Đầu tư theo phương thức đối tác công tư kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho việt nam

Dưới các hìnhthức khác nhau, PPP đã được chính phủ các quốc gia trên khắp thế giới sử dụng hữuhiệu để giải quyết những thành tố hạ tầng tự nhiên và xã hội nhiều thách thức nhấtđối với cộ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LỜI CAM KẾT

Tôi xin cam đoan Luận văn “Đầu tư theo phương thức Đối tác công tư: kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho Việt Nam” là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các

thông tin, đề xuất và khuyến nghị là trung thực và chưa từng được đưa ra trong bất

kỳ báo cáo nào khác

Luận văn Thạc sỹ này được thực hiện nghiêm túc dưới sự hướng dẫn trựctiếp của Phó Giáo sư, Tiến sỹ Hà Văn Hội, Chủ nhiệm Khoa Kinh tế và kinh doanhquốc tế, Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội

Trong quá trình thực hiện luận văn, tôi đã rất cẩn trọng trong việc tham khảocác báo cáo, nghiên cứu chuyên đề, tổng kết thực tiễn của các tác giả trong nước vàquốc tế Bên cạnh đó, tôi đã dành nhiều thời gian gặp gỡ, xin ý kiến chuyên gia, nhàđầu tư, đối tác nước ngoài tại các cơ quan, đơn vị và địa phương có liên quan

Tôi xin cam kết luận văn được thực hiện trung thực Nếu phát hiện sai phạm,tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm./

Hà Nội, ngày 16 tháng 11 năm 2020

Học viên cao học

Bùi Mạnh Tường

LỜI CẢM ƠN

Trong quá trình học tập và nghiên cứu luận văn Thạc sỹ, ngoài sự nỗ lực cốgắng của bản thân, tác giả đã nhận được rất nhiều sự quan tâm, động viên giúp đỡcủa thầy giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp

Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới tập thể cán bộ, giảng viên của Trường Đạihọc Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo điều kiện cho tôi trong quá trình họctập chương trình Thạc sỹ chuyên ngành Kinh tế Quốc tế tại Nhà trường

Tôi xin trân trọng cảm ơn Phó Giáo sư, Tiến sỹ Hà Văn Hội đã tận tìnhhướng dẫn, đưa ra những ý kiến góp ý sâu sắc, hợp lý, giàu tính học thuật và ứngdụng giúp tôi hoàn thành Luận văn này

Tôi xin cảm ơn các cơ quan, tổ chức, đồng nghiệp, bạn bè, gia đình đã tạođiều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình hoàn thiện Luận văn

Do thời gian có hạn và kinh nghiệm nghiên cứu khoa học chưa nhiều nênLuận văn còn có những điểm thiếu sót

Tôi rất mong nhận được sự đóng góp, phản biện của thầy cô, đồng nghiệp vàbạn học

Trân trọng cảm ơn!

Hà Nội, ngày 16 tháng 11 năm 2020

Học viên cao học

Bùi Mạnh Tường

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT i

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ 5

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 5

1.1.1 Nội dung tổng quan 5

1.1.2 Đánh giá các công trình nghiên cứu đã tổng quan 11

1.2 Cơ sở lý luận về đầu tư theo phương thức đối tác công tư 11

1.2.1 Khái niệm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư 11

1.2.2 Ưu điểm và hạn chế của đầu tư theo phương thức đối tác công tư 15

1.2.2 Các hình thức đầu tư theo phương thức đối tác công tư 22

1.2.3 Các nguyên tắc và quy định trong đầu tư theo phương thức đối tác công tư 23 1.2.4 Các tiêu chí để lựa chọn đầu tư theo phương thức đối tác công tư 25

1.2.5 Các nhân tố ảnh hưởng đến việc phát triển đầu tư theo phương thức đối tác công tư 28

CHƯƠNG 2 CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨ U 32

2.1 Cách tiếp cận nghiên cứu 32

2.1.1 Cách tiếp cận hệ thống 32

2.1.2 Cách tiếp cận lịch sử 32

2.2 Nội dung phân tích 32

2.3 Các phương pháp nghiên cứu 33

2.3.1 Phương pháp phân tích tổng hợp 33

2.3.2 Phương pháp thống kê 36

2.3.3 Phương pháp so sánh 37

2.3.4 Phương pháp kế thừa 37

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TẠI MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 39

3.1.1 Sự hình thành và phát triển phương thức đầu tư PPP trên thế giới 39

3.1.2 Bức tranh chung về đầu tư theo phương thức PPP trên thế giới 41

3.2 Đầu tư theo phương thức PPP tại một số nước trên thế giới 43

3.2.1 Đầu tư theo phương thức PPP tại Vương quốc Anh 43

3.2.2 Đầu tư theo phương thức PPP tại CHLB Đức 47

3.2.3 Đầu tư theo phương thức PPP tại Trung Quốc 51

3.2.4 Đầu tư theo phương thức PPP tại Nhật Bản 54

3.2.5 Đầu tư theo phương thức PPP tại Hàn Quốc 58

CHƯƠNG 4 BÀI HỌC KINH NGHIỆM RÚT RA TỪ ĐẦU TƯ THEO PHƯƠNG THỨC PPP TẠI MỘT SỐ NƯỚC VÀ HÀM Ý VỚI VIỆT NAM 63

4.1 Bài học kinh nghiệm rút ra từ đầu tư theo phương thức PPP tại một số nước 63

4.1.1 Bài học thành công 63

4.1.2 Bài học chưa thành công 66

4.2 Khái quát về đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam 67

4.2.1 Khung khổ pháp lý về PPP 67

4.2.2 Thực trạng đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam trong thời gian qua 69

4.2.3 Đánh giá việc thực hiện đầu tư theo phương thức PPP ở Việt Nam trong thời gian qua 72

4.3 Một số hàm ý với Việt Nam để thúc đẩy thực hiện đầu tư theo phương thức Đối tác công tư trong thời gian tới 76

4.3.1 Đối với Nhà nước 76

4.3.2 Đối với các bộ, ngành liên quan 83

4.3.3 Đối với các Nhà đầu tư tư nhân 84

TÀI LIỆU THAM KHẢO 87

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

BOO Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Vận hành

BOT Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao

BTO Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành

BT Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao

BLT Hợp đồng Xây dựng - Cho thuê - Chuyển giao

CBA Phân tích chi phí-lợi ích

EPC Tổng thầu thiết kế, cung cấp thiết bị và thi công

FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài

KCN Khu Công nghiệp

KKT Khu kinh tế

KCX Khu Chế xuất

ODA Hỗ trợ phát triển chính thức

PFI Sáng kiến tài chính tư nhân

PPP Đối tác công tư

VGF Quỹ bù đắp thiếu hụt tài chính

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết và ý nghĩa của Đề tài

PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh Public - Private – Partnership, dịch sangtiếng Việt là đối tác công tư Theo Yescombe, tác giả cuốn sách “Public - PrivatePartnerships: Principles of Policy and Finance” (tạm dịch là đối tác công tư: cácnguyên lý chính sách và tài trợ), xuất bản năm 2007, thuật ngữ đối tác công tư bắtnguồn từ Hoa Kỳ với các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực

tư cùng tài trợ trong thập niên 1950 Sau đó, nó được sử dụng rộng rãi để nói đếncác liên doanh giữa các chính quyền thành phố và các nhà đầu tư tư nhân trong việccải tạo các công trình đô thị ở Hoa Kỳ trong thập niên 1960 Kể từ thập niên 1980,thuật ngữ đối tác công tư dần phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sự hợp tác giữanhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ côngcộng Trên thực tế, mô hình này đã xuất hiện ở Pháp và Anh từ thế kỷ 18 và 19.PPP đã đóng một vai trò quan trọng đối với các quốc gia phát triển và đang pháttriển kề từ ba thập kỷ trước đây khi hình thức hợp tác này ra đời Dưới các hìnhthức khác nhau, PPP đã được chính phủ các quốc gia trên khắp thế giới sử dụng hữuhiệu để giải quyết những thành tố hạ tầng tự nhiên và xã hội nhiều thách thức nhấtđối với cộng đồng trong giai đoạn kinh tế phát triển và mở rộng mạnh mẽ gần đây.Lợi thế chính từ việc kêu gọi sự hợp tác từ khu vực tư nhân rất rõ ràng: Chính phủ

có thể tận dụng khả năng chuyên môn và các nguồn lực của khu vực này và quantrọng nhất, các chính phủ có thể chia sẻ rủi ro tài chính đáng kể trong việc thực thinhững dự án hạ tầng khổng lồ với các đối tác tư nhân – và khi khu vực tư nhân bắtđầu thu lợi nhuận từ dự án thì quá trình thực hiện dự án cũng có xu hướng đẩynhanh tốc độ và hiệu suất tổng thể tăng cao, tác động trực tiếp đến bẳng cân đối tàichính doanh nghiệp

Ở Việt Nam, mô hình PPP đã được thí điểm thực hiện cách đây hơn 20 năm

ở nước ta với khung pháp lý ban đầu là Nghị định số 77/ CP ngày 18/6/1997 về Quychế đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT) áp

dụng cho đầu tư trong nước; sau đó là Quyết định 71/2010/QĐ-TTg thí điểm đầu tưPPP Sau một thời gian thực hiện thí điểm các dự án PPP theo quyết định71/2010/QĐ-TTg, Chính phủ đã ban hành lần lượt các nghị định hướng dẫn thựchiện đầu tư theo hình thức Đối tác công tư bao gồm: Nghị định số 15/2015/NĐ-CPngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đấu thầu vềlựa chọn nhà đầu tư; Nghị định 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP Hệthống văn bản pháp lý từng bước hoàn thiện, đưa ra một khung khổ pháp lý thốngnhất và rõ ràng hơn nhằm đẩy mạnh đầu tư tư nhân vào các dự án hạ tầng tại ViệtNam Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư được Quốc hội thông qua ngày18/6/2020, có hiệu lực từ ngày 01/01/2021 là một bước tiến quan trọng trong hoànthiện cơ sở pháp lý đối với phương thức đầu tư này.

