Hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của kiểm toán Nhà nước Việt Nam

ở cấp cao nhất đối với những công việc quan trọng nh− chỉ đạo xây dựng kế hoạch lớn, lập các đề án hay chủ trì các công việc thực hiện và đánh giá tổng kết đòi hỏi phải là những ng−ời KT[r]

LLLLêi cam ®oan êi cam ®oan

T«i xin cam ®oan ®©y l c«ng tr×nh nghiªn cøu cñariªng T«i C¸c sè liÖu v t i liÖu sö dông trong luËn ¸n ltrung thùc v cã nguån dÉn cô thÓ, c¸c kÕt luËn khoa häctrong luËn ¸n l kÕt qu¶ cña qu¸ tr×nh nghiªn cøu khoa häcmét c¸ch nghiªm tóc cña T«i

T¸c gi¶ luËn ¸n

Mục lục

Phụ bìa

Lời cam đoan

Lời cam đoan 2

Danh mục các từ viết tắt Danh mục các từ viết tắt 4

Danh mục sơ đồ Danh mục sơ đồ 5

Mở đầu Mở đầu 6

Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản v+ kinh nghiệm quốc tế về mô hình tổ chức v+ cơ chế hoạt động của các cơ quan KTNN hình tổ chức v+ cơ chế hoạt động của các cơ quan KTNN 15

1.1 Những vấn đề chung về Nh nước v KTNN 15

1.2 Mô hình tổ chức cơ quan KTNN 34

1.3 Cơ chế hoạt động của KTNN 47

1.4 Nghiên cứu mô hình tổ chức v cơ chế hoạt động của một số nước trên thế giới – B i học kinh nghiệm 65

Kết luận chương 1 Kết luận chương 1 75

Chương 2: Đánh giá thực trạng mô hình tổ chức v+ cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nh+ nước Việt Nam 78

2.1 Quá trình hình th nh v phát triển của KTNN Việt Nam 78

2.2 Mô hình tổ chức KTNN Việt nam 92

2.3 Cơ chế hoạt động của KTNN Việt Nam 102

2.4 Đánh giá thực trạng mô hình tổ chức v cơ chế hoạt động của KTNN 117

Kết luận chương 2 Kết luận chương 2 133

Chương 3: Phương hướng v+ giải pháp ho+n thiện mô hình tổ chức v+ cơ chế hoạt động của KTNN Việt Nam 136

3.1 Phương hướng v mục tiêu ho n thiện mô hình tổ chức v cơ chế hoạt động KTNN Việt Nam 136

3.2 Giải pháp cụ thể ho n thiện mô hình tổ chức KTNN 144

3.3 Giải pháp cụ thể ho n thiện cơ chế hoạt động KTNN 154

3.4 Các giải pháp khác 185

Kết luận chung Kết luận chung 188

Một số công trình khoa học Một số công trình khoa học của tác giả có liên quan đến luận án của tác giả có liên quan đến luận án của tác giả có liên quan đến luận án 190

T+i liệu tham khảo T+i liệu tham khảo 191

Danh môc c¸c tõ viÕt t¾t

ASOSAI Tæ chøc c¸c c¬ quan kiÓm to¸n tèi cao Ch©u

INTOSAI Tæ chøc quèc tÕ c¸c c¬ quan kiÓm to¸n tèi cao

danh mục sơ đồ

Các chức năng quản lý xV hội của Nh nước theo giai đoạn tác

động quản lý 16

: Vị trí của kiểm toán Nh nước 17

Các công cụ sử dụng trong giám sát 18

Các nhân tố tác động đến KTNN 21

Mô tả vị trí của KTNN thuộc cơ quan lập pháp 38

Mô tả vị trí của KTNN thuộc cơ quan h nh pháp 40

Mô tả vị trí của KTNN độc lập với cơ quan h nh pháp v lập pháp 42

mô tả vị trí pháp lý của KTNN theo nghị định 93/2003/NĐXCP ng y 13/8/2003 của Chính phủ 93

Mô hình tổ chức nội bộ KTNN 96

Tổ chức bộ máy KTNN sau khi có Luật KTNN 100

Mô hình 2 cấp trong tổ chức quản lý hoạt động kiểm toán…… 112

Mô hình tổ chức chung của KTNN 147

Mô hình tổ chức các kiểm toán chuyên ng nh 148

Mô hình tổ chức KTNN khu vực 152 Mô hình 3 cấp trong tổ chức quản lý hoạt động kiểm toán 182

Mở đầu

Tính cấp thiết của đề t i luận án

Kiểm toán Nh nước Việt Nam được th nh lập theo Nghị định 70/CP ng y11/7/1994 của Chính phủ, l cơ quan chuyên môn giúp Thủ tướng Chính phủthực hiện chức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của các t i liệu

v số liệu của các cơ quan nh nước, các đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế nhnước v các đo n thể quần chúng, các tổ chức x? hội sử dụng kinh phí do NSNNcấp Đây l cơ quan mới th nh lập, chưa có tiền lệ ở Việt Nam cả về mặt tổ chứccũng như cơ chế hoạt động Đến nay qua hơn 10 năm hoạt động Kiểm toán Nhnước đ? khẳng định được vai trò v vị trí như l một công cụ không thể thiếu

được trong hệ thống kiểm tra kiểm soát của nh nước Về mặt tổ chức, đ? xâydựng v đưa v o vận h nh một hệ thống bộ máy tập trung thống nhất bao gồmcác bộ phận tham mưu giúp việc v 7 KTNN chuyên ng nh ở Trung ương v 5KTNN khu vực Thực hiện phương châm vừa xây dựng tổ chức vừa triển khaihoạt động, từ khi đi v o hoạt động đến nay KTNN đ? tiến h nh h ng nghìn cuộckiểm toán, kết quả KTNN đ? kiến nghị tăng thu, tiết kiệm chi v đưa v o quản lýqua NSNN hơn 20.000 tỷ đồng Điều có ý nghĩa quan trọng hơn l qua kiểm toán

đ? giúp cho các đơn vị được kiểm toán thấy được những sơ hở, yếu kém trongcông tác quản lý t i chính, trong việc thực hiện chế độ kế toán của nh nước, qua

đó để có biện pháp khắc phục những yếu kém, sơ hở trong công tác quản lý, ngănngừa gian lận, tham ô, tham nhũng, l?ng phí các nguồn lực t i chính quốc gia;

đồng thời KTNN bước đầu cũng đ? cung cấp cho Chính phủ, Quốc hội nhữngthông tin, dữ liệu tin cậy l m cơ sở cho việc phân bổ NSNN, quyết toán NSNN,hoạch định chính sách v đề ra các biện pháp nhằm tăng cường quản lý vĩ mônền kinh tế

Từ khi th nh lập đến nay vị trí của KTNN đ? từng bước được nâng cao;chức năng của KTNN từng bước được mở rộng; trách nhiệm của KTNN trước

Đảng, Nh nước v Nhân dân ng y c ng lớn hơn; những quy định về vị trí, chức

năng của KTNN trong những năm vừa qua l phù hợp với tiến trình ra đời v pháttriển của KTNN v ng y c ng phù hợp hơn với thông lệ quốc tế về cơ quanKTNN của mỗi quốc gia Trên thế giới, tổ chức quốc tế các cơ quan KTTC(INTOSAI) được th nh lập từ năm 1953 đến nay bao gồm 178 nước th nh viên; ởChâu á, tổ chức các cơ quan kiểm toán Châu á (ASOSAI) cũng đ? được th nh lập

v o năm 1978 cho đến nay đ? có gần 35 nước th nh viên, KTNN Việt Nam l

th nh viên chính thức của INTOSAI từ tháng 4/1996 v l th nh viên củaASOSAI từ tháng 1/1997 mỗi nước mô hình tổ chức v hoạt động của các cơquan KTNN có những điểm khác nhau tuỳ thuộc v o đặc điểm của mỗi nước; tuynhiên trên thế giới l vị trí pháp lý cơ quan KTNN thường độc lập với cơ quan

h nh pháp – cơ quan quản lý v sử dụng các nguồn lực kinh tế Nh nước, đây lmột trong những điều kiện quan trọng nhất giúp cho các cơ quan KTNN hoạt

động hiệu quả, phù hợp với tuyên bố Lima của tổ chức INTOSAI về các chỉ dẫnkiểm toán

Bên cạnh một số th nh tựu đ? đạt được trong tổ chức v hoạt động củaKTNN vẫn còn không ít những hạn chế, bất cập l m ảnh hưởng đến chất lượng,hiệu quả v hiệu lực hoạt động kiểm toán; những bất cập về phân công, phân cấptrong quản lý v tổ chức hoạt động kiểm toán, trong tổ chức đo n kiểm toán,trong việc xây dựng v thực hiện kế hoạch h ng năm, … chưa phát huy được vaitrò quan trọng của KTNN trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát của Nh nước Sựchồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ phận v những bất cập khác đ?

l m cho kết quả hoạt động đạt được chưa cao so với yêu cầu đặt ra ại kỳ họpthứ 7 Quốc hội khoá XI đ? thông qua Luật KTNN ng y 14/6/2005, Chủ tịch nước

ký lệnh công bố ng y 24/6/2005 v có hiệu lực thi h nh từ ng y 1/1/2006 quy

định về vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức v cơ chếhoạt động của KTNN Đây l văn bản pháp lý cao nhất quy định về KTNN, đánhdấu bước phát triển mới về chất của hệ thống các công cụ kiểm tra, kiểm soát ởViệt Nam trong thời kỳ mới Để xây dựng KTNN thực sự trở th nh một công cụmạnh của nh nước trong giai đoạn mới, đòi hỏi phải có sự nghiên cứu v vận

dụng lý luận về mô hình tổ chức v cơ chế hoạt động của các cơ quan KTNN,kinh nghiệm thực tiễn của các cơ quan KTNN trên thế giới v o điều kiện cụ thểphù hợp với pháp luật về KTNN ở Việt Nam.

