Đầu tư theo phương thức đối tác công tư kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho việt nam

Lợi thế chính từ việc kêu gọi sự hợp tác từ khu vực tư nhân rất rõ ràng: Chính phủ có thể tận dụng khả năng chuyên môn và các nguồn lực của khu vực này và quan trọng nhất, các chính phủ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LỜI CAM KẾT

Tôi xin cam đoan Luận văn “Đầu tư theo phương thức Đối tác công tư: kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho Việt Nam” là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các

thông tin, đề xuất và khuyến nghị là trung thực và chưa từng được đưa ra trong bất

kỳ báo cáo nào khác

Luận văn Thạc sỹ này được thực hiện nghiêm túc dưới sự hướng dẫn trực tiếp của Phó Giáo sư, Tiến sỹ Hà Văn Hội, Chủ nhiệm Khoa Kinh tế và kinh doanh quốc tế, Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội

Trong quá trình thực hiện luận văn, tôi đã rất cẩn trọng trong việc tham khảo các báo cáo, nghiên cứu chuyên đề, tổng kết thực tiễn của các tác giả trong nước và quốc tế Bên cạnh đó, tôi đã dành nhiều thời gian gặp gỡ, xin ý kiến chuyên gia, nhà đầu tư, đối tác nước ngoài tại các cơ quan, đơn vị và địa phương có liên quan

Tôi xin cam kết luận văn được thực hiện trung thực Nếu phát hiện sai phạm, tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm./

Hà Nội, ngày 16 tháng 11 năm 2020

Học viên cao học

Bùi Mạnh Tường

LỜI CẢM ƠN

Trong quá trình học tập và nghiên cứu luận văn Thạc sỹ, ngoài sự nỗ lực cố gắng của bản thân, tác giả đã nhận được rất nhiều sự quan tâm, động viên giúp đỡ của thầy giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp

Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới tập thể cán bộ, giảng viên của Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo điều kiện cho tôi trong quá trình học tập chương trình Thạc sỹ chuyên ngành Kinh tế Quốc tế tại Nhà trường

Tôi xin trân trọng cảm ơn Phó Giáo sư, Tiến sỹ Hà Văn Hội đã tận tình hướng dẫn, đưa ra những ý kiến góp ý sâu sắc, hợp lý, giàu tính học thuật và ứng dụng giúp tôi hoàn thành Luận văn này

Tôi xin cảm ơn các cơ quan, tổ chức, đồng nghiệp, bạn bè, gia đình đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình hoàn thiện Luận văn

Do thời gian có hạn và kinh nghiệm nghiên cứu khoa học chưa nhiều nên Luận văn còn có những điểm thiếu sót

Tôi rất mong nhận được sự đóng góp, phản biện của thầy cô, đồng nghiệp và bạn học

Trân trọng cảm ơn!

Hà Nội, ngày 16 tháng 11 năm 2020

Học viên cao học

Bùi Mạnh Tường

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT i

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ 5

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 5

1.1.1 Nội dung tổng quan 5

1.1.2 Đánh giá các công trình nghiên cứu đã tổng quan 11

1.2 Cơ sở lý luận về đầu tư theo phương thức đối tác công tư 11

1.2.1 Khái niệm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư 11

1.2.2 Ưu điểm và hạn chế của đầu tư theo phương thức đối tác công tư 15

1.2.2 Các hình thức đầu tư theo phương thức đối tác công tư 22

1.2.3 Các nguyên tắc và quy định trong đầu tư theo phương thức đối tác công tư 23 1.2.4 Các tiêu chí để lựa chọn đầu tư theo phương thức đối tác công tư 25

1.2.5 Các nhân tố ảnh hưởng đến việc phát triển đầu tư theo phương thức đối tác công tư 28

CHƯƠNG 2 CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 32

2.1 Cách tiếp cận nghiên cứu 32

2.1.1 Cách tiếp cận hệ thống 32

2.1.2 Cách tiếp cận lịch sử 32

2.2 Nội dung phân tích 32

2.3 Các phương pháp nghiên cứu 33

2.3.1 Phương pháp phân tích tổng hợp 33

2.3.2 Phương pháp thống kê 36

2.3.3 Phương pháp so sánh 37

2.3.4 Phương pháp kế thừa 37

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TẠI MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 39

3.1 Khái quát tình hình đầu tư theo phương thức PPP trên thế giới 39

3.1.1 Sự hình thành và phát triển phương thức đầu tư PPP trên thế giới 39

3.1.2 Bức tranh chung về đầu tư theo phương thức PPP trên thế giới 41

3.2 Đầu tư theo phương thức PPP tại một số nước trên thế giới 43

3.2.1 Đầu tư theo phương thức PPP tại Vương quốc Anh 43

3.2.2 Đầu tư theo phương thức PPP tại CHLB Đức 47

3.2.3 Đầu tư theo phương thức PPP tại Trung Quốc 51

3.2.4 Đầu tư theo phương thức PPP tại Nhật Bản 54

3.2.5 Đầu tư theo phương thức PPP tại Hàn Quốc 58

CHƯƠNG 4 BÀI HỌC KINH NGHIỆM RÚT RA TỪ ĐẦU TƯ THEO PHƯƠNG THỨC PPP TẠI MỘT SỐ NƯỚC VÀ HÀM Ý VỚI VIỆT NAM 63

4.1 Bài học kinh nghiệm rút ra từ đầu tư theo phương thức PPP tại một số nước 63

4.1.1 Bài học thành công 63

4.1.2 Bài học chưa thành công 66

4.2 Khái quát về đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam 67

4.2.1 Khung khổ pháp lý về PPP 67

4.2.2 Thực trạng đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam trong thời gian qua 69

4.2.3 Đánh giá việc thực hiện đầu tư theo phương thức PPP ở Việt Nam trong thời gian qua 72

4.3 Một số hàm ý với Việt Nam để thúc đẩy thực hiện đầu tư theo phương thức Đối tác công tư trong thời gian tới 76

4.3.1 Đối với Nhà nước 76

4.3.2 Đối với các bộ, ngành liên quan 83

4.3.3 Đối với các Nhà đầu tư tư nhân 84

TÀI LIỆU THAM KHẢO 87

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

BOO Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Vận hành BOT Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao BTO Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành

BT Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao BLT Hợp đồng Xây dựng - Cho thuê - Chuyển giao CBA Phân tích chi phí-lợi ích

EPC Tổng thầu thiết kế, cung cấp thiết bị và thi công FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài

KCN Khu Công nghiệp KKT Khu kinh tế KCX Khu Chế xuất ODA Hỗ trợ phát triển chính thức PFI Sáng kiến tài chính tư nhân PPP Đối tác công tư

VGF Quỹ bù đắp thiếu hụt tài chính

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết và ý nghĩa của Đề tài

PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh Public - Private – Partnership, dịch sang tiếng Việt là đối tác công tư Theo Yescombe, tác giả cuốn sách “Public - Private Partnerships: Principles of Policy and Finance” (tạm dịch là đối tác công tư: các nguyên lý chính sách và tài trợ), xuất bản năm 2007, thuật ngữ đối tác công tư bắt nguồn từ Hoa Kỳ với các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực

tư cùng tài trợ trong thập niên 1950 Sau đó, nó được sử dụng rộng rãi để nói đến các liên doanh giữa các chính quyền thành phố và các nhà đầu tư tư nhân trong việc cải tạo các công trình đô thị ở Hoa Kỳ trong thập niên 1960 Kể từ thập niên 1980, thuật ngữ đối tác công tư dần phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ công cộng Trên thực tế, mô hình này đã xuất hiện ở Pháp và Anh từ thế kỷ 18 và 19 PPP đã đóng một vai trò quan trọng đối với các quốc gia phát triển và đang phát triển kề từ ba thập kỷ trước đây khi hình thức hợp tác này ra đời Dưới các hình thức khác nhau, PPP đã được chính phủ các quốc gia trên khắp thế giới sử dụng hữu hiệu để giải quyết những thành tố hạ tầng tự nhiên và xã hội nhiều thách thức nhất đối với cộng đồng trong giai đoạn kinh tế phát triển và mở rộng mạnh mẽ gần đây Lợi thế chính từ việc kêu gọi sự hợp tác từ khu vực tư nhân rất rõ ràng: Chính phủ

có thể tận dụng khả năng chuyên môn và các nguồn lực của khu vực này và quan trọng nhất, các chính phủ có thể chia sẻ rủi ro tài chính đáng kể trong việc thực thi những dự án hạ tầng khổng lồ với các đối tác tư nhân – và khi khu vực tư nhân bắt đầu thu lợi nhuận từ dự án thì quá trình thực hiện dự án cũng có xu hướng đẩy nhanh tốc độ và hiệu suất tổng thể tăng cao, tác động trực tiếp đến bẳng cân đối tài chính doanh nghiệp

Ở Việt Nam, mô hình PPP đã được thí điểm thực hiện cách đây hơn 20 năm

ở nước ta với khung pháp lý ban đầu là Nghị định số 77/ CP ngày 18/6/1997 về Quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT) áp

dụng cho đầu tư trong nước; sau đó là Quyết định 71/2010/QĐ-TTg thí điểm đầu tư PPP Sau một thời gian thực hiện thí điểm các dự án PPP theo quyết định 71/2010/QĐ-TTg, Chính phủ đã ban hành lần lượt các nghị định hướng dẫn thực hiện đầu tư theo hình thức Đối tác công tư bao gồm: Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư; Nghị định 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP Hệ thống văn bản pháp lý từng bước hoàn thiện, đưa ra một khung khổ pháp lý thống nhất và rõ ràng hơn nhằm đẩy mạnh đầu tư tư nhân vào các dự án hạ tầng tại Việt Nam Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư được Quốc hội thông qua ngày 18/6/2020, có hiệu lực từ ngày 01/01/2021 là một bước tiến quan trọng trong hoàn thiện cơ sở pháp lý đối với phương thức đầu tư này

Tuy nhiên, thống kê cho thấy đầu tư theo phương thức PPP mặc dù đã được

áp dụng từ nhiều năm nay ở Việt Nam nhưng còn kết quả còn quá khiêm tốn và khi triển khai còn gặp nhiều vấn đề khó giải quyết, nhất là vấn đề pháp lý, các biện pháp chia sẻ rủi ro, chính sách ưu đãi cho nhà đầu tư,… của nhà nước ta chưa hấp dẫn để thu hút được được các nhà đầu tư trong và ngoài nước Thực tiễn đòi hỏi cần

có những biện pháp cải thiện để có thể phát triển thu hút đầu tư theo phương thức PPP tại Việt Nam trong thời gian tới nhằm phát huy nguồn lực từ khu vực tư nhân vào phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam Do vậy, việc nghiên cứu tình hình đầu

tư theo phương thức Đối tác công tư (PPP) của một số quốc gia tiêu biểu, rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt nam trong việc thúc đẩy đầu tư theo phương thức PPP ở Việt Nam là một định hướng phù hợp với thực tiễn đồng thời là khoảng trống cần