Tuy nhiên, thống kê cho thấy đầu tư theo phương thức PPP mặc dù đã được

áp dụng từ nhiều năm nay ở Việt Nam nhưng còn kết quả còn quá khiêm tốn và khitriển khai còn gặp nhiều vấn đề khó giải quyết, nhất là vấn đề pháp lý, các biện phápchia sẻ rủi ro, chính sách ưu đãi cho nhà đầu tư,… của nhà nước ta chưa hấp dẫn đểthu hút được được các nhà đầu tư trong và ngoài nước Thực tiễn đòi hỏi cần cónhững biện pháp cải thiện để có thể phát triển thu hút đầu tư theo phương thứcPPP tại Việt Nam trong thời gian tới nhằm phát huy nguồn lực từ khu vực tư nhânvào phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam Do vậy, việc nghiên cứu tình hình đầu

tư theo phương thức Đối tác công tư (PPP) của một số quốc gia tiêu biểu, rút ra bàihọc kinh nghiệm cho Việt nam trong việc thúc đẩy đầu tư theo phương thức PPP ởViệt Nam là một định hướng phù hợp với thực tiễn đồng thời là khoảng trống cần

được nghiên cứu Với lý do đó, học viên lựa chọn chủ đề “Đầu tư theo phương thức Đối tác Công tư: kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho Việt Nam” làm đề tài

Luận văn thạc sỹ chuyên ngành Kinh tế quốc tế

2 Mục đích nghiên cứu

Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và lý luận, mục đích nghiên cứu của luận văn

là thông qua việc nghiên cứu thực tiễn áp dụng đầu tư theo phương thức đối tác

công tư ở một số quốc gia trên thế giới để rút ra bài học áp dụng tại Việt Nam, đồngthời đóng góp một số kiến nghị cho việc hoàn thiện chính sách, cơ chế thúc đẩy pháttriển đầu tư theo phương thức này tại Việt Nam trong thời gian tới.

Để đạt được mục đích nêu trên, các vấn đề đặt ra cần được làm sáng tỏ:

i) Phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP có vai trò như thế nào đối với các nước đang phát triển như Việt Nam?

ii) Thực tiễn phát triển hoạt động đầu tư theo phương thức PPP trên thế giới như thế nào?

iii) Việt Nam học được những kinh nghiệm gì từ các nước trong việc phát triển đầu tư theo phương thức PPP?

3 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Nghiên cứu lý luận cơ bản về mô hình đầu tư theo phương thức đối táccông tư nhằm làm rõ ưu nhược điểm, nguyên tắc, hình thức, quy định của mô hìnhđầu tư này

- Phân tích, đánh giá thực trạng đầu tư theo phương thức đối tác công tư củamột số quốc gia trên thế giới, rút ra các bài học kinh nghiệm cho việc áp dụng môhình đối tác công tư phù hợp với thực tế tại Việt Nam

- Kiến nghị một số định hướng và giải pháp nhằm xây dựng, hoàn thiện và phát triển mô hình đầu tư theo phương thức đối tác công tư ở Việt Nam

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là chính sách và thực trạng đầu tư theophương thức Đối tác công tư (PPP) của một số quốc gia trên thế giới đã áp dụngphương thức đầu tư này và hàm ý chính sách cho Việt Nam

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Vì “đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP)" là một đề tài có phạm virộng, nên luận văn chỉ tập trung vào nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc giatrên thế giới đã áp dụng mô hình PPP

- Về không gian: Tập trung vào một số quốc gia đã áp dụng đầu tư theo

phương thức PPP bao gồm: Vương quốc Anh, Cộng hòa Liên bang Đức, Trung

Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc Việc lựa chọn các quốc gia nghiên cứu căn cứ vào cáctiêu chí: quốc gia đi tiên phong và thành công (Anh); các quốc gia có đặc điểmtương đồng về thể chế hoặc vị trí địa lý, xuất phát điểm phát triển (Trung Quốc,Nhật Bản, Hàn Quốc); quốc gia thành công về phát triển cơ sở hạ tầng, lĩnh vựcViệt Nam xem là khâu đột phá (Đức).

- Về thời gian: Tập trung nghiên cứu thời điểm các quốc gia áp dụng phổ

biến mô hình đầu tư theo phương thức PPP Với Việt Nam, luận văn tập trungnghiên cứu từ năm 1997 khi Việt Nam bắt đầu thí điểm thực hiện mô hình này

- Về nội dung: Thực tiễn áp dụng, bài học kinh nghiệm của các nước tiêu

biểu khi thực hiện đầu tư theo phương thức PPP; thực trạng triển khai mô hình PPPtại Việt Nam và hàm ý các giải pháp thúc đẩy đầu tư theo phương thức PPP tại ViệtNam trong thời gian tới

5 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu trên các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phươngpháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, mô tả…Các phương pháp sẽ được trìnhbày cụ thể trong chương 2 của Luận văn

6 Cấu trúc của Luận văn.

Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, Luận văn được kết cấuthành 4 chương như sau:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận về đầu tư theophương thức đối tác công tư

Chương 2: Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu

Chương 3: Thực trạng đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại một sốquốc gia trên thế giới

Chương 4: Bài học kinh nghiệm rút ra từ đầu tư theo phương thức PPP tạimột số nước và hàm ý với Việt Nam

CHƯƠNG 1TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ

ĐẦU TƯ THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu

1.1.1 Nội dung tổng quan

1.1.1.1 Các công trình nghiên cứu về sự cần thiết, vai trò và đặc điểm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Mô hình đối tác công tư PPP đã xuất hiện khá sớm trên thế giới và có thựctiễn áp dụng vô cùng phong phú Mô hình này đã được các luật gia trên thế giớinghiên cứu và viết khá nhiều song chỉ mang tính định hướng mà chưa có hệ thốnghóa vì lý do đó là sự kết tinh lại từ các thực tiễn khác nhau tại từng quốc gia TạiViệt Nam, mô hình này còn khá mới mẻ nên việc nghiên cứu về khung pháp lý, cơ

sở vận hành…còn rất ít và chưa có hệ thống Có thể kể ra một số bài nghiên cứunhư “Hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông” của tác giảNguyễn Hồng Thái; “Hiện trạng và các phương án huy động vốn cho các dự án giaothông vận tải theo mô hình PPP tại Việt Nam” của tác giả Hà Khắc Hảo; Luận ántiến sĩ: “Hình thức hợp tác công tư (Public Private Partnership) để phát triển cơ sở

hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam” của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012).Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (hay còn gọi là Hợp tác công – tư,Public - Private Partnerships - PPP, sau đây thống nhất gọi tắt là PPP) là một hìnhthức phổ biến trên thế giới trong những thập niên gần đây, nhằm phát huy thế mạnhcủa cả khu vực công và khu vực tư cho phát triển kinh tế, đặc biệt đối với nhữnglĩnh vực đầu tư công Đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, nhu cầuxây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế rất lớn, trong khi nguồn vốn từngân sách nhà nước con hạn hẹp nên việc PPP đóng vai trò hết sức quan trọng vàđược xem là một trong những phương thức hiệu quả nhất để phát triển bền vững,nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia (Hà Văn Hội, 2019)

1.1.1.2 Các công trình nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư theo phương thức Đối tác công tư

Nhiều nhà nghiên cứu về PPP như Rockart (2012), Akintoye (2013) và Li(2015) đồng quan điểm với nhau khi cho rằng việc xác định các nhân tố tác độngđến sự thành công cho mô hình PPP là những vấn đề cơ bản cần phải có và cầnđược duy trì trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án được triển khai thành công

và hiệu quả Hơn thế nữa, chúng còn là nền tảng để đảm bảo thị trường PPP của mộtquốc gia phát triển Với từng bối cảnh nghiên cứu cụ thể, mỗi nhà nghiên cứu đã chỉ

ra tập hợp các nhân tố quyết định thành công của dự án PPP khác nhau nhưng nhìnchung có một số nhân tố ảnh hưởng đến sự phát triển của PPP, cụ thể như như vaitrò và trách nhiệm của Chính phủ trong việc đầu tư theo phương thức PPP; Lựachọn đối tác tư nhân phù hợp: Chính phủ cần lựa chọn các tập đoàn tư nhân có nănglực và vững mạnh Sự thành công của dự án PPP phụ thuộc nhiều vào sự lựa chọnnày Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vậnhành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền;Nhận dạng và phân bổ rủi ro thích hợp Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việcgiữa các đối tác trong cùng một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng,kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao Các đối táccông và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàngliên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý Rủi

ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lýchúng Đặc biệt, đối với các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm dụng vốn, thờigian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro cho cácđối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư

Nghiên cứu của Schaufelberger và Wipadapisut (2003) đã cho thấy chiếnlược tài chính, mà cụ thể là thiết lập cấu trúc vốn cho dự án PPP một cách hợp lý sẽ

là quyết định sự thành công của mô hình này Các nhà nghiên cứu này lập luận rằng

do đặc thù rủi ro cao của các dự án đường bộ nên tài trợ từ nợ của tư nhân bị hạnchế, chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về tài chính của

dự án Theo đó, một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn cần được xây dựng cho một dự ánPPP bao gồm: vốn mồi, vốn chủ sở hữu và nợ Vốn mồi là phần vốn góp ban đầucủa Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giaiđoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP Đây là một phần trongcác hỗ trợ của Chính phủ, phần vốn này Chính phủ không thu lợi nhuận giúp tưnhân mau hoàn vốn Cấu trúc này đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triểnnhư VN, nhất là đối với các dự án có mức độ hấp dẫn không cao.

Mối quan hệ giữa các tổ chức trong phạm vi công và các khu vực tư nhânđược xem là nhân tố quan trọng đối với sự thành công các dự án PPP vì một mốiquan hệ không chặt chẽ sẽ dễ dẫn đến hiểu nhầm và mâu thuẫn Vì thế, các tài liệuchủ yếu tập trung vào việc kiểm tra những yếu tố khởi tạo hoặc ức chế mối quan hệ

Ví dụ, Chan et al (2003) khi tiến hành nghiên cứu điều tra ngành công nghiệp, pháthiện ra rằng sự hiểu biết lẫn nhau và phân chia lợi nhuận là những lợi ích thu được

từ việc hợp tác trong các dự án PPP

- Thông qua các cuộc phỏng vấn, Consoli (2006) tìm thấy rằng các yêu cầukhác nhau của các bên liên quan, điều khoản hợp đồng khác nhau giữa các bên liênquan Rõ ràng, lợi ích giữa các bên chính là yếu tố cốt lõi của các mối quan hệ

- Qua một nghiên cứu trường hợp Malaysia, Abdul – Aziz (2001) khẳng địnhrằng một khi tư nhân hóa đã được sử dụng, sự tham gia của khu vực công nên đượcgiảm càng nhiều càng tốt bởi vì thiếu chuyên gia có kinh nghiệm và tác động xã hộicủa dự án

- Vì một thỏa thuận công bằng là những gì các bên dự án nên đạt được, cácnhà nghiên cứu đã nghiên cứu các yếu tố thành công của việc làm thế nào để tạo ra mối quan hệ win – win bằng cách so sánh các loại BOT để phát triển cơ sở hạ tầng

ở Hoa Kỳ, Vương Quốc Anh và Trung Quốc (ví dụ, Wang et al., 1999, 2000 a, b, c;Wang và Tiong, 1999, 2000; Zhang và Kumaraswamy, 2001b) Nghiên cứu của họnhằm xác định những yếu tố tạo nên thành công và cung cấp những bài học từnhững dự án thất bại Do đó, niềm tin trong quan hệ có thể đạt được thông qua quản

lý hiệu quả rủi ro chính trị, ngoại hối và rủi ro doanh thu

- Zhang (2004a, b, 2005a, c) thực hiện một nghiên cứu dựa trên việc rút kinhnghiệm từ các cuộc trao đổi liên ngành, thực tiễn PPP trong nước và kinh nghiệm,kiến thức của các chuyên gia Ông đã phát triển 5 yếu tố thành công quan trọngchính: Môi trường đầu tư thuận lợi; tính khả thi về kinh tế; người nhận chuyểnnhượng đáng tin cậy, có năng lực; tài chính và phân bổ rủi ro thích hợp thông quacác hợp đồng đáng tin cậy.

