi ro (Bảng dưới):
Đối với rủi ro ở mức trung bình (M) và mức cao (H), KTV phải kiểm tra các biện pháp đối phó của nhà quản lý Việc kiểm tra này cho phép KTV đánh giá việc quản lý rủi ro của đơn vị ở mức độ nào Liệu các chính sách, thủ tục, biện pháp quản lý rủi
ro của đơn vị có thể giúp tránh, loại bỏ, giảm thiểu rủi ro ảnh hưởng đến việc đạt được mục tiêu của
dự án PPP Khác với dự án đầu tư thông thường, dự
án PPP thường xuất hiện và tồn tại nhiều loại rủi
ro hơn, nên quy trình quản lý rủi ro cũng được yêu cầu cao hơn Theo đó, để đánh giá mức độ hữu hiệu trong quản lý rủi ro của đơn vị, KTV nên xem xét việc phân bổ rủi ro giữa các bên đối tác trong dự án theo Bảng ma trận Quản lý rủi ro (Bảng 1.3)
Bảng 1.3 Ma trận Quản lý rủi ro
Nội dung rủi ro Rủi ro cụ thể Bên chịu trách nhiệm khu vực (Cao - Trung bình - Thấp) Biện pháp đối phó rủi ro
tư khu vực công
Rủi ro địa điểm
Thiết kế, xây dựng và chuyển nhượng
Ưu đãi và tài chính
Vận hành
Thị trường
Mạng lưới kinh doanh
Quan hệ ngành và bất ổn dân sự
Chính sách pháp luật
Bất khả kháng
Sở hữu tài sản
Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.