được nghiên cứu Với lý do đó, học viên lựa chọn chủ đề “Đầu tư theo phương thức Đối tác Công tư: kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho Việt Nam” làm đề tài

Luận văn thạc sỹ chuyên ngành Kinh tế quốc tế

2 Mục đích nghiên cứu

Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và lý luận, mục đích nghiên cứu của luận văn

là thông qua việc nghiên cứu thực tiễn áp dụng đầu tư theo phương thức đối tác

công tư ở một số quốc gia trên thế giới để rút ra bài học áp dụng tại Việt Nam, đồng thời đóng góp một số kiến nghị cho việc hoàn thiện chính sách, cơ chế thúc đẩy phát triển đầu tư theo phương thức này tại Việt Nam trong thời gian tới

Để đạt được mục đích nêu trên, các vấn đề đặt ra cần được làm sáng tỏ:

i) Phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP có vai trò như thế nào đối với các nước đang phát triển như Việt Nam?

ii) Thực tiễn phát triển hoạt động đầu tư theo phương thức PPP trên thế giới như thế nào?

iii) Việt Nam học được những kinh nghiệm gì từ các nước trong việc phát triển đầu tư theo phương thức PPP?

3 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Nghiên cứu lý luận cơ bản về mô hình đầu tư theo phương thức đối tác công tư nhằm làm rõ ưu nhược điểm, nguyên tắc, hình thức, quy định của mô hình đầu tư này

- Phân tích, đánh giá thực trạng đầu tư theo phương thức đối tác công tư của một số quốc gia trên thế giới, rút ra các bài học kinh nghiệm cho việc áp dụng mô hình đối tác công tư phù hợp với thực tế tại Việt Nam

- Kiến nghị một số định hướng và giải pháp nhằm xây dựng, hoàn thiện và phát triển mô hình đầu tư theo phương thức đối tác công tư ở Việt Nam

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là chính sách và thực trạng đầu tư theo phương thức Đối tác công tư (PPP) của một số quốc gia trên thế giới đã áp dụng phương thức đầu tư này và hàm ý chính sách cho Việt Nam

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Vì “đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP)" là một đề tài có phạm vi rộng, nên luận văn chỉ tập trung vào nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới đã áp dụng mô hình PPP

- Về không gian: Tập trung vào một số quốc gia đã áp dụng đầu tư theo

phương thức PPP bao gồm: Vương quốc Anh, Cộng hòa Liên bang Đức, Trung

Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc Việc lựa chọn các quốc gia nghiên cứu căn cứ vào các tiêu chí: quốc gia đi tiên phong và thành công (Anh); các quốc gia có đặc điểm tương đồng về thể chế hoặc vị trí địa lý, xuất phát điểm phát triển (Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc); quốc gia thành công về phát triển cơ sở hạ tầng, lĩnh vực Việt Nam xem là khâu đột phá (Đức)

- Về thời gian: Tập trung nghiên cứu thời điểm các quốc gia áp dụng phổ

biến mô hình đầu tư theo phương thức PPP Với Việt Nam, luận văn tập trung nghiên cứu từ năm 1997 khi Việt Nam bắt đầu thí điểm thực hiện mô hình này

- Về nội dung: Thực tiễn áp dụng, bài học kinh nghiệm của các nước tiêu

biểu khi thực hiện đầu tư theo phương thức PPP; thực trạng triển khai mô hình PPP tại Việt Nam và hàm ý các giải pháp thúc đẩy đầu tư theo phương thức PPP tại Việt Nam trong thời gian tới

5 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu trên các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, mô tả…Các phương pháp sẽ được trình bày cụ thể trong chương 2 của Luận văn

6 Cấu trúc của Luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, Luận văn được kết cấu thành 4 chương như sau:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận về đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Chương 2: Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu

Chương 3: Thực trạng đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại một số quốc gia trên thế giới

Chương 4: Bài học kinh nghiệm rút ra từ đầu tư theo phương thức PPP tại một số nước và hàm ý với Việt Nam

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ

ĐẦU TƯ THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu

1.1.1 Nội dung tổng quan

1.1.1.1 Các công trình nghiên cứu về sự cần thiết, vai trò và đặc điểm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Mô hình đối tác công tư PPP đã xuất hiện khá sớm trên thế giới và có thực tiễn áp dụng vô cùng phong phú Mô hình này đã được các luật gia trên thế giới nghiên cứu và viết khá nhiều song chỉ mang tính định hướng mà chưa có hệ thống hóa vì lý do đó là sự kết tinh lại từ các thực tiễn khác nhau tại từng quốc gia Tại Việt Nam, mô hình này còn khá mới mẻ nên việc nghiên cứu về khung pháp lý, cơ

sở vận hành…còn rất ít và chưa có hệ thống Có thể kể ra một số bài nghiên cứu như “Hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông” của tác giả Nguyễn Hồng Thái; “Hiện trạng và các phương án huy động vốn cho các dự án giao thông vận tải theo mô hình PPP tại Việt Nam” của tác giả Hà Khắc Hảo; Luận án tiến sĩ: “Hình thức hợp tác công tư (Public Private Partnership) để phát triển cơ sở

hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam” của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (hay còn gọi là Hợp tác công – tư, Public - Private Partnerships - PPP, sau đây thống nhất gọi tắt là PPP) là một hình thức phổ biến trên thế giới trong những thập niên gần đây, nhằm phát huy thế mạnh của cả khu vực công và khu vực tư cho phát triển kinh tế, đặc biệt đối với những lĩnh vực đầu tư công Đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế rất lớn, trong khi nguồn vốn từ ngân sách nhà nước con hạn hẹp nên việc PPP đóng vai trò hết sức quan trọng và được xem là một trong những phương thức hiệu quả nhất để phát triển bền vững, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia (Hà Văn Hội, 2019)

1.1.1.2 Các công trình nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư theo phương thức Đối tác công tư

Nhiều nhà nghiên cứu về PPP như Rockart (2012), Akintoye (2013) và Li (2015) đồng quan điểm với nhau khi cho rằng việc xác định các nhân tố tác động đến sự thành công cho mô hình PPP là những vấn đề cơ bản cần phải có và cần được duy trì trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án được triển khai thành công và hiệu quả Hơn thế nữa, chúng còn là nền tảng để đảm bảo thị trường PPP của một quốc gia phát triển Với từng bối cảnh nghiên cứu cụ thể, mỗi nhà nghiên cứu đã chỉ ra tập hợp các nhân tố quyết định thành công của dự án PPP khác nhau nhưng nhìn chung có một số nhân tố ảnh hưởng đến sự phát triển của PPP, cụ thể như như vai trò và trách nhiệm của Chính phủ trong việc đầu tư theo phương thức PPP; Lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp: Chính phủ cần lựa chọn các tập đoàn tư nhân có năng lực và vững mạnh Sự thành công của dự án PPP phụ thuộc nhiều vào

sự lựa chọn này Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền; Nhận dạng và phân bổ rủi ro thích hợp Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao Các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất

cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng Đặc biệt, đối với các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm dụng vốn, thời gian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro cho các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư

Nghiên cứu của Schaufelberger và Wipadapisut (2003) đã cho thấy chiến lược tài chính, mà cụ thể là thiết lập cấu trúc vốn cho dự án PPP một cách hợp lý sẽ

là quyết định sự thành công của mô hình này Các nhà nghiên cứu này lập luận rằng

do đặc thù rủi ro cao của các dự án đường bộ nên tài trợ từ nợ của tư nhân bị hạn chế, chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về tài chính của

dự án Theo đó, một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn cần được xây dựng cho một dự án PPP bao gồm: vốn mồi, vốn chủ sở hữu và nợ Vốn mồi là phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính phủ, phần vốn này Chính phủ không thu lợi nhuận giúp tư nhân mau hoàn vốn Cấu trúc này đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển như VN, nhất là đối với các dự án có mức độ hấp dẫn không cao

Mối quan hệ giữa các tổ chức trong phạm vi công và các khu vực tư nhân được xem là nhân tố quan trọng đối với sự thành công các dự án PPP vì một mối quan hệ không chặt chẽ sẽ dễ dẫn đến hiểu nhầm và mâu thuẫn Vì thế, các tài liệu chủ yếu tập trung vào việc kiểm tra những yếu tố khởi tạo hoặc ức chế mối quan hệ

Ví dụ, Chan et al (2003) khi tiến hành nghiên cứu điều tra ngành công nghiệp, phát hiện ra rằng sự hiểu biết lẫn nhau và phân chia lợi nhuận là những lợi ích thu được

từ việc hợp tác trong các dự án PPP

- Thông qua các cuộc phỏng vấn, Consoli (2006) tìm thấy rằng các yêu cầu khác nhau của các bên liên quan, điều khoản hợp đồng khác nhau giữa các bên liên quan Rõ ràng, lợi ích giữa các bên chính là yếu tố cốt lõi của các mối quan hệ

- Qua một nghiên cứu trường hợp Malaysia, Abdul – Aziz (2001) khẳng định rằng một khi tư nhân hóa đã được sử dụng, sự tham gia của khu vực công nên được giảm càng nhiều càng tốt bởi vì thiếu chuyên gia có kinh nghiệm và tác động xã hội của dự án

- Vì một thỏa thuận công bằng là những gì các bên dự án nên đạt được, các nhà nghiên cứu đã nghiên cứu các yếu tố thành công của việc làm thế nào để tạo ra mối quan hệ win – win bằng cách so sánh các loại BOT để phát triển cơ sở hạ tầng

