Nhận diện các yếu tố ảnh hưởng đến xác định chuẩn nghèo trong chính sách giảm nghèo đô thị và đề xuất chuẩn nghèo đô thị

Thứ hai, đó là sự chênh lệch trong khoảng cách giàu nghèo giữa khu vực đô thị luôn có khoảng cách lớn hơn so với khu vực nông thôn, điều này dẫn đến hộ nghèo đô thị thường gặp nhiều khó

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

-

PHẠM TUẤN ANH

NHẬN DIỆN CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN XÁC ĐỊNH CHUẨN NGHÈO TRONG CHÍNH SÁCH

GIẢM NGHÈO ĐÔ THỊ VÀ ĐỀ XUẤT

CHUẨN NGHÈO ĐÔ THỊ

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH: KHOA HỌC QUẢN LÝ

Hà Nội, 2020

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

-

PHẠM TUẤN ANH

NHẬN DIỆN CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN XÁC ĐỊNH CHUẨN NGHÈO TRONG CHÍNH SÁCH

GIẢM NGHÈO ĐÔ THỊ VÀ ĐỀ XUẤT

CHUẨN NGHÈO ĐÔ THỊ

CHUYÊN NGÀNH: KHOA HỌC QUẢN LÝ

MÃ SỐ: 8340401.01

LUẬN VĂN THẠC SĨ

Người hướng dẫn khoa học: TS Nguyễn Thị Kim Chi

Hà Nội, 2020

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 11

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN VIỆC XÁC ĐỊNH CHUẨN NGHÈO ĐÔ THỊ 11

1.1 Khái niệm nghèo và chính sách giảm nghèo đô thị 11

1.1.1 Khái niệm nghèo đô thị 11

1.1.2 Chính sách giảm nghèo đô thị 16

1.1.3 Đối tượng và nguyên nhân nghèo đô thị 18

1.1.4 Mối quan hệ giữa việc xác định chuẩn nghèo và đề xuất các chính sách giảm nghèo đô thị 24

1.2 Khái niệm chuẩn nghèo đô thị và quá trình thay đổi chuẩn nghèo đô thị 26

1.2.1 Khái niệm chuẩn nghèo đô thị (Urban Poverty Standard) 26

1.2.2 Quá trình và xu hướng thay đổi chuẩn nghèo đô thị 31

1.3 Các yếu tố tác động đến việc xác định chuẩn nghèo đô thị trong chính sách giảm nghèo đô thị 34

1.3.1 Yếu tố kinh tế và tác động 34

1.3.2 Yếu tố xã hội và tác động 35

1.3.3 Yếu tố thuộc về đối tượng thụ hưởng và chủ thể thực hiện chính sách và tác động 37

1.3.4 Yếu tố quốc tế và tác động 39

1.4 Phương pháp, quy trình rà soát hộ nghèo 39

1.4.1 Phương pháp rà soát hộ nghèo 39

1.4.2 Quy trình rà soát hộ nghèo trong xác định chuẩn nghèo đô thị 41

* Tiểu kết chương 1 43

Chương 2 44

THỰC TRẠNG THAY ĐỔI CHUẨN NGHÈO ĐÔ THỊ VÀ NHẬN DIỆN CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG VIỆC ĐẾN XÁC ĐỊNH CHUẨN NGHÈO ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2015 - 2020 44

2.1 Thực tiễn giảm nghèo của Việt Nam, thực tiễn giảm nghèo ở một số đô thị có chuẩn nghèo riêng 44

Comment [HVL1]: Nghe kỹ học viên trình

bày Đặt câu hỏi về luận điểm chính của luận văn:

Về mặt chính sách, chuẩn nghèo đô thị thường xuyên thay đổi (ngay cả trong một giai đoạn chính sách) và học viên muồn a) tìm hiểu những yếu tố nào tác động đến sự thay đổi đó, b) thay đổi đó tới đây nên như thế nào (chuẩn mới)?

Sau khi nghe và thống nhất luận điểm chính mới có thể góp ý cụ thể

Giả định luận điểm chính là như trên, Luận văn cần tập trung vào những nọi dung cơ bản:

Chương 1 nên tập trung làm rõ tính tất yếu thay đổi các chuẩn nghèo và chuẩn nghèo đô thị (tên: Nghèo, chuẩn nghèo đô thị) 1.1 Nghèo và chính sách giảm nghèo (lý luận chung, không nói ở VN)

1.2.Chuẩn nghèo và chuẩn nghèo đô thị 1.3.Xu hướng nâng/thay đổi chuẩn nghèo

và chuẩn nghèo đô thị (cốt lõi là luận điểm: nghèo là khái niệm tương đối, luôn đước xác định trong quan hệ/tương quan với giầu và khái niệm trung dung “trung bình” tương ững với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia trong những thời điểm cụ thể)

Chương 2 tập trung làm rõ các yếu tố tác động đến chuẩn nghèo đô thị (Tên: Một số yếu tố tác động đén xác định chuẩn nghèo đô thị)

2.1 Yếu tố kinh tế 2.3 Yếu tố xã hội 2.3 Sức ép của cộng đồng (nếu làm được) 2.4 Cách tiếp cận của chủ thể chính sách Chương 3 Đề xuất bổ sung chuẩn nghèo đô thị giai đoàn tới (Tên: Một số đề xuất xác định chuẩn nghèo đô thị trong thời gian tới) 3.1 Căn cứ đề xuất

Nghị quyết ĐCS Tăng trưởng kinh tế, mức sống Phát triển và tính thuận lợi của các dịch vụ

xã hội 3.2 Đề xuất nâng chuẩn 3.3 Đề xuất mở rộng chuẩn

(lược bớt các nội dung và tài liệu tham khảo để luận văn gọn gàng và bám sát nội dung chính)

2.2 Quá trình thay đổi chuẩn nghèo đô thị ở Việt Nam giai đoạn 2010 –

2020 50

2.2.1 Quá trình thay đổi chuẩn nghèo chung ở Việt Nam giai đoạn 2010 – 2020 50

2.2.2 Quá trình thay đổi chuẩn nghèo đô thị ở Việt Nam ở một số tỉnh có chuẩn nghèo riêng giai đoạn 2010 – 2020 53

2.3 Các yếu tố tác động đến xác định chuẩn nghèo đô thị ở Việt Nam giai đoạn 2015 - 2020 56

2.3.1 Yếu tố kinh tế 56

2.3.2 Yếu tố xã hội 58

2.3.3 Yếu tố thuộc về đối tượng thụ hưởng và chủ thể thực hiện chính sách giảm nghèo 70

* Tiểu kết chương 2 72

Chương 3 74

ĐỀ XUẤT CHUẨN NGHÈO ĐÔ THỊ TRONG CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO ĐÔ THỊ GIAI ĐOẠN 2021 - 2025 74

3.1 Căn cứ đề xuất chuẩn nghèo đô thị trong giai đoạn 2021 – 2025 74

3.1.1 Căn cứ pháp lý 74

3.1.2 Cơ sở thực tiễn 75

3.2 Phương án mở rộng 01 chiều đo lường chuẩn nghèo đô thị trong giai đoạn 2021 – 2025 79

3.3 Phương án xây dựng thêm 01 tiêu chí mới trong chuẩn nghèo đô thị 84

* Tiểu kết chương 3 88

KẾT LUẬN 90

TÀI LIỆU THAM KHẢO 91

DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂUDanh mục bảng tổng hợp

Bảng 1.1 Sự phát triển của chính sách giảm nghèo đô thị 17 Bảng 1.2 Chiều thiếu hụt dự kiến đối với nhóm đối tượng nghèo đô thị 21 Bảng 1.3 Quy định chuẩn nghèo của World Bank cho một số quốc gia, khu

vực trên thế giới 28 Bảng 1.4 Các tiêu chí sử dụng đo lường trong chuẩn nghèo đa chiều

(Multidimensional Poverty Index – MPI) của UNDP 29

Bảng 2.1 Tỷ lệ giảm nghèo của Việt Nam giai đoạn 2010 – 2020 45 Bảng 2.2 Số lượng hộ nghèo tại 07 tỉnh thành/phố của Việt Nam năm

2015 - 2016 46 Bảng 2.3 Số lượng hộ nghèo tại một số khu vực đô thị của Việt Nam năm

2016 - 2017 47 Bảng 2.4 Số lượng hộ nghèo tại một số khu vực đô thị của Việt Nam năm

2018 -2019 48 Bảng 2.5 Số lượng hộ nghèo tại một số khu vực đô thị của Việt Nam năm

2018 - 2019 49 Bảng 2.6 Chuẩn nghèo về thu nhập ở Việt Nam giai đoạn 2006 - 2015 51 Bảng 2.7 Chuẩn nghèo Việt Nam giai đoạn 2016 – 2020 (Thiếu hụt về các

dịch vụ xã hội cơ bản) 52 Bảng 2.8 Chuẩn nghèo thu nhập riêng của 06 tỉnh giai đoạn 2011 – 2015 55 Bảng 2.9 Chuẩn nghèo thu nhập riêng của 07 tỉnh giai đoạn 2015 - 2020 55 Bảng 2.10 Nhóm đối tượng chịu ảnh yểu của yếu tố việc làm đến xác định

chuẩn nghèo ở Việt Nam giai đoạn 2015 – 2020 57 Bảng 2.11 Một số trường hợp thiếu hụt về yếu việc làm ở trên địa bàn quận