Tác giả Nguyễn Văn Bảo, Nguyễn Quốc Toản và Sử Văn Hoài (2015) đi sâuphân tích các nhân tố tác động và vai trò của Nhà nước ảnh hưởng tới sự thành côngcủa mô hình đối tác công tư PPP trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thôngđường bộ; trong đó xác định vai trò quan trọng của Nhà nước đối với dự án PPP baogồm: Khởi xướng hợp tác PPP, Đối tác trong hợp đồng PPP, Hỗ trợ các nhà đầu tư

tư nhân và quản lý sự phát triển của PPP

1.1.1.3 Các công trình nghiên cứu về rủi ro của đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Nghiên cứu về rủi ro có thể giúp cho việc quản lý các rủi ro quan trọng liênquan đến các dự án quan trọng liên quan đến các dự án PPP Rủi ro trong PPP đượcthực hiện với các nội dung: xác định các loại rủi ro, phân tích rủi ro và chiến lượcquản lý rủi ro Để quản lý rủi ro, các yếu tố có nguy cơ cần phải được xác định vàphân tích chi tiết Các nghiên cứu trước đây đã sử dụng bảng câu hỏi để thu thập dữliệu để xác định các yếu tố rủi ro chính trong các dự án BOT, như rủi ro chính trị,rủi ro tài chính, rủi ro thị trường, rủi ro mua sắm, rủi ro phát triển, rủi ro hoàn thànhxây dựng, và rủi ro hoạt động (Akintoye et al, 1998; Zayed và Chang, 2002)

Schaufelberger và Wipadapisut (2003), thông qua một nghiên cứu của 13trường hợp, tiếp tục phát hiện ra rằng rủi ro dự án, quy mô, loại hình dự án và khảnăng tài chính là những cân nhắc quan trọng trong việc lựa chọn một chiến lược tàichính Những rủi ro của dự án được cho là quan trọng nhất trong việc lựa chọnchiến lược tài chính là chính trị, tài chính, và rủi ro thị trường

Shen và cộng sự (2006), nghiên cứu công viên giải trí Hong Kong Disneyland

để phân tích những rủi ro ảnh hưởng đến hiệu quả của dự án Họ nhóm lại các rủi ro

thành các loại sau: Địa hình, địa chất bất thường, ô nhiễm đối với đất đai và môitrường xung quanh, thu hồi đất, thiết kế và xây dựng, biến động thị trường, thiếukinh nghiệm trong PPP, tài chính; Hoạt động, hành động công nghiệp, pháp luật vàchính sách, năng lực, bất khả kháng.

Mặt khác, các nghiên cứu về các biện pháp quản lý rủi ro trong xây dựng vớihình thức liên doanh quốc tế Các kết quả của những nghiên cứu này cho rằng cácyếu tố nguy cơ quan trọng là các khía cạnh tài chính của việc liên doanh, chính sáchcủa chính phủ, điều kiện kinh tế, mối quan hệ

Ngoài các rủi ro được nghiên cứu theo thuật ngữ chung, các rủi ro ảnh hưởngđến từng giai đoạn của dự án cũng được nghiên cứu Ví dụ, ảnh hưởng của rủi ro tàichính trong các dự án BOT trong các giai đoạn khác nhau được điều tra trong mộtcuộc khảo sát Các kết quả cho thấy “biến động lãi suất” là mức rủi ro cao nhất đốivới tài chính trước và trong quá trình đầu tư Các nghiên cứu cũng đã điều tra cácchiến lược quản lý rủi ro trong khu vực công và tư nhân Ví dụ, Lietal (2005) đã tiếnhành một cuộc khảo sát bảng câu hỏi về các ưu tiên phân bổ rủi ro trong các dự ánPPP ở nước Anh Họ chỉ ra rằng những rủi ro nào nên được giữ ở khu vực tư nhân

Họ đề nghị rằng trong các dự án xây dựng PPP, tính sẵn có và rủi ro chính trị nênđược giữ bởi khu vực công Trong khi rủi ro về mối quan hệ, rủi ro bất khả kháng

và những rủi ro của những thay đổi luật pháp cần được chia sẻ bởi cả hai bên

Một số nhà nghiên cứu như Brodie (1995) và Hambros (1999) còn đề xuấtthực hiện phân tích chi phí-lợi ích Phân tích chi phí - lợi ích (CBA) là một quá trìnhtính toán có hệ thống để so sánh lợi ích và chi phí của một dự án chính sách, hoặcquyết định chính phủ CBA đối với các dự án đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng vàgiao thông vận tải đã được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng từ lâu như Anh vớicác dự án đường cao tốc M1 trong năm 1960, dự án tuyến Victoria của Tàu điệnngầm London Cho đến năm 2011, CBA vẫn là nền tảng để thẩm định các dự ángiao thông vận tải ở Anh Các nghiên cứu về PPP đã được thực hiện từ những thậpniên 80, 90 và vẫn thu hút sự quan tâm cho đến những năm gần đây ADB và nhiềuquốc gia như Ấn Độ, Trung Quốc đã tổ chức nhiều hội thảo rút kinh nghiệm

về PPP Bên cạnh các nhân tố quyết định sự thành công, các nhà nghiên cứu cũngchỉ ra những nhân tố có thể là rào cản, gây thất bại cho việc thực hiện mô hình PPPhoặc khó thu hút được các nhà đầu tư của khu vực tư nhân vì những nhân tố cụ thểsau đây: Tính bất ổn, khó dự đoán của môi trường đầu tư; Khả năng thực thi cáccam kết của Chính phủ kém; Thiếu các quy định pháp lý cần thiết; Lựa chọn đối tác

tư nhân không theo nguyên tắc cạnh tranh mà chịu tác động của chính trị và sự bảo

hộ của chính phủ đối với một số công ty; Cơ chế điều tiết của Chính phủ kém hấpdẫn khiến nhà đầu tư tư nhân không đạt được kỳ vọng của mình (về lợi nhuận, vềchia sẻ rủi ro, )

Theo Đoàn Dương Hải (2017), khi nghiên cứu Quản lý rủi ro của Nhà nước

và nhà đầu tư tư nhân trong các dự án đối tác công tư PPP ở Việt Nam, đã chỉ ranguyên nhân của một số dự án PPP trong lĩnh vực giao thông bị thất bại tuy nhiênchưa khái quát được các nhân tố tác động đến rủi ro dự án PPP nói chung

1.1.1.4 Các công trình nghiên cứu về thực trạng đầu tư theo phương thức Đối tác công tư

Theo Vũ Lan Anh (2005), hiệu quả kinh tế - xã hội của một dự án đầu tư cókiểm chứng với dự án BOT có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam mà chưa chỉ rađược các tiêu chí riêng dùng để đánh giá dự án BOT

Bên cạnh đó, Âu Phú Thắng (2007) khi nghiên cứu hoàn thiện phương phápđánh giá hiệu quả dự án đường ô tô, đặc biệt xét đến các công trình BOT, đã kháiquát quá trình đầu tư xây dựng các công trình giao thông đường bộ, đặc biệt xét đếncác công trình BOT ở Việt Nam Hoàn thiện phương pháp đánh giá hiệu quả đầu tư,

đề xuất các thuật toán cơ bản và kiến nghị công thức tính thời gian ân hạn dự án đầu

tư xây dựng đường ô tô theo hình thức BOT ở Việt Nam

Tác giả Nguyễn Thị Láng (2008) khi bàn về hợp đồng BOT trong pháp luậthiện hành và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam đã nêu ra những tồn tại và nguyên nhâncủa việc sử dụng PPP tỏng các hợp đồng BOT, từ đó đề xuất các giải pháp nhằmtiếp tục hoàn thiện pháp luật hợp đồng BOT và nâng cao năng lực áp dụng tronglĩnh vực này

Tác giả Nguyễn Thị Thu Hằng (2012) nghiên cứu thực trạng và giải pháp tàitrợ dự án BOT trong phát triển kết cấu hạ tầng ở Việt Nam và các giải pháp pháttriển tài trợ dự án xây dựng kết cấu hạ tầng theo hình thức BOT (nghiên cứu trườnghợp ngành điện).

Theo tác giả Nguyễn Hoàng Long (2016) nghiên cứu thực trạng thu hút đầu tưtheo hình thức đối tác công tư vào cơ sở hạ tầng ở Việt Nam đã chỉ ra các hạn chếcòn tồn tại trong chính sách đầu tư của Việt Nam Các giải pháp tác giả đưa ra chủyếu trong phạm vi tạo động lực thu hút đầu tư nước ngoài vào các dự án PPP tronglĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng

1.1.2 Đánh giá các công trình nghiên cứu đã tổng quan

Thông qua tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến chủ đề củaLuận văn cho thấy, đã có khá nhiều các công trình nghiên cứu về sự hình thành, môhình và cách thức áp dụng PPP trong các lĩnh vực khác nhau, trong đó, chủ yếu làthu hút đầu tư theo PPP vào lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng Kết quả nghiên cứucủa các công trình nêu trên là tài liệu bổ ích mà Luận văn có thể kế thừa để triểnkhai nghiên cứu Tuy nhiên, vẫn còn thiếu vắng những vấn đề sau đây trong kết quảnghiên cứu của các công trình nêu trên, đó là:

- Chưa chỉ ra được các nhân tố ảnh hưởng đến việc phát triển các dự án đầu

tư theo phương thức PPP

- Chưa phân tích, đánh giá sâu về kinh nghiệm áp dụng PPP của các nướctrên thế giới và rút ra bài học cho Việt Nam; nhất là những vấn đề liên quan đếnhoàn thiện khung khổ pháp lý về PPP của Việt Nam

Điều này cho thấy vẫn còn “khoảng trống” nghiên cứu về PPP Từ đó, đặt ranhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn là cần tiếp tục nghiên cứu theo định hướng này