ở Hoa Kỳ, Vương Quốc Anh và Trung Quốc (ví dụ, Wang et al., 1999, 2000 a, b, c; Wang và Tiong, 1999, 2000; Zhang và Kumaraswamy, 2001b) Nghiên cứu của họ nhằm xác định những yếu tố tạo nên thành công và cung cấp những bài học từ những dự án thất bại Do đó, niềm tin trong quan hệ có thể đạt được thông qua quản

lý hiệu quả rủi ro chính trị, ngoại hối và rủi ro doanh thu

- Zhang (2004a, b, 2005a, c) thực hiện một nghiên cứu dựa trên việc rút kinh nghiệm từ các cuộc trao đổi liên ngành, thực tiễn PPP trong nước và kinh nghiệm, kiến thức của các chuyên gia Ông đã phát triển 5 yếu tố thành công quan trọng chính: Môi trường đầu tư thuận lợi; tính khả thi về kinh tế; người nhận chuyển nhượng đáng tin cậy, có năng lực; tài chính và phân bổ rủi ro thích hợp thông qua các hợp đồng đáng tin cậy

Tác giả Nguyễn Văn Bảo, Nguyễn Quốc Toản và Sử Văn Hoài (2015) đi sâu phân tích các nhân tố tác động và vai trò của Nhà nước ảnh hưởng tới sự thành công của mô hình đối tác công tư PPP trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ; trong đó xác định vai trò quan trọng của Nhà nước đối với dự án PPP bao gồm: Khởi xướng hợp tác PPP, Đối tác trong hợp đồng PPP, Hỗ trợ các nhà đầu tư

tư nhân và quản lý sự phát triển của PPP

1.1.1.3 Các công trình nghiên cứu về rủi ro của đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Nghiên cứu về rủi ro có thể giúp cho việc quản lý các rủi ro quan trọng liên quan đến các dự án quan trọng liên quan đến các dự án PPP Rủi ro trong PPP được thực hiện với các nội dung: xác định các loại rủi ro, phân tích rủi ro và chiến lược quản lý rủi ro Để quản lý rủi ro, các yếu tố có nguy cơ cần phải được xác định và phân tích chi tiết Các nghiên cứu trước đây đã sử dụng bảng câu hỏi để thu thập dữ liệu để xác định các yếu tố rủi ro chính trong các dự án BOT, như rủi ro chính trị, rủi ro tài chính, rủi ro thị trường, rủi ro mua sắm, rủi ro phát triển, rủi ro hoàn thành xây dựng, và rủi ro hoạt động (Akintoye et al, 1998; Zayed và Chang, 2002)

Schaufelberger và Wipadapisut (2003), thông qua một nghiên cứu của 13 trường hợp, tiếp tục phát hiện ra rằng rủi ro dự án, quy mô, loại hình dự án và khả năng tài chính là những cân nhắc quan trọng trong việc lựa chọn một chiến lược tài chính Những rủi ro của dự án được cho là quan trọng nhất trong việc lựa chọn chiến lược tài chính là chính trị, tài chính, và rủi ro thị trường

Shen và cộng sự (2006), nghiên cứu công viên giải trí Hong Kong Disneyland

để phân tích những rủi ro ảnh hưởng đến hiệu quả của dự án Họ nhóm lại các rủi ro

thành các loại sau: Địa hình, địa chất bất thường, ô nhiễm đối với đất đai và môi trường xung quanh, thu hồi đất, thiết kế và xây dựng, biến động thị trường, thiếu kinh nghiệm trong PPP, tài chính; Hoạt động, hành động công nghiệp, pháp luật và chính sách, năng lực, bất khả kháng

Mặt khác, các nghiên cứu về các biện pháp quản lý rủi ro trong xây dựng với hình thức liên doanh quốc tế Các kết quả của những nghiên cứu này cho rằng các yếu tố nguy cơ quan trọng là các khía cạnh tài chính của việc liên doanh, chính sách của chính phủ, điều kiện kinh tế, mối quan hệ

Ngoài các rủi ro được nghiên cứu theo thuật ngữ chung, các rủi ro ảnh hưởng đến từng giai đoạn của dự án cũng được nghiên cứu Ví dụ, ảnh hưởng của rủi ro tài chính trong các dự án BOT trong các giai đoạn khác nhau được điều tra trong một cuộc khảo sát Các kết quả cho thấy “biến động lãi suất” là mức rủi ro cao nhất đối với tài chính trước và trong quá trình đầu tư Các nghiên cứu cũng đã điều tra các chiến lược quản lý rủi ro trong khu vực công và tư nhân Ví dụ, Lietal (2005) đã tiến hành một cuộc khảo sát bảng câu hỏi về các ưu tiên phân bổ rủi ro trong các dự

án PPP ở nước Anh Họ chỉ ra rằng những rủi ro nào nên được giữ ở khu vực tư nhân Họ đề nghị rằng trong các dự án xây dựng PPP, tính sẵn có và rủi ro chính trị nên được giữ bởi khu vực công Trong khi rủi ro về mối quan hệ, rủi ro bất khả kháng và những rủi ro của những thay đổi luật pháp cần được chia sẻ bởi cả hai bên

Một số nhà nghiên cứu như Brodie (1995) và Hambros (1999) còn đề xuất thực hiện phân tích chi phí-lợi ích Phân tích chi phí - lợi ích (CBA) là một quá trình tính toán có hệ thống để so sánh lợi ích và chi phí của một dự án chính sách, hoặc quyết định chính phủ CBA đối với các dự án đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng và giao thông vận tải đã được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng từ lâu như Anh với các dự án đường cao tốc M1 trong năm 1960, dự án tuyến Victoria của Tàu điện ngầm London Cho đến năm 2011, CBA vẫn là nền tảng để thẩm định các dự

án giao thông vận tải ở Anh Các nghiên cứu về PPP đã được thực hiện từ những thập niên 80, 90 và vẫn thu hút sự quan tâm cho đến những năm gần đây ADB và nhiều quốc gia như Ấn Độ, Trung Quốc đã tổ chức nhiều hội thảo rút kinh nghiệm

về PPP Bên cạnh các nhân tố quyết định sự thành công, các nhà nghiên cứu cũng chỉ ra những nhân tố có thể là rào cản, gây thất bại cho việc thực hiện mô hình PPP hoặc khó thu hút được các nhà đầu tư của khu vực tư nhân vì những nhân tố cụ thể sau đây: Tính bất ổn, khó dự đoán của môi trường đầu tư; Khả năng thực thi các cam kết của Chính phủ kém; Thiếu các quy định pháp lý cần thiết; Lựa chọn đối tác

tư nhân không theo nguyên tắc cạnh tranh mà chịu tác động của chính trị và sự bảo

hộ của chính phủ đối với một số công ty; Cơ chế điều tiết của Chính phủ kém hấp dẫn khiến nhà đầu tư tư nhân không đạt được kỳ vọng của mình (về lợi nhuận, về chia sẻ rủi ro, )

Theo Đoàn Dương Hải (2017), khi nghiên cứu Quản lý rủi ro của Nhà nước

và nhà đầu tư tư nhân trong các dự án đối tác công tư PPP ở Việt Nam, đã chỉ ra nguyên nhân của một số dự án PPP trong lĩnh vực giao thông bị thất bại tuy nhiên chưa khái quát được các nhân tố tác động đến rủi ro dự án PPP nói chung

1.1.1.4 Các công trình nghiên cứu về thực trạng đầu tư theo phương thức Đối tác công tư

Theo Vũ Lan Anh (2005), hiệu quả kinh tế - xã hội của một dự án đầu tư có kiểm chứng với dự án BOT có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam mà chưa chỉ ra được các tiêu chí riêng dùng để đánh giá dự án BOT

Bên cạnh đó, Âu Phú Thắng (2007) khi nghiên cứu hoàn thiện phương pháp đánh giá hiệu quả dự án đường ô tô, đặc biệt xét đến các công trình BOT, đã khái quát quá trình đầu tư xây dựng các công trình giao thông đường bộ, đặc biệt xét đến các công trình BOT ở Việt Nam Hoàn thiện phương pháp đánh giá hiệu quả đầu tư,

đề xuất các thuật toán cơ bản và kiến nghị công thức tính thời gian ân hạn dự án đầu

tư xây dựng đường ô tô theo hình thức BOT ở Việt Nam

Tác giả Nguyễn Thị Láng (2008) khi bàn về hợp đồng BOT trong pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam đã nêu ra những tồn tại và nguyên nhân của việc sử dụng PPP tỏng các hợp đồng BOT, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật hợp đồng BOT và nâng cao năng lực áp dụng trong lĩnh vực này

Tác giả Nguyễn Thị Thu Hằng (2012) nghiên cứu thực trạng và giải pháp tài trợ dự án BOT trong phát triển kết cấu hạ tầng ở Việt Nam và các giải pháp phát triển tài trợ dự án xây dựng kết cấu hạ tầng theo hình thức BOT (nghiên cứu trường hợp ngành điện)

Theo tác giả Nguyễn Hoàng Long (2016) nghiên cứu thực trạng thu hút đầu tư theo hình thức đối tác công tư vào cơ sở hạ tầng ở Việt Nam đã chỉ ra các hạn chế còn tồn tại trong chính sách đầu tư của Việt Nam Các giải pháp tác giả đưa ra chủ yếu trong phạm vi tạo động lực thu hút đầu tư nước ngoài vào các dự án PPP trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng

1.1.2 Đánh giá các công trình nghiên cứu đã tổng quan

Thông qua tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến chủ đề của Luận văn cho thấy, đã có khá nhiều các công trình nghiên cứu về sự hình thành, mô hình và cách thức áp dụng PPP trong các lĩnh vực khác nhau, trong đó, chủ yếu là thu hút đầu tư theo PPP vào lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng Kết quả nghiên cứu của các công trình nêu trên là tài liệu bổ ích mà Luận văn có thể kế thừa để triển khai nghiên cứu Tuy nhiên, vẫn còn thiếu vắng những vấn đề sau đây trong kết quả nghiên cứu của các công trình nêu trên, đó là:

- Chưa chỉ ra được các nhân tố ảnh hưởng đến việc phát triển các dự án đầu

tư theo phương thức PPP

- Chưa phân tích, đánh giá sâu về kinh nghiệm áp dụng PPP của các nước trên thế giới và rút ra bài học cho Việt Nam; nhất là những vấn đề liên quan đến hoàn thiện khung khổ pháp lý về PPP của Việt Nam

Điều này cho thấy vẫn còn “khoảng trống” nghiên cứu về PPP Từ đó, đặt ra nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn là cần tiếp tục nghiên cứu theo định hướng này