Ba Đình thành phố Hà Nội 57 Bảng 2.12 Tốc độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản cho hộ nghèo toàn

quốc năm 2019 (các tiêu chí về giáo dục) 59 Bảng 2.13 Nhóm đối tượng chịu ảnh yểu của yếu tố giáo dục đến xác định

chuẩn nghèo ở Việt Nam giai đoạn 2015 – 2020 59

Bảng 2.14 Tốc độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản cho hộ nghèo toàn

quốc năm 2019 (các tiêu chí về y tế) 61

Bảng 2.15 Nhóm đối tượng chịu ảnh yểu của yếu tố y tế đến xác định chuẩn nghèo trong chính sách giảm nghèo đô thị ở Việt Nam giai đoạn 2015 – 2020 61

Bảng 2.16 Một số trường hợp thiếu hụt về yếu tố y tế trên địa bàn quận Ba Đình thành phố Hà Nội 62

Bảng 2.17 Tốc độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản cho hộ nghèo toàn quốc năm 2019 (các tiêu chí về nhà ở) 67

Bảng 2.18 Nhóm đối tượng chịu ảnh hưởng của yếu tố đến xác định chuẩn nghèo trong chính sách giảm nghèo đô thị ở Việt Nam giai đoạn 2015 – 2020 67

Bảng 2.19 Một số trường hợp thiếu hụt về yếu tố nhà ở trên địa bàn quận Ba Đình thành phố Hà Nội 67

Bảng 2.20 Thông tin cán bộ làm công tác giảm nghèo trên địa bàn Quận Đống Đa 72

Bảng 3.1 Tiêu chí y tế trong chuẩn nghèo đô thị 83

Bảng 3.2 Tiêu chí việc làm trong chuẩn nghèo đô thị 86

Danh mục sơ đồ, biểu đồ Sơ đồ 1.1 Mô hình kim tự tháp các khái niệm về nghèo đói 13

Sơ đồ 1.2 Vòng tròn nhóm đối tượng dễ bị tổn thương 16

Sơ đồ 1.3 Đối tượng thụ hưởng chính sách giảm nghèo đô thị 18

Sơ đồ 1.4 Mô hình các nguyên nhân của vấn đề nghèo đô thị 23

Sơ đồ 1.5 Minh họa về chuẩn nghèo đường cắt 26

Sơ đồ 1.6 Mô hình về các tiêu chí về dịch vụ xã hội cơ bản cho hộ nghèo 30

Sơ đồ 1.7 Quy trình rà soát hộ nghèo, hộ cận nghèo tại khu vực đô thị 41

Biểu đồ 2.1 Tốc độ giảm nghèo của Việt Nam giai đoạn 2010 - 2019 45

Danh mục hình

Hình 1.1 Minh họa tiếp cận vòng đời 15

Hình 1.2 Người bán hàng rong, xe ba gác 19

Hình 1.3 Người giúp việc gia đình 19

Hình 1.4 Những bệnh nhân tại phố chạy thận ở Hà Nội 20

Hình 1.5 Người già neo đơn tại Long Biên, Hà Nội 20

Hình 1.6 Điều kiện nhà ở của công nhân tại khu vực đô thị 21

Hình 1.7 Mối quan hệ chính sách và các yếu tố 36

Hình 2.1 Mô hình nhà ở xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh 49

Hình 2.2 Cây ATM gạo hỗ trợ người nghèo trong dịch bệnh Covid – 19 64

Hình 2.3 Siêu thị 0 đồng hỗ trợ người trong dịch bệnh Covid – 19 64

Hình 2.4 Nhà ở của hộ nghèo trên địa bàn P Yên Hòa, Q Cầu Giấy, Hà Nội 68

Hình 2.5 Điều kiện sinh sống của hộ nghèo tại P Phúc Xá, Q Ba Đình, Hà Nội 69 Hình 3.1.Sinh kế việc làm của lao động phi chính thức tại các đô thị 87

LỜI CẢM ƠN

Đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn các cán bộ, giảng viên và Ban Lãnh đạo Khoa Khoa học quản lý, Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia Hà Nội đã giảng dạy và tạo một nền tảng kiến thức về chuyên ngành Khoa học Quản lý cho tôi trong thời gian học tập Đặc biệt, tôi xin chân thành cảm ơn TS Nguyễn Thị Kim Chi, giảng viên hướng dẫn trực tiếp của tôi Mặc dù bận rộn với công tác quản lý và giảng dạy nhưng Cô đã dành rất nhiều thời gian quý báu để tận tình hướng dẫn, định hướng nghiên cứu các vấn đề trong luận văn Luận văn không thể thành công nếu không có sự hỗ trợ nhiệt tình của ông Nguyễn Tân Nhựt và các cán bộ công chức Văn phòng Giảm nghèo Quốc gia (Bộ Lao động – Thương binh &

Xã họi), bên cạnh đó là các cán bộ công chức trong lĩnh vực lao động thương binh

và xã hội tại Ủy ban Nhân dân các Quận Ba Đình, Đông Đa, Nam Từ Liêm thành phố Hà Nội đã cung cấp thông tin giúp tôi hoàn thành luận văn Đồng thời tôi cũng xin gửi lời cảm ơn đến các bạn trong lớp chuyên ngành Khoa học Quản lý cùng gia đình đã hỗ trợ và ủng hộ tôi trong suốt quá trình học tập và hoàn thiện luận văn Do hạn chế về khả năng cũng như thời gian nên luận văn không thể tránh khỏi một số những hạn chế, vì vậy tôi kính mong nhận được những ý kiến góp ý của các thầy cô cũng như các bạn để luận văn hoàn thiện hơn

Xin trân trọng cảm ơn!

Học viên

Phạm Tuấn Anh

MỞ ĐẦU

1 Lý do nghiên cứu

Nghèo đói là một hiện tượng phổ biến, một thách thức to lớn đối với nhân loại,

đe dọa sự phát triển bền vững của các quốc gia trên thế giới Vì vậy, Đảng và Nhà nước coi giảm nghèo là một chủ trương lớn trong mục tiêu, nhiệm vụ trong quá trình phát triển đất nước Định lượng về các chỉ tiêu phấn đấu trong công tác giảm nghèo với các chỉ tiêu cụ thể về mục tiêu giảm nghèo đối với khu vực đô thị, trong đó “Đến năm 2020, tỉ lệ hộ nghèo giảm bình quân khoảng 1,0 – 1,5% năm” [37] Chính sự quan tâm tích cực của Đảng và Nhà nước đối với vấn đề xóa đói giảm nghèo mà Việt Nam đã được Liên Hợp Quốc đánh giá là một tấm gương trong công cuộc xóa đói giảm nghèo hoàn thành mục tiêu phát triển thiên niên kỷ vào năm 2015

Để có hoàn thành được các mục tiêu về giảm nghèo, vấn đề xác định và nhận diện chính xác hộ nghèo là việc làm vô cùng quan trọng Chuẩn nghèo là một công

cụ quan trọng để đo lường tình trạng nghèo hoặc không nghèo của một bộ phận dân

cư góp phần định hướng chính sách giảm nghèo

Việt Nam đã 07 lần ban hành chuẩn nghèo quốc gia, gồm các giai đoạn

1993 – 1995, 1995 – 1997, 1997 – 2000, 2001 – 2005, 2006 – 2010, 2011 – 2015,

2016 – 2020 là cơ sở pháp lý để xác định hộ nghèo, hộ cận nghèo, đối tượng thụ hưởng chính sách Chuẩn nghèo quốc gia (chuẩn nghèo chung) là cơ sở xác định đối tượng người nghèo, hộ nghèo để thực hiện các chính sách giảm nghèo và an sinh xã hội; các chương trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và khu vực, địa phương trong từng giai đoạn Chuẩn nghèo quốc gia ban đầu được đo lường bằng hiện vật (gạo), sau đó mở rộng phạm vi đo lường bằng giá trị và hiện vật (gạo, tiền); đến năm 2000 được đo lường bằng giá trị tiền và từ năm 2016 đến nay chuyển sang đo lường tiếp cận nghèo đa chiều với 10 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản và thu nhập phù hợp với xu thế của thế giới Giai đoạn 2016 – 2020, chuẩn nghèo theo tiếp cận đa chiều dựa trên như Quyết định 59/2015/QĐ – TTg ngày 19/11/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 – 2020 chuẩn bị hết hiệu lực, việc nghiên cứu khuyến nghị một chuẩn nghèo mới tiếp tục dựa trên

tiếp cận đa chiều với những điểm tích cực, thành công; khắc phục những nội dung lạc hậu, tồn tại, vướng mắc của chuẩn nghèo quốc gia giai đoạn 2016 - 2020 và giải quyết các vấn đề, chiều thiếu hụt phát sinh hoặc mới được nhận diện Giai đoạn 2021 – 2025, Việt Nam đã trở thành quốc gia có thu nhập trung bình, chuẩn nghèo hiện nay dưới mức sống tối thiểu dẫn đến yêu cầu đối với giai đoạn 2021 –

2025, cần xây dựng chuẩn nghèo tiệm cân với mức sống tối thiểu

Chuẩn nghèo đô thị là một vấn đề xảy ra tại khu vực đô thị dưới hệ quả của quá trình đô thị hóa Đối tượng hộ nghèo và người nghèo khu vực đô thị ngày càng

có sự mở rộng, có thể khẳng định quá trình đô thị hóa đem lại những hiệu quả tích cực cho các địa phương, tuy nhiên điều này cũng đem lại cả những yếu tố phi tích cực, yếu tố tiêu cực trong đó hộ nghèo là những nhóm đối tượng dễ tổn thương và thường gặp nhiều khó khăn hơn so với các tầng lớp dân cư khác tại khu vực đô thị, ngoài ra nếu tính cả những người nhập cư và đối tượng dân cư theo diện tạm trú, tạm vắng đây thường là những tầng lớp dường như đang bị bỏ quên trong xác định đối tượng hộ nghèo, người nghèo đô thị