Tổng quan

Tổng quan về vấn đề nghiên cứu về vấn đề nghiên cứu

L một mô hình tổ chức v hoạt động mới ở Việt nam nên vấn đề nghiêncứu cả về lý luận v thực tiễn ở các nước để vận dụng những kinh nhiệm quý báu

v o Việt Nam l một vấn đề hết sức quan trọng đối với sự phát triển của KTNNviệt Nam Hoạt động nghiên cứu khoa học của KTNN Việt Nam chính thức đượctriển khai từ năm 1995 v được công nhận l một đầu mối kế hoạch khoa họccông nghệ từ năm 1996 theo quyết định của Bộ trưởng Bộ khoa học công nghệ vmôi trường Kể từ đó đến nay đ? có rất nhiều đề t i nghiên cứu khoa học từ cấp

nh nước, cấp Bộ, cấp cơ sở để triển khai nghiên cứu về bản chất, chức năng,nhiệm vụ v địa vị pháp lý của KTNN; nghiên cứu về các chuẩn mực, quy trìnhkiểm toán, các phương pháp kiểm toán, mẫu biểu hồ sơ đáp ứng kịp thời hoạt

động của KTNN trong từng thời kỳ Được sự trợ giúp từ Ngân h ng phát triểnChâu á (ADB) giúp đỡ KTNN triển khai nghiên cứu về việc xây dựng luật pháp

v trợ giúp trong việc tăng cường năng lực, đ o tạo cán bộ với hai giai đoạn đ?góp phần to lớn cho việc triển khai nghiên cứu khoa học trên nhiều lĩnh vực Tiếp

đó l sự trợ giúp rất lớn của Kiểm toán nh nước Liên Bang Đức với dự án GTZ

từ nhiều năm nay đ? cho ra đời nhiều t i liệu quan trọng như "Cơ sở pháp lý củaKiểm toán Nh nước Liên Bang Đức" năm 2001; “Những cơ sở của công táckiểm tra t i chính Nh nước” z H Nội , năm1996; “ Chức năng, nhiệm vụ v địa

vị của cơ quan kiểm toán trong cơ cấu Nh nước”z H Nội , tháng 03.2003; “ Sosánh quốc tế địa vị pháp lý v các chức năng của cơ quan kiểm toán tối cao” z

H Nội , năm 2003; Hội thảo quốc tế của dự án GTZ / KTNN Việt Nam "So sánh

địa vị pháp lý, nhiệm vụ v chức năng của cơ quan kiểm toán tối cao trên thếgiới" (đặc biệt lưu ý đến KTLB Đức) H Nội 6z2004 cùng các bản dịch t i liệunước ngo i khác Luật KTNN ra đời l bước đột phá tạo ra thế v lực cho KTNNtrong tình hình mới phù hợp với thông lệ quốc tế, tạo điều kiện quan trọng về sự

độc lập trên nhiều mặt hoạt động góp phần đưa KTNN Việt Nam thực sự trở

th nh một công cụ mạnh trong bộ máy kiểm tra, kiểm soát của Nh nước, tạo rathế v lực mới trên mặt trận chống tham nhũng hiện nay Tuy nhiên, chưa có mộtluận án Tiến sĩ hoặc đề t i khoa học n o nghiên cứu sâu v to n diện về mô hình

tổ chức v hoạt động của KTNN Việt Nam Có thể kể một số đề t i, công trìnhkhoa học của KTNN đ? đề cập đến vấn đề của luận án n y đang nghiên cứu:

Đề t i nghiên cứu khoa học cấp Bộ “ Thực trạng v giải pháp ho n thiệnphân công, phân cấp trong tổ chức quản lý v thực hiện hoạt động kiểm toán củaKiểm toán Nh nước” – H Nội, năm 2002 do Tiến sĩ Đinh Trọng Hanh – quyềnGiám đốc Trung tâm khoa học v bồi dưỡng cán bộ của KTNN l m chủ nhiệm

Đây l đề t i khoa học cấp bộ đề cập đến nhiều vấn đề lý luận về phân công,phân cấp trong tổ chức quản lý v thực hiện hoạt động kiểm toán Đề t i đưa ra

được nhiều khái niệm v giải quyết được các mối quan hệ trong việc phân công,phân cấp trong tổ chức quản lý mang tính h nh chính v tổ chức thực hiện kiểmtoán Đề t i cũng đánh giá một cách tương đối to n diện về thực trạng phân công,phân cấp trong trong tổ chức quản lý v thực hiện hoạt động kiểm toán củaKTNN, trên cơ sở đó đề t i đưa ra phương hướng v giải pháp ho n thiện, nhữngnguyên tắc chỉ đạo phân công phân cấp Đây l một t i liệu tham khảo rất quantrọng trong quá trình nghiên cứu của luận án n y

Đề t i nghiên cứu khoa học cấp Bộ “ Cơ sở lý luận v thực tiễn xây dựngchiến lược phát triển Kiểm toán Nh nước giai đoạn 2001 – 2010” – H Nội,tháng 9 năm 2004 do ông Đỗ Bình Dương, Tổng KTNN l m chủ nhiệm v GS.TSVương Đình Huệ, Phó tổng KTNN, phó GS.TS Nguyễn Đình Hựu, Giám đốcTrung tâm khoa học v bồi dưỡng cán bộ l m phó chủ nhiệm cùng các th nh viên

l người giữ trọng trách quan trọng trong th nh phần l?nh đạo của KTNN thamgia Đề t i nghiên cứu sâu về cải cách h nh chính nh nước v đưa ra quan điểm,cách nhìn về vị trí của KTNN trong tiến trình cải cách h nh chính của Nh nước

Đồng thời đưa ra các quan điểm, phương hướng phát triển KTNN đến năm 2010.Tuy nhiên do đề t i được ho n th nh trước khi luật KTNN được ban h nh, công

cuộc cải cách h nh chính có nhiều thay đổi đ? xuất hiện các tình huống mới; mặtkhác, đề t i chỉ đưa ra phương hướng phát triển đến năm 2010 Do vậy, đến nay

đ? có nhiều điểm không phù hợp với thực tiễn hoạt động của KTNN Tuy nhiên

đây l một t i liệu tham khảo quan trọng trong quá trình nghiên cứu luận án n y,

có nhiều đóng góp quan trọng về mặt khoa học v thực tiễn trong việc ho n thiệnmô hình tổ chức v cơ chế hoạt động của KTNN

Đề t i nghiên cứu khoa học cấp Bộ "Cơ sở lý luận v thực tiễn của việckiểm toán trách nhiệm kinh tế trong nhiệm kỳ đối với cán bộ lGnh đạo trong bộmáy Nh nước v các đơn vị kinh tế Nh nước"H Nội năm 2004 do GS.TSVương Đình Huệz Phó Tổng KTNN l m chủ nhiệm Đề t i đưa ra các luận cứkhoa học, các cơ sở pháp lý v đòi hỏi của thực tế về việc kiểm toán trách nhiệmkinh tế trong nhiệm kỳ đối với cán bộ lGnh đạo trong bộ máy Nh nước v các

đơn vị kinh tế Nh nước Đây thực chất l một chức năng, nhiệm vụ quan trọng

đ? được thực hiện theo mô hình kiểm toán nh nước Trung Quốc, do vấn đề thamnhũng tại Trung Quốc rất trầm trọng l m thất thoát v l?ng phí rất lớn các nguồnlực quốc gia Việt Nam do có nhiều điều kiện v tình huống tương đồng vớiTrung Quốc nên việc nghiên cứu v tiến tới áp dụng hình thức kiểm toán n y lrất khả thi Đề t i cũng đánh giá thực trạng công tác kiểm tra, đánh giá tráchnhiệm kinh tế đối với các cán bộ l?nh đạo trong bộ máy nh nước v các đơn vịkinh tế tại Việt Nam v đưa ra các giải pháp, kiến nghị để xác lập các điều kiệncần thiết về mặt pháp lý, các chuẩn mực v quy trình kiểm toán phù hợp với loạihình n y nhằm sớm áp dụng tại Việt Nam Đây l những đóng góp to lớn của đề

t i n y nhằm ho n thiện hơn các chức năng của KTNN, tuy nhiên đề t i chỉ đềcập đến một khía cạnh về chức năng v loại hình kiểm toán của KTNN, do đó,

đây l nguồn t i liệu quý đề nghiên cứu luận án n y được to n diện hơn

Đề t i nghiên cứu khoa học cấp bộ "Cơ sở khoa học v thực tiễn trong việcxác định phạm vi hoạt động của KTNN v sự khác nhau giữa hoạt động KTNNvới Thanh tra Nh nước v Thanh tra t i chính" H Nội 2001 do TS Nguyễn

Đình Hựuz Giám đốc trung tâm khoa học v bồi dưỡng cán bộ l m chủ nhiệm

Đây l đề t i đề cập tương đối vĩ mô đến bản chất, vị trí của các cơ quan trong hệthống kiểm tra, kiểm soát trên cùng lĩnh vực t i chính công đó l : thanh tra nhnước, thanh tra t i chính, KTNN v đề cập đến phạm vi, chức năng của từng loạicơ quan Mục đích l loại bỏ khả năng chồng chéo về phạm vi v tạo ra cáckhoảng trống trong lĩnh vực kiểm tra, kiểm soát Đề t i cũng tập trung phân tíchthực trạng của việc chồng chéo về phạm vi v chức năng kiểm tra của các cơquan hiện nay gây phiền h , tốn kém cho các doanh nghiệp đồng thời tạo kẽ hởtrong quản lý Đóng góp lớn về mặt khoa học v thực tiễn của đề t i l đ? có

được định hướng chung về sự hình th nh một hệ thống kiểm tra t i chính côngthống nhất v đưa ra được đề xuất về phạm vi cho từng loại hình cơ quan kiểmtra; kiến nghị cần phải xây dựng hệ thống kiểm tra t i chính công nh nước thốngnhất v hiệu quả

Đề t i nghiên cứu khoa học cấp bộ "Mô hình tổ chức v cơ chế hoạt độngcủa cơ quan Kiểm toán Nh nước" H Nội 1996 do PTS Vương Hữu Nhơnz TổngKTNN đầu tiên của KTNN l m chủ nhiệm Đây l đề t i cũng đề cập đến môhình tổ chức v cơ chế hoạt động của cơ quan kiểm toán Nh nước Tuy nhiên, đề

t i nghiên cứu trong bối cảnh KTNN mới ra đời, nhiều vấn đề về lý luận v thựctiễn chưa sáng tỏ, các t i liệu tham khảo của nước ngo i chưa nhiều Do đó môhình kiểm toán của Việt Nam khi đó chủ yếu dựa trên t i liệu học tập từ TrungQuốc Tuy nhiên, do điều kiện của mỗi nước có những điểm khác nhau, do đóviệc dập khuôn mô hình tổ chức l điều không khoa học Mặc dù đề t i đ? đưa ra

được một số kiến nghị mang tính định hướng v khắc phục các vướng mắc tạmthời, nhưng thực tế hiện nay khi luật kiểm toán nh nước được ban h nh cho thấy

điều kiện hiện nay của KTNN đòi hỏi phải có những phương hướng v giải phápphát triển phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế về mọi mặt hiện nay, đặc biệt khiViệt Nam đ? trở th nh th nh viên chính thức của WTO cách thức tiếp cận cũngnhư nội dung v phương pháp nghiên cứu của đề t i n y khác với công trình khoahọc do tác giả đang nghiên cứu, tuy nhiên đề t i nghiên cứu khoa học cấp bộ n y

l nguồn tư liệu tham khảo l m cơ sở để luận án n y có được nhiều ý tưởng khoahọc quan trọng để ho n th nh công trình khoa học n y

Đề t i nghiên cứu khoa học độc lập cấp Nh nước " Định hướng chiến lược

v những giải pháp xây dựng, phát triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam trongthời kỳ công nghiệp hoá v hiện đại hoá đất nước" H Nội năm 2006, do GS,TSVương Đình Huệ – Tổng KTNN l m Chủ nhiệm Đây l một đề t i lớn nghiêncứu về hệ thống các cơ quan kiểm toán ở nước ta gồm KTNN, kiểm toán độc lập,kiểm toán nội bộ Đề t i đề cập đến sự cần thiết khách quan về sự ra đời, thựctrạng phát triển của hệ thống các cơ quan kiểm toán v định hướng phát triển của

hệ thống kiểm toán trong thời kỳ công nghiệp hoá v hiện đại hoá đất nước.Ngo i ra, còn nhiều đề t i khoa học của KTNN đề cập đến nhiều khía cạnhkhác nhau về tất cả các mặt về tổ chức cũng như hoạt động của KTNN; nhiều t iliệu của các dự án m KTNN hợp tác đ? cung cấp rất nhiều nguồn t i liệu để tácgiả có thể tham khảo v hình th nh nên những ý tưởng mới, đưa ra phươnghướng, nguyên tắc v giải pháp ho n thiện mô hình tổ chức v cơ chế hoạt độngcủa KTNN trong tương lai