1.2 Cơ sở lý luận về đầu tư theo phương thức đối tác công tư

1.2.1 Khái niệm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Hiện nay trên thế giới có nhiều nhà nghiên cứu, nhà khoa học tìm hiểu và đưa ra các khái niệm khác nhau về phương thức đối tác công tư Trong thực tế rất khó để việc xây dựng một định nghĩa chính xác, chuẩn mực về phương thức đối tác

công tư do cách tiếp cận và quan điểm khác nhau Khái niệm phương thức đối tác công tư được định nghĩa khác nhau theo từng học giả, cơ quan nhà nước và tổ chức quốc tế, nhưng về bản chất, đây là hình thức hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân trong quá trình xây dựng và triển khai dự án đầu tư [11] Mối quan hệ giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân được xây dựng dựa trên những khả năng chuyên môn của từng đối tác để có thể đáp ứng được tốt nhất những mục tiêu chung của dự án thông qua sự phân phối hợp lý các nguồn lực, các rủi ro và lợi ích Theo góc độ chung thì phương thức đối tác công tư được hiểu là những thỏa thuận giữa chính phủ và các tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp vốn đầu tư để xây dựng cơ sở

hạ tầng, tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ công cộng khác Đặc điểm của thỏa thuận này là sự chia sẻ đầu tư, rủi ro, trách nhiệm và lợi ích giữa các bên tham gia Phương thức đối tác công tư được áp dụng theo nhiều hình thức khác nhau, nhưng

có các nội dung chính liên quan đến tài chính, thiết kế, xây dựng, vận hành và bảo trì cơ sở hạ tầng và dịch vụ công [18] Hình thức đối tác công tư là một thuật ngữ chung để chỉ các mô hình hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân nhằm cung cấp các dự

án đầu tư Nó thường được thể hiện bằng hợp đồng thỏa thuận trong đó Tư nhân thực hiện một phần trách nhiệm hoặc chức năng của dự án đầu tư theo cách chấp nhận các rủi ro trong việc hoàn vốn đầu tư [19]

Ngân hàng Thế giới định nghĩa về hình thức đối tác công tư là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống do nhà nước đầu tư

và vận hành Đặc điểm của hình thức này là nhà đầu tư tư nhân thông qua dự án nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ và một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vực nhà nước cho khu vực tư nhân Hình thức đối tác công tư phản ánh sự hợp tác trong công việc giữa Nhà nước và Tư nhân [42]

Bộ Tài chính của Vương quốc Anh nhìn nhận mối quan hệ đối tác công tư là các thỏa thuận hợp tác rất đa dạng giữa Nhà nước và Tư nhân Theo nghĩa rộng thì hình thức đối tác công tư bao gồm các mô hình hợp tác, làm việc giữa Nhà nước và

Tư nhân, trong đó các bên cùng đóng góp nguồn lực, chia sẻ rủi ro để cung cấp các chính sách, dịch vụ và cơ sở hạ tầng [33] Hình thức đối tác công tư được áp dụng

phổ biến ở Vương quốc Anh dưới tên gọi là Sáng kiến tài chính tư nhân (PFI), là thỏa thuận mà khu vực nhà nước “mua” các dịch vụ từ khu vực tư nhân trong khoảng thời gian dài hạn Điều này bao gồm sự nhượng quyền thương mại cho nhà đầu tư Tư nhân cung cấp dự án đầu tư cộng, bắt đầu từ việc đầu tư tài sản, khai thác, vận hành và cả duy trì, nâng cao chất lượng công trình [2]

Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cũng cho rằng hình thức đối tác công tư

là các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân có liên quan trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác [2] Trong quan hệ đối tác công tư, khu vực tư nhân có thể tham gia vào bất kỳ hoặc tất cả các khâu như thiết kế, tài chính, xây dựng và điều hành của một dịch vụ tiện ích công cộng,

cơ sở hạ tầng Xét trên khía cạnh tổng thể, đối tác công tư tồn tại khi khu vực nhà nước (cơ quan nhà nước) kết hợp với khu vực tư nhân (cá nhân, nhà hảo tâm, tổ chức công dân, hộ gia đình, nhà cung cấp dịch vụ) trong việc thực hiện một công việc cụ thể nào đó [21]

Khái niệm “hợp tác” thường được hiểu là mối quan hệ giữa hai bên nhằm đạt được một mục tiêu chung nào đó Hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân phải được hiểu một cách rõ ràng để tránh những mâu thuẫn về lợi ích của mỗi bên Thông thường, luôn có sự xung đột giữa giá trị lợi ích “tối đa” từ phía Tư nhân và mức độ chấp nhận được theo giá trị đồng tiền từ phía Nhà nước [21] Tuy nhiên, với các định nghĩa được đề cập như thế nào thì bản chất của đối tác công tư là sử dụng thế mạnh của mỗi bên nhằm đảm bảo chất lượng của dự án đầu tư và được đảm bảo bởi các nguyên tắc rõ ràng, những cam kết trong hợp đồng Việc này phải đảm bảo

sự cân bằng giữa lợi nhuận và giá trị đồng tiền trong việc sử dụng dự án đầu tư được cung cấp bởi sự hợp tác giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân [3]

Hiện nay ở Việt Nam chưa có văn bản pháp lý nào đưa ra khái niệm về hình thức đối tác công tư mà mới chỉ giải thích trên khía cạnh đầu tư của dự án Theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ thì “Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư là việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dự án đầu tư trên cơ sở Hợp đồng dự án” Sau 5

năm thực hiện Quy chế thí điểm về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, thuật ngữ này được điều chỉnh tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP nhưng vẫn được nhìn nhận dưới góc độ đầu tư, đó là “Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dự án đầu tư” [9]

Với cách giải thích trong hai văn bản pháp lý trên mới chỉ dừng ở mức độ quản lý Nhà nước theo khía cạnh dự án đầu tư, mà chưa phản ánh đúng bản chất của

sự hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân Hình thức đối tác công tư phải được hiểu theo đúng nghĩa của mối quan hệ “đối tác”, trong đó bao gồm trách nhiệm, nghĩa

vụ, lợi ích của các bên tham gia Đối tác công tư là hình thức đầu tư thông qua hợp đồng dài hạn (thường là 20-30 năm) giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân để khu vực tư nhân cung cấp một cách có hiệu quả các công trình, dịch vụ trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng với chất lượng cao, giá thành hợp lý Bản chất của các dự án thực hiện theo hình thức đối tác công tư là Nhà nước không chỉ đơn thuần “mua” một công trình do Tư nhân xây dựng mà mua một chuỗi dịch vụ hoặc công trình theo những điều khoản và điều kiện nhất định trong hợp đồng dự án đã được thỏa thuận Trên cơ sở nghiên cứu các đặc điểm, bản chất của sự hợp tác giữa Nhà nước

và Tư nhân, luận văn rút ra được kết luận: đối tác công tư là hình thức Cơ quan nhà nước và Nhà đầu tư tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình hoặc cung cấp dự án đầu tư cho xã hội thông qua các cam kết, ràng buộc bằng hợp đồng

dự án Trong đó các bên được coi là đối tác, có vai trò bình đẳng, cùng đóng góp những ưu điểm/thế mạnh của mình nhằm thực hiện mục tiêu của mình với hiệu quả cao nhất

Theo Chương trình Phát triển Liên Hợp quốc, PPP là những thỏa thuận giữa Chính phủ và các tổ chức tư nhân dựa trên lợi ích của cộng đồng

Ngân hàng Thế giới định nghĩa PPP là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống do nhà nước đầu tư và vận hành Đặc điểm của hình thức này là nhà đầu tư tư nhân thông qua dự án nhận trách nhiệm cung cấp

dịch vụ và một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vực nhà nước cho khu vực tư nhân Hình thức đối tác công tư phản ánh sự hợp tác trong công việc giữa Nhà nước và Tư nhân [42]

Cụ thể hơn, Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cho rằng PPP là các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân có liên quan trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác

Ở Việt Nam, theo khoản 1, điều 3 Nghị định số: 63/2018/NĐ-CP

ngày 04 tháng 05 năm 2018, về PPP thì: Thực hiện các dự án PPP là hình thức đầu

tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng dự án giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền

và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản

lý công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công

Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (2020, Điều 3, Khoản 10) quy định: “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Public Private Partnership - gọi là đầu tư theo phương thức PPP) là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP”

Như vậy, với PPP Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ

và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, nó sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân

1.2.2 Ưu điểm và hạn chế của đầu tư theo phương thức đối tác công tư

1.2.2.1 Ưu điểm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Ưu điểm chính của PPP là có thể tiết kiệm nguồn lực của Chính phủ Chính phủ chỉ cần tập trung vào việc quản lý dự án mà không cần phải dựa vào nguồn lực của mình để thực hiện dự án Bởi vậy, tài sản, nguồn lực của Chính phủ được sử dụng hiệu quả hơn, nâng cao chất lượng của các cơ sở công cộng và dự án đầu tư được nâng cao Mặt khác, việc sử dụng hợp lý các kỹ năng, kinh nghiệm của khu vực tư nhân, kỹ thuật, sáng tạo và đổi mới, các dự án đầu tư có thể được thực hiện nhiều hơn

Thông qua PPP, Chính phủ và các khu vực tư nhân có thể chia sẻ rủi ro ở các giai đoạn khác nhau Khi khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào các dự án công, rủi

ro của việc vượt quá chi phí vốn và chậm tiến độ của dự án có thể được giảm mạnh Đồng thời, cùng với việc hoàn thành thiết kế, xây dựng và vận hành các dự án PPP, khu vực tư nhân có thể giúp tạo ra một mô hình cấu trúc dự án đầu tư với một hệ thống phân cấp hiệu quả hơn

Mặc dù, PPP được coi là một hình thức tạo ra cơ sở hạ tầng với chi phí do khu vực tư nhân chi trả, nhưng “không có gì là miễn phí” Một số trường hợp hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) xảy ra các vấn đề do vượt quá chi phí, giá thành không thực tế, dự báo thu nhập không chính xác, và tranh chấp pháp

lý giữa tư nhân, nhà khai thác và chính phủ Trong nhiều trường hợp, Chính phủ cũng như khu vực tư nhân không gánh nổi chi phí dẫn đến nguy cơ phá sản của doanh nghiệp tư nhân và kém hiệu quả của dự án PPP Bên cạnh đó, cũng có nhiều trở ngại chính trị phần nào làm ảnh hưởng đến hiệu quả của dự án PPP

Thứ nhất, đối với phát triển kinh tế - xã hội

Xét trên phạm vi nền kinh tế, mô hình PPP giúp tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực sẵn có một cách hiệu quả hơn, tối đa hóa giá trị đồng tiền từ đầu tư Việc bắt tay giữa Nhà nước và Tư nhân cho phép cộng hưởng tốt nhất thế mạnh của các bên tham gia, thông qua việc phát huy sức mạnh tổng hợp trong thiết kế, thi công, kinh doanh và quản lý Mô hình PPP cũng khuyến khích sáng tạo trong hợp tác và phổ biến những cách làm tốt nhất