Đã có một số tỉnh/thành phố thành phố xây dựng chuẩn nghèo riêng cho địa phương mình dựa trên chuẩn nghèo chung của cả nước và căn cứ vào tình hình điều kiện thực tế của địa phương Chuẩn nghèo ở các thành phố này được nâng lên so với chuẩn nghèo chung quốc gia, tuy nhiên dựa theo sự phân chia theo khu vực nông thôn và thành thị, thu nhập như Quyết định 59/2015/QĐ – TTg ngày 19/11/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 – 2020 Các tỉnh/thành phố xây dựng chuẩn nghèo riêng là: thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Đà Nẵng, tỉnh Đồng Nai, tỉnh Bình Dương, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, tỉnh Tây Ninh Có thể nói, đây đều là những trung tâm kinh tế, chính trị văn hóa, xã hội là những đô thị lớn của Việt Nam Vậy liệu chuẩn nghèo riêng của những địa phương này được xây dựng theo các tiêu chí của chuẩn nghèo chung, mặc dù đã có sự khác nhau về mức thu nhập như cách làm của các địa phương nói trên đã bao phủ hết các đối tượng nghèo hay không Theo tác giả, chuẩn nghèo này chưa thể bao phủ hết các đối

tượng nghèo, mặc dù chuẩn nghèo được tiếp cận theo hướng đa chiều vì từng đại phương đều có những điều kiện khác nhau về kinh tế, văn hóa, xã hội

Chính sách giảm nghèo với hai trụ cột là chính sách giảm nghèo đô thị và chính sách giảm nghèo nông thôn đã đạt được nhiều kết quả đáng kể và đã có bước phát triển căn bản, góp phần quan trọng đóng góp vào thành tựu kinh tế xã hội của đất nước Tuy nhiên, chính sách giảm nghèo giữa khu vực đô thị và khu vực nông thôn có sự khác nhau Điều này dẫn đến sự khác biệt trong xác định chuẩn nghèo ở đô thị và ở nông

thôn Thứ nhất, vấn đề nghèo đô thị, hộ nghèo phải đối mặt với nhiều sự thiếu hụt trong

việc tiếp cận các nguồn lực như y tế, giáo dục và chỗ ở cũng như các vấn đề liên quan

đến mặt trái của đô thị Thứ hai, đó là sự chênh lệch trong khoảng cách giàu nghèo giữa

khu vực đô thị luôn có khoảng cách lớn hơn so với khu vực nông thôn, điều này dẫn đến hộ nghèo đô thị thường gặp nhiều khó khăn trong việc tìm kiếm sinh kế dẫn đến trở thành nhóm đối tượng yếu thế trong xã hội nếu như đặt trong các đô thị lớn của Việt Nam như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, với những đặc điểm địa lý và quy mô dân số khác nhau tuy nhiên đều phải đối mặt với vấn đề nghèo đô thị, nếu như không

có sự bổ sung chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản với chuẩn nghèo hiện nay sẽ dẫn đến tình trạng, số lượng hộ nghèo tại các khu vực này không được đánh giá một cách chính xác, đặc biệt với nhóm đối tượng người nhập cư nghèo cần được hỗ trợ các nguồn lực và sự giúp đỡ của cộng đồng mang tính chất bền vững Điều này dẫn đến yêu cầu cần có sự trao quyền cho các địa phương trong tự chủ để phù hợp nguồn lực và điều kiện sản xuất ở địa phương

Từ những vấn đề trên có thể nhận thấy việc xác định những tiêu chí ảnh hưởng đến chuẩn nghèo đô thị mới là quá trình hết sức cần thiết phục vụ cho công tác giải quyết vấn đề giảm nghèo đô thị Điều này đòi hỏi giai đoạn 2021 –

2025 vấn đề nhận diện nhưng tiêu chí ảnh hưởng đến vấn đề nghèo đô thị phải được kế thừa và phát triển ở mức độ cao hơn, hướng tới mục tiêu hỗ trợ toàn

diện và bao phủ, bền vững người nghèo Vì vậy, tác giả lựa chọn đề tài “Nhận

diện các yếu tố ảnh hưởng đến xác định chuẩn nghèo trong chính sách giảm nghèo đô thị và đề xuất chuẩn nghèo đô thị” là đề tài luận văn thạc sĩ chuyên

ngành khoa học quản lý

2 Tổng quan tình hình

2.1 Các công trình nghiên cứu liên quan đến nghèo, xác định chuẩn nghèo và chính sách giảm nghèo

- Tác giả Đỗ Thiên Kính với tác phẩm “Phân hóa giàu nghèo và tác động

của yếu tố học vấn đến nâng cao mức sống cho người dân Việt Nam (2003)” Nội

dung tác phẩm là trình bày khái quát về những mối liên hệ giữa phân tầng giai cấp giàu nghèo đối với mức sống thu nhập của Việt Nam, bên cạnh đó chỉ ra những tác động của vấn đề phân hóa giàu nghèo trong xã hội Việt Nam Đây chính là nguồn tư liệu để tác giải xây dựng tổng quan về cơ sở lý luận của hoạt động giảm nghèo trong đó có vấn đề nhận diện đối tượng giảm nghèo đối với khu vực đô thị sử dụng cho chương 1 và chương 2 của luận văn

- Tác giả Nguyễn Minh Hòa với tác phẩm “Nghèo đói ở Đông Nam Á Hợp

tác và chia sẻ thông tin (2007)” Nội dung của tác phẩm đó là trình bảy tổng quan

lý luận về vấn đề đói nghèo và hiện tượng đói nghèo, bên cạnh đó đề cập đến các tiếp cận vấn đề giảm nghèo theo tiêu chí định lượng và tiêu chí định tính cũng như hoạt động nghiên cứu về vấn đề giảm nghèo trong các cơ sở giáo dục và đào tạo của Việt Nam Đây là nguồn tư liệu được tổng hợp dựa trên các công trình nghiên cứu khoa học của Hội thảo Quốc tế về nghèo đói khu vực Đông Nam Á, được tổ chức tại Thành phố Hồ Chí Minh Đây chính là nguồn tư liệu để tác giải xây dựng tổng quan về cơ sở lý luận của hoạt động giảm nghèo trong đó có vấn đề giảm nghèo đô thị sử dụng cho chương 1 và chương 2 của luận văn

- Tác giả Lê Quốc Lý với tác phẩm “Chính sách xóa đói giảm nghèo – Thực

trạng và giải pháp (2012)” Nội dung cơ bản của tác phẩm trình bày về tổng quan

lý luận của hoạt động xóa đói giảm nghèo; những chủ trương đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước; định hướng về mục tiêu xóa đói giảm nghèo của Việt Nam; xây những giải pháp đồng bộ đối với công tác xóa đói giảm nghèo Trên

cơ sở đó tác giả sử dụng tài liệu tham khảo trong nghiên cứu vấn đề lý luận phục vụ nghiên cứu chính sách giảm nghèo trong luận văn

- Tác giả Đào Thị Ngọc Minh, Nguyễn Ngọc Hà, Đinh Quang Thành, Nguyễn Văn Tùng, Nguyễn Thị Hoàng Nhung, Hoàng Hải, Hồng Thị Minh, Vũ Vân Nam với

tác phẩm “Cẩm nang về chính sách và quản lý chương trình giảm nghèo (2012)” Tác

phẩm đã giới thiệu khái quát các chính sách giảm nghèo, cũng như cung cấp những thông tin cơ bản và tiêu chí, cách thức xác định hộ nghèo, hộ cận nghèo và việc thực hiện các chính sách giảm nghèo Đây là một tài liệu mang tính chất hướng dẫn cũng như cung cấp những kiến thức cơ bản liên quan tới quản lý các chương trình giảm nghèo Những nội dung này được tác giả sử dụng để tham khảo trong chương 1 và chương 3 của luận văn về vấn đề chính sách giảm nghèo dành cho đối tượng hộ nghèo đô thị

- Tác giả Abhijit V Banerjee và Esther Duflo với tác phẩm “Poor economics

Hiểu nghèo và thoát nghèo Cách mạng tư duy để thoát nghèo trên thế giới (2015)” được dịch giả Nguyễn Lê Bảo Ngọc biên tập Đây là công trình khoa học tiếp cận

dưới góc độ kinh tế học dựa trên những hiểu biết sâu sắc của tác giả về đời sống kinh tế của người nghèo Dưới những tiếp cận về những nguồn lực cơ bản thiết yếu của người nghèo từ đó tác giả đi đến việc xã hội và các tổ chức chính trị xã hội như Chính phủ, doanh nghiệp và thị trường có thể đưa ra những tác động nào giúp cho người hộ và hộ nghèo thoát nghèo một cách nhanh chóng Những nội dung của công trình đều được sử dụng để tác giả xây dựng nội dung về lý thuyết về nghèo, giảm nghèo trong việc xây dựng nội dung nghiên cứu của luận văn

- Tác giả Nguyễn Hữu Tiến với tác phẩm “Nghèo đói và các giải pháp giảm

nghèo bền vững (2016)” Nội dung tác phẩm tập trung vào những vấn đề lý luận

chung khung chính sách về vấn đề giảm nghèo dựa trên cơ sở khoa học kết hợp với bối cảnh thực tiễn của Việt Nam, đây là tài liệu quan trọng cung cấp những thông tin tham khảo và bổ ích

Tác giả Arnold Kiling, Nich Schulz với tác phẩm “From Poverty to Prosperity (2018)” được Nguyễn Trường Phú và Hồ Quốc Tuấn dịch năm 2018 Đây là công trình khoa học tiến cận vấn đề nghèo dựa trên vấn đề thiếu hụt về tài chính Những nội dung của công trình được sử dụng để tác giả xây dựng các yếu tố ảnh hưởng đến xác định chuẩn nghèo