Mục tiêu của luận án

Luận án nghiên cứu một cách hệ thống những vấn đề lý luận về mô hình tổchức v cơ chế hoạt động của các cơ quan KTNN

Trên cơ sở nghiên cứu lý luận v kinh nghiệm thực tiễn về mô hình tổ chức

đại diện cho các xu hướng trên thế giới về địa vị pháp lý, cơ chế hoạt động vcách thức tổ chức các cuộc kiểm toán để tìm ra những điểm chung cho KTNNViệt Nam trong quá trình hội nhập quốc tế

Luận án cũng đánh giá tổng quát về quá trình hình th nh v phát triển củakiểm toán Nh nước Việt Nam, những th nh tựu đ? đạt được v những mặt tồn tạicần phải khắc phục về mô hình tổ chức v cơ chế hoạt động của KTNN Việtnam Mặc dù hiện nay Luật kiểm toán Nh nước đ? giải quyết được cơ bảnnhững vướng mắc, khó khăn trước đây về địa vị pháp lý v cơ chế hoạt động củaKTNN, nhưng để triển khai thực hiện Luật KTNN một cách có hiệu quả cònnhiều vấn đề cần phải tổng kết v đánh giá để phát huy những mặt tích cực, hạnchế các mặt còn tồn tại để KTNN hoạt động hiệu quả hơn

Trên cơ sở hệ thống lý luận v những b i học kinh nghiệm từ thực tiễn vkinh nghiệm từ nước ngo i, luận án đưa ra phương hướng v các giải pháp ho nthiện mô hình tổ chức v cơ chế hoạt động của KTNN Việt Nam trong điều kiện

đ? có Luật KTNN v hiện nay Việt Nam đang hội nhập một cách to n diện vsâu rộng v o nền kinh tế to n cầu

Đối tượng v phạm vi nghiên cứu

1./ Luận án đi sâu nghiên cứu những lý luận v thực tiễn về:

Mô hình tổ chức của các cơ quan KTNN, cụ thể l hình thức v cơ cấu tổchức của nó

Một số vấn đề về cơ chế hoạt động của KTNN bao gồm các hình thức vnội dung trong hoạt động quản lý kiểm toán v tổ chức thực hiện kiểm toán

2./ Nghiên cứu thực trạng v đánh giá về mô hình tổ chức v cơ chế hoạt

động của kiểm toán Nh nước Việt Nam từ khi th nh lập đến nay

3./ Luận án không đi sâu v o các vấn đề nghiệp vụ v phương pháp chuyênmôn cụ thể của kiểm toán

Phương pháp nghiên cứu

Luận án được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng vduy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin, sử dụng các phương pháp nghiên cứu

lý luận: Khái quát hoá, tổng hợp v phân tích, để phân tích thực tiễn, luận án còn

sử dụng các phương pháp tư duy, phân tích, thống kê v so sánh để đưa ra cácnhận định, đánh giá cụ thể trên cơ sở đó đưa ra các kiến nghị cụ thể về mô hình

tổ chức v hoạt động của Kiểm toán Nh nước Việt Nam

Những đóng góp về mặt khoa học của luận án

Luận án l m rõ những cơ sở lý luận chung về mô hình tổ chức, cơ chế hoạt

động cũng như chức năng nhiệm vụ của các cơ quan KTNN Phân tích v đánhgiá về ba mô hình tiêu biểu của cơ quan KTNN đại diện cho xu hướng phát triểnhiện nay trên thế giới Trên cơ sở đó rút ra được những điểm chung để vận dụng

v o sự phát triển của KTNN Việt Nam sao cho hiệu quả nhất

Luận án cũng đánh giá một cách khái quát quá trình hình th nh v pháttriển mô hình tổ chức v cơ chế hoạt động của kiểm toán Nh nước Việt Nam,phân tích những ưu điểm v chỉ ra những vấn đề cần ho n thiện về mô hình tổchức v cơ chế hoạt động của KTNN Việt nam trong thời gian tới.

Luận án đưa ra những phương hướng, mục tiêu phát triển của kiểm toán

Nh nước Việt Nam trong tương lai; đồng thời đưa ra các giải pháp cụ thể nhằm

ho n thiện mô hình tổ chức v cơ chế hoạt động của KTNN Việt Nam hiện nay

Kết cấu của Luận án

Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản v kinh nghiệm quốc tế về mô hình

tổ chức v cơ chế hoạt động của các cơ quan KTNNChương 2: Đánh giá thực trạng mô hình tổ chức v cơ chế hoạt động của

KTNN Việt NamChương 3: Phương hướng v giải pháp ho n thiện mô hình tổ chức v cơ

chế hoạt động của KTNN Việt Nam

Chương INhững vấn đề lý luận cơ bản v+ kinh nghiệm quốc tế

về

về mô hình tổ chức v+ cơ chế hoạt độngmô hình tổ chức v+ cơ chế hoạt động

của các cơ quancủa các cơ quan KTNNKTNN

v Nh nước ra đời Nh nước về thực chất l một thiết chế quyền lực chính trị, lcơ quan thống trị giai cấp của một hoặc một nhóm giai cấp n y đối với một hoặc

to n bộ các giai cấp khác, đồng thời còn để duy trì v phát triển x? hội thông quaviệc cung ứng các dịch vụ công m nh nước đó quản lý trước lịch sử v trướccác Nh nước khác

Nh nước tồn tại l để quản lý x? hội với nghĩa l sự tác động có tổ chức vbằng pháp quyền của bộ máy nh nước nhằm điều chỉnh các quá trình, các hoạt

động v các mối quan hệ của công dân, của mọi tổ chức trong x? hội

Để quản lý x? hội, Nh nước phải thực hiện một hệ thống các chức năngkhác nhau v phải sử dụng các công cụ khác nhau

Theo giai đoạn tác động quản lý, Nh nước phải thực hiện các chức năngquản lý cơ bản sau: (sơ đồ 1.1) Trong sơ đồ n y, giám sát (kiểm soát) l một

trong các chức năng quản lý quan trọng, nó diễn ra trong mọi chức năng khác v

l nhiệm vụ cơ bản của các nh l?nh đạo cấp cao

Sơ đồ 1.1: Các chức năng quản lý x hội của Nh nước theo giai đoạn tác

động quản lý

Để quản lý, nh nước phải sử dụng rất nhiều công cụ khác nhau với nghĩa lcác phương tiện hữu hình hoặc vô hình để tác động lên x? hội: (1) Hiến pháp,luật pháp (2) kế hoạch (3) t i sản công (4) bộ máy v đội ngũ cán bộ công chức(5) các chính sách (6) thông tư (7 văn hoá)[6,tr9]

Trong các công cụ nói trên, vấn đề t i sản công có một vai trò đặc biệt quantrọng vì nó l phương tiện vật chất hữu hiệu nhất để tác động lên x? hội Việckiểm soát vấn đề t i sản công, do đó có một ý nghĩa đặc biệt to lớn m tiêu biểuchính l vấn đề KTNN

1.1.2 Kiểm toán Nh nước

1.1.2.1 Giám sát

1.1.2.1 Giám sát ((((Supervision)Supervision)

Đây l một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các hoạt động quản lý.Theo từ điển Tiếng Việt, giám sát l việc theo dõi, xem xét v kiểm tra xem có

Các chức năng QLNN theo giai đoạn

Khai thác, sử dụng các nguồn lực

Lựa chọn phương thức phương pháp quản lý

Vận h&nh x8 hội

Giám sát (kiểm soát) Điều chỉnhđổi mới

đúng những điều quy định không [57] Từ điển Tiếng Nga cho: giám sát l mộtnhóm hoặc một tổ chức để theo dõi người hoặc việc n o đấy [10] Từ điển TiếngAnh lại quan niệm: giám sát l sự bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động đượcthực hiện đúng theo quy định [65].

Sơ đồ 1.2: Vị trí của kiểm toán Nh nước

Theo nghĩa Hán Việt, giám sát được phép bởi 2 từ: (1) giám với nghĩa lxem xét kỹ c ng, l m gương, trông coi v (2) sát với nghĩa l thẩm xét, bắt bẻ.Ghép lại có thể hiểu giám sát l xem xét v chỉ trích Như vậy có thể hiểu: giámsát l việc theo dõi, thanh tra kiểm tra của chủ thể có quyền theo dõi đối với cácchủ thể bị theo dõi để đưa ra các nhận định, phê phán, đánh giá về hoạt động củacác chủ thể bị theo dõi

Để thực hiện chức năng giám sát, chủ thể có quyền giám sát phải sử dụngcác công cụ nhất định, đó l các hoạt động thanh tra, kiểm tra

Thanh tra: L tác động của cơ quan giám sát lên đối tượng bị giám sát đểxem xét, phát hiện, ngăn chặn các h nh vi của đối tượng trái với các quy địnhcho phép

Các chức năng Quản lý nh&

nước

Các công cụ quản lý của Nh& nước

Giám sát (kiểm soát) T&i sản công

Kiểm toán Nh& nước

Kiểm tra: L hoạt động thường xuyên của cơ quan giám sát đối với đốitượng bị giám sát nhằm bảo đảm cho các hoạt động của đối tượng được diễn ratheo đúng các quy định.

Sơ đồ 1.3: Các công cụ sử dụng trong giám sátNhư vậy về thực chất thanh tra cũng l một hoạt động kiểm tra nhưng chủ

đích kiểm tra đ? xác định trước thanh tra chỉ được thực hiện khi cơ quan giám sát

có cảm giác không an to n về các h nh vi của đối tượng bị giám sát v cần phải cómột sự cảnh báo trước cho các h nh vi sai trái của đối tượng (nếu có sai phạm)

Từ nội dung khái niệm giám sát nêu trên, có thể rút ra một số nhận xét như sau:Thứ nhất: Giám sát dùng để chỉ hoạt động thanh tra (theo dõi, xem xét),kiểm tra đối tượng chịu sự giám sát, qua đó đưa ra nhận định về một việc l m n o

đó đ? được thực hiện đúng hay sai so với các quy định hiện h nh;

Thứ hai: Để tiến h nh hoạt động thanh tra, kiểm tra thì giám sát luôn phảigắn với một hoặc một số đối tượng cụ thể; có thể l to n bộ các lĩnh vực hoạt

động của các chủ thể bị giám sát; có thể chỉ l một lĩnh vực nhất định (nhân lực

t i chính, quy chế vvv);

Thứ ba: Để có thể tiến h nh được hoạt động giám sát thì chủ thể hoạt độnggiám sát phải có những quyền hạn, nghĩa vụ nhất định đối với đối tượng chịu sựgiám sát;

Giám sát (Supervision)

Thanh tra Inspection

Kiểm tra Control

Thứ tư: Để có thể đưa ra được nhận định về hoạt động của đối tượng chịu

sự giám sát thì việc giám sát phải được tiến h nh dựa trên những quy định do chủthể có quyền giám sát đặt ra;

Thứ năm:Giám sát luôn l hoạt động có mục đích Mục đích của hoạt độnggiám sát l đưa ra những nhận định của chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt

động của đối tượng chịu sự giám sát, qua đó có biện pháp xử lý đối với nhữngviệc l m trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho những quy