Cải cách các lĩnh vực thông qua việc phân bổ lại vai trò, động cơ và trách nhiệm giải trình Các chính phủ đôi khi coi mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân

là một chất xúc tác kích thích việc thảo luận và cam kết rộng rãi hơn về chương trình cải cách trong lĩnh vực, trong đó mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân chỉ

là một bộ phận cấu thành Một vấn đề then chốt là luôn luôn phải tái cơ cấu và làm

rõ vai trò của các bên Đặc biệt, cần kiểm tra lại và phân bổ lại vai trò của các nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý, nhà cung cấp dịch vụ, đặc biệt nhằm huy động vốn và đạt hiệu quả

Thứ hai, đối với việc đảm bảo nguồn tài chính

Với vai trò là người bỏ vốn đầu tư, thông qua hình thức PPP, khu vực tư nhân có thể là nhà đầu tư vốn phát triển các dự án của một quốc gia Đặc biệt với các nước đang phát triển, chính phủ luôn luôn trong tình trạng thiếu nguồn vốn cần thiết cho các dự án nên vai trò của khu vực tư nhân vì thế cũng quan trọng hơn Chi phí đầu tư ban đầu cho dự án xây dựng đã là rất lớn, nhưng việc bảo trì và nâng cấp trong các dự án PPP là thường xuyên và chi phí hàng năm bỏ ra cũng không hề nhỏ, khu vực tư nhân cũng có thể đóng góp quan trọng vào quá trình này Thông qua hình thức PPP, khu vực tư nhân góp phần giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước

Kể cả việc cung cấp các dịch vụ của khu vực tư nhân do chính phủ chi trả có thể làm thay đổi gánh nặng kinh phí từ hình thức truyền thống thanh toán trước một khoản tiền lớn sang một loạt các khoản thanh toán thường niên dễ quản lý và dự đoán trước hơn trong suốt thời gian của dự án

Với vai trò là nguồn huy động vốn, để đáp ứng được nhu cầu vốn lớn cho dự

án PPP, khu vực tư nhân cũng thể hiện được vai trò linh hoạt hơn so với khu vực công trong việc huy động vốn Kênh dẫn vốn đa dạng, phong phú từ nhiều đối tác khác nhau Thông thường các dự án PPP do khu vực công cộng đầu tư, nguồn vốn chủ yếu là từ ngân sách nhà nước và một phần từ nguồn tài trợ của các chính phủ và/hoặc các tổ chức quốc tế Khu vực tư nhân thì ngược lại, nguốn vốn đầu tư rất đa dạng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu trong dự án do khu vực tư nhân thực hiện chỉ chiếm 20-30% tổng giá trị đầu tư của cả dự án, phần vốn còn lại được phần còn lại được thực hiện thông qua các kênh huy động vốn [14]

Với vai trò là người sử dụng hiệu quả đồng vốn đầu tư trong các dự án PPP, đứng trên bình diện xã hội, khu vực tư nhân thể hiện vai trò sử dụng hiệu quả đồng vốn tốt hơn so với khu vực công thông qua các khía cạnh sau đây:

- Có cơ chế giám sát tài chính chặt chẽ trong quá trình triển khai, vận hành

dự án, giảm thiểu thất thoát vốn, giảm tối đa chi phí vận hành, duy trì dự án

- Khu vực tư nhân có thể sử dụng cơ chế thưởng phạt rõ ràng hơn Khu vực

tư nhân thường chủ động xây dựng cơ chế khuyến khích tốt nhất cho các nhà thầu xây dựng, nhà thầu và/hoặc bộ phận vận hành dự án thông qua cơ chế thưởng, phạt

- Tối ưu hóa chi phí trong suốt vòng đời dự án (với việc cùng một công ty chịu trách nhiệm từ thiết kế, xây dựng và vận hành)

- Việc thanh toán cho các nhà thầu tư nhân được ràng buộc với dịch vụ hoặc sản phẩm thực sự được cung ứng

- Tiết giảm đến mức tối đa các cấp quản lý từ đó góp phần giảm đáng kể thời gian và chi phí quản lý, nâng cao hiệu quả hoạt động của dự án PPP

Với vai trò là người nâng cao giá trị thương mại cho các tài sản trong các dự

án, thông thường khi các tài sản trong các dự án PPP thuộc quản lý của nhà nước thì tài sản đó không được khai thác tối ưu, các tiện ích không được sử dụng triệt để và gây ra lãng phí nguồn lực xã hội; khi các dự án PPP được giao cho khu vực tư nhân, với kỹ năng quản lý, tính sáng tạo và nhu cầu tối đa hóa lợi nhuận, khu vực này thường khai thác đầy đủ tiềm năng thương mại của các dự án PPP, do vậy tối ưu hóa giá trị của dự án

Thứ ba, đối với cải cách khu vực công

Hiện nay, hầu hết các dự án PPP đều thuộc lĩnh vực công, với vai trò cung ứng các dịch vụ công, Nhà nước luôn là người chịu trách nhiệm chủ yếu trong việc đảm bảo tài chính để cung ứng các dịch vụ công Tuy nhiên, với cách huy động nguồn vốn đầu tư chủ yếu từ nguồn ngân sách và ODA như hiện nay vẫn chưa đủ đáp ứng Lý thuyết và kinh nghiệm thực tiễn chỉ ra rằng không nhất thiết nhà nước phải là người cung cấp trực tiếp các dịch vụ công đến tận tay người tiêu dùng Với hình thức huy động nguồn vốn bằng hình thức BOT, BT, BTO truyền thống (không phải PPP theo đúng nghĩa) như hiện nay sẽ không thực sự hiệu quả, thường dẫn đến chậm trễ về tiến độ, đâu đó có dự án phải bỏ dở, do các doanh nghiệp tư nhân tiếp cận nguồn vốn từ thị trường tài chính gặp không ít khó khăn và đẩy toàn bộ rủi ro cho nhà đầu tư tư nhân Còn nếu là doanh nghiệp nhà nước đảm nhận các dự án đó, thường dẫn đến tăng chi phí phụ trội, và không hiệu quả do quản lý yếu kém, công nghệ lạc hậu Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, cùng một dự án, nếu nhà nước cùng đóng góp vốn tham gia thực hiện một dự án với đối tác tư nhân, dự án sẽ được thực hiện hiệu quả hơn

Thứ tư, đối với người được thụ hưởng các dịch vụ công

Hình thức hợp tác công tư mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn lực tài chính và năng lực quản lý từ phía tư nhân, giảm gánh nặng đầu tư của nhà nước trong khi vẫn bảo đảm lợi ích cho người dân và xã hội Mặc dù đầu tư vào các dự án PPP thường lâu thu hồi vốn và lợi nhuận có thể thấp hơn so với nhiều hình thức đầu tư khác nhưng việc đầu tư theo hình thức PPP thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư tư nhân vì mức độ rủi ro lại thấp hơn khi có một khung pháp lý ổn định và do có sự tham gia của Nhà nước

Khi áp dụng hình thức hợp tác công tư, cả nhà nước và doanh nghiệp cùng có lợi Hợp tác công tư trước hết nhằm huy động các nguồn vốn của tư nhân tham gia vào cùng với nhà nước trong cung cấp các dịch vụ đáp ứng các yêu cầu của xã hội, giúp Chính phủ giảm bớt gánh nặng chi ngân sách cho việc trực tiếp cung cấp dịch

vụ, qua đó giảm bớt thâm hụt ngân sách nhà nước, tập trung nguồn ngân sách vào các hoạt động bảo đảm công bằng và an sinh xã hội, trợ giúp những đối tượng thiệt thòi như người nghèo Tuy nhiên, lợi ích của hợp tác công tư không chỉ dừng lại ở

đó mà thông qua việc hợp tác công tư, Nhà nước còn được nâng cao khả năng tiếp cận các thành tựu khoa học - công nghệ tiên tiến và tăng cường hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách

Hình thức PPP được thực hiện cần có điều kiện đảm bảo việc thu hồi vốn đầu

tư, và người sử dụng dịch vụ cần phải trả phí sử dụng để thu hồi các khoản đầu tư ban đầu và duy trì bảo dưỡng công trình sau này Trên thực tế, các khoản phí trực tiếp thu từ người sử dụng (như phí sử dụng đường) thường là nguồn thu chủ yếu để hoàn vốn đầu tư ban đầu Số lượng người sử dụng tăng lên có thể giúp tăng cường khả năng tồn tại và chi trả dịch vụ, theo đúng quy luật kinh tế quy mô lớn Người sử dụng ngoài việc có trách nhiệm chi trả phí sử dụng dịch vụ còn có quyền lợi: (i) tham gia vào quá trình trao đổi về khả năng và sự sẵn sàng thanh toán dịch vụ của mình nhằm đảm bảo có được giá cả hợp lý, (ii) nêu ra yêu cầu về chất lượng và mức

độ của dịch vụ để đảm bảo chất lượng dịch vụ được phục vụ và yêu cầu tăng trách nhiệm giải trình và khả năng phản hồi nhanh

Chuyển gánh nặng thanh toán từ người chịu thuế sang người tiêu dùng là một lợi thế rất lớn của mô hình PPP, nó tạo ra sự công bằng hơn trong xã hội Nếu lấy thuế (của toàn dân) để đầu tư cho dự án phục vụ cho một cộng đồng nhỏ hơn trong khi những người đóng thuế khác không được hưởng lợi ích từ dự án theo mô hình truyền thống thì sẽ bất hợp lý Các nhà cung cấp tư nhân dường như thúc đẩy sự dịch chuyển việc thanh toán sang cho người sử dụng dịch vụ bởi vì mục đích của họ

là doanh thu và bù đắp chi phí

1.2.2.2 Hạn chế của đầu tư theo phương thức đầu tư đối tác công tư

Bên cạnh ưu điểm nêu trên, đầu tư theo phương thức Đối tác công tư cũng có một số hạn chế sau:

Chi phí cao hơn

Chi phí cao hơn ở đây có thể là các khoản vay đối với khu vực tư nhân sẽ có lãi suất cao hơn so với Nhà nước đi vay trong các mô hình truyền thống Bên cạnh