2.2 Các công trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề nghèo đô thị, chuẩn nghèo đô thị, yếu tố tác động đến chính sách giảm nghèo đô thị

- Luận văn “Giảm nghèo tại các huyện ngoại thành Hà Nội trong quá trình

đô thị hóa” (2009) của tác giả Nguyễn Công Bằng” Đây là công trình khoa học

nghiên cứu về vấn đề giảm nghèo dựa trên các phương pháp về tiếp cận hệ thống, tiếp cận lịch sử dựa trên các số liệu, tìm hiểu về quá trình giảm nghèo gắn với quá trình đô thị hóa tại các huyện ngoại thành của Hà Nội, từ đó đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả của công tác giảm nghèo đô thị trong bối cảnh đô thị hóa tại các huyện ngoại thành Hà Nội với tầm nhìn đến năm 2020

- Tác giả Bala Ram Acharya, với bài viết “Urban Poverty: A Sociological

Study of Shankhamul Squatter (2010)” Nội dung của bài viết đã nhận diện về các

vấn đề nghèo đô thị tại một địa danh của Ấn Độ dưới trên tiếp cận về xã hội, kinh

tế, và bối cảnh chính trị của khu vực Bài viết tập trung vào nhóm đối tượng dân cư

di cư từ các khu vực nông thôn đến các khu vực thành thị, một trong những đối tượng của vấn đề nghèo đô thị

- Luận văn “Giảm nghèo tại thành phố Đà Nẵng (2011) của tác giả Phan Thị Huệ” Đây là công trình khoa học đề cập đến các chính sách giảm nghèo đã

được thành phố Đà Nẵng triển khai theo định hướng giảm nghèo bền vững và hạn chế tối đa vấn đề tài nghèo của hộ nghèo trên địa bàn thành phố

- Tác giả Nguyễn Hồng Thu, Phạm Công Luận, Trần Thị Cẩm Vân với bài viết

“Công tác xóa đói giảm nghèo ở Bình Dương nhìn từ góc độ tài chính vi mô (2016)”

Nội dung của công trình đó là đề cập đến các công cụ hỗ trợ việc giảm nghèo bền vững dưới góc độ sử dụng các nguồn lực tài chính Đây là công trình nghiên cứu mang tính chất khoa học với việc chỉ ra được nhóm giải pháp sử dụng nguồn lực của vấn đề tăng trưởng kinh tế, nguồn lực tài chính vi mô, vận động nguồn lực tài chính kết hợp giữa nguồn lực Nhà nước và nguồn lực xã hội hóa trong việc triển khai chính sách xóa đói giảm nghèo Những nội dung cốt lõi của bài viết là cơ sở để tác giả sử dụng trong việc tham khảo để xây dựng chương 2 của luận văn về vấn đề giảm nghèo đô thị

- Tác giả Oudomphone Sivongsa, với bài viết “Chính sách giảm nghèo ở tỉnh Saravanh, nước Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào (2019)” Nội dung của bài viết đã

trình bày các giải pháp đối với chính sách giảm nghèo dựa trên tiếp cận đa chiều được thực hiện, bên cạnh đó tác giả đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả trong vấn đề thi hành chính sách giảm nghèo theo hướng tiếp cận đa chiều trên địa bàn tỉnh Saravanh, nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào

Trong những công trình nghiên cứu trên, các tác giả đều khẳng định vấn đề giảm nghèo cũng như việc xây dựng chuẩn nghèo nhằm mục tiêu xây dựng chính sách giảm nghèo đô thị là vấn đề quan trọng trong sự phát triển của đời sống kinh

tế, văn hóa xã hội tại khu vực đô thị Tuy nhiên, vấn đề tìm hiểu một cách tổng quát các yếu tố trong xác định chuẩn nghèo dành cho khu vực đô thị vẫn chưa được đề cập một cách rõ nét Trên cơ sở đó tác giả tiến hành nghiên cứu vấn đề nhận diện các yếu tố ảnh hưởng đến chuẩn nghèo trong việc xây dựng chính sách giảm nghèo

đô thị, đề xuất các yếu tố bổ sung đối với việc việc hoàn thiện việc xác định chuẩn nghèo đô thị làm cơ sở đối với vấn đề xây dựng chính sách giảm nghèo

3 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục tiêu

Đề tài hệ thống hóa cơ sơ sở lý luận liên quan chuẩn nghèo chung đô thị, chinh sách giảm nghèo Đồng thời đề tài nhận diện các yếu tố tác động đến việc xác định chuẩn nghèo đô thị ở Việt Nam giai đoạn 2015 – 2020 và phân tích các tác động của yếu tố đó trong chính sách giảm nghèo đô thị Đề xuất chuẩn nghèo đô thị giai đoạn 2021 - 2025

Phạm vi về nội dung nghiên cứu: Tác giả tập trung phân tích cơ sở đề lý luận

liên quan đến chuẩn nghèo đô thị quốc gia (chuẩn nghèo chung) và địa phương (07 tỉnh có chuẩn nghèo riêng), thực trạng thay đổi chuẩn nghèo ở Việt Nam và một số

đô thị ở Việt Nam, chính sách giảm nghèo đô thị, yếu tố tác động đến xác định chuẩn nghèo đô thị

Phạm vi nghiên cứu về thời gian: Tác giả đề cập nghiên cứu về nghèo, chuẩn

nghèo trên cơ sở đó nghiên cứu ảnh hưởng của các yếu tố đến xác định chuẩn nghèo trong giai đoạn từ năm 2010 đến tháng 06 năm 2020 có hai lần thay đổi chuẩn nghèo

Phạm vi nghiên cứu về không gian: Tác giả nghiên cứu vấn đề nghèo, chuẩn

nghèo đô thị, yếu tố tác động và số liệu tại các đô thị của Việt Nam, cụ thể đó là 07/63

tỉnh thành phố (thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Đà Nẵng, tỉnh

Bình Dương, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, tỉnh Tây Ninh), dựa trên số liệu của Bộ Lao

động Thương binh & Xã hội, Ủy ban Nhân dân các Tỉnh Bên cạnh đó tác giả sử dụng

số liệu trong thực hiện chính sách giảm nghèo tại một số Quận của Thành phố Hà Nội,

Ba Đình, Đống Đa, Nam Từ Liêm Do điều kiện nguồn lực có hạn, tác giả chưa có điều

kiện đến quan sát trực tiếp các tỉnh thành phố có chuẩn nghèo riêng khác

5 Mẫu khảo sát

Do hạn chế về nguồn lực, tác giả chỉ tiến hành khảo sát về vấn đề chuẩn

nghèo, chuẩn nghèo đô thị, chính sách giảm nghèo đô thị, những yếu tố tác động

đến chuẩn nghèo đô thị từ đó đề xuất chuẩn nghèo đô thị mới trong giai đoạn 2021

– 2025 Mẫu khảo sát chủ yếu của đối tượng người nghèo đô thị ở quận Ba Đình,

Đống Đa, Nam Từ Liêm thành phố Hà Nội Đây là 1 trong 7 thành phố lớn có tỷ lệ

người nghèo giảm thứ hai đứng sau Thành phố Hồ Chí Minh

6 Câu hỏi nghiên cứu

Những yếu tố nào ảnh hưởng đến việc xác định chuẩn nghèo đô thị ở Việt

Nam hiện nay

Chuẩn nghèo trong chính sách giảm nghèo đô thị giai đoạn 2021- 2025 nên

thay đổi như thế nào ?

7 Giả thuyết nghiên cứu

Giả thuyết thứ nhất: Có 04 yếu tố tác động đến việc xác định chuẩn nghèo

đô thị ở Việt Nam hiện nay:

- Yếu tố điều kiện kinh tế: bao gồm yếu tố về thu nhập tài sản đời sống kinh

tế và yếu tố việc làm tại đô thị

- Yếu tố xã hội: Các dịch vụ xã hội tại khu vực đô thị dẫn đến chi phí dịch vụ

có mức tăng cao (các dịch vụ giáo dục, dịch vụ y tế, nhà ở và nước sạch và thông

tin)

- Yếu tố thuộc về đối tượng thụ hưởng và chủ thể thực hiện chính sách giảm

giảm nghèo Yếu tố liên quan đến đối tượng thụ hưởng chính sách giảm nghèo đó là

Comment [HVL2]: Nên ngắn gọn Chẳng

hạn: Do hạn chế về nguồn lực, tác giả chỉ tiến hành khảo sát người nghèo đô thị ở quận Ba Đình, Đống Đa, Nam Từ Liêm

người nghèo và hộ nghèo tại khu vực đô thị Yếu tố liên quan đến chủ thể thực hiện chính sách đó là đội ngũ cán bộ thực thi trong chính sách giảm nghèo đô thị

- Yếu tố quốc tế: Sự tham gia sâu rộng và hội nhập quốc tế của Việt Nam đối với các tổ chức quốc tế dẫn đến tiếp cận về vấn đề giảm nghèo chuyển từ hướng tiếp cận đơn chiều dựa trên thu nhập sang đa chiều theo hướng tiếp cận thu nhập và dịch vụ xã hội Sức ép từ các tổ chức quốc tế trong quá trình tham gia và hội nhập Giả thuyết thứ hai: Chuẩn nghèo đô thị trong giai đoạn 2021 – 2025 có thể thay đổi dựa trên 1 trong 2 phương án sau:

Phương án 1: Mở rộng chiều đo lường đối với chuẩn nghèo bao gồm: tiêu chí về thu nhập, giáo dục và y tế

Thứ nhất, nâng mức tiêu chí về thu nhập của hộ nghèo tại khu vực đô thị để

phù hợp với tình hình phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội tại các khu vực đô thị