1.2 Cơ sở lý luận về đầu tư theo phương thức đối tác công tư

1.2.1 Khái niệm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Hiện nay trên thế giới có nhiều nhà nghiên cứu, nhà khoa học tìm hiểu vàđưa ra các khái niệm khác nhau về phương thức đối tác công tư Trong thực tế rấtkhó để việc xây dựng một định nghĩa chính xác, chuẩn mực về phương thức đối tác

công tư do cách tiếp cận và quan điểm khác nhau Khái niệm phương thức đối táccông tư được định nghĩa khác nhau theo từng học giả, cơ quan nhà nước và tổ chứcquốc tế, nhưng về bản chất, đây là hình thức hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhântrong quá trình xây dựng và triển khai dự án đầu tư [11] Mối quan hệ giữa khu vựcnhà nước và khu vực tư nhân được xây dựng dựa trên những khả năng chuyên môncủa từng đối tác để có thể đáp ứng được tốt nhất những mục tiêu chung của dự ánthông qua sự phân phối hợp lý các nguồn lực, các rủi ro và lợi ích Theo góc độchung thì phương thức đối tác công tư được hiểu là những thỏa thuận giữa chínhphủ và các tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp vốn đầu tư để xây dựng cơ sở

hạ tầng, tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ công cộng khác Đặc điểm của thỏathuận này là sự chia sẻ đầu tư, rủi ro, trách nhiệm và lợi ích giữa các bên tham gia.Phương thức đối tác công tư được áp dụng theo nhiều hình thức khác nhau, nhưng

có các nội dung chính liên quan đến tài chính, thiết kế, xây dựng, vận hành và bảotrì cơ sở hạ tầng và dịch vụ công [18] Hình thức đối tác công tư là một thuật ngữchung để chỉ các mô hình hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân nhằm cung cấp các dự

án đầu tư Nó thường được thể hiện bằng hợp đồng thỏa thuận trong đó Tư nhânthực hiện một phần trách nhiệm hoặc chức năng của dự án đầu tư theo cách chấpnhận các rủi ro trong việc hoàn vốn đầu tư [19]

Ngân hàng Thế giới định nghĩa về hình thức đối tác công tư là việc chuyểngiao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống do nhà nước đầu tư

và vận hành Đặc điểm của hình thức này là nhà đầu tư tư nhân thông qua dự ánnhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ và một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ đượcchuyển giao từ khu vực nhà nước cho khu vực tư nhân Hình thức đối tác công tưphản ánh sự hợp tác trong công việc giữa Nhà nước và Tư nhân [42]

Bộ Tài chính của Vương quốc Anh nhìn nhận mối quan hệ đối tác công tư làcác thỏa thuận hợp tác rất đa dạng giữa Nhà nước và Tư nhân Theo nghĩa rộng thìhình thức đối tác công tư bao gồm các mô hình hợp tác, làm việc giữa Nhà nước và

Tư nhân, trong đó các bên cùng đóng góp nguồn lực, chia sẻ rủi ro để cung cấp cácchính sách, dịch vụ và cơ sở hạ tầng [33] Hình thức đối tác công tư được áp dụng

phổ biến ở Vương quốc Anh dưới tên gọi là Sáng kiến tài chính tư nhân (PFI), làthỏa thuận mà khu vực nhà nước “mua” các dịch vụ từ khu vực tư nhân trongkhoảng thời gian dài hạn Điều này bao gồm sự nhượng quyền thương mại cho nhàđầu tư Tư nhân cung cấp dự án đầu tư cộng, bắt đầu từ việc đầu tư tài sản, khai thác,vận hành và cả duy trì, nâng cao chất lượng công trình [2].

Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cũng cho rằng hình thức đối tác công tư

là các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân có liênquan trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác [2] Trong quan hệđối tác công tư, khu vực tư nhân có thể tham gia vào bất kỳ hoặc tất cả các khâunhư thiết kế, tài chính, xây dựng và điều hành của một dịch vụ tiện ích công cộng,

cơ sở hạ tầng Xét trên khía cạnh tổng thể, đối tác công tư tồn tại khi khu vực nhànước (cơ quan nhà nước) kết hợp với khu vực tư nhân (cá nhân, nhà hảo tâm, tổchức công dân, hộ gia đình, nhà cung cấp dịch vụ) trong việc thực hiện một côngviệc cụ thể nào đó [21]

Khái niệm “hợp tác” thường được hiểu là mối quan hệ giữa hai bên nhằm đạtđược một mục tiêu chung nào đó Hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân phải đượchiểu một cách rõ ràng để tránh những mâu thuẫn về lợi ích của mỗi bên Thôngthường, luôn có sự xung đột giữa giá trị lợi ích “tối đa” từ phía Tư nhân và mức độchấp nhận được theo giá trị đồng tiền từ phía Nhà nước [21] Tuy nhiên, với cácđịnh nghĩa được đề cập như thế nào thì bản chất của đối tác công tư là sử dụng thếmạnh của mỗi bên nhằm đảm bảo chất lượng của dự án đầu tư và được đảm bảo bởicác nguyên tắc rõ ràng, những cam kết trong hợp đồng Việc này phải đảm bảo sựcân bằng giữa lợi nhuận và giá trị đồng tiền trong việc sử dụng dự án đầu tư đượccung cấp bởi sự hợp tác giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân [3]

Hiện nay ở Việt Nam chưa có văn bản pháp lý nào đưa ra khái niệm về hìnhthức đối tác công tư mà mới chỉ giải thích trên khía cạnh đầu tư của dự án TheoQuyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ thì “Đầu tư theo hình thứcđối tác công - tư là việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự ánphát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dự án đầu tư trên cơ sở Hợp đồng dự án” Sau 5

năm thực hiện Quy chế thí điểm về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, thuật ngữnày được điều chỉnh tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP nhưng vẫn được nhìn nhậndưới góc độ đầu tư, đó là “Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là hình thức đầu tưđược thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhàđầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng,cung cấp dự án đầu tư” [9].

Với cách giải thích trong hai văn bản pháp lý trên mới chỉ dừng ở mức độquản lý Nhà nước theo khía cạnh dự án đầu tư, mà chưa phản ánh đúng bản chất của

sự hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân Hình thức đối tác công tư phải được hiểutheo đúng nghĩa của mối quan hệ “đối tác”, trong đó bao gồm trách nhiệm, nghĩa

vụ, lợi ích của các bên tham gia Đối tác công tư là hình thức đầu tư thông qua hợpđồng dài hạn (thường là 20-30 năm) giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân đểkhu vực tư nhân cung cấp một cách có hiệu quả các công trình, dịch vụ trong lĩnhvực kết cấu hạ tầng với chất lượng cao, giá thành hợp lý Bản chất của các dự ánthực hiện theo hình thức đối tác công tư là Nhà nước không chỉ đơn thuần “mua”một công trình do Tư nhân xây dựng mà mua một chuỗi dịch vụ hoặc công trìnhtheo những điều khoản và điều kiện nhất định trong hợp đồng dự án đã được thỏathuận Trên cơ sở nghiên cứu các đặc điểm, bản chất của sự hợp tác giữa Nhà nước

và Tư nhân, luận văn rút ra được kết luận: đối tác công tư là hình thức Cơ quan nhànước và Nhà đầu tư tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình hoặccung cấp dự án đầu tư cho xã hội thông qua các cam kết, ràng buộc bằng hợp đồng

dự án Trong đó các bên được coi là đối tác, có vai trò bình đẳng, cùng đóng gópnhững ưu điểm/thế mạnh của mình nhằm thực hiện mục tiêu của mình với hiệu quảcao nhất

Theo Chương trình Phát triển Liên Hợp quốc, PPP là những thỏa thuận giữaChính phủ và các tổ chức tư nhân dựa trên lợi ích của cộng đồng

Ngân hàng Thế giới định nghĩa PPP là việc chuyển giao cho khu vực tư nhâncác dự án đầu tư mà theo truyền thống do nhà nước đầu tư và vận hành Đặc điểmcủa hình thức này là nhà đầu tư tư nhân thông qua dự án nhận trách nhiệm cung cấp

dịch vụ và một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vực nhànước cho khu vực tư nhân Hình thức đối tác công tư phản ánh sự hợp tác trongcông việc giữa Nhà nước và Tư nhân [42].

Cụ thể hơn, Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cho rằng PPP là các mốiquan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân có liên quan tronglĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác

Ở Việt Nam, theo khoản 1, điều 3 Nghị định số: 63/2018/NĐ-CP ngày 04tháng 05 năm 2018, về PPP thì: Thực hiện các dự án PPP là hình thức đầu tư đượcthực hiện trên cơ sở hợp đồng dự án giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhàđầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lýcông trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công

Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (2020, Điều 3, Khoản 10) quyđịnh: “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Public Private Partnership - gọi làđầu tư theo phương thức PPP) là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợptác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thựchiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP”

Như vậy, với PPP Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ

và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượngdịch vụ Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụcông cộng chất lượng cao, nó sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân

1.2.2 Ưu điểm và hạn chế của đầu tư theo phương thức đối tác công tư

1.2.2.1 Ưu điểm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Ưu điểm chính của PPP là có thể tiết kiệm nguồn lực của Chính phủ Chínhphủ chỉ cần tập trung vào việc quản lý dự án mà không cần phải dựa vào nguồn lựccủa mình để thực hiện dự án Bởi vậy, tài sản, nguồn lực của Chính phủ được sửdụng hiệu quả hơn, nâng cao chất lượng của các cơ sở công cộng và dự án đầu tưđược nâng cao Mặt khác, việc sử dụng hợp lý các kỹ năng, kinh nghiệm của khuvực tư nhân, kỹ thuật, sáng tạo và đổi mới, các dự án đầu tư có thể được thực hiệnnhiều hơn

Thông qua PPP, Chính phủ và các khu vực tư nhân có thể chia sẻ rủi ro ở cácgiai đoạn khác nhau Khi khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào các dự án công, rủi

ro của việc vượt quá chi phí vốn và chậm tiến độ của dự án có thể được giảm mạnh.Đồng thời, cùng với việc hoàn thành thiết kế, xây dựng và vận hành các dự án PPP,khu vực tư nhân có thể giúp tạo ra một mô hình cấu trúc dự án đầu tư với một hệthống phân cấp hiệu quả hơn

Mặc dù, PPP được coi là một hình thức tạo ra cơ sở hạ tầng với chi phí dokhu vực tư nhân chi trả, nhưng “không có gì là miễn phí” Một số trường hợp hợpđồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) xảy ra các vấn đề do vượt quá chiphí, giá thành không thực tế, dự báo thu nhập không chính xác, và tranh chấp pháp

lý giữa tư nhân, nhà khai thác và chính phủ Trong nhiều trường hợp, Chính phủcũng như khu vực tư nhân không gánh nổi chi phí dẫn đến nguy cơ phá sản củadoanh nghiệp tư nhân và kém hiệu quả của dự án PPP Bên cạnh đó, cũng có nhiềutrở ngại chính trị phần nào làm ảnh hưởng đến hiệu quả của dự án PPP

Thứ nhất, đối với phát triển kinh tế - xã hội

Xét trên phạm vi nền kinh tế, mô hình PPP giúp tăng năng suất và sử dụngcác nguồn lực sẵn có một cách hiệu quả hơn, tối đa hóa giá trị đồng tiền từ đầu tư.Việc bắt tay giữa Nhà nước và Tư nhân cho phép cộng hưởng tốt nhất thế mạnh củacác bên tham gia, thông qua việc phát huy sức mạnh tổng hợp trong thiết kế, thicông, kinh doanh và quản lý Mô hình PPP cũng khuyến khích sáng tạo trong hợptác và phổ biến những cách làm tốt nhất