đó, chi phí cho việc tổ chức quá trình đấu thầu và đàm phán hợp đồng, trả các công

ty tư vấn pháp lý cũng có thể khiến chi phí áp dụng cơ chế PPP cao hơn Trong khi

đó, chi phí cao hơn được nhìn nhận dưới một góc độ khác: Khi đặt ra mức phí cho việc sử dụng một dịch vụ do Nhà nước cung cấp (phí sử dụng một con đường, một cây cầu…), nhiều trường hợp Nhà nước “quên” không tính toán tới chi phí hành chính, khấu hao công trình hoặc đơn giản là có những khoản trợ cấp bù đắp cho những chi phí đó

Trong khi, việc áp phí trong cơ chế PPP đòi hỏi phải bao hàm tất cả các loại chi phí có liên quan (cộng với tính toán về lợi nhuận các khoản đầu tư của đối tác tư nhân) Điều này dẫn tới việc người sử dụng dịch vụ sẽ phải trả mức phí cao hơn so với sử dụng dịch vụ được cung cấp bởi riêng Nhà nước

Minh chứng cho điều này là trong giai đoạn 1987 - 1995, Mexico đã triển khai 52 dự án đường bộ theo hình thức PPP và mỗi dự án có một con đường không thu phí chạy song song Tổng số vốn tư nhân cam kết lên đến 9,9 tỷ USD Kết quả của quá trình thực hiện là vốn đầu tư đã tăng trung bình 25% so với dự toán, trong khi nguồn thu phí thấp hơn dự báo 30% (chỉ 5 dự án có nguồn thu bằng hoặc cao

hơn dự báo) Hậu quả của nó là phí đã tăng từ 2 cent/km lên 17 cent/km Chính phủ Mexico đã phải thu hồi 23 dự án và trả các ngân hàng Mexico gần 5 tỷ USD và các công ty xây dựng khoảng 2,6 tỷ USD [39]

Giảm tính cạnh tranh

Các tiêu chuẩn cao khi lựa chọn đơn vị/nhà đầu tư tư nhân, chi phí giao dịch

và đấu thầu cao cùng với việc phải ký hợp đồng dài hạn là những yếu tố cần thiết để tham gia cơ chế PPP; và không phải đơn vị/nhà đầu tư tư nhân nào cũng có thể đáp ứng được Điều này có thể gây ra hai hậu quả: Trước hết, thu hẹp sự lựa chọn đối tác tư nhân của Nhà nước; thứ hai, tạo ra thị trường độc quyền, ít sức ép cạnh tranh

để các đối tác tư nhân được lựa chọn phấn đấu để giảm chi phí hoặc nâng cao chất lượng dịch vụ

Rủi ro chính trị

Cơ chế PPP đòi hỏi cả Nhà nước và tư nhân đều phải có năng lực đủ mạnh

về PPP; song trong rất nhiều trường hợp, một hoặc cả hai bên đều không đủ năng lực Giới chuyên gia cho rằng, sự kết hợp của một chính quyền thiếu năng lực, kinh nghiệm và một đối tác tư nhân không quen thuộc với PPP có thể dẫn tới những rủi

ro về mặt chính trị (cho chính quyền)

Trong khi đó, việc mô hình PPP phụ thuộc quá nhiều vào chuyên gia tư vấn bên ngoài có thể dẫn tới rủi ro là cả Nhà nước và tư nhân không học hỏi được gì qua quá trình triển khai dự án Đến khi chuyên gia rời đi thì “chữ thầy lại trả cho thầy”

Thách thức từ “quyền kiểm soát”

Bản chất của cơ chế PPP chính là việc chia sẻ rủi ro, lợi ích và quyền quyết định giữa các bên Đối tác tư nhân với việc đầu tư về mặt tài chính, công nghệ, nhân lực… cũng có tiếng nói quan trọng trong việc xác định ai sẽ là người nắm quyền cung cấp dịch vụ (sau khi dự án PPP hoàn thành) Có nhiều quan ngại cho rằng, quá trình hợp tác sẽ làm nảy sinh vấn đề tranh giành quyền kiểm soát, vì vậy vấn đề này nên được làm rõ ngay từ giai đoạn đầu của quá trình hợp tác

Tính minh bạch thấp

Một trong những vấn đề gây quan ngại khi áp dụng hình thức PPP là tính minh bạch của dự án PPP có thể không cao như dự án do Nhà nước triển khai Lý

do được nêu ra là do tiếp cận với thông tin của đối tác tư nhân rất khó khăn, đặc biệt

là những thông tin tài chính, thương mại - được coi là bí mật kinh doanh của các công ty/tập đoàn Ngoài ra, việc đánh giá toàn bộ dự án cũng sẽ khó khăn vì những

lý do tương tự, cộng thêm nguồn thông tin, dữ liệu do nhiều nguồn nắm giữ, công chúng khó có thể kiểm tra được Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các

dự án PPP thấp có thể dẫn tới việc công chúng chỉ trích sự hợp tác của Nhà nước với tư nhân và yêu cầu Nhà nước phải bảo đảm quyền lợi của cộng đồng

Thời gian dài hơn dự kiến

Quá trình đàm phán và đấu thầu đối với các dự án PPP thường kéo dài và phức tạp hơn so với các hình thức truyền thống Mặt khác, do bản chất phức tạp và thời gian dài hạn của bản hợp đồng giữa Nhà nước và tư nhân, bất kỳ mâu thuẫn, tranh chấp hoặc thay đổi nào xảy ra cũng sẽ cần nhiều thời gian hơn để giải quyết hoặc đàm phán lại

1.2.2 Các hình thức đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Đầu tư theo phương thức đối tác công tư có nhiều hình thức khác nhau nhưng có 05 hình thức được áp dụng phổ biến:

Thứ nhất, hình thức Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao (BOT: Build -

Operate - Transfer) Đây là hình thức đầu tư được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để thiết kế và xây dựng công trình kết cấu hạ tầng Sau khi hoàn thành nhà đầu tư sẽ vận hành và bảo dưỡng công trình trong một thời gian nhất định Hết thời hạn quy định, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhà nước, Nhà nước chịu trách nhiệm tiếp tục vận hành công trình

Thứ hai, hình thức Xây dựng - Sở hữu - Vận hành (BOO: Build - Own -

Operate) Đây là hình thức Nhà nước nhượng quyền cho một đơn vị tư nhân cung cấp tài chính, xây dựng, vận hành và bảo trì một dự án Đơn vị này có quyền sở hữu

dự án trong thời gian hoạt động của dự án

Thứ ba, hình thức Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành (BTO: Build -

Transfer - Operate) Đây là hình thức đầu tư được ký kết giữa nhà đầu tư với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng Sau khi xây

dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đã xây dựng cho nhà nước nhưng nhà đầu tư vẫn giữ quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định để thu hồi vốn đầu tư và có lợi nhuận

Thứ tư, hình thức Xây dựng - Cho thuê - Chuyển giao (BLT: Build - Lease -

Transfer) Đây là hình thức tương tự như Xây dựng - Chuyển giao (BT), tuy nhiên sau khi hoàn thành, công trình được Nhà nước thuê lại Khi tiền thuê đã được thanh toán đủ, công trình được chuyển giao cho Nhà nước mà không yêu cầu thêm chi phí nào Nhà nước chịu trách nhiệm vận hành trong thời gian thuê công trình

Thứ năm, hình thức Xây dựng - Chuyển giao (BT: Build - Transfer) Đây là

hình thức Nhà nước đứng ra ký hợp đồng với đối tác tư nhân để thực hiện việc thiết

kế và xây dựng công trình đáp ứng đầy đủ các yêu cầu Khi công trình hoàn thành, Nhà nước chịu trách nhiệm vận hành và bảo dưỡng công trình đó

1.2.3 Các nguyên tắc và quy định trong đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Thiết lập một khuôn khổ PPP rõ ràng công khai truyền đạt cam kết của chính phủ đối với các dự án PPP Chính vì vậy, để phát triển đầu tư theo phương thức Đối tác công tư cần có các nguyên tắc sau:

- Hiệu quả: Sử dụng các nguồn lực tránh lãng phí, trì trệ, tham nhũng, hay

các gánh nặng do chậm trễ lên các thế hệ tương lai

- Trách nhiệm giải trình: Mức độ mà các nhà chính trị chịu trách nhiệm với

xã hội đối với hành động của họ Các khoản thanh toán của chính phủ có điều kiện căn cứ vào việc cung cấp các đầu ra cụ thể với chất lượng, số lượng và khung thời gian đã thống nhất của bên tư nhân Nếu không đạt được yêu cầu về hiệu suất, thanh toán dịch vụ cho bên tư nhân có thể bị cắt giảm

- Tính minh bạch: Rõ ràng và cởi mở trong việc đưa ra quyết định

+ Cơ quan lập pháp: ngành lập pháp của chính phủ thường định nghĩa khuôn khổ PPP, thông qua luật PPP và có thể trực tiếp tham gia vào quá trình PPP, phê duyệt các dự án PPP trong một số trường hợp cụ thể Thông thường, nó thực hiện giám sát trước, giám sát các báo cáo của chính phủ

+ Công chúng: Có thể tham gia trực tiếp vào thiết kế dự án PPP, thông qua quy trình tham vấn, và theo dõi chất lượng dịch vụ bằng cách cung cấp các kênh

phản hồi Tính minh bạch của toàn bộ quá trình PPP, và một phương tiện truyền thông tích cực, có thể thông báo cho dư luận và nếu các vấn đề đủ nghiêm trọng - ảnh hưởng đến cuộc bầu cử

Tạo cơ chế thông qua đó cơ quan lập pháp, cơ quan kiểm toán và công chúng

có thể tham gia vào quá trình PPP tăng cường trách nhiệm giải trình và giúp làm cho chương trình PPP có tính tham gia, minh bạch và hợp pháp hơn Một ví dụ về

cơ chế phản hồi tích cực bao gồm cả ba cơ quan giám sát có thể được nhìn thấy trong các báo cáo kiểm toán của Vương quốc Anh-PPP thường được sử dụng trong các phiên điều trần lập pháp, nơi tất cả các bản ghi chép của họ đều có sẵn cho công chúng trên trang web của Văn phòng Kiểm toán Quốc gia Để đạt được điều này, nhiều quốc gia công khai thông tin về các dự án và chương trình PPP Nhiều chính phủ chủ động công khai dự án PPP hoặc thông tin theo hợp đồng - tức là đăng thông tin này trong miền công cộng mà không cần được yêu cầu cụ thể của công chúng để mọi người có thể tiếp cận một cách tự do Việc công khai chủ động này có thể đạt được bằng nhiều cách khác nhau, chẳng hạn như bằng cách tạo cơ sở dữ liệu dự án trực tuyến với các thông tin hợp đồng chính hoặc một thư viện trực tuyến các hợp đồng PPP, thường kèm theo tóm tắt dự án Việc công khai thông tin dự án và chương trình thường là trách nhiệm của một đơn vị PPP