Thứ hai, đó là mở rộng tiêu chí về giáo dục đối với hộ nghèo hộ nghèo hộ

cận nghèo trong đó tập trung vào đánh giá tình trạng học hành của thế hệ con cái các thành viên trong gia đình hộ nghèo, hộ cận nghèo

Thứ ba, mở rộng tiêu chí về tiếp cận y tế đối với hộ nghèo tập trung vào

ngưỡng thiếu hụt về các chỉ số dinh dưỡng và mức độ bao phủ và sử dụng bảo hiểm

y tế của các thành viên trong gia đình hộ nghèo

Phương án 2 Đề xuất tiêu chí “việc làm” vào trong tiêu chí xác định chuẩn nghèo và chuẩn nghèo khu vực đô thị

Tiêu chí việc làm: đây là một trong những yếu tố cần thiết để hộ nghèo có thu

nhập một cách ổn định, nói cách khác ở đây yếu tố việc làm cần phải được bổ sung gắn giữa việc đào tạo nghề cho hộ nghèo, hộ cận nghèo gắn với giải quyết việc làm

ổn định cho hộ nghèo

8 Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp phân tích tổng hợp: Tác giả phân tích các tài liệu phục vụ phù

hợp với luận văn

Các văn bản quy phạm pháp luật liên quan như Nghị định của Chính phủ và Quyết định của Ủy ban Nhân dân các cấp về vấn đề chuẩn nghèo giai đoạn 2016 – 2020;

Các tài liệu, công trình sách viết về chuẩn nghèo được để cập sử dụng để phân tích các yếu tố tác động xác định chuẩn nghèo;

Phương pháp quan sát: Tác giả quan sát cuộc sống và hoạt động của gia

đình nghèo ở đô thị tại thành phố Hà Nội, sự đổi thay trong cuộc sống của những

hộ nghèo khi được hỗ trợ về chính sách giảm nghèo, bên cạnh đó là những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giảm nghèo đô thị, cũng như những tác động này tới tình hình kinh tế, văn hóa, xã hội tại địa bàn thành phố Hà Nội bao gồm địa bàn các quận Ba Đình, Đống Đa, Nam Từ Liêm, thành phố Hà Nội

Phương pháp so sánh: Tác giả so sánh quá trình ra đời chuẩn nghèo chung

và chuẩn nghèo đô thị, các số liệu về giảm nghèo tại một số thành phố, tỉnh tiêu biểu của Việt Nam như các tỉnh/thành phố như Hà Nội, Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Bình Dương, Bà Rịa Vũng Tàu, Tây Ninh, Đồng Nai (7/63 tỉnh)

Phương pháp thống kê: Tác giả thống kê số lượng hộ nghèo, hộ thoát nghèo,

mô hình giảm nghèo, các yếu tố tác động đến giảm nghèo nghèo dựa trên tình hình phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội tại các địa phương ở Việt Nam giai đoạn 2010 -

2020 Phương pháp này dùng để thống kê các thành tựu phát triển trong kinh tế, văn hóa, xã hội dưới tác động của chính sách giảm nghèo bền vững và được sử dụng làm cơ sở để tác giả xây dựng Chương 2 của luận văn

Phương pháp chuyên gia: Tác giả tham vấn các ý kiến của cán bộ làm công

tác giảm nghèo tại Quận Ba Đình và Văn phòng Giảm nghèo Quốc gia

Chương 2: Thực trạng thay đổi chuẩn nghèo đô thị và nhận diện các yếu tố

tác động đến việc xác định chuẩn nghèo đô thị ở Việt Nam giai đoạn 2015 - 2020

Chương 3: Đề xuất chuẩn nghèo trong đô thị chính sách giảm nghèo đô thị

giai đoạn 2021 - 2025

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN VIỆC XÁC

ĐỊNH CHUẨN NGHÈO ĐÔ THỊ 1.1 Khái niệm nghèo và chính sách giảm nghèo đô thị

1.1.1 Khái niệm nghèo đô thị

- Nghèo đói (Poverty) là một vấn đề xã hội mang tính chất toàn cầu, nó

không chỉ diễn ra ở các nước chậm phát triển với nền kinh tế lạc hậu mà còn diễn ra

ở các nước đang phát triển và trong bối cảnh thế giới bị ảnh hưởng bởi khủng hoảng tài chính toàn cầu, làm cho sản xuất đình trệ, tốc độ tăng trưởng kinh tế (GDP) giảm thì vấn đề nghèo lại càng gia tăng nhanh Đây là vấn đề nếu như không thể giải quyết và được nghiên cứu một cách triệt để thì những mục tiêu như tăng trưởng kinh tế, ổn định xã hội nâng cao chất lượng đời sống người dân, ổn định đảm bảo các quyền cơ bản của con người đều sẽ không đạt được, có thể nói nghèo là một hiện tượng mang tính chất tiệu cực đối với kinh tế và xã hội

- Nghèo đói là một vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội, hiện tượng nghèo đói, từ

những thiếu hụt về nhu cầu vật chất cơ bản, dẫn đến những bất ổn về chính trị, đây

là những tác động nội tại và phát sinh trong quá trình vận hành giữa cộng đồng và

xã hội, điều này tạo ra sự tồn tại song song giữa sự giàu có và nghèo đói thiếu thốn của cộng đồng

Trong cuộc sống hiện đại thì để có thể sinh sống và tồn tại một cách tối thiểu thì một số những nhu cầu thiết yếu của con người cần được đảm bảo một cách đầy

đủ, trong đó có hai dạng nhu cầu cơ bản đó là nhu cầu vật chất và nhu cầu tinh thần Đây là hai dạng nhu cầu nếu không đảm bảo ở mức tối thiểu thì con người không thể phát triển được ở mức bình thường, vì vậy tiếp cận khái niệm để nghiên cứu về hiện tượng nghèo thường là tiếp cận về nhu cầu

Về dựa trên 2 quan điểm nghèo đói như trên, vấn đề nghèo đói được tiếp cận dưới góc độ

Thứ nhất, đó là tiếp cận tiền tệ (Monetary Poverty), xác định dựa trên chuẩn

nghèo về thu nhập, tiêu dùng Phương diện của cách tiếp cận này đó là: Có thể đưa

ra một số những khái niệm về nghèo đói được tiếp cận dựa trên tiếp cận tiền tệ

Tại Hội nghị Thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội tổ chức năm 1995 tại Đan Mạch đã định nghĩa về nghèo trong đó: “Nghèo là tất cả những ai mà thu nhập

thấp hơn dưới một đô la mỗi ngày cho mỗi người, số tiền đó được coi như đủ mua

những sản phẩm cần thiết để tồn tại” Đây là cách xây dựng khái niệm dựa trên thước đo về tiền tệ [48,13]

Thứ hai, đó là tiếp cận nhân văn (Multidimensional Poverty), tiếp cận vòng

đời, xác định chuẩn nghèo dựa trên tiếp cận đa chiều, đây là tiếp cận đang được sử dụng rộng rãi trong nghiên cứu về vấn đề nghèo đói

Tại Hội nghị về chống nghèo đối của khu vực Châu Á Thái Bình Dương do ESCAP tổ chức tháng 9 năm 1993 tại thủ đô Bangkok của Thái Lan đã đưa ra một

khái niệm về nghèo trong đó: “Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được

hưởng và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này

đã được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quá của địa phương” [48, 13]

Chương trình phát triển của Liên Hợp Quốc viết tắt là (UNDP) trong báo cáo

“Khắc phục sự nghèo khổ của con người” đã xây dựng những đặc điểm cơ bản được coi là định nghĩa cho khái niệm “nghèo” Trong đó báo cáo đề cập về sự nghèo khổ của con người: thiếu những quyền cơ bản của con người như biết đọc, biết viết, tham gia vào các quyết định cộng đồng và được nuôi dưỡng tạm đủ; Về sự nghèo khổ tiền tệ: thiếu thu nhập tối thiểu thích đáng và khả năng chi tiêu tối thiểu; Về sự nghèo khổ cực độ: nghèo khổ, khốn cùng tức là không có khả năng thoả mãn những nhu cầu tối thiểu; về sự nghèo khổ chung: mức độ nghèo kém nghiêm trọng hơn được xác định như sự không có khả năng thoả mãn những nhu cầu lương thực và phí lương thực chủ yếu, những nhu cầu này đôi khi được xác định khác nhau ở nước này hoặc nước khác [10,14]

Ủy ban Kinh tế xã hội khu vực Châu Á Thái Bình Dương định nghĩa :

“Nghèo là một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình

độ phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán của địa phương” [48, 12]

Bản chất của vấn đề nghèo là sự thiếu thốn được biểu thị dưới dạng hình kim

tự tháp bao gồm:

Sơ đồ 1.1 Mô hình kim tự tháp các khái niệm về nghèo đói

[Nguồn:Sơ đồ kim tự tháp về đói nghèo của Bob Baulch (1996) [27]]

Như vậy, có thể khái quát rằng những tiếp cận cơ bản về vấn đề nghèo đói có thể dựa trên những chiều cạnh sau bao gồm:

Thứ nhất, đó là theo cơ cấu hoặc theo tiếp cận về thu nhập, người nghèo là

người có thu nhập dưới ngưỡng nghèo mà cụ thể ở đây là những ngướng có thể quan sát được như người nghèo là người thường không đủ tiền để có thể sử dụng điện, sử dụng nước sạch, sử dụng nhà ở, sử dụng các dịch vụ giao thông, y tế và giáo dục