Cải cách các lĩnh vực thông qua việc phân bổ lại vai trò, động cơ và tráchnhiệm giải trình Các chính phủ đôi khi coi mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân

là một chất xúc tác kích thích việc thảo luận và cam kết rộng rãi hơn về chươngtrình cải cách trong lĩnh vực, trong đó mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân chỉ

là một bộ phận cấu thành Một vấn đề then chốt là luôn luôn phải tái cơ cấu và làm

rõ vai trò của các bên Đặc biệt, cần kiểm tra lại và phân bổ lại vai trò của các nhàhoạch định chính sách, nhà quản lý, nhà cung cấp dịch vụ, đặc biệt nhằm huy độngvốn và đạt hiệu quả

Thứ hai, đối với việc đảm bảo nguồn tài chính

Với vai trò là người bỏ vốn đầu tư, thông qua hình thức PPP, khu vực tưnhân có thể là nhà đầu tư vốn phát triển các dự án của một quốc gia Đặc biệt vớicác nước đang phát triển, chính phủ luôn luôn trong tình trạng thiếu nguồn vốn cầnthiết cho các dự án nên vai trò của khu vực tư nhân vì thế cũng quan trọng hơn Chiphí đầu tư ban đầu cho dự án xây dựng đã là rất lớn, nhưng việc bảo trì và nâng cấptrong các dự án PPP là thường xuyên và chi phí hàng năm bỏ ra cũng không hề nhỏ,khu vực tư nhân cũng có thể đóng góp quan trọng vào quá trình này Thông quahình thức PPP, khu vực tư nhân góp phần giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước

Kể cả việc cung cấp các dịch vụ của khu vực tư nhân do chính phủ chi trả có thểlàm thay đổi gánh nặng kinh phí từ hình thức truyền thống thanh toán trước mộtkhoản tiền lớn sang một loạt các khoản thanh toán thường niên dễ quản lý và dựđoán trước hơn trong suốt thời gian của dự án

Với vai trò là nguồn huy động vốn, để đáp ứng được nhu cầu vốn lớn cho dự

án PPP, khu vực tư nhân cũng thể hiện được vai trò linh hoạt hơn so với khu vựccông trong việc huy động vốn Kênh dẫn vốn đa dạng, phong phú từ nhiều đối táckhác nhau Thông thường các dự án PPP do khu vực công cộng đầu tư, nguồn vốnchủ yếu là từ ngân sách nhà nước và một phần từ nguồn tài trợ của các chính phủvà/hoặc các tổ chức quốc tế Khu vực tư nhân thì ngược lại, nguốn vốn đầu tư rất đadạng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu trong dự án do khu vực tư nhân thực hiện chỉ chiếm 20-30% tổng giá trị đầu tư của cả dự án, phần vốn còn lại được phần còn lại được thựchiện thông qua các kênh huy động vốn [14]

Với vai trò là người sử dụng hiệu quả đồng vốn đầu tư trong các dự án PPP,đứng trên bình diện xã hội, khu vực tư nhân thể hiện vai trò sử dụng hiệu quả đồngvốn tốt hơn so với khu vực công thông qua các khía cạnh sau đây:

- Có cơ chế giám sát tài chính chặt chẽ trong quá trình triển khai, vận hành

dự án, giảm thiểu thất thoát vốn, giảm tối đa chi phí vận hành, duy trì dự án

- Khu vực tư nhân có thể sử dụng cơ chế thưởng phạt rõ ràng hơn Khu vực

tư nhân thường chủ động xây dựng cơ chế khuyến khích tốt nhất cho các nhà thầuxây dựng, nhà thầu và/hoặc bộ phận vận hành dự án thông qua cơ chế thưởng, phạt

- Tối ưu hóa chi phí trong suốt vòng đời dự án (với việc cùng một công ty chịu trách nhiệm từ thiết kế, xây dựng và vận hành).

- Việc thanh toán cho các nhà thầu tư nhân được ràng buộc với dịch vụ hoặc sản phẩm thực sự được cung ứng

- Tiết giảm đến mức tối đa các cấp quản lý từ đó góp phần giảm đáng kể thờigian và chi phí quản lý, nâng cao hiệu quả hoạt động của dự án PPP

Với vai trò là người nâng cao giá trị thương mại cho các tài sản trong các dự

án, thông thường khi các tài sản trong các dự án PPP thuộc quản lý của nhà nước thìtài sản đó không được khai thác tối ưu, các tiện ích không được sử dụng triệt để vàgây ra lãng phí nguồn lực xã hội; khi các dự án PPP được giao cho khu vực tư nhân,với kỹ năng quản lý, tính sáng tạo và nhu cầu tối đa hóa lợi nhuận, khu vực nàythường khai thác đầy đủ tiềm năng thương mại của các dự án PPP, do vậy tối ưuhóa giá trị của dự án

Thứ ba, đối với cải cách khu vực công

Hiện nay, hầu hết các dự án PPP đều thuộc lĩnh vực công, với vai trò cungứng các dịch vụ công, Nhà nước luôn là người chịu trách nhiệm chủ yếu trong việcđảm bảo tài chính để cung ứng các dịch vụ công Tuy nhiên, với cách huy độngnguồn vốn đầu tư chủ yếu từ nguồn ngân sách và ODA như hiện nay vẫn chưa đủđáp ứng Lý thuyết và kinh nghiệm thực tiễn chỉ ra rằng không nhất thiết nhà nướcphải là người cung cấp trực tiếp các dịch vụ công đến tận tay người tiêu dùng Vớihình thức huy động nguồn vốn bằng hình thức BOT, BT, BTO truyền thống (khôngphải PPP theo đúng nghĩa) như hiện nay sẽ không thực sự hiệu quả, thường dẫn đếnchậm trễ về tiến độ, đâu đó có dự án phải bỏ dở, do các doanh nghiệp tư nhân tiếpcận nguồn vốn từ thị trường tài chính gặp không ít khó khăn và đẩy toàn bộ rủi rocho nhà đầu tư tư nhân Còn nếu là doanh nghiệp nhà nước đảm nhận các dự án đó,thường dẫn đến tăng chi phí phụ trội, và không hiệu quả do quản lý yếu kém, côngnghệ lạc hậu Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, cùng một dự án, nếu nhà nước cùngđóng góp vốn tham gia thực hiện một dự án với đối tác tư nhân, dự án sẽ được thựchiện hiệu quả hơn

Thứ tư, đối với người được thụ hưởng các dịch vụ công

Hình thức hợp tác công tư mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân vìtận dụng được nguồn lực tài chính và năng lực quản lý từ phía tư nhân, giảm gánhnặng đầu tư của nhà nước trong khi vẫn bảo đảm lợi ích cho người dân và xã hội.Mặc dù đầu tư vào các dự án PPP thường lâu thu hồi vốn và lợi nhuận có thể thấphơn so với nhiều hình thức đầu tư khác nhưng việc đầu tư theo hình thức PPP thuhút sự quan tâm của các nhà đầu tư tư nhân vì mức độ rủi ro lại thấp hơn khi có mộtkhung pháp lý ổn định và do có sự tham gia của Nhà nước

Khi áp dụng hình thức hợp tác công tư, cả nhà nước và doanh nghiệp cùng cólợi Hợp tác công tư trước hết nhằm huy động các nguồn vốn của tư nhân tham giavào cùng với nhà nước trong cung cấp các dịch vụ đáp ứng các yêu cầu của xã hội,giúp Chính phủ giảm bớt gánh nặng chi ngân sách cho việc trực tiếp cung cấp dịch

vụ, qua đó giảm bớt thâm hụt ngân sách nhà nước, tập trung nguồn ngân sách vàocác hoạt động bảo đảm công bằng và an sinh xã hội, trợ giúp những đối tượng thiệtthòi như người nghèo Tuy nhiên, lợi ích của hợp tác công tư không chỉ dừng lại ở

đó mà thông qua việc hợp tác công tư, Nhà nước còn được nâng cao khả năng tiếpcận các thành tựu khoa học - công nghệ tiên tiến và tăng cường hiệu quả sử dụngnguồn vốn ngân sách

Hình thức PPP được thực hiện cần có điều kiện đảm bảo việc thu hồi vốn đầu

tư, và người sử dụng dịch vụ cần phải trả phí sử dụng để thu hồi các khoản đầu tưban đầu và duy trì bảo dưỡng công trình sau này Trên thực tế, các khoản phí trựctiếp thu từ người sử dụng (như phí sử dụng đường) thường là nguồn thu chủ yếu đểhoàn vốn đầu tư ban đầu Số lượng người sử dụng tăng lên có thể giúp tăng cườngkhả năng tồn tại và chi trả dịch vụ, theo đúng quy luật kinh tế quy mô lớn Người sửdụng ngoài việc có trách nhiệm chi trả phí sử dụng dịch vụ còn có quyền lợi: (i)tham gia vào quá trình trao đổi về khả năng và sự sẵn sàng thanh toán dịch vụ củamình nhằm đảm bảo có được giá cả hợp lý, (ii) nêu ra yêu cầu về chất lượng và mức

độ của dịch vụ để đảm bảo chất lượng dịch vụ được phục vụ và yêu cầu tăng tráchnhiệm giải trình và khả năng phản hồi nhanh

Chuyển gánh nặng thanh toán từ người chịu thuế sang người tiêu dùng là mộtlợi thế rất lớn của mô hình PPP, nó tạo ra sự công bằng hơn trong xã hội Nếu lấythuế (của toàn dân) để đầu tư cho dự án phục vụ cho một cộng đồng nhỏ hơn trongkhi những người đóng thuế khác không được hưởng lợi ích từ dự án theo mô hìnhtruyền thống thì sẽ bất hợp lý Các nhà cung cấp tư nhân dường như thúc đẩy sựdịch chuyển việc thanh toán sang cho người sử dụng dịch vụ bởi vì mục đích của họ

là doanh thu và bù đắp chi phí

1.2.2.2 Hạn chế của đầu tư theo phương thức đầu tư đối tác công tư

Bên cạnh ưu điểm nêu trên, đầu tư theo phương thức Đối tác công tư cũng cómột số hạn chế sau:

Chi phí cao hơn

Chi phí cao hơn ở đây có thể là các khoản vay đối với khu vực tư nhân sẽ cólãi suất cao hơn so với Nhà nước đi vay trong các mô hình truyền thống Bên cạnh

đó, chi phí cho việc tổ chức quá trình đấu thầu và đàm phán hợp đồng, trả các công

ty tư vấn pháp lý cũng có thể khiến chi phí áp dụng cơ chế PPP cao hơn Trong khi

đó, chi phí cao hơn được nhìn nhận dưới một góc độ khác: Khi đặt ra mức phí choviệc sử dụng một dịch vụ do Nhà nước cung cấp (phí sử dụng một con đường, mộtcây cầu…), nhiều trường hợp Nhà nước “quên” không tính toán tới chi phí hànhchính, khấu hao công trình hoặc đơn giản là có những khoản trợ cấp bù đắp chonhững chi phí đó

Trong khi, việc áp phí trong cơ chế PPP đòi hỏi phải bao hàm tất cả các loạichi phí có liên quan (cộng với tính toán về lợi nhuận các khoản đầu tư của đối tác tưnhân) Điều này dẫn tới việc người sử dụng dịch vụ sẽ phải trả mức phí cao hơn sovới sử dụng dịch vụ được cung cấp bởi riêng Nhà nước

Minh chứng cho điều này là trong giai đoạn 1987 - 1995, Mexico đã triểnkhai 52 dự án đường bộ theo hình thức PPP và mỗi dự án có một con đường khôngthu phí chạy song song Tổng số vốn tư nhân cam kết lên đến 9,9 tỷ USD Kết quảcủa quá trình thực hiện là vốn đầu tư đã tăng trung bình 25% so với dự toán, trongkhi nguồn thu phí thấp hơn dự báo 30% (chỉ 5 dự án có nguồn thu bằng hoặc cao

hơn dự báo) Hậu quả của nó là phí đã tăng từ 2 cent/km lên 17 cent/km Chính phủMexico đã phải thu hồi 23 dự án và trả các ngân hàng Mexico gần 5 tỷ USD và cáccông ty xây dựng khoảng 2,6 tỷ USD [39].