Nhiều quốc gia bắt đầu công khai chủ động các hợp đồng dự án PPP theo luật minh bạch, luật về quyền tự do thông tin, hoặc luật PPP Các thông lệ công bố thông tin không thống nhất giữa các quốc gia, về việc liệu, khi nào, và những thông tin nào được công khai Ví dụ, Chile và Peru công khai hợp đồng đầy đủ, cũng như Minas Gerais ở Brazil Các nước khác, chẳng hạn như Vương quốc Anh, đồng bộ hóa các hợp đồng PPP trước khi cung cấp cho công chúng để bảo vệ thông tin nhạy cảm về thương mại - mặc dù định nghĩa "thông tin nhạy cảm" khác nhau

- Trung thực: Sự phát triển đúng đắn và thực hiện các quy tắc mà không làm

hại tới ai

- Công bằng: Nguyên tắc công bằng áp dụng cho tất cả các thành viên trong

xã hội

- Sự tham gia: Có sự tham gia của tất các bên liên quan

1.2.4 Các tiêu chí để lựa chọn đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Đầu tư theo phương thức đối tác công tư PPP đã thể hiện được vai trò của

mình và trở nên phổ biến tại nhiều quốc gia trên thế giới Trên thực tế, ngân sách quốc gia không thể cáng đáng hết toàn bộ việc đầu tư cơ sở hạ tầng Nhiệm vụ này cũng trở nên bất khả thi nếu chỉ trông chờ vào nhà đầu tư tư nhân, do bản chất hoạt động này chứa đựng nhiều rủi ro, thời gian đầu tư dài, khả năng thu hồi vốn lại không cao Mô hình PPP ra đời đã giải quyết được vấn đề này và đã trở thành một công cụ pháp lý và tài chính hấp dẫn Theo WB (2018), PPP “tạo ra khả năng tăng đầu tư và chia sẻ rủi ro đầu tư bằng cách thức tối ưu giữa các khu vực công và tư PPP sẽ cho phép huy động nguồn tài chính tư nhân để thực hiện các dự án lớn ở phạm vi quốc gia” [2] Dự án PPP được áp dụng phổ biến nhất là trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng (sân bay, nhà ga…) hay các dịch vụ công cộng (cung cấp điện, nước sạch, bệnh viện…)

Về mặt lý thuyết, có rất nhiều lý do để vận hành một dự án theo mô hình PPP chứ không phải hình thức khác Đầu tiên, khu vực Công sẽ tận dụng được các kỹ năng, công nghệ hiện đại, cũng như kinh nghiệm quản lý của các đối tác tư nhân Khi tham gia dự án, các nhà đầu tư tư nhân được khuyến khích thanh toán thông qua hiệu suất thi công và khai thác, điều này sẽ buộc họ có trách nhiệm hơn trong việc cung cấp đầu vào, cũng như đảm bảo đầu ra cho dự án Nguồn vốn tư nhân sẽ giải tỏa phần nào gánh nặng cho ngân sách, trên cơ sở vừa chia sẻ vốn, vừa chia sẻ rủi ro

Tuy vậy, chúng ta cần nhìn lại những vấn đề còn tồn tại của mô hình PPP Với các nhà chính trị bảo thủ, việc chia sẻ vốn, chia sẻ rủi ro đồng nghĩa với chia sẻ

“quyền kiểm soát”, và điều này thực sự khó chấp nhận được Hơn nữa, bản thân các Chính phủ có đủ khả năng thu hút nguồn vốn tư nhân hay không, khi mà hành lang pháp lý về PPP còn chưa được hoàn thiện? Các nhà đầu tư tư nhân có sẵn sàng vốn, công nghệ để tham gia vào một dự án cơ sở hạ tầng lớn hay không? Và rằng liệu với một hợp đồng trong thời gian dài như hợp đồng PPP, có gì đảm bảo được các bên sẽ không có xung đột về lợi ích? Các Nhà nước khi đó có sẵn sàng để đi kiện,

hoặc bị kiện hay không? Thực tế, có rất nhiều lý do khiến mô hình này bị trì hoãn ở một số quốc gia

Có thể nghiên cứu vận dụng các tiêu chí của Pháp khi xem xét lựa chọn đầu

tư theo phương thức PPP, cụ thể là: Để một dự án được triển khai dưới hình thức PPP, dự án đó phải đáp ứng 03 (ba) tiêu chí: tính phức tạp, tính cấp thiết và tính hiệu quả về mặt kinh tế

a Tính phức tạp

Có thể hiểu một dự án được coi là “phức tạp” nếu phía Nhà nước, một cách khách quan, không thể tự xác định được những nguồn lực kỹ thuật đáp ứng được nhu cầu của dự án, hoặc không thể thu xếp được tài chính hoặc thiết lập cơ chế pháp

lý hợp lý cho dự án Quy định này được nêu tại Điều 29, Chỉ thị số 2004/18/EC của

Ủy ban châu Âu ban hành ngày 31/3/2004 liên quan đến việc phối hợp các thủ tục

ký kết hợp đồng mua sắm công và hợp đồng cung ứng dịch vụ công cộng [28] Cụ thể hơn, văn bản hướng dẫn thi hành Chỉ thị có nêu: “Có trường hợp Chính phủ, hoặc các cơ quan công quyền thực hiện những dự án phức tạp và không thể xác định một cách khách quan các nguồn lực kỹ thuật hoặc tài chính hoặc pháp lý để đáp ứng nhu cầu triển khai dự án, hoặc không thể xác định được nguồn cung những yếu tố đó trên thị trường Tình trạng này đặc biệt hay xảy ra đối với những dự án xây dựng cơ sở hạ tầng trọng điểm, dự án xây dựng hệ thống thông tin quốc gia, hay những dự án cần lượng vốn đầu tư lớn, từ nhiều nguồn khác nhau mà việc thu xếp vốn là không thể xác định trước” Như vậy, qua các văn bản nói trên, có thể thấy rằng tính “phức tạp” của một dự án không chỉ được hiểu một cách cơ học là phức tạp về

kỹ thuật, mà còn là những phức tạp về tài chính, hay pháp lý đối với dự án

giá là cấp thiết khi nó cho phép khắc phục một sự chậm trễ có thể gây thiệt hại đến lợi ích chung trong việc thực hiện một công trình công cộng hoặc việc thực hiện cung ứng dịch vụ công, cho dù nguyên nhân chậm trễ là gì; hoặc để đối phó với một tình huống không thể lường trước” (Điều 2- Luật hợp đồng PPP năm 2008)

Thông thường, các dự án này liên quan đến các hoạt động mang tính mũi nhọn như các dự án phát triển ứng dụng công nghệ cao, công nghệ mới Ngoài ra, các dự án xây dựng các bệnh viện, đường sắt tốc độ cao hay sân vận động nhằm phục vụ cho nhu cầu về dịch vụ công hay nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế-

xã hội, tạo tiền đề cho sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước tại một khu vực nào

đó, cũng thường được coi là có tính cấp thiết

c Tính hiệu quả về mặt kinh tế

Luật về Hợp đồng PPP năm 2008 đã bổ sung tiêu chí thứ ba để chọn lựa hình thức PPP: tính hiệu quả về mặt kinh tế, được xác định dựa trên những tính toán chi phí/lợi ích Khi lựa chọn hình thức đầu tư PPP cho dự án, phía đối tác Công phải chứng minh được dự án khi triển khai theo hình thức PPP là thuận lợi hơn so với các hình thức đầu tư khác, có tính đến cả lợi ích lẫn hạn chế Trong các tính toán chi phí/lợi ích, nhà đầu tư sẽ biết được chi phí bỏ ra để thu về một đơn vị lợi ích; lợi ích thu được ở đây không đơn thuần là lợi nhuận, mà đó có thể là lợi ích với môi trường (trong trường hợp phát triển bền vững), hay những lợi thế cạnh tranh cho doanh nghiệp, đặc biệt là các doanh nghiệp vừa và nhỏ Đây chính là đóng góp lớn của Luật Hợp đồng PPP năm 2008, khiến cho việc đánh giá, lựa chọn hình thức đầu tư cho dự án trở nên thực tế và toàn diện hơn, tránh chú trọng nhiều đến tài chính, kỹ thuật Trên thực tế, việc so sánh chi phí/lợi ích sẽ được tính toán trước khi thực hiện

và cho suốt thời gian thực hiện dự án, có thể bằng nhiều phương pháp khác nhau (giá trị hiện tại ròng, lập ma trận quản lý rủi ro và lượng hóa rủi ro…) Lưu ý rằng Luật Hợp đồng PPP năm 2008 không thừa nhận việc thanh toán chậm như một lợi ích thu được từ dự án [23]

Cơ quan công quyền, trước khi ký hợp đồng, phải tiến hành đánh giá tiền dự

án để chứng minh rằng việc lựa chọn mô hình PPP cho dự án có liên quan là giải

pháp tốt nhất Việc đánh giá này gồm 2 nội dung: (i) Phân tích pháp lý về các hình thức đầu tư khác nhau có thể áp dụng cho dự án đang nghiên cứu; (ii) Phân tích kinh tế về hiệu quả của việc thực hiện dự án dưới hình thức PPP, có so sánh với các hình thức đầu tư khác

Để đảm bảo việc đánh giá này được thực hiện một cách trung thực và khách quan, báo cáo này được tiến hành bởi một hội đồng do cơ quan nhà nước lựa chọn Một trong những cơ quan có vai trò quan trọng hỗ trợ các cơ quan công quyền thực hiện các đánh giá tiền dự án, đó là MaPPP- Cơ quan hỗ trợ phát triển PPP, trực thuộc Bộ Kinh tế- Tài chính Pháp [23]

1.2.5 Các nhân tố ảnh hưởng đến việc phát triển đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Việc xác định các nhân tố ảnh hưởng, tác động đến việc phát triển đầu tư theo phương thức Đối tác công tư PPP là vấn đề quan trọng, cốt lõi và cần được duy trì trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo triển khai hiệu quả dự án PPP Hơn nữa, các nhân tố này còn là nền tảng để đảm bảo thị trường PPP của một quốc gia phát triển Nhìn chung có một số nhân tố ảnh hưởng đến sự phát triển đầu tư theo phương thức PPP, cụ thể như sau:

Thứ nhất, vai trò và trách nhiệm của Chính phủ

Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc đầu tư theo phương thức PPP