định của chủ thể có quyền giám sát được chấp h nh đúng

1.1.2.2 Kiểm toán

1.1.2.2 Kiểm toán ((((Audit) Audit)

Một lĩnh vực chiếm giữ vị trí quan trọng các hoạt động của con người, tổ chức,x? hội đó l lĩnh vực t i chính T i chính được hiểu l tổng thể các quan hệ giá trị(biểu hiện bằng tiền) nảy sinh trong quá trình hoạt động v tái hoạt động của cácthực thể v x? hội có liên quan được xem xét T i chính luôn gắn liền với các hoạt

động thu v chi bằng tiền của các thực thể x? hội (cá nhân, tổ chức, x? hội)

phạm vi Nh nước, t i chính nh nước l tổng thể các mối quan hệ tiền tệnẩy sinh trong quá trình hình th nh v sử dụng các quỹ tiền tệ của Nh nước nhằmphục vụ cho việc thực hiện các chức năng quản lý của Nh nước đối với x? hội.Việc giám sát hoạt động t i chính của các thực thể bị quản lý có ý nghĩa hếtsức quan trọng vì nó chi phối trực tiếp đến mục đích, tính chất, hiệu quả của việc

sử dụng các nguồn vốn bằng tiền; hoạt động giám sát t i chính được thực hiệnthông qua các hoạt động kiểm toán

Có quan điểm cho rằng kiểm toán l quá trình các nhân viên giám sát độclập v có năng lực (các kiểm toán viên) tiến h nh thu thập v đánh giá các bằngchứng về các thông tin t i chính của thực thể bị giám sát nhằm xác nhận v báocáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin n y với các chuẩn mực đ? định

Trong khái niệm trên, các kiểm toán viên độc lập v có năng lực được hiểu

l những nhân viên giám sát không bị một thế lực gây nhiễu n o gây sức ép v họphải có kỹ năng, kiến thức, năng lực nghiệp vụ để thực hiện chức trách của mình,

họ phải chịu trách nhiệm về các kết luận m họ đưa ra

Thu thập, đánh giá các bằng chứng, đó l các t i liệu, chứng cứ v thông tin

về t i chính của đối tượng bị kiểm toán m các kiểm toán viên có thể v có tráchnhiệm tìm kiếm một cách trung thực v có trách nhiệm

Các chuẩn mực l các thước đo giá trị được cấp có thẩm quyền quy địnhmang tính pháp lý m các chủ thể bị kiểm toán cấp dưới phải tuân thủ trong khitiến h nh các hoạt động của mình

1.1.2.3 Kiểm toán Nh nước

1.1.2.3 Kiểm toán Nh nước ((((State audit): State audit):

L cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra t i chính nh nước hoạt động

độc lập theo luật định của Nh nước Luật KTNN Cộng ho x? hội chủ nghĩaViệt Nam tháng 6 năm 2005 đ? ghi rõ: Kiểm toán Nh nước l cơ quan chuyênmôn về lĩnh vực t i chính nh nước do quốc hội th nh lập, hoạt động độc lập vchỉ tuân theo pháp luật[59]

Với khái niệm đ? nêu, KTNN được hiểu với nghĩa l một danh từ đó l cơquan nh nước thực hiện chức năng giám sát t i chính nh nước (khác với cáchhiểu l một động từ z đó l hoạt động nghiệp vụ của cơ quan KTNN) Kiểm toán

Nh nước l một cơ quan nh nước có chức năng kiểm toán báo cáo t i chính,kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý sửdụng ngân sách, tiền v t i sản Nh nước[59] Qua các giai đoạn phát triển của

Nh nước, kiểm tra t i chính nh nước của Nh nước được thực hiện dưới nhữnghình thức khác nhau nhưng đều có mục đích l kiểm tra v xác định các khoảnchi tiêu t i chính, công quỹ quốc gia được sử dụng đúng mục đích; phát hiện vngăn chặn các h nh vi tham nhũng lạm dụng quyền lực l m thất thoát công quỹcủa Nh nước Theo thông lệ quốc tế, ở hầu hết các nước trên thế giới, công cụkiểm tra t i chính cao nhất của Nh nước l cơ quan KTNN hay còn gọi l cơquan kiểm toán tối cao

tính nghề nghiệp cao để thực hiện nhiệm vụ của mình, rõ r ng với một đội ngũkiểm toán viên thiếu trình độ v không trung thực thì không thể ho n th nhnhiệm vụ chuyên môn được giao.

Sơ đồ 1.4: Các nhân tố tác động đến KTNNThứ hai, KTNN l cơ quan chuyên môn hoạt động độc lập theo luật định,vấn đề đặt ra l nó có thực sự được hoạt động độc lập hay không? để bảo đảmtính độc lập n y, trong sơ đồ 1.4 chỉ rõ trong các mối quan hệ với 3 nhân tố (1)môi trường x? hội, (2) môi trường luật pháp, (3) các cơ quan nh nước khác, cơquan KTNN phải có một vị thế thích hợp n o đó mới có thể bảo đảm được tính

độc lập trong các hoạt động của mình Đây l một vấn đề đang tồn tại rất nhiềuquan điểm khác nhau để xử lý, m luận án cũng hướng v o đó để giải quyết

Môi trường

x8 hội

Môi trường luật pháp

Các cơ quan nh& nước khác

Kiểm toán Nh& nước

Các chủ thể l& đối tượng bị giám sát t&i chính

Hiệu lực, hiệu quả

của Kiểm toán Nh& nước

Vị thế của Kiểm toán Nh& nước

b Môi trường xG hội: Cơ quan KTNN cũng được tập hợp từ những con người

cụ thể với các nhu cầu v mong muốn cụ thể, họ sống v l m việc trong môitrường x? hội (trong v ngo i nước) cụ thể Tác động của môi trường x? hội lên độingũ cán bộ của KTNN l tất yếu Nếu đời sống lương bổng thu nhập của họ không

được bảo đảm thì tính độc lập của sự hoạt động khó có thể bảo đảm, chưa nói đếnyêu cầu nâng cao nghiệp vụ không ngừng của họ Đây l một nhân tố không nhỏtác động đến hiệu lực v hiệu quả hoạt động của các cơ quan KTNN

c Môi trường pháp luật: Cơ quan KTNN hoạt động theo luật định của Nhnước, tức l theo các chuẩn mực m pháp luật đặt ra Rõ r ng hoạt động KTNN rấtkhó có kết quả tích cực nếu: Thứ nhất: Luật pháp KTNN đặt ra bất cập (bất hợp lý,không khoa học, không có tính thực tế v.v.), Thứ hai: Luật pháp về KTNN thiếu sự

r ng buộc trở lại hợp lý đối với các cơ quan kiểm toán (họ l m đúng sai đều khôngphải chịu trách nhiệm pháp lý trước luật pháp v công luận x? hội)

d Các cơ quan Nh nước khác:

KTNN không phải l một cơ quan nằm ngo i x? hội, nằm trên x? hội m nóluôn bị r ng buộc bởi nhiều mối quan hệ x? hội, đặc biệt l với công luận v cáccơ quan Nh nước thuộc hệ thống quyền lực x? hội (lập pháp, h nh pháp, tưpháp, dẫn dắt công luận v.v) Rõ r ng cơ quan KTNN không dễ l m việc khi phảithực hiện hoạt động giám sát t i chính ở chính các cơ quan n y Thêm nữa vớicác mối quan hệ x? hội phức tạp (thân quen, nhờ vả, hối lộ v.v các cá nhân cóvai trò l?nh đạo ở các cơ quan Nh nước còn có thể tác động chi phối không nhỏlên các hoạt động KTNN Điều n y cũng đặt ra một câu hỏi l phải xác định vịthế hợp lý thế n o cho cơ quan KTNN trong hệ thống các cơ quan Nh nước củamột quốc gia

e Các chủ thể l đối tượng bị giám sát t i chính

Đây cũng l một nhân tố tác động v chi phối không nhỏ đối với cơ quanKTNN Thứ nhất đối với các sai phạm chủ quan (tham lam, dốt nát, lừa dối, gianlận v.v.) các thực thể bị kiểm toán thường dùng không ít thủ đoạn khác nhau đểgây cản trở cho các hoạt động kiểm toán (hối lộ, tiêu huỷ tang chứng, tạo vật

chứng giả v.v); với các kiểm toán viên nghiệp vụ kém v tham lợi cá nhân thì khó

có thể thực hiện tốt nhiệm vụ của mình; Thứ hai : Đối với các sai phạm kháchquan (do sự quy định t i chính phi lý của pháp luật, các quy định chưa theo kịpthực tiễn đời sống x? hội), các cá nhân l?nh đạo các cơ quan, hoạt động nh nướcbuộc phải đối phó để thích nghi với các quy định sai trái cũng sẽ gây không íttrở ngại v l m kéo d i thời gian thực thi nhiệm vụ của cơ quan KTNN

g Hiệu lực, hiệu quả của KTNN

Đây l một nhân tố tác động đến kết quả hoạt động của KTNN Nếu KTNNkhông đem lại hiệu quả l góp phần l m cho nền t i chính minh bạch, x? hội ổn

định v phát triển theo định hướng v mục tiêu chung của đất nước thì sự tồn tạicủa hoạt động KTNN trở nên vô nghĩa

Hiệu lực của KTNN l mức độ tác động thực tiễn của hoạt động KTNN đốivới ý thức tuân thủ luật định về t i chính ở các cơ quan chịu sự KTNN Hiệu quảcủa KTNN l kết quả KTNN đem lại cho x? hội so với chi phí, tổn nhất mKTNN gây ra cho x? hội Hiệu lực v hiệu quả hoạt động của KTNN l cơ sở đểxác định vị thế của KTNN trong bộ máy Nh nước

1.1.3

1.1.3 Mục tiêu th nh lập cơ quan KTNN Mục tiêu th nh lập cơ quan KTNN

1.1.

1.1.3.1 3.1 3.1 Sự hình t Sự hình t Sự hình th nh v phát triển các cơ quan KTNN h nh v phát triển các cơ quan KTNN

Kiểm toán có nguồn gốc từ tiếng Latinh theo nghĩa của từ "Audit", kiểmtoán ra đời từ thời La M?, thế kỷ thứ III trước Công nguyên Tuy nhiên, hoạt

động kiểm toán chỉ phát triển mạnh mẽ v mang tính phổ biến trong khoảng v itrăm năm trở lại đây ở Đức, từ năm 1714, Vua Phổ l Friedrich Wilhelm I đ? raSắc lệnh th nh lập Phòng Thẩm kế tối cao (hay Thẩm kế viện dưới thời Đế chế

Đức); ở Pháp, từ năm 1807, dưới thời Ho ng đế Napoleon I, To Thẩm kế đ?