Thứ hai, đó nghèo do sức ỳ, đây là một dạng nghèo mà thường do yếu tố

ngoại cảnh tác động đến, đây là hiện tượng mà người mặc dù có đầy đủ thu nhập nhưng lại không được tiếp cận các dịch vụ và nhu cầu cơ bản của xã hội, do một nguyên nhân tác động ngoại cảnh nào đó

Thứ ba, đó là hiện tượng nghèo mới xuất hiện do quá trình đô thị hóa, đây là

một hiện tượng nghèo mới gắn liền với quá trình nghèo đô thị mà ở đó đối tượng nghèo rơi vào trạng thái mặc dù được tiếp cận với các dịch vụ cơ bản nhưng theo tiếp cận định lượng là thu nhập của nhóm người hoặc người này lại vẫn thấp hơn ngưỡng nghèo Hiện tượng nghèo này thường hay xảy ra do quá trình đô thị hóa taij

các đô thị, trong đó nhiều cư dân bất ngờ rơi vào tình trạng đói nghèo do sự cạnh tranh trong thị trường lao động, vấn đề thất nghiệp do năng lực không đảm đương được các yêu cầu công việc trong bối cảnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đây chính

là vấn đề nghiên cứu về nghèo đô thị

Thứ tư, đó là hiện tượng nghèo và hiện tượng cận nghèo có sự đồng nhất,

trong đó điều này thường xảy ra tại các khu vực đô thị khi người có thu nhập đủ ở mức trung bình được tiếp cận với các dịch vụ cơ bản, nhưng luôn gặp phải áp lực để duy trì mức thu nhập đó tránh rơi vào ngưỡng nghèo, qua một quá trình tích lũy nhóm đối tượng này mới đạt được mức thu nhập cách xa ngưỡng nghèo khi đó mới

có thể thoát nghèo

Từ những quan niệm trên, có thể đửa một khái niệm chung về nghèo tại Việt

Nam như sau: “Nghèo là một phạm trù chỉ mức sống của một hộ dân cư hay một

vùng cộng đồng dân cư không đảm bảo những nhu cầu tối thiểu của con người đề duy trì cuộc sống” [48,15] Trong khái niệm này, “phạm trù” mang tính chất tổng

quát phản ánh những mối liên hệ cơ bản của hiện tượng nghèo; “mức sống” là một

khái niệm liên quan đến sự phát triển và thỏa mãn nhu cầu của xã hội và con người

Về cơ bản có thể nhận thấy điều kiện hay hoàn cảnh sống của hộ nghèo thường mang tính chất thiếu hụt và không thể duy trì cuộc sống, đây chính là căn cứ để xác định chuẩn nghèo

Nghèo được chia thành các mức độ như nghèo tuyệt đối, nghèo tương đối

- Nghèo tuyệt đối là việc không có khả năng thỏa mãn các nhu cầu tối thiểu

để duy trì cuộc sống của con người [48,15]

- Nghèo tương đối là tình trạng không có khả năng đạt tới mức sống tối thiểu tại một thời điểm nào đó [48, 15]

Như vậy, có thể nhận thấy rằng tiếp cận vấn đề nghèo là vô cùng đa dạng, điều này là cơ sở để các quốc gia hoặc các địa phương xây dựng các chuẩn nghèo cho địa phương

Trong giai đoạn hiên nay, khi các quốc gia đang phát triển trong đó có Việt Nam đạt được nhiều thành tựu trong công cuộc xóa đói giảm nghèo, dẫn đến hệ quả

số lượng hộ nghèo, người nghèo đều giảm theo từng năm, tình trạng đói nghèo về

lương thực gần như đã không còn xuất hiện tại các khu vực đô thị lớn thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Đà Nẵng Tuy nhiên quá trình công nghiệp hóa và hiện đại hóa đã nảy sinh ra một hệ quả tất yếu đó ranh giới giữa đối tượng cận nghèo và đối tượng nghèo là vô cùng mong manh và có thể khẳng định với sự biến chuyển của tình hình phát triển kinh tế - xã hội tại khu vực đô thị những hộ nghèo hay

hộ cận nghèo tại khu vực này đều có một đặc điểm đó là “nhóm đối tượng rất dễ tổn thương” Có thể đưa ra cách tiếp cận về vòng đời đối với các “nhóm đối tượng rất dễ tổn thương” tại khu vực đô thị, đây là tiếp cận có thể sử dụng cho tất cả các nhóm đối tượng, đây là tiếp cận dựa trên độ tuổi của các nhóm đối tượng

Hình 1.1 Minh họa tiếp cận vòng đời [Nguồn: 28]

Từ đó có thể nhận thấy, tiếp cận này không chỉ xảy ra với chỉ vài cá thể mà

đó còn là cả một cộng đồng dẫn đến một hiện tượng đó là nghèo đô thị Từ đó tác giả xây dựng khái niệm về nghèo đô thị bao gồm:

“Nghèo đô thị là tình trạng một bộ phận dân cư của đô thị chỉ có điều kiện

thỏa mãn một phần những nhu cầu tối thiểu cơ bản của cuộc sống và có mức sống trung bình và không có những điều kiện tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản như y tế, giáo dục, nhà ở, việc làm để đảm bảo đời sống”

Sơ đồ 1.2 Vòng tròn nhóm đối tượng dễ bị tổn thương

Nguồn: [40,13]

1.1.2 Chính sách giảm nghèo đô thị

Chính sách là một thuật ngữ gắn liền với khoa học quản lý, nói cách khác nếu tiếp cận theo định nghĩa của khoa học quản lý chính sách là một vật mang tin hoặc một cách thức tác động của của chủ thể quản lý đến đối tượng nhằm thực hiện mục tiêu của tổ chức trong điều kiện môi trường biến đổi Để có thể thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững đối với khu vực đô thị, chủ thể quản lý đó là Đảng và Nhà nước đã ban hành những văn bản làm cơ sở pháp lý cho hoạt động xóa đói giảm nghèo, trong đó có hoạt động giảm nghèo bền vững đô thị, giúp chính quyền địa phương những chủ thể quản lý trong thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo thực hiện hoạt động theo đúng chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, trên cơ sở đó các đối tượng hộ nghèo, hộ cận nghèo tại khu vực đô thị được thụ hưởng và nhận sự hỗ trợ của chính sách một cách đầy đủ và kịp thời Mục tiêu của chính sách xóa đói giảm nghèo về căn bản đó là “phủ khắp” những thiếu hụt mà các chiều nghèo tác động đến các hộ nghèo, hộ cận nghèo trên các khu vực Để có thể xây dựng chính sách giảm nghèo một cách hiệu quả, đòi hòi việc xác định chuẩn nghèo hay còn gọi là đo lường vấn đề nghèo đói là một công việc quan trọng, góp phần hạn chế được tối đa các tác động âm tính và các tác động ngoại biên âm tính của chính sách điều này đòi hỏi việc xác định chuẩn nghèo phải được hoàn thiện và làm cơ sở để xây dựng chính sách

Tác giả đồng ý khái niệm về chính sách giảm nghèo là những chính sách được thể chế hóa bằng pháp luật của Nhà nước Giáo sư Tiến sĩ Mai Ngọc Cường đã định

nghĩa khái niệm về chính sách giảm nghèo như sau: “Chính sách giảm nghèo là hệ

thống nghững điểm mục tiêu phương phường biên pháp của Nhà nước giúp cho các

cá nhân và hộ gia đình ở nông thôn và thành thị thoát nghèo” [27, 19]

Mục tiêu của chính sách giảm nghèo đô thị chính là đưa ra các giải pháp để người nghèo, hộ nghèo giảm nghèo ở đô thị bền vững dựa vào sự tự lực của bản thân trên cơ sở các nguồn lực giúp đỡ của chính quyền và xã hội

Đối với khu vực đô thị chính sách giảm nghèo đô thị theo chuẩn nghèo tiếp cận về thu nhập và đa chiều là lĩnh vực liên quan đến nhiều lĩnh vực trong đời sống như kinh tế, văn hóa, xã hội Bên cạnh đó cần chuyển đổi tinh thần xây dựng chính sách giảm nghèo theo hướng chuyển từ ban phát, cào bằng sang hướng tạo động lực vươn lên cho hộ nghèo, người nghèo để thoát nghèo bền vững

Đối tượng thụ hưởng của chính sách giảm nghèo đô thị chính là người

nghèo, hộ nghèo

Bảng 1.1 Sự phát triển của chính sách giảm nghèo đô thị

Biện pháp hỗ trợ

Đầu tư tạo môi trường phát triển

Hỗ trợ có cam kết thoát nghèo

Nguồn: [Tác giả tự tổng hợp]

Đối với vấn đề giảm nghèo việc ban hành chính sách là cần thiết trong việc triển khai thực hiện các mục tiêu của chủ thể quản lý đối với vấn đề giảm nghèo, đặc biệt là giảm nghèo đô thị Chủ thể quản lý của chính sách giảm nghèo đô thị tiến hành xây dựng những nội dung tác động đến đối tượng thụ hưởng của chính sách giảm nghèo đô thị Những đối tượng thụ hưởng chính sách giảm nghèo đô thị bao gồm: nhóm người nghèo thường xuyên di cư tự do từ nông thôn đến đô thị và giữa các đô thị; nhóm đối tượng nghèo được bảo trợ xã hội và nhóm người lao động thu nhập thấp

1.1.3 Đối tượng và nguyên nhân nghèo đô thị

Một hộ nghèo bình thường thì việc thoát nghèo và vươn lên trong cuộc sống

đã là một vấn đề đòi hỏi phải có sự cố gắng và nỗ lực cũng như sự trợ giúp của các nguồn lực Tuy nhiên, đối với đối tượng của vấn đề nghèo đô thị thì những “rủi ro” này gần như luôn có thể xảy ra bất cứ lúc nào Đối tượng nghèo đô thị chính là nhóm “dễ bị tổn thương” ở đô thị theo tiếp cận vòng đời đó có thể là từ trẻ em cho đến người già Từ những luận cứ khoa học của nghiên cứu cũng như kết hợp qua thực tiễn của tác giả những đối tượng sau được gọi là hộ nghèo tại khu vực đô thị