Để vận hành mô hình PPP thành công, chính phủ thường thực hiện một loạt các cải cách bao gồm: Tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư bởi một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án đạt hiệu quả và phân chia, quản trị tốt các rủi ro Bên cạnh đó, chính sách hỗ trợ của chính phủ cũng ảnh hưởng không nhỏ đến các nhà đầu tư tư nhân khi tham gia PPP Mặc dù khu vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu đối với các dự án PPP nhưng Chính phủ cần tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo các dự án đáp ứng mục tiêu đề ra, trong

đó phải thành lập các bộ phận giám sát quá trình thực hiện dự án, xử lý các vấn đề phát sinh, quản lý chất lượng dự án

Vai trò của chính phủ còn thể hiện ở việc ổn định môi trường kinh tế vĩ mô bởi, sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào điều kiện kinh tế vĩ mô tại khu vực mà dự án được triển khai Vì vậy, Chính phủ cần tạo lập môi trường đầu tư thuận lợi, ổn định về xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính Phát triển thị trường tài chính tạo nguồn cung ứng vốn cho các khu vực và tạo tiền đề cho việc phát triển và

ổn định kinh tế vĩ mô

Thứ hai, lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp

Để có thể triển khai thực hiện hiệu quả dự án đầu tư theo phương thức PPP, cần chú trọng vào sự lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp Khi tham gia dự án, tư nhân

có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền Để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, Chính phủ cần xây dựng quy trình đấu thầu cạnh tranh, minh bạch Ngoài ra, cần sử dụng những phương pháp đánh giá khoa học và xây dựng bộ tiêu chuẩn đánh giá phù hợp với mục tiêu của chính phủ

Thứ ba, nhận dạng và phân bổ rủi ro thích hợp

Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một

dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh chịu các rủi

ro phát sinh từ công việc được giao Các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý Rủi ro sẽ được phân chia cho bên

có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng Nhìn chung, các nhà nghiên cứu đều khẳng định không có một danh sách các rủi ro cố định cho tất cả dự

án Ngoài ra, mức độ quan trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các dự

án hoặc giữa các quốc gia, như rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại các quốc gia đang phát triển

Thứ tư, tài chính cho PPP

Một chiến lược tài chính thiết lập cấu trúc vốn cho dự án PPP một cách hợp

lý sẽ là quyết định sự thành công của mô hình này Các nhà nghiên cứu lập luận rằng do đặc thù rủi ro cao của các dự án đường bộ nên tài trợ từ nợ của tư nhân bị

hạn chế, chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về tài chính của dự án Theo đó, một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn cần được xây dựng cho một dự

án PPP bao gồm: vốn mồi, vốn chủ sở hữu và nợ Vốn mồi ở đây được hiểu là phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho nhà đầu tư tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính phủ và Chính phủ không thu lợi nhuận đối với phần vốn này nhằm giúp tư nhân mau hoàn vốn Có nhiều hình thức

hỗ trợ được sử dụng như: Hỗ trợ trực tiếp: như trợ cấp, góp vốn, miễn phí sử dụng đất, miễn giảm hoặc gia hạn nộp thuế, hỗ trợ chi phí vận hành, Hỗ trợ gián tiếp: cung cấp sự trợ giúp cho tư nhân thông qua bảo lãnh khoản vay, bảo lãnh doanh thu tối thiểu (phù hợp với các dự án mà doanh thu từ thu phí không đủ bù đắp chi phí đầu tư), đảm bảo tỷ giá, bảo lãnh chống rủi ro bất khả kháng (là kéo dài thời gian nhượng quyền hoặc chính phủ bù đắp tổn thất cho đối tác tư nhân khi xảy ra rủi ro bất khả kháng), thưởng cho dự án vượt tiến độ, [21] Sự hỗ trợ của Chính phủ nên ở mức phù hợp sẽ cải thiện điều kiện tài chính và tăng tính hấp dẫn của các dự

án PPP Nếu mức hỗ trợ quá nhiều sẽ không phát huy được lợi ích khai thác nguồn vốn của tư nhân mà còn làm gia tăng mối quan ngại rằng khu vực tư nhân thu được nhiều lợi nhuận từ khu vực công Vì thế, Chính phủ nên điều chỉnh mức độ

hỗ trợ và lựa chọn hình thức hỗ trợ thích hợp tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng dự án

Thứ năm, việc phân tích chi phí lợi ích đối với dự án

Phân tích chi phí - lợi ích (CBA) là một quá trình tính toán có hệ thống để so sánh lợi ích và chi phí của một dự án chính sách, hoặc quyết định chính phủ CBA đối với các dự án đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng và giao thông vận tải đã được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng

Thứ sáu, các nhân tố bất lợi cho dự án đầu tư theo phương thức PPP

Bên cạnh các nhân tố quyết định sự thành công, những nhân tố có thể là rào cản, gây thất bại cho việc thực hiện mô hình PPP hoặc khó thu hút được các nhà đầu tư của khu vực tư nhân:

- Tính bất ổn, khó dự đoán của môi trường đầu tư; thiếu các quy định pháp lý cần thiết; khả năng thực thi các cam kết của Chính phủ kém

- Lựa chọn đối tác tư nhân không theo nguyên tắc cạnh tranh mà chịu tác động của chính trị và sự bảo hộ của chính phủ đối với một số công ty trong nước

- Cơ chế điều tiết của Chính phủ kém hấp dẫn khiến nhà đầu tư tư nhân không đạt được kỳ vọng của mình (về lợi nhuận, về chia sẻ rủi ro, )

- Sự không ổn định của thể chế chính trị

- Tệ nạn tham nhũng, quan liêu, hoạt động điều hành quản lý của Nhà nước kém hiệu quả, sự cưỡng chế thực thi hợp đồng không có hiệu lực cao

- Hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh

- Mức độ nhận thức về đầu tư theo phương thức PPP của cả khu vực công và khu vực tư chưa đầy đủ; năng lực quản lý dự án của khu vực công yếu kém

- Chính sách hỗ trợ của Chính phủ chưa tương xứng với nhu cầu phát triển

dự án và kỳ vọng của nhà đầu tư Nhìn chung, các nhà nghiên cứu kết luận rằng mức độ tác động của các nhân tố đến thành công hay thất bại của các dự án PPP tùy thuộc đặc điểm dự án và điều kiện kinh tế xã hội đặc trưng của mỗi nước

CHƯƠNG 2 CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

2.1 Cách tiếp cận nghiên cứu

2.1.1 Cách tiếp cận hệ thống

- Luận văn nghiên cứu chính sách và thực trạng phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP ở các quốc gia tiêu biểu trên thế giới, đặt trong tổng thể các phương thức đầu tư khác như FDI, đầu tư công của chính phủ Do đó, các chính sách và biện pháp phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP phải phù hợp với đường lối, chủ trương và chính sách của mỗi quốc gia, trong đó có Việt Nam về thu hút đầu tư vào phát triển kinh tế xã hội

2.1.2 Cách tiếp cận lịch sử

- Luận văn nghiên cứu việc phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP của một quốc gia nhận đầu tư theo một giai đoạn nhất định

2.2 Nội dung phân tích

Việc phân tích và đánh giá phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP

sẽ được thực hiện theo các nội dung sau:

i) Phân tích quan điểm và chính sách của các chính phủ trong việc phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP

ii) Phân tích, đánh giá các nhân tố ảnh hưởng đến việc phát triển các dự án đầu

tư theo phương thức PPP

iii) Phân tích, đánh giá tình hình phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP trên các khía cạnh: giá trị vốn đầu tư, cơ cấu vốn đầu tư, các hình thức đầu tư

và các đối tác đầu tư

iv) Đánh giá ảnh hưởng của việc phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP đối với phát triển kinh tế -xã hội của mỗi quốc gia trên các khía cạnh: ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế, ảnh hưởng đến đến lao động và việc làm, ảnh hưởng đến thu ngân sách

v) Rút ra bài học từ các nước Anh, CHLB Đức, Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản trong việc phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP

2.3 Các phương pháp nghiên cứu

2.3.1 Phương pháp phân tích tổng hợp

2.3.1.1 Nội dung phương pháp

* Phân tích những mặt, những bộ phận, những mối quan hệ theo lịch sử thời gian để nhận thức, phát hiện và khai thác các khía cạnh khác nhau của vấn đề nghiên cứu, từ đó chọn lọc những thông tin cần thiết phục vụ cho đề tài nghiên cứu Phân tích lý thuyết bao gồm những nội dung sau:

+ Phân tích nguồn tài liệu (tạp chí và báo cáo khoa học, tác phẩm khoa học, tài liệu lưu trữ thông tin đại chúng) Mỗi nguồn có giá trị riêng biệt

+ Phân tích nội dung (theo cấu trúc logic của nội dung)

* Tổng hợp là phương pháp liên kết những mặt, những bộ phận, những mối quan hệ thông tin từ các lý thuyết đã thu thập được thành một chỉnh thể để tạo ra một hệ thống lý thuyết mới đầy đủ và sâu sắc về chủ đề nghiên cứu

Tổng hợp lý thuyết bao gồm những nội dung sau:

+ Bổ sung tài liệu, sau khi phân tích phát hiện thiếu hoặc sai lệch

+ Lựa chọn tài liệu chỉ chọn những thứ cần, đủ để xây dựng luận cứ

+ Sắp xếp tài liệu theo lịch đại (theo tiến trình xuất hiện sự kiện để nhận dạng động thái); sắp xếp tài liệu theo quan hệ nhân – quả để nhận dạng tương tác

+ Làm tái hiện quy luật Đây là bước quan trọng nhất trong nghiên cứu tài liệu, chính là mục đích của tiếp cận lịch sử

+ Giải thích quy luật Công việc này đòi hỏi phải sử dụng các thao tác logic

để đưa ra những phán đoán về bản chất các quy luật của sự vật hoặc hiện tượng Phân tích và tổng hợp là hai phương pháp có quan hệ mật thiết với nhau tạo thành

sự thống nhất không thể tách rời: Phân tích được tiến hành theo phương hướng tổng hợp, còn tổng hợp được thực hiện dựa trên kết quả của phân tích Trong nghiên cứu

lý thuyết, người nghiên cứu vừa phải phân tích tài liệu, vừa phải tổng hợp tài liệu

2.3.1.2 Mục đích sử dụng phương pháp

Phân tích tổng hợp, đánh giá số liệu, các tài liệu liên quan đến việc phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP tại Vương Quốc Anh, CHLB Đức, Nhật