được th nh lập Hoạt động kiểm toán xuất phát từ yêu cầu phải sử dụng hợp lệ vhợp pháp các nguồn t i chính của Nh nước, do vậy, mục tiêu cụ thể của công táckiểm toán n y l xác nhận v đánh giá việc sử dụng xác thực v có hiệu quả cácnguồn t i chính nh nước; mặt khác nó thể hiện quyền lực của Nh nước trongviệc tăng cường sự quản lý của Nh nước về t i chính thông qua việc công bố các

báo cáo khách quan về sự ổn định v phát triển của nền t i chính quốc gia Tuynhiên, hoạt động kiểm toán chỉ thực sự có ý nghĩa quan trọng đối với quá trình

l nh mạnh hoá nền t i chính quốc gia kể từ sau các cuộc cách mạng về kinh tế vhiện đại hoá v o những năm đầu của thế kỷ XX

Cơ quan KTNN ở mỗi quốc gia có những tên gọi khác nhau, ví dụ: ToThẩm kế Cộng ho Pháp, ỷ ban Kiểm toán v Thanh tra H n Quốc, ỷ banKiểm toán v Kiểm soát ấn Độ, Cơ quan Tổng Kế toán Hoa Kỳ, Cục Kiểm toánLiên Bang Nga, ỷ ban Kiểm toán Nhật Bản V V tại các khu vực trên thế giới

đều th nh lập Tổ chức các cơ quan KTNN của khu vực; đồng thời các quốc giacũng gia nhập Tổ chức Quốc tế các cơ quan KTNN, cơ quan n y gồm có 178

th nh viên

Trong cách hiểu về kiểm toán có nhiều quan điểm khác nhau, một số ý kiếncho rằng: kiểm toán l việc một KTV được bổ nhiệm l m báo cáo b y tỏ ý kiến

về những kê khai t i chính của một doanh nghiệp sau khi thực hiện sự kiểm tra

độc lập đối với doanh nghiệp đó; một quan điểm khác cho rằng kiểm toán đồngnghĩa với một chức năng của kế toán l sự kiểm tra lại kế toán, tức l việc r soátcác thông tin từ các chứng từ kế toán, định khoản v ghi sổ kế toán, tổng hợp lạicân đối kế toán Trong lịch sử phát triển của nó đ? hình th nh các loại hình kiểmtoán sau:

Kiểm toán BCTC: loại hình kiểm toán để kiểm tra xác nhận tính đúng

đắn, trung thực, hợp pháp của t i liệu, số liệu kế toán, các báo cáo quyết toáncủacác đối tượng kiểm toán

Kiểm toán tuân thủ: L loại hình kiểm toán nhằm đánh giá tình hình thựchiện pháp luật v những quy định của các cấp có thẩm quyền trong quá trình hoạt

động của đơn vị được kiểm toán

KTHĐ: L loại hình kiểm toán nhằm đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quảcủa việc quản lý v sử dụng các nguồn lực t i chính Đây l loại hình kiểm toántập trung đến việc xem xét, đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý khu vực h nhchính nh nước v các công trình XDCB lớn do Nh nước đầu tư

Tuỳ thuộc đặc điểm v sự phát triển tại mỗi nước, các loại hình kiểm toán

được coi trọng khác nhau, tại những nước phát triển cao thông thường triển khailoại hình KTHĐ nhằm đánh giá chính xác hơn hiệu quả của việc sử dụng cácnguồn lực kinh tế của Nh nước

1.1.

1.1.3.2 3.2 3.2 Mục tiêu th nh lập cơ quan KTNN Mục tiêu th nh lập cơ quan KTNN

Đối với mỗi quốc gia do các nguồn lực về kinh tế, t i chính d nh cho sựphát triển đều l hữu hạn, việc sử dụng thống nhất v hiệu quả các khoản côngquỹ l một trong những đòi hỏi thiết yếu cho việc sử dụng hợp lý các nguồn t ichính nh nước v hiệu năng các quyết định của các cơ quan có thẩm quyền của

Nh nước Trong điều kiện các Nh nước quản lý nền kinh tế bằng pháp luật

c ng đòi hỏi mỗi Nh nước cần phải có một cơ quan KTNN được pháp luật bảo

đảm tính độc lập để đạt được mục tiêu của Kiểm toán, cụ thể l việc sử dụng hợp

lý v hiệu quả các nguồn công quỹ; tăng cường sự l nh mạnh trong quản lý t ichính; ngăn ngừa tham nhũng, l?ng phí công quỹ Nh nước; cung cấp các thôngtin có chất lượng với các cơ quan thông tin đại chúng v công chúng thông quacác báo cáo kiểm toán khách quan Các cơ quan KTNN đang ng y c ng trở nêncần thiết hơn khi Nh nước đ? v đang mở rộng hoạt động của mình sang lĩnhvực kinh tế z x? hội v vì vậy đòi hỏi hoạt động của Nh nước phải tuân theonhững qui định của khuôn khổ t i chính nhất định

Nói một cách khác chính l sự cần thiết phải th nh lập cơ quan KTNN để

đáp ứng các yêu cầu của công tác kiểm tra t i chính nh nước Trong bối cảnhviệc sử dụng thống nhất v hiệu quả các khoản công quỹ l một trong những đòihỏi thiết yếu đầu tiên cho việc sử dụng hợp lý các nguồn t i chính nh nước vhiệu năng các quyết định của các cơ quan có thẩm quyền Trong tuyên bố Lima

về các chỉ dẫn kiểm toán thông qua quyết định tại Hội nghị lần thứ IX của tổchức INTOSAI tổ chức tại Lima, Khoản 1 Mục I đ? chỉ rõ[56]:

Tên v việc th nh lập cơ quan kiểm toán đG tồn tại từ rất lâu trong bộmáy quản trị t i chính nh nước, ví dụ như việc quản lý các quỹ côngdưới dạng thác quản kiểm toán tự nó không phải l một cứu cánh m l

một bộ phận không thể tách rời của cả một hệ thống kiểm tra nhằm phơi

b y kịp thời những sai lệch với các chuẩn mực đG được công nhân vnhững vi phạm nguyên tắc pháp lý, tính hiệu quả, hiệu năng v tính kinh

tế của công tác quản lý các nguồn lực để từ đó có những biện pháp đúng

đắn đối với từng trường hợp cụ thể, buộc các bên liên quan lĩnh nhậntrách nhiệm, đòi bồi thường hoặc có những biện pháp để ngăn ngừanhững h nh vi tái phạm hay chí ít thì cũng l m cho nó khó có cơ hộixảy ra hơn

Tương ứng với địa vị l người quản lý v điều h nh nền kinh tế, sau khi kếtthúc năm ngân sách, Chính phủ với tư cách l cơ quan h nh pháp phải báo cáo vềcông tác điều h nh ngân sách v điều h nh kinh tế của mình Tiếp đó, tráchnhiệm của Quốc hội l kiểm tra xem nguồn kinh phí đ? cấp cho Chính phủ đ?

được quản lý theo những quy định của luật pháp hay không, các vấn đề đầu tư v

điều chỉnh nền kinh tế của Chính phủ có hiệu quả hay không Để ho n th nhnhiệm vụ kiểm tra đó một cách hiệu quả, tự bản thân Quốc hội không thể l m

được m phải cần đến sự giúp đỡ của một cơ quan độc lập, có chuyên môn, đủnăng lực v biết lấy các chuẩn mực chặt chẽ l m thước đo để đánh giá to n bộcông tác quản lý v điều h nh nền kinh tế của Chính phủ Kiểm tra t i chính theonghĩa đó ng y nay được các cơ quan KTNN ở hầu hết các quốc gia trên thế giới

đang thực hiện Ng y nay, kiểm toán được hiểu l quá trình m ở đó những cánhân độc lập có thẩm quyền được đ o tạo nghiệp vụ đầy đủ, có trình độ cao tiến

h nh thẩm định các thông tin số lượng về một đơn vị kinh tế cụ thể nhằm mục

đích báo cáo mức độ phù hợp giữa thông tin số lượng đó với các chuẩn mực đ?

đắn, trung thực, hợp pháp của t i liệu, số liệu kế toán, các báo cáo quyết toáncủacác đối tượng kiểm toán Vai trò n y của kiểm toán gắn liền với nhiệm vụ kiểmtoán các thông tin m chủ yếu thông tin trên BCTC Thông qua hoạt động kiểmtoán, đánh giá v xác nhận tính trung thực, hợp pháp của các thông tin kinh tế,trước hết l thông tin trên các BCTC của các cấp chính quyền, các cơ quan, các

đơn vị v các bộ phận được kiểm toán Đồng thời góp phần giúp các thông tin vềkinh tếz t i chính của Nh nước, của các đơn vị kinh tế đáp ứng được yêu cầutrung thực, khách quan v công khai

b.KTHĐ nhằm đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả của việc quản lý v sửdụng các nguồn lực t i chính Thông qua đó các Chính phủ thấy được các thếmạnh, những việc l m tốt, những hoạt động cần phải chấn chỉnh; thúc đẩy Chínhphủ v các tổ chức kinh tế có sử dụng NSNN nâng cao chất lượng quản lý v sửdụng các nguồn lực kinh tế một cách to n diện cả về tính kinh tế, tính hiệu quả

v hiệu lực Yêu cầu quản lý v sử dụng một cách kinh tế, hiệu quả v hiệu lựccác nguồn lực kinh tế của Nh nước v tổ chức kinh tế luôn được coi l những mụctiêu h ng đầu của quản lý kinh tế t i chính vĩ mô v vi mô Trong kinh tế hiện đại,

Nh nước đ? v đang mở rộng hoạt động của mình sang các lĩnh vực kinh tế v x?hội nhằm thực hiện chức năng điều tiết nền kinh tế do đó c ng cần thiết phải đượckiểm tra v giám sát để đảm bảo các hoạt động đó phải tuân theo những quy địnhtrong khuôn khổ t i chính nhất định Trong khi đó mục tiêu của kiểm toán chính l

đảm bảo việc sử dụng hợp lý v có hiệu quả các nguồn công quỹ, tăng cường sựminh bạch v l nh mạnh trong quản lý t i chính, đưa ra các báo cáo đánh giákhách quan trước công chúng – những người nộp thuế cho Nh nước

c.Các kết luận v kiến nghị của KTNN có giá trị pháp lý rất cao, tuỳ từngnước v từng lĩnh vực khác nhau, giá trị pháp lý n y có quy định khác nhau bởicác điều luật liên quan, nhưng thông thường l báo cáo kiểm toán có kết luậncuối cùng về tính trung thực, hợp lý v hợp pháp của các t i liệu, sổ sách kế toán,báo cáo thu chi v quyết toán ngân sách

định trong mục tiêu v nội dung của hoạt động kiểm toán Trong mỗi hình thứckiểm toán: kiểm toán BCTC, kiểm toán tuân thủ, KTHĐ, kiểm toán chuyên đề…

đều đánh giá sự tuân thủ pháp luật v những quy định của các cấp có thẩm quyền(điều n y được quy định trong tất cả các chuẩn mực kiểm toán) Thông qua hoạt