Sơ đồ 1.3 Đối tượng thụ hưởng chính sách giảm nghèo đô thị

„

[Nguồn: Tác giả tự xây dựng] Thứ nhất, nhóm người nghèo thường xuyên di cư tự do từ nông thôn đến đô thị, giữa các đô thị, đây là nhóm đối tượng luôn có sự biến động nên rất khó có thể

xác định chính xác số lượng người di cư tại một đô thị, thường xuất phát điểm của nhóm đối tượng này là từ các khu vực nông thôn, để tìm đến các đô thị tìm cơ hội

có thể thoát nghèo Ví dụ: người bán hàng rong, người giúp việc, người lái xe ba gác, người lái xích lô, người đóng giày, người thu mua phế liệu, có tạm trú lớn hơn

1 năm (hiện nay đây là nhóm đối tượng chưa được hỗ trợ)

Hình 1.4 Những bệnh nhân tại phố chạy thận ở Hà Nội

Đây là một nét mới trong cách tiếp cận vấn đề nghèo đô thị, đây là nhóm đối tượng mặc dù thu nhập thực tế đều vượt qua chuẩn nghèo của khu vực thành thị, tuy nhiên thực tế đây lại là nhóm đối tượng vẫn chịu các thiếu hụt về việc làm, giáo dục, y tế

và những dịch vụ xã hội cơ bản khác xét theo tiếp cận đa chiều

Hình 1.6 Điều kiện nhà ở của công nhân tại khu vực đô thị

[Nguồn: Tác giả tự tổng hợp]

Như vậy, có thể thấy rằng một lần nữa đặc điểm chung của năm nhóm đối

tượng thuộc diện chịu ảnh hưởng của vấn đề nghèo đô thị đó là sự dễ tổn thương trước

quá trình thay đổi và biến động của xã hội Từ những bối cảnh dễn “tổn thương” dẫn đến các chiều thiếu hụt của nhóm đối tượng nghèo đô thị là tương đối đa dạng, đòi hỏi vai trò của chính quyền địa phương cần chia riêng hoặc có chính sách đặc thù cho từng nhóm đối tượng để có thể có những giải pháp hỗ trợ kịp thời đúng đắn

Bảng 1.2 Chiều thiếu hụt dự kiến đối với nhóm đối tƣợng nghèo đô thị

Thứ nhất, nhóm người nghèo thường xuyên di cư tự do từ

nông thôn đến đô thị, giữa các đô thị ví dụ: người bán hàng

rong, người giúp việc, người lái xe ba gác, người lái xích lô,

người đóng giày, người thu mua phế liệu,

Chiều giáo dục; Chiều y tế; Chiều nhà ở; Chiều việc làm

Thứ hai, nhóm đối tượng nghèo được bảo trợ xã hội, ví dụ như

người già neo đơn, phụ nữ đơn thân, trẻ em không nơi nương

tựa, người khuyết tật,

Chiều y tế Chiều việc làm

Thứ ba, nhóm người lao động thu nhập thấp, ví dụ như công

nhân làm việc tại các khu vực đô thị, lao động tại chỗ, nhóm

người bị thu hồi đất

Chiều giáo dục; Chiều y tế Chiều việc làm

[Nguồn: Tác giả tự xây dựng] Nguyên nhân vấn đề nghèo đô thị

Để có thể xác định rõ nguyên nhân của vấn đề nghèo đô thị và triển khai việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững trong thực tế chính là cách để hoàn

thành mục tiêu xây dựng cuộc sống ấm no, xã hội phát triển và hội nhập quốc tế Hiện tượng nghèo đô thị có rất nhiều nguyên nhân tác động, trong khuôn khổ luận văn tác giả trình bày một số nguyên nhân cơ bản

Nguyên nhân chủ quan:

Thứ nhất, bản thân tâm lý của hộ nghèo, hộ cận nghèo tại khu vực đô thị có

sự khác biệt đối với hộ nghèo, hộ cận nghèo khu vực nông thôn Có một đặc điểm

rất dễ nhận thấy đó là tại khu vực đô thị, hộ nghèo thường phải chi trả các chi phí cố định trong sinh hoạt nhiều hơn so với khu vực nông thôn và khu vực miền núi Bên cạnh đó khu vực đô thị thường có mức chênh lệch về điều kiện sống rất lớn giữa các nhóm dân cư Hộ nghèo và hộ cận nghèo đô thị thường mang tâm lý ngại, ỷ lại và không mong muốn thoát nghèo một cách bền vững và chủ động

Thứ hai, phần lớn những hộ nghèo, hộ cận nghèo tại khu vực đô thị đều có trình độ học vấn hạn chế, từ đó dẫn đến việc họ thường không tìm được một công

việc ổn định dẫn đến tình trạng đời sống bấp bênh không đảm bảo sinh kế, điều này dẫn đến hệ lụy cho hiện tượng nghèo đô thị đó là thất nghiệp và kèm theo đó là vấn

đề an sinh xã hội cần phải giải quyết

Thứ ba, tình trạng nghèo nàn về mặt thông tin đặc biệt lại diễn biến phức tạp đối với vấn đề nghèo đô thị Những hộ nghèo, hộ cận nghèo thường có tâm lý tự ti, mặc

cảm vì vậy họ thường không có tâm lý chủ động tiếp cận với các nguồn thông tin để họ

có thể thoát nghèo bền vững, tâm lý của hộ nghèo, hộ cận nghèo thường mong muốn

sự hỗ trợ của Nhà nước và các tổ chức Đoàn thể hơn là các thông tin về việc làm và sinh kế Hiện nay các kênh thông tin để kết nối giữa hộ nghèo, hộ cận nghèo đối với chính quyền địa phương vẫn chưa thực sự trực tiếp mà vẫn phải trải qua các tầng lớp

bộ phận trung gian Vì vậy, để hạn chế các yếu tố gây nhiễu thông tin đòi hỏi phải có một cơ chế trao đổi thông tin giữa hộ nghèo, hộ cận nghèo và chính quyền địa phương

Nguyên nhân khách quan

Thứ nhất, đó chính là nguồn lực để tổ chức hoạt động việc làm, sinh kế cho các hộ nghèo, hộ cận nghèo và hộ có thu nhập trung bình thường bị hạn chế, đặc

biệt công tác giải phóng mặt bằng để thực hiện các dự án xây dựng hoặc các công trình dân sinh công cộng dẫn đến tình trạng các hộ dân không có nhà ở cũng như việc làm, điều này diễn ra thường xuyên trong quá trình phát triển đô thị

Thứ hai, vấn đề di cư của người dân giữa nông thôn và thành thị của người dân diễn ra vô cùng nhanh chóng phù hợp với sự phát triển của quá trình đô thị hóa, bên cạnh đó khu vực nông thôn lại là khu vực chịu ảnh hưởng của quá trình

mở rộng đô thị hóa, dẫn đến tình trạng có sự bất bình đẳng trong vấn đề sử dụng và phân phối đất đai, đây là một nguồn lực quan trọng để có thể tạo ra sinh kế đối với các hộ dân và người dân tại khu vực nông thôn Bên cạnh đó, nhìn chung tình hình của khu vực nông thôn, nguồn sinh kế chủ yếu vẫn là nông nghiệp đây là loại hình vẫn thường xuyên phải đối mặt với rủi ro, thiên tai như bão lụt và hạn hán, chính những điều này lại thúc đẩy nguồn nhân lực từ nông thôn di cư và tìm kiếm cơ hội việc làm tại các đô thị, dẫn đến tình trạng hình thành những nhóm dân cư mà hộ nghèo và hộ cận nghèo là người di cư từ các khu vực nông thôn dẫn đến áp lực gia tăng cho các đô thị trong vấn đề giảm nghèo và giảm nghèo bền vững, dẫn đến sự ra đời của một nhóm đối tượng mới trong tiếp cận vấn đề nghèo đô thị, đòi hỏi cần có

sự nghiên cứu và giải đáp một cách chính xác nhằm mục tiêu phục vụ quá trình thiết lập chính sách giảm nghèo và giảm nghèo bền vững tại khu vực đô thị

Sơ đồ 1.4 Các nguyên nhân của vấn đề nghèo đô thị

[Nguồn: Tác giả tự xây dựng]

Có thể khẳng định quá trình đô thị hóa điễn ra mạnh mẽ cùng với quá trình toàn cầu hóa đã tác động sâu sắc đến sự phát triển của các khu vực đô thị và bên cạnh

đó tác động đến các nhóm cư dân của đô thị hình thành các nhóm dân cư hộ nghèo,

hộ cận nghèo khu vực đô thị Sự đa dạng trong nhóm đối tượng nghèo đô thị, sự hạn chế trong việc tìm kiếm các yếu tố sinh kế phục vụ cho cuộc sống của hộ nghèo khu vực đô thị, nguồn thu nhập thấp, không có cơ hội tiếp cận với nhà ở nước sạch và các dịch vụ an sinh xã hội cơ bản, đặc biệt vấn đề tiếp cận về giáo dục và y tế đối với người nghèo đô thị gần như gặp rất nhiều khó khăn do yếu tố về xác nhận cư trú cũng như các biến động trong sự phát triển và mở rộng của các đô thị Nguyên nhân và bản chất của vấn đề nghèo đô thị chính là cách thức để có thể triển khai một lộ trình phù hợp cho từng khu vực, cho từng đối tượng hộ nghèo, hộ cận nghèo trong khu vực đô thị, đây chính là việc đòi hỏi rất nhiều thời gian và nguồn lực của cả hệ thống chính trị và xã hội cũng như các tổ chức quốc tế trong xác định nguyên nhân và đưa ra giải pháp đối với vấn đề giải quyết hộ nghèo và hộ cận nghèo khu vực đô thị