Giảm tính cạnh tranh

Các tiêu chuẩn cao khi lựa chọn đơn vị/nhà đầu tư tư nhân, chi phí giao dịch

và đấu thầu cao cùng với việc phải ký hợp đồng dài hạn là những yếu tố cần thiết đểtham gia cơ chế PPP; và không phải đơn vị/nhà đầu tư tư nhân nào cũng có thể đápứng được Điều này có thể gây ra hai hậu quả: Trước hết, thu hẹp sự lựa chọn đốitác tư nhân của Nhà nước; thứ hai, tạo ra thị trường độc quyền, ít sức ép cạnh tranh

để các đối tác tư nhân được lựa chọn phấn đấu để giảm chi phí hoặc nâng cao chấtlượng dịch vụ

Rủi ro chính trị

Cơ chế PPP đòi hỏi cả Nhà nước và tư nhân đều phải có năng lực đủ mạnh

về PPP; song trong rất nhiều trường hợp, một hoặc cả hai bên đều không đủ nănglực Giới chuyên gia cho rằng, sự kết hợp của một chính quyền thiếu năng lực, kinhnghiệm và một đối tác tư nhân không quen thuộc với PPP có thể dẫn tới những rủi

ro về mặt chính trị (cho chính quyền)

Trong khi đó, việc mô hình PPP phụ thuộc quá nhiều vào chuyên gia tư vấnbên ngoài có thể dẫn tới rủi ro là cả Nhà nước và tư nhân không học hỏi được gì quaquá trình triển khai dự án Đến khi chuyên gia rời đi thì “chữ thầy lại trả cho thầy”

Thách thức từ “quyền kiểm soát”.

Bản chất của cơ chế PPP chính là việc chia sẻ rủi ro, lợi ích và quyền quyếtđịnh giữa các bên Đối tác tư nhân với việc đầu tư về mặt tài chính, công nghệ, nhânlực… cũng có tiếng nói quan trọng trong việc xác định ai sẽ là người nắm quyềncung cấp dịch vụ (sau khi dự án PPP hoàn thành) Có nhiều quan ngại cho rằng, quátrình hợp tác sẽ làm nảy sinh vấn đề tranh giành quyền kiểm soát, vì vậy vấn đề nàynên được làm rõ ngay từ giai đoạn đầu của quá trình hợp tác

Tính minh bạch thấp

Một trong những vấn đề gây quan ngại khi áp dụng hình thức PPP là tínhminh bạch của dự án PPP có thể không cao như dự án do Nhà nước triển khai Lý

do được nêu ra là do tiếp cận với thông tin của đối tác tư nhân rất khó khăn, đặc biệt

là những thông tin tài chính, thương mại - được coi là bí mật kinh doanh của cáccông ty/tập đoàn Ngoài ra, việc đánh giá toàn bộ dự án cũng sẽ khó khăn vì những

lý do tương tự, cộng thêm nguồn thông tin, dữ liệu do nhiều nguồn nắm giữ, côngchúng khó có thể kiểm tra được Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các

dự án PPP thấp có thể dẫn tới việc công chúng chỉ trích sự hợp tác của Nhà nướcvới tư nhân và yêu cầu Nhà nước phải bảo đảm quyền lợi của cộng đồng

Thời gian dài hơn dự kiến

Quá trình đàm phán và đấu thầu đối với các dự án PPP thường kéo dài vàphức tạp hơn so với các hình thức truyền thống Mặt khác, do bản chất phức tạp vàthời gian dài hạn của bản hợp đồng giữa Nhà nước và tư nhân, bất kỳ mâu thuẫn,tranh chấp hoặc thay đổi nào xảy ra cũng sẽ cần nhiều thời gian hơn để giải quyếthoặc đàm phán lại

1.2.2 Các hình thức đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Đầu tư theo phương thức đối tác công tư có nhiều hình thức khác nhau nhưng

có 05 hình thức được áp dụng phổ biến:

Thứ nhất, hình thức Xây dựng Vận hành Chuyển giao (BOT: Build

-Operate - Transfer) Đây là hình thức đầu tư được ký kết giữa cơ quan nhà nước cóthẩm quyền và nhà đầu tư để thiết kế và xây dựng công trình kết cấu hạ tầng Saukhi hoàn thành nhà đầu tư sẽ vận hành và bảo dưỡng công trình trong một thời giannhất định Hết thời hạn quy định, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhànước, Nhà nước chịu trách nhiệm tiếp tục vận hành công trình

Thứ hai, hình thức Xây dựng Sở hữu Vận hành (BOO: Build Own

-Operate) Đây là hình thức Nhà nước nhượng quyền cho một đơn vị tư nhân cungcấp tài chính, xây dựng, vận hành và bảo trì một dự án Đơn vị này có quyền sở hữu

dự án trong thời gian hoạt động của dự án

Thứ ba, hình thức Xây dựng Chuyển giao Vận hành (BTO: Build

-Transfer - Operate) Đây là hình thức đầu tư được ký kết giữa nhà đầu tư với cơquan nhà nước có thẩm quyền để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng Sau khi xây

dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đã xây dựng cho nhà nước nhưng nhàđầu tư vẫn giữ quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định để thu hồivốn đầu tư và có lợi nhuận.

Thứ tư, hình thức Xây dựng Cho thuê Chuyển giao (BLT: Build Lease

-Transfer) Đây là hình thức tương tự như Xây dựng - Chuyển giao (BT), tuy nhiênsau khi hoàn thành, công trình được Nhà nước thuê lại Khi tiền thuê đã được thanhtoán đủ, công trình được chuyển giao cho Nhà nước mà không yêu cầu thêm chi phínào Nhà nước chịu trách nhiệm vận hành trong thời gian thuê công trình

Thứ năm, hình thức Xây dựng - Chuyển giao (BT: Build - Transfer) Đây là

hình thức Nhà nước đứng ra ký hợp đồng với đối tác tư nhân để thực hiện việc thiết

kế và xây dựng công trình đáp ứng đầy đủ các yêu cầu Khi công trình hoàn thành,Nhà nước chịu trách nhiệm vận hành và bảo dưỡng công trình đó

1.2.3 Các nguyên tắc và quy định trong đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Thiết lập một khuôn khổ PPP rõ ràng công khai truyền đạt cam kết của chínhphủ đối với các dự án PPP Chính vì vậy, để phát triển đầu tư theo phương thức Đốitác công tư cần có các nguyên tắc sau:

- Hiệu quả: Sử dụng các nguồn lực tránh lãng phí, trì trệ, tham nhũng, hay

các gánh nặng do chậm trễ lên các thế hệ tương lai

- Trách nhiệm giải trình: Mức độ mà các nhà chính trị chịu trách nhiệm với

xã hội đối với hành động của họ Các khoản thanh toán của chính phủ có điều kiệncăn cứ vào việc cung cấp các đầu ra cụ thể với chất lượng, số lượng và khung thờigian đã thống nhất của bên tư nhân Nếu không đạt được yêu cầu về hiệu suất, thanhtoán dịch vụ cho bên tư nhân có thể bị cắt giảm

- Tính minh bạch: Rõ ràng và cởi mở trong việc đưa ra quyết định.

+ Cơ quan lập pháp: ngành lập pháp của chính phủ thường định nghĩa khuônkhổ PPP, thông qua luật PPP và có thể trực tiếp tham gia vào quá trình PPP, phêduyệt các dự án PPP trong một số trường hợp cụ thể Thông thường, nó thực hiệngiám sát trước, giám sát các báo cáo của chính phủ

+ Công chúng: Có thể tham gia trực tiếp vào thiết kế dự án PPP, thông quaquy trình tham vấn, và theo dõi chất lượng dịch vụ bằng cách cung cấp các kênh

phản hồi Tính minh bạch của toàn bộ quá trình PPP, và một phương tiện truyềnthông tích cực, có thể thông báo cho dư luận và nếu các vấn đề đủ nghiêm trọng -ảnh hưởng đến cuộc bầu cử.

Tạo cơ chế thông qua đó cơ quan lập pháp, cơ quan kiểm toán và công chúng

có thể tham gia vào quá trình PPP tăng cường trách nhiệm giải trình và giúp làmcho chương trình PPP có tính tham gia, minh bạch và hợp pháp hơn Một ví dụ về

cơ chế phản hồi tích cực bao gồm cả ba cơ quan giám sát có thể được nhìn thấytrong các báo cáo kiểm toán của Vương quốc Anh-PPP thường được sử dụng trongcác phiên điều trần lập pháp, nơi tất cả các bản ghi chép của họ đều có sẵn cho côngchúng trên trang web của Văn phòng Kiểm toán Quốc gia Để đạt được điều này,nhiều quốc gia công khai thông tin về các dự án và chương trình PPP Nhiều chínhphủ chủ động công khai dự án PPP hoặc thông tin theo hợp đồng - tức là đăng thôngtin này trong miền công cộng mà không cần được yêu cầu cụ thể của công chúng đểmọi người có thể tiếp cận một cách tự do Việc công khai chủ động này có thể đạtđược bằng nhiều cách khác nhau, chẳng hạn như bằng cách tạo cơ sở dữ liệu dự ántrực tuyến với các thông tin hợp đồng chính hoặc một thư viện trực tuyến các hợpđồng PPP, thường kèm theo tóm tắt dự án Việc công khai thông tin dự án vàchương trình thường là trách nhiệm của một đơn vị PPP

Nhiều quốc gia bắt đầu công khai chủ động các hợp đồng dự án PPP theoluật minh bạch, luật về quyền tự do thông tin, hoặc luật PPP Các thông lệ công bốthông tin không thống nhất giữa các quốc gia, về việc liệu, khi nào, và những thôngtin nào được công khai Ví dụ, Chile và Peru công khai hợp đồng đầy đủ, cũng nhưMinas Gerais ở Brazil Các nước khác, chẳng hạn như Vương quốc Anh, đồng bộhóa các hợp đồng PPP trước khi cung cấp cho công chúng để bảo vệ thông tin nhạycảm về thương mại - mặc dù định nghĩa "thông tin nhạy cảm" khác nhau

- Trung thực: Sự phát triển đúng đắn và thực hiện các quy tắc mà không làm

hại tới ai

- Công bằng: Nguyên tắc công bằng áp dụng cho tất cả các thành viên trong

xã hội

- Sự tham gia: Có sự tham gia của tất các bên liên quan.