động kiểm toán tính tuân thủ pháp luật, cơ quan kiểm toán sẽ đánh giá v kiếnnghị các đối tượng kiểm toán sửa chữa những sai phạm về quản lý kinh tế – t ichính Như vậy, kiểm toán góp phần tích cực v o duy trì sự tuân thủ pháp luật tạicác cấp quản lý, nâng cao chất lượng v hiệu lực quản lý bằng pháp luật của cáccơ quan nh nước

b.Kiểm toán góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nh nước về kinh tếz t ichính Đây l một trong những vai trò trực tiếp v quan trọng nhất của kiểmtoán Nh nước tiến h nh quản lý kinh tếz t i chính thông qua 2 phương thứcchính : thông qua hoạch định chiến lược v các chính sách kinh tếz t i chínhnhằm định hướng v điều chỉnh các hoạt động của nền kinh tế; đồng thời Nhnước cũng l một nh đầu tư lớn v o những lĩnh vực quan trọng của nền kinh

tế Do vậy, vai trò của Nh nước trong kinh tế l hết sức quan trọng, đòi hỏi

Nh nước phải sử dụng các công cụ, biện pháp để duy trì được hiệu lực quản

lý đó Một trong những công cụ góp phần duy trì hiệu lực quản lý Nh nước

về kinh tế l kiểm toán

c.Thông qua các chức năng kiểm tra xác nhận, tư vấn về quản lý kinh tế –

t i chính ở tầm vĩ mô cũng như vi mô, kiểm toán tác động đến các tổ chức kinh tế

v Chính phủ trong việc quản lý v sử dụng đúng đắn, hiệu quả v tiết kiệm cácnguồn lực kinh tế do Nh nước quản lý

d Nh nước thực hiện việc quản lý kinh tế, ngân sách bằng hệ thống cácquy phạm pháp luật, để cho các quy định pháp luật đi v o cuộc sống v phát huy

tác dụng đòi hỏi bản thân hệ thống đó phải đồng bộ v luôn được ho n thiện phùhợp với sự phát triển của nền kinh tế x? hội Hoạt động của cơ quan KTNN mộtmặt nâng cao việc chấp h nh pháp luật của các đối tượng kiểm toán, mặt khácthông qua chức năng tư vấn để kiến nghị với các cơ quan quản lý nh nước sửa

đổi các quy định chưa phù hợp với thực tiễn Do đặc thù nghề nghiệp, các cơquan KTNN luôn sẵn có điều kiện thâm nhập thực tiễn để phát hiện v so sánhnhững mặt ưu điểm v những mặt bất cập của những quy định hiện h nh, nhữngchính sách lạc hậu, lỗi thời cản trở sự phát triển của x? hội Trong điều kiện nềnkinh tế cần có sự hỗ trợ của Nh nước trong việc tạo môi trường cạnh tranh l nhmạnh cả về vĩ mô v vi mô, những thông tin thu được từ thực tiễn công tác kiểmtoán rất bổ ích cho việc nghiên cứu v ho n thiện hệ thống pháp luật về kinh tế

t i chính

1.1.

1.1.4444.3 3 3 Góp phần l m minh bạch các quan hệ kinh tế Góp phần l m minh bạch các quan hệ kinh tế Góp phần l m minh bạch các quan hệ kinh tếPPPPt i chính t i chính

Vai trò n y của kiểm toán gắn liền với chức năng công khai các thông tinqua hoạt động kiểm toán m chủ yếu l thông qua hình thức kiểm toán báo cáo

t i chính Thông qua hoạt động kiểm tra, đánh giá v xác nhận tính trung thực,hợp pháp của các thông tin kinh tế, trước hết l thông tin trên các báo cáo t ichính của các cấp chính quyền, các cơ quan, các đơn vị kinh tế của Nh nước đ?

được kiểm toán Kiểm toán góp phần xác nhận các thông tin về kinh tếz t i chínhcủa Nh nước, các đơn vị kinh tế đáp ứng được yêu cầu trung thực, khách quan

v công khai

1.1.

1.1.4444.4 4 4 Góp phần nâng cao hiệu lực Góp phần nâng cao hiệu lực Góp phần nâng cao hiệu lực trong trong trong quản lý v sử dụng quản lý v sử dụng quản lý v sử dụng t i chính nh nước t i chính nh nước

Thông qua các chức năng kiểm tra, đánh giá, tư vấn cho các cơ quan của

Nh nước v các tổ chức kinh tế của Nh nước về quản lý kinh tế vĩ mô cũng như

vi mô Nh nước quản lý v điều h nh nền kinh tếz t i chính bằng hai vai tròchính, một l vạch ra chiến lược v các chính sách kinh tếz t i chính nhằm địnhhướng v điều chỉnh các hoạt động của nền kinh tế; hai l Nh nước cũng l một

nh đầu tư lớn v o những lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế v l một khách

h ng có nhu cầu mua sắm rất lớn có ảnh hưởng quan trọng đến thị trường Do

vậy, vai trò của Nh nước trong kinh tế l hết sức quan trọng, đòi hỏi Nh nướcphải sử dụng các công cụ, biện pháp để duy trì được hiệu lực quản lý đó.

v đánh giá có được tính thận trọng, trung thực v khách quan Để khẳng địnhtính trung thực trong việc ghi chép, hạch toán kế toán đến việc tính toán, phân

bổ, tổng hợp các nghiệp vụ kinh tế, t i chính phát sinh được phản ánh trên báocáo t i chính được chính xác v hợp pháp thì cần có một tổ chức, cá nhân có đủthẩm quyền xác nhận lại các thông tin đó theo đúng các quy trình, chuẩn mực đ?

động của các đối tượng kiểm toán Do đó chức năng tư vấn về pháp luật kinh tế,

t i chính để tổ chức thực hiện luật v các cơ chế chính sách về quản lý kinh tế, t i

chính cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có quản lý v sử dụng NSNN vsản xuất kinh doanh l một nhu cầu không thể thiếu được nhằm nâng cao hiệuquả kinh tế việc sử dụng các nguồn lực, đồng thời đưa các hoạt động kinh tế v okhuôn khổ h nh lang pháp luật của Nh nước.

c.Chức năng công khai các số liệu v tình hình quản lý, sử dụng ngân sách

Nh nước v các nguồn lực khác do Nh nước nắm giữ Trong Nh nước phápquyền đòi hỏi mọi hoạt động của Nh nước phải được kiểm tra v giám sát chặtchẽ bởi cơ quan lập pháp – cơ quan do nhân dân bầu ra v l người đại diện choquyền lợi của những người đóng thuế tạo nên ngân sách Nh nước Nhu cầu đượcthông tin của dân chúng v các cơ quan có quyền giám sát đòi hỏi KTNN với tưcách l cơ quan kiểm tra t i chính tối cao phải công khai các số liệu v đánh giá

về tình hình quản lý v sử dụng các nguồn lực của Nh nước một cách minh bạchtrên các phương tiện truyền thông hay các diễn đ n của Quốc hội theo định kỳ

h ng năm v được quy định bởi các điều luật

l kiểm tra việc hạch toán các khoản thu v chi của Nh nước do Chính phủ đưa

ra để quyết toán ngân sách Nhiệm vụ ở đây l đưa ra các tiêu thức chọn mẫu phùhợp v trực tiếp tiến h nh kiểm tra các mẫu đó theo các quy trình v chuẩn mựcphù hợp để xem xét v đánh giá các giá trị trong các hoá đơn, chứng từ v bảngtổng quyết toán có theo đúng mẫu biểu đ? quy định hay chưa Trong hoạt độngkiểm toán tuân thủ n y, vấn đề không phải chỉ l xem xét tính đúng đắn về kếtoán m cả vấn đề các quy định v các nguyên tắc v quản lý ngân sách có hiệulực pháp luật đ? được tuân thủ hay chưa Dựa trên các quy định trong các đạoluật về ngân sách, các KTV cũng kiểm tra xem bộ máy h nh chính có vi phạmcác chỉ tiêu trong các dự toán đ? được thông qua hay không Các kết luận kiểmtoán được đưa ra có vai trò đặc biệt quan trọng trong quy trình giải toả trách

nhiệm của Chính phủ khi phê chuẩn quyết toán ngân sách h ng năm tại Quốchội Các phương thức kiểm toán có thể áp dụng l kiểm tra trước hay kiểm trasau, ví dụ như kiểm tra các dự toán chi tiêu của Chính phủ cho năm sắp tới cóphù hợp với các nguyên tắc đ? đề ra hay không, có nằm trong dự toán của cácchương trình đ? được Quốc hội thông qua hay không, loại hình tiền kiểm n ycho phép phòng ngừa v loại bỏ các sai sót ngay từ khi lập kế hoạch ban đầu do

đó rất có hiệu quả trong việc chống l?ng phí v tạo sự công bằng Còn loại hìnhhậu kiểm l nhiệm vụ bắt buộc đối với bất kỳ cơ quan KTNN n o trong việc xácnhận v đánh giá về khả năng quản lý v điều h nh ngân sách của Chính phủ

1.1.

1.1.6666.2 Kiểm toán to n b 2 Kiểm toán to n b 2 Kiểm toán to n bộ hoạt động kinh tế của ộ hoạt động kinh tế của ộ hoạt động kinh tế của Nh nước Nh nước Nh nước

Bên cạnh việc thu thuế theo luật định v chi cho bộ máy cũng như cáckhoản chi khác theo dự toán đ? lập, Nh nước còn các hoạt động kinh doanh vgóp vốn Nh nước sở hữu nhiều t i sản v vốn, đồng thời thực hiện vai trò của

Nh nước l khắc phục các khuyết tật của thị trường v ổn định kinh tế vĩ mô, do

đó Nh nước phải chi rất nhiều tiền cho công tác điều h nh thị trường Cơ quanKTNN cần phải kiểm toán các doanh nghiệp n y kể cả các doanh nghiệp m Nhnước góp vốn, đặc biệt l các doanh nghiệp m cổ phần Nh nước chiếm đa số.Các đánh giá cần đưa ra xem liệu thị trường đ? được Nh nước tác động một cáchtích cực chưa, các biện pháp t i chính v điều tiết tiền tệ có đảm bảo cho số việc

l m tăng lên v giảm lạm phát chưa, có vì lợi ích của người dân hay không

Ngo i hình thức kiểm toán tuân thủ, cơ quan KTNN còn cần phải nhận xét

về tính kinh tế, tính hợp lý, tính tiết kiệm v về hiệu quả hoạt động của Nhnước Kiểm toán đánh giá hoạt động của Nh nước phải bao quát được to n bộhoạt động kinh tế của cơ quan h nh chính bị kiểm toán từ việc kiểm tra cácchứng từ kế toán đến việc đánh giá được tính kinh tế của hoạt động đó

Quy mô hoạt động của Nh nước rất rộng lớn, do vậy không thể n o kiểmtra hết tất cả các khoản thu v các khoản chi Vì vậy, phải tuỳ theo cách xem xét

v đánh giá, cơ quan KTNN tiến h nh việc chọn mẫu cho phù hợp, đảm bảo kếtluận đưa ra l dựa trên phạm vi kiểm toán đủ rộng Các phương pháp chọn mẫu

n y đảm bảo rằng ngăn ngừa được sự gian lận trong quản lý t i chính v h nh vitrục lợi cá nhân kể cả ở những cơ quan, đơn vị năm đó không bị kiểm toán

1.1.7 Quyền hạn của cơ quan KTNN Quyền hạn của cơ quan KTNN Quyền hạn của cơ quan KTNN [32, tr22]

a Quyền được kiểm toán, KTNN l cơ quan kiểm tra t i chính nh nướccủa Nh nước, do đó bất kỳ cơ quan, đơn vị, tổ chức có nhiệm vụ quản lý, thu zchi v sử dụng NSNN, t i sản nh nước v các công quỹ quốc gia khác đều l đốitượng phải tiến h nh kiểm toán KTNN được quyền áp dụng các hình thức kiểmtoán báo cáo t i chính, kiểm toán tuân thủ v kiểm toán hoạt động phụ thuộc v omục đích v yêu cầu của từng cuộc kiểm toán Đây l các nghiệp vụ riêng có củaKTNN, trong ba hình thức n y thì hình thức kiểm toán báo cáo t i chính thường

được nhiều nước sử dụng nhất trong khi thực hiện nhiệm vụ để xác nhận tính

đúng đắn, trung thực, hợp pháp của t i liệu, số liệu kế toán báo cáo quyết toánngân sách các cấp, các đơn vị kinh tế v ngân sách của Chính phủ Hình thứckiểm toán tuân thủ được áp dụng nhằm nâng cao tính tuân thủ pháp lý của các

đối tượng kiểm toán Đồng thời KTNN kết hợp kiểm toán hoạt động để đánh giátính kinh tế, hiệu quả sử dụng kinh phí của các cơ quan, đơn vị phục vụ cho cácmục đích nhất định Trong một số trường hợp nhất định KTNN còn áp dụng cả

ba hình thức n y trong một cuộc kiểm toán

b Quyền được xây dựng chuẩn mực, quy trình v phương pháp kiểm toán:phải đảm bảo cho KTNN được độc lập xây dựng v thực hiện kiểm toán theo mộtchuẩn mực, quy trình v phương pháp kiểm toán nghiệp vụ phù hợp Do đó Nhnước trao quyền cho KTNN xây dựng v tổ chức thực hiện chuẩn mực kiểm toán,qui trình kiểm toán v các phương pháp chuyên môn nghiệp vụ áp dụng tronghoạt động KTNN Lĩnh vực kiểm toán l lĩnh vực riêng đòi hỏi nghiệp vụ vchuyên môn rất cao, đồng thời để đảm bảo thực hiện được chức năng xác nhận vtư vấn được hiệu quả yêu cầu các công việc kiểm toán phải dựa trên những chuẩnmực v quy trình cụ thể cho từng lĩnh vực Điều đó cho phép kết quả kiểm toán

được tin cậy trong các trường hợp kiểm toán khác nhau v được tiến h nh bởi cácKTV khác nhau Nếu thẩm quyền n y không được tôn trọng sẽ l m ảnh hưởng

đến tính độc lập của KTNN

c Quyền điều tra, quyền điều tra l một biện pháp nghiệp vụ không thểthiếu được trong công việc kiểm toán, nhất l các trường hợp có dấu hiệu vi phạmpháp luật Đa số luật kiểm toán của các nước đều nhấn mạnh ý nghĩa các quyền

điều tra, thông qua việc n y để ngăn chặn h nh động cản trở kiểm toán viên thựchiện các quyền hạn theo luật định Điều khoản n y nhằm tăng cường vị trí củaKTNN với các đơn vị bị kiểm toán v tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động củakiểm toán viên

d Quyền thực thi, đa số luật kiểm toán của các nước qui định việc thực thikết luận kiểm toán, tuỳ thuộc v o mức độ sai sót đ? được kết luận, để KTNN đưa

ra kiến nghị xử lý, đồng thời KTNN có quyền kiến nghị các biện pháp khắc phụccác sái sót đ? được kết luận Các đơn vị bị kiểm toán phải trình b y những biệnpháp khắc phục v thời hạn để khắc phục các sai sót đó Nếu đơn vị bị kiểm toánkhông thực hiện, KTNN có quyền thông báo cho cơ quan quản lý cấp trên trựctiếp của đơn vị đó hoặc cơ quan nh nước có thẩm quyền xử lý theo qui định củapháp luật ở mỗi nước có quy định về mức độ thực hiện các kết luận của KTNNkhác nhau, có nước cho phép đơn vị được tuỳ nghi thực hiện các kết luận của cơquan kiểm toán v khi đó cơ quan KTNN có quyền đề nghị cơ quan cấp cao hơn

ra quyết định buộc cấp dưới phải thực hiện; có nước quy định rất chặt chẽ việcbắt buộc phải thực hiện các kết luận của cơ quan kiểm toán; đặc biệt như tạiCộng ho Pháp cho phép cơ quan KTNN có quyền tư pháp như l to án khi xemxét v xử lý bằng các biện pháp kinh tế hoặc hình sự các sai phạm về t i chínhcủa đối tượng có sử dụng NSNN

1.2 Mô hình tổ chức cơ quan KTNN

X? hội lo i người chính l x? hội của các tổ chức, sự tồn tại của các tổ chức

l đặc điểm nổi bật nhất của lịch sử trong tiến trình phát triển lo i người Tổ chứcthường được hiểu l “tập hợp của hai hay nhiều người cùng hoạt động trongnhững hình thái cơ cấu nhất định để đạt được những mục đích chung”[7, tr5].Trong tổ chức bộ máy nh nước bao gồm nhiều tổ chức bộ phận nhỏ hơn có cácchức năng v nhiệm vụ khác nhau, KTNN cũng l một tổ chức như vậy Mỗi

quốc gia tuỳ theo thể chế chính trị v điều kiện kinh tế x? hội khác nhau có cácquy định về mô hình tổ chức v hoạt động của cơ quan KTNN khác nhau Môhình tổ chức của cơ quan KTNN chính l sự mô tả vị trí v hình thức tổ chức củacơ quan KTNN trong một bộ máy nh nước, nhưng chúng đều được tổ chức đểthực hiện nhiệm vụ kiểm tra, kiểm soát từ bên ngo i đối với hoạt động quản lý v

sử dụng các nguồn lực t i chính v t i sản nh nước Như vậy việc xem xét v

đánh giá mô hình tổ chức của cơ quan KTNN thường dựa trên hai tiêu chí l địa

vị pháp lý v hình thức tổ chức của nó

1.2.1 Nguyên tắc chỉ đạo

a Độc lập về tổ chức: theo các chỉ dẫn trong tuyến bố Lima v theo thông

lệ quốc tế, cơ quan KTNN chỉ có thể ho n th nh các nhiệm vụ theo luật định củamình một cách khách quan v có hiệu lực nếu như nó được đặt độc lập với đơn vị

được kiểm toán v được bảo vệ để chống lại các tác động từ bên ngo i Chính vìvậy, m trong khoa học người ta còn cho rằng tính độc lập l “vị thuốc trườngsinh” của cơ quan kiểm tra t i chính Sự độc lập về tổ chức của cơ quan KTNN ltiền đề cơ bản của mọi công việc kiểm tra nhằm đảm bảo sự kiểm tra theo đúng

định hướng v đạt hiệu quả Do những hệ quả đặc biệt về chính trị v t i chínhbắt nguồn từ hoạt động kiểm tra, đánh giá của các cơ quan KTNN đối với tất cảcác cơ quan nh nước, đặc biệt l đối với các quan chức l?nh đạo v chính quyền

Để đảm bảo tính độc lập n y cần thiết phải có sự độc lập với các đối tượng của sựkiểm tra, đối với các ảnh hưởng từ bên ngo i Mặc dù các cơ quan của Nh nướckhông thể có sự độc lập tuyệt đối vì dù sao về mặt tổng thể thì các cơ quanKTNN n y vẫn l một bộ phận của Nh nước Cơ quan KTNN cần phải được coinhư một thiết chế Nh nước trong cơ cấu của một hệ thống phân chia quyền lực

về chức năng của Nh nước Việc th nh lập cơ quan KTNN v mức độ độc lậpcần thiết của nó cần phải được quy định trong Hiến pháp, các chi tiết cụ thể cóthể được nêu trong các luật; đặc biệt to án tối cao cần có sự bảo vệ đầy đủ vềmặt luật pháp nhằm chống lại các tác động từ bên ngo i đối với sự độc lập của cơquan KTNN

b Độc lập v khách quan trong hoạt động: sự độc lập của cơ quan KTNNcần phải được đề cao cả trong vấn đề tự chịu trách nhiệm trong việc lập kế hoạchcông tác kiểm toán h ng năm ảnh hưởng không tốt đối với tính độc lập của nó vtác dụng cũng như hiệu quả của các kết luận do KTNN đưa ra đối với việc đánhgiá trách nhiệm tổng thể về quản lý t i chính của Nh nước, nếu như có một đơn

vị hay cơ quan n o đó của Nh nước có thể chỉ thị hay ra mệnh lệnh cho KTNNkhông được tiến h nh kiểm toán ở một lĩnh vực m đơn vị đó chịu trách nhiệm vềkinh tế v chính trị

c Do vậy trong hoạt động của mình, cơ quan KTNN không nên phải tuântheo bất cứ chỉ thị n o v chỉ phải phục tùng luật pháp, đặc biệt trong việc lậpdanh sách các đơn vị để tiến h nh kiểm toán cũng như việc đưa ra các đánh giá

v kết luận về các phát hiện qua hoạt động kiểm toán

d Độc lập về nhân viên: tính độc lập của cơ quan KTNN không thể tách rờitính độc lập của nhân viên của nó Nhân viên ở đây được hiểu l những ngườiphải đưa ra các quyết định, kết luận đại diện cho cơ quan KTNN v phải chịutrách nhiệm với bên thứ 3z những cơ quan có thẩm quyền kiểm tra cơ quanKTNN Nhân viên ở đây có thể l các KTV, các th nh viên trong một hội đồng

có quyền ra quyết định hoặc l người đứng đầu của một cơ quan KTNN được tổchức theo chế độ thủ trưởng Trong tuyên bố Lima còn yêu cầu sự đảm bảo tính

độc lập thông qua các thủ tục bổ nhiệm v miễn nhiệm đối với người đứng đầucơ quan n y đa số các nước, yêu cầu n y được đáp ứng bằng việc quy địnhtrong Hiến pháp, người đứng đầu cơ quan KTNN thường do Quốc hội bầu ra,người đứng đầu Nh nước bổ nhiệm (thông thường l Tổng thống, Chủ tịch nước,

nh Vua ) Việc miễn nhiệm người đứng đầu phải được ghi cụ thể trong luậttheo một cách thức không l m ảnh hưởng tới sự độc lập của họ khi thực thi côngviệc, không phụ thuộc thuần tuý chỉ vì lý do chính trị, chỉ nên có việc b?i miễnbất thường vì những lý do sức khoẻ hay vì vi phạm nguyên tắc khi l m nhiệm vụ.Ngo i ra, thông thường nhiệm kỳ công tác của người đứng đầu hoặc những uỷviên trong hội đồng có quyền quyết định thường rất d i, không phụ thuộc v o

nhiệm kỳ của Quốc hội hay người đứng đầu Nh nước; Có một số nước quy địnhrằng chỉ được bổ nhiệm một kỳ m không có kỳ thứ hai để tránh việc người đứng

đầu phải cố gắng gi nh được đa số phiếu trong Quốc hội trong thời kỳ họ đươngchức Ví dụ như tại Ba Lan, Chủ tịch cơ quan KTNN Ba Lan được Quốc hội bầuvới nhiệm kỳ 6 năm, ở Đức l 12 năm (nhưng bị giới hạn về tuổi nghỉ hưu l 65tuổi) còn ở Mỹ nhiệm kỳ d i đến 15 năm

e Độc lập về t i chính – nguồn kinh phí hoạt động, để có thể độc lập trongviệc lập kế hoạch v tiến h nh các cuộc kiểm toán m không bị giới hạn về khảnăng kinh tế, cơ quan KTNN phải có quyền trực tiếp đề nghị cơ quan có quyềnquyết định NSNN cấp kinh phí m cơ quan KTNN cho l cần thiết, đồng thời sửdụng các quỹ n y theo một kênh ngân sách riêng v tự chịu trách nhiệm về việcquản lý v sử dụng chúng Đây l tiền đề cơ bản cho một phương thức hay cáchthức l m việc tự chủ của một tổ chức, bởi vì mỗi một hạn chế về mặt t i chính