1.2.4 Các tiêu chí để lựa chọn đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Đầu tư theo phương thức đối tác công tư PPP đã thể hiện được vai trò củamình và trở nên phổ biến tại nhiều quốc gia trên thế giới Trên thực tế, ngân sáchquốc gia không thể cáng đáng hết toàn bộ việc đầu tư cơ sở hạ tầng Nhiệm vụ nàycũng trở nên bất khả thi nếu chỉ trông chờ vào nhà đầu tư tư nhân, do bản chất hoạtđộng này chứa đựng nhiều rủi ro, thời gian đầu tư dài, khả năng thu hồi vốn lạikhông cao Mô hình PPP ra đời đã giải quyết được vấn đề này và đã trở thành mộtcông cụ pháp lý và tài chính hấp dẫn Theo WB (2018), PPP “tạo ra khả năng tăngđầu tư và chia sẻ rủi ro đầu tư bằng cách thức tối ưu giữa các khu vực công và tư.PPP sẽ cho phép huy động nguồn tài chính tư nhân để thực hiện các dự án lớn ởphạm vi quốc gia” [2] Dự án PPP được áp dụng phổ biến nhất là trong lĩnh vực xâydựng cơ sở hạ tầng (sân bay, nhà ga…) hay các dịch vụ công cộng (cung cấp điện,nước sạch, bệnh viện…)

Về mặt lý thuyết, có rất nhiều lý do để vận hành một dự án theo mô hình PPPchứ không phải hình thức khác Đầu tiên, khu vực Công sẽ tận dụng được các kỹnăng, công nghệ hiện đại, cũng như kinh nghiệm quản lý của các đối tác tư nhân.Khi tham gia dự án, các nhà đầu tư tư nhân được khuyến khích thanh toán thôngqua hiệu suất thi công và khai thác, điều này sẽ buộc họ có trách nhiệm hơn trongviệc cung cấp đầu vào, cũng như đảm bảo đầu ra cho dự án Nguồn vốn tư nhân sẽgiải tỏa phần nào gánh nặng cho ngân sách, trên cơ sở vừa chia sẻ vốn, vừa chia sẻrủi ro

Tuy vậy, chúng ta cần nhìn lại những vấn đề còn tồn tại của mô hình PPP.Với các nhà chính trị bảo thủ, việc chia sẻ vốn, chia sẻ rủi ro đồng nghĩa với chia sẻ

“quyền kiểm soát”, và điều này thực sự khó chấp nhận được Hơn nữa, bản thân cácChính phủ có đủ khả năng thu hút nguồn vốn tư nhân hay không, khi mà hành langpháp lý về PPP còn chưa được hoàn thiện? Các nhà đầu tư tư nhân có sẵn sàng vốn,công nghệ để tham gia vào một dự án cơ sở hạ tầng lớn hay không? Và rằng liệuvới một hợp đồng trong thời gian dài như hợp đồng PPP, có gì đảm bảo được cácbên sẽ không có xung đột về lợi ích? Các Nhà nước khi đó có sẵn sàng để đi kiện,

hoặc bị kiện hay không? Thực tế, có rất nhiều lý do khiến mô hình này bị trì hoãn ởmột số quốc gia.

Có thể nghiên cứu vận dụng các tiêu chí của Pháp khi xem xét lựa chọn đầu

tư theo phương thức PPP, cụ thể là: Để một dự án được triển khai dưới hình thứcPPP, dự án đó phải đáp ứng 03 (ba) tiêu chí: tính phức tạp, tính cấp thiết và tínhhiệu quả về mặt kinh tế

a Tính phức tạp

Có thể hiểu một dự án được coi là “phức tạp” nếu phía Nhà nước, một cáchkhách quan, không thể tự xác định được những nguồn lực kỹ thuật đáp ứng đượcnhu cầu của dự án, hoặc không thể thu xếp được tài chính hoặc thiết lập cơ chế pháp

lý hợp lý cho dự án Quy định này được nêu tại Điều 29, Chỉ thị số 2004/18/EC của

Ủy ban châu Âu ban hành ngày 31/3/2004 liên quan đến việc phối hợp các thủ tục

ký kết hợp đồng mua sắm công và hợp đồng cung ứng dịch vụ công cộng [28] Cụthể hơn, văn bản hướng dẫn thi hành Chỉ thị có nêu: “Có trường hợp Chính phủ,hoặc các cơ quan công quyền thực hiện những dự án phức tạp và không thể xác địnhmột cách khách quan các nguồn lực kỹ thuật hoặc tài chính hoặc pháp lý để đáp ứngnhu cầu triển khai dự án, hoặc không thể xác định được nguồn cung những yếu tố

đó trên thị trường Tình trạng này đặc biệt hay xảy ra đối với những dự án xây dựng

cơ sở hạ tầng trọng điểm, dự án xây dựng hệ thống thông tin quốc gia, hay những

dự án cần lượng vốn đầu tư lớn, từ nhiều nguồn khác nhau mà việc thu xếp vốn làkhông thể xác định trước” Như vậy, qua các văn bản nói trên, có thể thấy rằng tính

“phức tạp” của một dự án không chỉ được hiểu một cách cơ học là phức tạp về kỹthuật, mà còn là những phức tạp về tài chính, hay pháp lý đối với dự án

b Tính cấp thiết

Pháp lệnh về Hợp đồng PPP năm 2004 của Pháp có quy định về tính cấp thiếtcủa dự án, tuy vậy lại không đưa ra định nghĩa cụ thể như thế nào là “cấp thiết” vàtrên thực tế, một dự án “cấp thiết” hay không là do cách diễn giải chủ quan từ phíacác cơ quan Nhà nước Tuy nhiên, từ khi Luật về Hợp đồng PPP ra đời năm 2008,việc đánh giá một dự án là “cấp thiết” trở nên cụ thể hơn: “Dự án được đánh

giá là cấp thiết khi nó cho phép khắc phục một sự chậm trễ có thể gây thiệt hại đếnlợi ích chung trong việc thực hiện một công trình công cộng hoặc việc thực hiệncung ứng dịch vụ công, cho dù nguyên nhân chậm trễ là gì; hoặc để đối phó với mộttình huống không thể lường trước” (Điều 2- Luật hợp đồng PPP năm 2008).

Thông thường, các dự án này liên quan đến các hoạt động mang tính mũinhọn như các dự án phát triển ứng dụng công nghệ cao, công nghệ mới Ngoài ra,các dự án xây dựng các bệnh viện, đường sắt tốc độ cao hay sân vận động nhằmphục vụ cho nhu cầu về dịch vụ công hay nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế-

xã hội, tạo tiền đề cho sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước tại một khu vực nào

đó, cũng thường được coi là có tính cấp thiết

c Tính hiệu quả về mặt kinh tế

Luật về Hợp đồng PPP năm 2008 đã bổ sung tiêu chí thứ ba để chọn lựa hìnhthức PPP: tính hiệu quả về mặt kinh tế, được xác định dựa trên những tính toán chiphí/lợi ích Khi lựa chọn hình thức đầu tư PPP cho dự án, phía đối tác Công phảichứng minh được dự án khi triển khai theo hình thức PPP là thuận lợi hơn so vớicác hình thức đầu tư khác, có tính đến cả lợi ích lẫn hạn chế Trong các tính toán chiphí/lợi ích, nhà đầu tư sẽ biết được chi phí bỏ ra để thu về một đơn vị lợi ích; lợi íchthu được ở đây không đơn thuần là lợi nhuận, mà đó có thể là lợi ích với môi trường(trong trường hợp phát triển bền vững), hay những lợi thế cạnh tranh cho doanhnghiệp, đặc biệt là các doanh nghiệp vừa và nhỏ Đây chính là đóng góp lớn củaLuật Hợp đồng PPP năm 2008, khiến cho việc đánh giá, lựa chọn hình thức đầu tưcho dự án trở nên thực tế và toàn diện hơn, tránh chú trọng nhiều đến tài chính, kỹthuật Trên thực tế, việc so sánh chi phí/lợi ích sẽ được tính toán trước khi thực hiện

và cho suốt thời gian thực hiện dự án, có thể bằng nhiều phương pháp khác nhau(giá trị hiện tại ròng, lập ma trận quản lý rủi ro và lượng hóa rủi ro…) Lưu ý rằngLuật Hợp đồng PPP năm 2008 không thừa nhận việc thanh toán chậm như một lợiích thu được từ dự án [23]

Cơ quan công quyền, trước khi ký hợp đồng, phải tiến hành đánh giá tiền dự

án để chứng minh rằng việc lựa chọn mô hình PPP cho dự án có liên quan là giải

pháp tốt nhất Việc đánh giá này gồm 2 nội dung: (i) Phân tích pháp lý về các hìnhthức đầu tư khác nhau có thể áp dụng cho dự án đang nghiên cứu; (ii) Phân tích kinh

tế về hiệu quả của việc thực hiện dự án dưới hình thức PPP, có so sánh với các hìnhthức đầu tư khác

Để đảm bảo việc đánh giá này được thực hiện một cách trung thực và kháchquan, báo cáo này được tiến hành bởi một hội đồng do cơ quan nhà nước lựa chọn.Một trong những cơ quan có vai trò quan trọng hỗ trợ các cơ quan công quyền thựchiện các đánh giá tiền dự án, đó là MaPPP- Cơ quan hỗ trợ phát triển PPP, trựcthuộc Bộ Kinh tế- Tài chính Pháp [23]

1.2.5 Các nhân tố ảnh hưởng đến việc phát triển đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Việc xác định các nhân tố ảnh hưởng, tác động đến việc phát triển đầu tưtheo phương thức Đối tác công tư PPP là vấn đề quan trọng, cốt lõi và cần được duytrì trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo triển khai hiệu quả dự án PPP Hơn nữa,các nhân tố này còn là nền tảng để đảm bảo thị trường PPP của một quốc gia pháttriển Nhìn chung có một số nhân tố ảnh hưởng đến sự phát triển đầu tư theophương thức PPP, cụ thể như sau:

Thứ nhất, vai trò và trách nhiệm của Chính phủ

Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc đầu tư theo phương thức PPP

Để vận hành mô hình PPP thành công, chính phủ thường thực hiện một loạt các cảicách bao gồm: Tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư bởi một khung pháp lý đầy đủ vàminh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia tăng niềmtin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án đạt hiệu quả và phân chia, quản trị tốt cácrủi ro Bên cạnh đó, chính sách hỗ trợ của chính phủ cũng ảnh hưởng không nhỏđến các nhà đầu tư tư nhân khi tham gia PPP Mặc dù khu vực tư nhân tham gia vàchịu trách nhiệm là chủ yếu đối với các dự án PPP nhưng Chính phủ cần tích cựctham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo các dự án đáp ứng mục tiêu đề ra, trong

đó phải thành lập các bộ phận giám sát quá trình thực hiện dự án, xử lý các vấn đềphát sinh, quản lý chất lượng dự án

Vai trò của chính phủ còn thể hiện ở việc ổn định môi trường kinh tế vĩ môbởi, sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào điều kiện kinh tế vĩ mô tạikhu vực mà dự án được triển khai Vì vậy, Chính phủ cần tạo lập môi trường đầu tưthuận lợi, ổn định về xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính Phát triển thị trường tàichính tạo nguồn cung ứng vốn cho các khu vực và tạo tiền đề cho việc phát triển và

ổn định kinh tế vĩ mô

Thứ hai, lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp.