đối với cơ quan KTNN (Ví dụ như không được tự định đoạt kinh phí hoạt động,ngân sách hạn chế hoặc qui trình xét duyệt phụ thuộc v o các cơ quan bênngo i, ) cũng đồng thời dẫn đến một sự hạn chế hoạt động của cơ quan n y.Việc cung cấp phương tiện t i chính để đáp ứng nhu cầu về vật dụng v nhân sựcủa cơ quan KTNN cần phải được đảm bảo đầy đủ để thực hiện nhiệm vụ

1.2.2 Phân loại mô hình tổ chức theo địa vị pháp lý[

1.2.2 Phân loại mô hình tổ chức theo địa vị pháp lý[44440000, tr1 , tr1 , tr107 07 07]]]]

Để công tác kiểm tra của cơ quan KTNN phát huy hiệu lực, một yếu tốmang tính quyết định l vị trí của nó trong mối liên hệ với 3 loại quyền lực của

Bộ máy nh nước Do vậy, ngay trong tuyên bố Lima cũng rất thận trọng khi đưa

ra chỉ dẫn trong việc phân loại n y, bởi vì theo đặc thù kinh tế, chính trị của từngnước để phân loại, tuy nhiên việc phân loại n y sẽ khó giải quyết nếu như phạm

vi trách nhiệm của 3 cơ quan: lập pháp, h nh pháp v tư pháp không được phân

định rõ r ng

a Trường hợp cơ quan KTNN được đặt trong hệ thống lập pháp, (xem sơ

đồ 1.5) đây l trường hợp phổ biến nhất trên thế giới v nhận được sự ủng hộrộng r?i Tức l cơ quan n y trực thuộc về Quốc hội hoặc cơ quan Nghị viện, lý

do giải thích cho việc n y l yêu cầu giải toả trách nhiệm của Chính phủ trướcQuốc hội về báo cáo quyết toán ngân sách h ng năm Quốc hội muốn biết tườngtận về việc thu chi ngân sách v hoạt động của Chính phủ phải căn cứ v o một cơquan chuyên môn trực thuộc mình v độc lập với Chính phủ để có thể tiến h nhmột cách độc lập khách quan các cuộc kiểm toán v đánh giá trung thực về cácbáo cáo v hoạt động của Chính phủ trình ra Quốc hội Nếu thiếu những thôngtin từ các cuộc kiểm tra, có thể Quốc hội tiến h nh phê chuẩn quyết toán ngânsách h ng năm dựa trên cơ sở các thông tin thiếu chính xác Điển hình cho môhình n y l ở Mỹ, Văn phòng Tổng kế toán (GAO) z cơ quan KTNN của Hợpchủng quốc Hoa Kỳ, về mặt tổ chức l thuộc Hạ nghị viện, l cơ quan chuyênmôn giúp tư vấn cho Hạ nghị viện trong việc thực hiện trách nhiệm quản lý t ichính của mình GAO kiểm tra các chương trình v các khoản chi của Chính phủmột cách độc lập, đồng thời không phụ thuộc v o bất kỳ Đảng phái chính trị n o.Một số nước KTNN được tổ chức theo mô hình n y l Nga, Anh, Đan Mạch,

Ôxtrâylia, Hunggari, Phần Lan, Ba Lan, Séc, H Lan,…

Sơ đồ 1.5: Mô tả vị trí của KTNN thuộc cơ quan lập pháp

Mô hình tổ chức cơ quan KTNN thuộc cơ cấu lập pháp có một số ưu điểm sau:Cơ quan KTNN được thiết lập trên nguyên tắc độc lập với cơ quan h nhpháp, đồng thời hoạt động của KTNN gắn liền với hoạt động giám sát của Quốc

Quốchội

Chínhphủ

Kiểm toánnh& nước

Quan hệ chỉ đạoQuan hệ phối hợp

hội v chỉ tuân theo pháp luật, do đó các đánh giá, kết luận về quản lý v điều

h nh ngân sách của Chính phủ mang tính độc lập v khách quan hơn

Quyền hạn của cơ quan KTNN gắn liền với quyền của Quốc hội, do đó cáckết luận, kiến nghị để xử lý đối với những sai phạm trong quản lý v sử dụng ngânsách của các cơ quan nh nước gắn với vai trò giám sát tối cao của Quốc hội

Về bản chất đây l hoạt động ngoại kiểm, thực hiện kiểm toán của các cơquan của Chính phủ v to n bộ hoạt động của Chính phủ, KTNN cung cấp cácthông tin cho Quốc hội v công bố công khai cho dân chúng trên các phương tiệnthông tin đại chúng nên đảm bảo tính minh bạch hơn

Bên cạnh các ưu điểm, mô hình n y cũng chứa đựng các nhược điểm sau:Quốc hội thực hiện quyền giám sát các hoạt động của Chính phủ nên hoạt

động của cơ quan KTNN chủ yếu l hoạt động kiểm toán các báo cáo t i chínhcủa các cơ quan thuộc Chính phủ, chủ yếu thực hiện phương thức kiểm tra sau,

do vậy, việc phát hiện sai phạm của cơ quan KTNN sẽ không mang tính kịp thời,

l m hạn chế tính phòng ngừa trong các hoạt động kinh tếzt i chính

Yêu cầu của hoạt động kiểm toán l cần đảm bảo tính độc lập trong việc

đưa ra các kết luận v kiến nghị, nhưng do cơ chế hoạt động của Quốc hội theothể chế tập thể, quyết định theo đa số do vậy KTNN tổ chức theo mô hình n y bị

ảnh hưởng bởi cơ chế tập thể đối với các kết luận về điều h nh ngân sách củaChính phủ Hoặc KTNN sẽ bị ảnh hưởng trong việc lựa chọn các danh sách đơn

vị được kiểm toán h ng năm do Quốc hội chi phối theo quan điểm của Quốc hội

Các kiến nghị của cơ quan KTNN đối với Chính phủ thường chậm đượcthực hiện do các hoạt động mang tính h nh chính Để khắc phục nhược điểm n y,một số nước quy định rõ nghĩa vụ thực hiện kiến nghị của cơ quan KTNN đối vớicác cơ quan, đơn vị được kiểm toán; đồng thời, Cơ quan KTNN, chính phủ cónghĩa vụ báo cáo việc thực hiện kiến nghị lên Quốc hội

b.Trong trường hợp cơ quan KTNN được đặt trong hệ thống h nh pháp,(xem sơ đồ 1.6) về mặt tổ chức đ? thấy rõ sự độc lập không rõ r ng giữa cơ quanKTNN với các đơn vị kiểm toán Do vậy, để hoạt động có hiệu quả thì cần phải

phân định ranh giới giữa trách nhiệm về quản lý h nh chính với trách nhiệm vềkiểm tra t i chính Trong tuyên bố Lima, các quy định về tổ chức cần phải đảmbảo rằng:

Sơ đồ 1.6: Mô tả vị trí của KTNN thuộc cơ quan h nh pháp

Chính phủ không được dựa v o các kết luận kiểm toán hoặc các đánh giácủa cơ quan KTNN để biện hộ cho các h nh vi sai sót của mình

Phải giữ được tính độc lập giữa cơ quan KTNN v các đơn vị bị kiểmtoán v nó phải được bảo vệ trước những ảnh hưởng có thể có từ bên ngo i tác

động đến quá trình thực hiện nhiệm vụ

Nhưng xét về nhiều mặt n o thì nếu KTNN thuộc hệ thống h nh pháp, nó

có nhiều điểm giống như l cơ quan kiểm tra nội bộ của Chính phủ Ví dụ điểnhình của trường hợp n y l ở Trung Quốc, cơ quan KTNN Trung Quốc (CNAO)

l một bộ phận của chính quyền Trung ương, nó độc lập với các bộ, địa vị của nótương đương các Bộ Nó cũng có sự độc lập trong việc lập kế hoạch v tiến h nhkiểm toán Do cơ quan n y đặt trong Chính phủ nên nó có một số quyền hạn nhất

định trong việc chế t i giống như các bộ khác Tuy nhiên, nhiều người tỏ ra ho inghi về mô hình n y vì khó có thể đảm bảo được tính độc lập theo như các ýtưởng đ? nêu trong tuyên bố Lima Một số nước tổ chức theo mô hình n y l :Nhật Bản, Arập Xêút, Thái lan, L o, Campuchia, Thuỵ Điển, Pêru, Achentina.Mô hình n y có một số ưu điểm l :

Chính phủ sử dụng công cụ kiểm toán nhằm kiểm tra, kiểm soát các hoạt

động kinh tế, t i chính đối với các cơ quan của Chính phủ do đó có sự chủ động

Quốchội

Chínhphủ

Kiểm toánNh& nướcQuan hệ chỉ đạo

Quan hệ phối hợp

trong việc triển khai công việc theo yêu cầu của người đứng đầu Chính phủ,chống xu hướng lộng quyền, kịp thời ngăn ngừa các sai phạm trong quản lý v sửdụng t i chính v t i sản nh nước của các cơ quan h nh chính nh nước.

Hiệu lực của các kết luận, kiến nghị của kiểm toán được nhanh chóng triểnkhai do những phát hiện kiến nghị của KTNN sẽ được trình lên chính phủ để chỉ

đạo xử lý nhanh chóng theo quyết định của người đứng đầu Chính phủ để kịp thờikhắc phục những sai sót trong điều h nh hệ thống các cơ quan h nh pháp

Người đứng đầu Chính phủ có được các thông tin được cung cấp bởi cơquan chuyên môn độc lập thuộc quyền quản lý của mình một cách kịp thời, trungthực về hoạt động quản lý của cơ quan h nh chính thuộc cơ cấu của Chính phủ

Từ đó, hiểu rõ hơn hoạt động quản lý của các cơ quan chức năng v có biện phápchỉ đạo kịp thời để ngăn chặn các h nh vi tham nhũng v l?ng phí

Do KTNN nằm trong cùng hệ thống cơ quan h nh pháp nên có điều kiệnthuận lợi trong việc tiếp cận với các thông tin, số liệu của các cơ quan h nh chính

nh nước các cấp Các kết luận v kiến nghị của KTNN có được các thông tin tincậy v phù hợp

Mặc dù có một số ưu điểm trong hoạt động của mình nhưng mô hìnhKTNN thuộc cơ cấu h nh pháp cũng có một số hạn chế l m ảnh hưởng tới chấtlượng báo cáo kiểm toán v các kết luận, kiến nghị:

Cơ quan KTNN thuộc cơ cấu của Chính phủ có ý nghĩa như l cơ quankiểm toán nội bộ của Chính phủ, do vậy việc KTNN đánh giá hoạt động củaChính phủ có thể sẽ thiếu khách quan do bị Chính phủ chi phối trong hoạt động

v bị sự nể nang nhất định trong đánh giá v kết luận

Địa vị pháp lý của KTNN cũng sẽ bị giới hạn bởi chức năng v quyền hạncủa Chính phủ, KTNN không phải l công cụ trực tiếp phục vụ quyền giám sáttối cao của cơ quan quyền lực nh nước cao nhất nên không thể coi l cơ quankiểm toán t i chính nh nước cao nhất của quốc gia Cơ quan lập pháp có thể lập

ra một cơ quan KTNN khác phục vụ cho việc đánh giá v kết luận về các hoạt

động điều h nh kinh tế của Chính phủ