Để có thể triển khai thực hiện hiệu quả dự án đầu tư theo phương thức PPP,cần chú trọng vào sự lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp Khi tham gia dự án, tư nhân

có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấpdịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền Để đảm bảo lựa chọn đượcnhà đầu tư có năng lực, Chính phủ cần xây dựng quy trình đấu thầu cạnh tranh,minh bạch Ngoài ra, cần sử dụng những phương pháp đánh giá khoa học và xâydựng bộ tiêu chuẩn đánh giá phù hợp với mục tiêu của chính phủ

Thứ ba, nhận dạng và phân bổ rủi ro thích hợp.

Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một

dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh chịu các rủi

ro phát sinh từ công việc được giao Các đối tác công và tư khi tham gia PPP cầnphải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảorằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý Rủi ro sẽ được phân chia cho bên

có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng Nhìn chung, các nhànghiên cứu đều khẳng định không có một danh sách các rủi ro cố định cho tất cả dự

án Ngoài ra, mức độ quan trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các dự

án hoặc giữa các quốc gia, như rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại các quốc giađang phát triển

Thứ tư, tài chính cho PPP.

Một chiến lược tài chính thiết lập cấu trúc vốn cho dự án PPP một cách hợp

lý sẽ là quyết định sự thành công của mô hình này Các nhà nghiên cứu lập luậnrằng do đặc thù rủi ro cao của các dự án đường bộ nên tài trợ từ nợ của tư nhân bị

hạn chế, chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về tài chínhcủa dự án Theo đó, một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn cần được xây dựng cho một dự

án PPP bao gồm: vốn mồi, vốn chủ sở hữu và nợ Vốn mồi ở đây được hiểu là phầnvốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho nhàđầu tư tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự ánPPP Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính phủ và Chính phủ không thu lợinhuận đối với phần vốn này nhằm giúp tư nhân mau hoàn vốn Có nhiều hình thức

hỗ trợ được sử dụng như: Hỗ trợ trực tiếp: như trợ cấp, góp vốn, miễn phí sử dụngđất, miễn giảm hoặc gia hạn nộp thuế, hỗ trợ chi phí vận hành, Hỗ trợ gián tiếp:cung cấp sự trợ giúp cho tư nhân thông qua bảo lãnh khoản vay, bảo lãnh doanh thutối thiểu (phù hợp với các dự án mà doanh thu từ thu phí không đủ bù đắp chi phíđầu tư), đảm bảo tỷ giá, bảo lãnh chống rủi ro bất khả kháng (là kéo dài thời giannhượng quyền hoặc chính phủ bù đắp tổn thất cho đối tác tư nhân khi xảy ra rủi robất khả kháng), thưởng cho dự án vượt tiến độ, [21] Sự hỗ trợ của Chính phủ nên

ở mức phù hợp sẽ cải thiện điều kiện tài chính và tăng tính hấp dẫn của các dự ánPPP Nếu mức hỗ trợ quá nhiều sẽ không phát huy được lợi ích khai thác nguồn vốncủa tư nhân mà còn làm gia tăng mối quan ngại rằng khu vực tư nhân thu đượcnhiều lợi nhuận từ khu vực công Vì thế, Chính phủ nên điều chỉnh mức độ hỗ trợ

và lựa chọn hình thức hỗ trợ thích hợp tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng dựán

Thứ năm, việc phân tích chi phí lợi ích đối với dự án

Phân tích chi phí - lợi ích (CBA) là một quá trình tính toán có hệ thống để sosánh lợi ích và chi phí của một dự án chính sách, hoặc quyết định chính phủ CBAđối với các dự án đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng và giao thông vận tải đã đượcnhiều quốc gia trên thế giới áp dụng

Thứ sáu, các nhân tố bất lợi cho dự án đầu tư theo phương thức PPP

Bên cạnh các nhân tố quyết định sự thành công, những nhân tố có thể là ràocản, gây thất bại cho việc thực hiện mô hình PPP hoặc khó thu hút được các nhàđầu tư của khu vực tư nhân:

- Tính bất ổn, khó dự đoán của môi trường đầu tư; thiếu các quy định pháp lýcần thiết; khả năng thực thi các cam kết của Chính phủ kém.

- Lựa chọn đối tác tư nhân không theo nguyên tắc cạnh tranh mà chịu tác động của chính trị và sự bảo hộ của chính phủ đối với một số công ty trong nước

- Cơ chế điều tiết của Chính phủ kém hấp dẫn khiến nhà đầu tư tư nhân không đạt được kỳ vọng của mình (về lợi nhuận, về chia sẻ rủi ro, )

- Sự không ổn định của thể chế chính trị

- Tệ nạn tham nhũng, quan liêu, hoạt động điều hành quản lý của Nhà nước kém hiệu quả, sự cưỡng chế thực thi hợp đồng không có hiệu lực cao

- Hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh

- Mức độ nhận thức về đầu tư theo phương thức PPP của cả khu vực công vàkhu vực tư chưa đầy đủ; năng lực quản lý dự án của khu vực công yếu kém

- Chính sách hỗ trợ của Chính phủ chưa tương xứng với nhu cầu phát triển

dự án và kỳ vọng của nhà đầu tư Nhìn chung, các nhà nghiên cứu kết luận rằngmức độ tác động của các nhân tố đến thành công hay thất bại của các dự án PPP tùythuộc đặc điểm dự án và điều kiện kinh tế xã hội đặc trưng của mỗi nước

CHƯƠNG 2 CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

2.1 Cách tiếp cận nghiên cứu

2.1.1 Cách tiếp cận hệ thống

- Luận văn nghiên cứu chính sách và thực trạng phát triển các dự án đầu tưtheo phương thức PPP ở các quốc gia tiêu biểu trên thế giới, đặt trong tổng thể cácphương thức đầu tư khác như FDI, đầu tư công của chính phủ Do đó, các chínhsách và biện pháp phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP phải phù hợpvới đường lối, chủ trương và chính sách của mỗi quốc gia, trong đó có Việt Nam vềthu hút đầu tư vào phát triển kinh tế xã hội

2.1.2 Cách tiếp cận lịch sử

- Luận văn nghiên cứu việc phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP của một quốc gia nhận đầu tư theo một giai đoạn nhất định

2.2 Nội dung phân tích

Việc phân tích và đánh giá phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP

sẽ được thực hiện theo các nội dung sau:

i) Phân tích quan điểm và chính sách của các chính phủ trong việc phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP

ii) Phân tích, đánh giá các nhân tố ảnh hưởng đến việc phát triển các dự án đầu

tư theo phương thức PPP

iii) Phân tích, đánh giá tình hình phát triển các dự án đầu tư theo phương thứcPPP trên các khía cạnh: giá trị vốn đầu tư, cơ cấu vốn đầu tư, các hình thức đầu tư

và các đối tác đầu tư

iv) Đánh giá ảnh hưởng của việc phát triển các dự án đầu tư theo phương thứcPPP đối với phát triển kinh tế -xã hội của mỗi quốc gia trên các khía cạnh: ảnhhưởng đến tăng trưởng kinh tế, ảnh hưởng đến đến lao động và việc làm, ảnh hưởngđến thu ngân sách

v) Rút ra bài học từ các nước Anh, CHLB Đức, Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật

2.3 Các phương pháp nghiên cứu

2.3.1 Phương pháp phân tích tổng hợp

2.3.1.1 Nội dung phương pháp

* Phân tích những mặt, những bộ phận, những mối quan hệ theo lịch sử thờigian để nhận thức, phát hiện và khai thác các khía cạnh khác nhau của vấn đề

nghiên cứu, từ đó chọn lọc những thông tin cần thiết phục vụ cho đề tài nghiên cứu.Phân tích lý thuyết bao gồm những nội dung sau:

+ Phân tích nguồn tài liệu (tạp chí và báo cáo khoa học, tác phẩm khoa học, tài liệu lưu trữ thông tin đại chúng) Mỗi nguồn có giá trị riêng biệt

+ Phân tích nội dung (theo cấu trúc logic của nội dung)

* Tổng hợp là phương pháp liên kết những mặt, những bộ phận, những mốiquan hệ thông tin từ các lý thuyết đã thu thập được thành một chỉnh thể để tạo ramột hệ thống lý thuyết mới đầy đủ và sâu sắc về chủ đề nghiên cứu

Tổng hợp lý thuyết bao gồm những nội dung sau:

+ Bổ sung tài liệu, sau khi phân tích phát hiện thiếu hoặc sai lệch

+ Lựa chọn tài liệu chỉ chọn những thứ cần, đủ để xây dựng luận cứ

+ Sắp xếp tài liệu theo lịch đại (theo tiến trình xuất hiện sự kiện để nhận dạng động thái); sắp xếp tài liệu theo quan hệ nhân – quả để nhận dạng tương tác

+ Làm tái hiện quy luật Đây là bước quan trọng nhất trong nghiên cứu tài liệu, chính là mục đích của tiếp cận lịch sử

+ Giải thích quy luật Công việc này đòi hỏi phải sử dụng các thao tác logic

để đưa ra những phán đoán về bản chất các quy luật của sự vật hoặc hiện tượng.Phân tích và tổng hợp là hai phương pháp có quan hệ mật thiết với nhau tạo thành

sự thống nhất không thể tách rời: Phân tích được tiến hành theo phương hướng tổnghợp, còn tổng hợp được thực hiện dựa trên kết quả của phân tích Trong nghiên cứu

lý thuyết, người nghiên cứu vừa phải phân tích tài liệu, vừa phải tổng hợp tài liệu

2.3.1.2 Mục đích sử dụng phương pháp

Phân tích tổng hợp, đánh giá số liệu, các tài liệu liên quan đến việc phát triểncác dự án đầu tư theo phương thức PPP tại Vương Quốc Anh, CHLB Đức, Nhật