1.1.4 Mối quan hệ giữa việc xác định chuẩn nghèo và đề xuất các chính sách giảm nghèo đô thị

Mối quan hệ giữa việc xác định chuẩn nghèo và chính sách giảm nghèo đô thị là một mối quan hệ chặt chẽ và bổ sung cho nhau cùng thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững

Chuẩn nghèo là cơ sở để xác định ai là đối tượng hộ nghèo, ai là đối tượng

hộ cận nghèo góp phần cung cấp số liệu cũng như đặc điểm tình hình hộ nghèo theo các tiêu chí định lượng góp phần làm căn cứ cho xây dựng chính sách Chuẩn nghèo được đề cập bao gồm chuẩn nghèo chung quốc gia, chuẩn nghèo thành thị, chuẩn nghèo nông thôn theo theo chuẩn nghèo dựa trên thu nhập và chuẩn nghèo đa chiều trong giai đoạn 2016- 2020

Chuẩn nghèo là một thước đo đánh giá hoạt động hiệu quả của các cơ quan thực hiện các chương trình và chính sách giảm nghèo trong điều kiện thực tế Chuẩn nghèo riêng từng địa phương đã được xây dựng, 7/63 tỉnh thành phố trực thuộc trung ương đã xây dựng chuẩn nghèo riêng cho từng địa phương gắn với tình hình kinh tế, văn hóa, xã hội của dịa phương Quá trình xây dựng chuẩn nghèo gắn với chính sách đó là xây dựng thỏa mãn nhu cầu của hộ nghèo trưng đó nhu cầu sinh kế, và các nhu cầu khác của hộ nghèo ở khu vực đô thị

Chuẩn nghèo trong mối quan hệ với chính sách, ở đó chính sách đóng vai trò

đó là cơ sở tham vấn để xây dựng chuẩn nghèo tiếp cận dựa trên mức sống trung

bình khách với chuẩn tiếp cận dựa trên mức sống tối thiểu như hiện nay tại các khu vực thành phố và đô thị

Chính sách nghèo đô thị là cơ sở pháp lý nhằm đánh giá về mức độ khả thị của chuẩn nghèo trong thực tiễn để có thể điều chỉnh hoặc thay đổi chuẩn nghèo phù hợp với đặc điểm tình hình phát triển kinh tế xã hội của khu vực

Chính sách giảm nghèo đô thị bao gồm trụ cột đó là các chính sách giảm nghèo của Trung ương; Chính sách địa phương, đây là lĩnh vực liên quan đến nhiều lĩnh vực trong đời sống kinh tế xã hội và có mối liên quan đến nội dung của các chính sách trong lĩnh vực khác, không chỉ gói gọn trong chính sách giảm nghèo Xác định chuẩn nghèo một cách chính xác là cơ sở để gia tăng mức độ bảo phủ nhiều hơn đối với đối tượng thủ hưởng chính sách giảm nghèo đô thị, tránh trường hợp bỏ sót đối tượng thụ hưởng chính sách Bên cạnh đó, xây dựng chuẩn nghèo theo hướng tự lực của người dân, xác định chuẩn nghèo đúng đắn góp phần thúc đẩy động lực thoát nghèo của hộ nghèo chứ không phải theo hướng “ban phát” hoặc “cào bằng” giống như trong chính sách giảm nghèo hiện nay

Có thể thấy trong quá trình thực hiện chính sách giảm nghèo, để có thể đạt được mục tiêu của chính sách một cách hiệu quả là một việc vô cùng khó khăn vì nghèo là hiện tượng có sự thay đổi liên tục trong bối cảnh thời gian và không gian khác nhau Do đó việc bổ sung và hoàn thiện các chính sách giảm nghèo để có thể giảm nghèo bền vững là yêu cầu mà Đảng và Nhà nước luôn thực hiện Để có thể giảm nghèo bền vững đối với Việt Nam hay đối với những khu vực riêng biệt như khu vực nông thôn, khu vực đô thị không thể là vấn đề có thể giải quyết trong một thời gian nhất định, để có thể đánh giá đúng mức vấn đề nghèo cần xây dựng được một bộ công cụ đo lường nghèo hay xác định chuẩn nghèo một cách hiệu quả và sát với điều kiện hoàn cảnh thực tế của kinh tế, xã hội của khu vực

Thứ nhất, tác giả đề cập đến chuẩn nghèo chung Quốc gia, chuẩn nghèo theo

tiếp cận thu nhập, chuẩn nghèo theo tiếp cận đa chiều

Thứ hai, chuẩn nghèo đô thị riêng từng địa phương, tiêu biểu 7/63 tỉnh thành

phố trực thuộc trung ương có chuẩn nghèo riêng

Thứ ba, chuẩn nghèo tiếp cận tiệm cận mức sống trung bình khác với chuẩn

nghèo tiếp cận dưới mức sống tối thiểu như hiện nay, đặc biệt tại các đô thị

Thứ tư, chính sách giảm nghèo đô thị bao gồm chính sách của Trung ương và

địa phương dựa trên các nhu cầu trong dó nhu cầu sinh kế của người nghèo, hộ nghèo ở đô thị

Thứ năm, các yếu tố tác động đến xác định chuẩn nghèo đô thị ở Việt Nam Thứ sáu, xây dựng chuẩn nghèo theo hướng gia tăng mức độ bao phủ nhiều

hơn đối với đối tượng thụ hưởng chính sách, chuyển từ ban phát, cào bằng sang phát huy nội lực xây dựng môi trường để người nghèo, hộ nghèo tự thoát nghèo Như vậy có thể khẳng định việc xây dựng mối quan hệ giữa việc xác định

chuẩn nghèo và đề xuất các chính sách giảm nghèo từ các yêu cầu thực tiễn của xã

hội cũng như phục vụ chức năng quản lý Nhà nước trong hoạt động xóa đói giảm

nghèo cũng như giảm nghèo bền vững

1.2 Khái niệm chuẩn nghèo đô thị và quá trình thay đổi chuẩn nghèo đô thị

1.2.1 Khái niệm chuẩn nghèo đô thị (Urban Poverty Standard)

“Chuẩn nghèo đô thị” được định nghĩa là thước đo nhằm xác định số lượng

người nghèo và đánh giá mức độ nghèo, là cách thức biểu hiện của việc sử dụng các nguồn lực về vật chất, tinh thần và tài chính của một cá nhân cho việc tham gia các hoạt động của cá nhân đó trong đời sống kinh tế và xã hội” [61,20]

Sơ đồ 1.5 Minh họa về chuẩn nghèo đường cắt

[Nguồn: 28]

Chuẩn nghèo là công cụ được sử dụng để đo lường tỉ lệ nghèo trong xã hội, một chỉ số quan trọng trong phản ánh về tình trạng đói nghèo của một khu vực, một quốc gia hay một vùng lãnh thổ Chuẩn nghèo có sự biến động theo không gian và

thời gian Chuẩn nghèo được tiếp cận dựa trên tiếp cận về tiền tệ và chuẩn nghèo

đa chiều

Chuẩn nghèo về tiền tệ, tiếp cận dựa trên thu nhập và tiêu dùng

Một trong những tiêu chí cơ bản để có thể xây dựng được một chuẩn nghèo

đó là tiếp cận chuẩn nghèo dựa trên tiêu chí về tiếp cận dựa trên thu nhập và chi

tiêu/tiêu dùng là mức chi dùng tối thiểu phục vụ cho nhu cần của con người như

nhu cầu ăn uống, nhu cầu về quần áo, nhu cầu về sử dụng các dịch vụ y tế, giáo dục

và nhu cầu được tham gia cộng đồng và trao đổi thông tin Phương pháp đo lường dựa trên thu nhập được chấp nhận rộng rãi nhất bởi hai nhà khoa học Haig và Simons dựa trên tiếp cận thu nhập và tiêu dung

Thu nhập và tiêu dùng có mối quan hệ với nhau Tiêu dung gồm có hàng hóa

và dịch vụ được mua về dung bao gồm những hiện vật do chính đối tượng đó làm

ra Ở các quốc gia phát triển, thì mức tiêu dung luôn ở mức độ khả quan hơn các chỉ tiêu về thu nhập và phúc lợi suốt đời Thu nhập thường mang tính chất biến động và

có sự thay đổi qua các năm, và ngoài ra có sự tăng rồi giảm đi trong các đời sống của hộ dân, ngược lại tiêu dùng thường mang tính chất ổn định Trong thực tế nhu cầu tiêu dùng thường lớn hơn thu nhập, một số gia đình lựa chọn việc chi tiêu và những thứ tiêu dùng đôi khi lớn hơn nguồn thu nhập mà hộ gia đình đó có được Chuẩn nghèo về tiền, tiền tệ tiếp cận dựa trên thu nhập và tiêu dùng dược ban hành trên phạm vi Quốc gia, bên cạnh đó các địa phương căn cứ vào tình hình thực

tế của địa phương ban hành chuẩn nghèo riêng phù hợp với chuẩn nghèo quốc gia

về thu nhập

Tuy nhiên, cách thức đo lường thông qua thu nhập và tiêu dung vẫn bộc lộ một số những hạn chế nhất định Thứ nhất nhu cầu của con người là rất đa dạng bao gồm nhu cầu về vật chất và nhu cầu về tinh thần, không thể nhu cầu nào cũng có thể định lượng một cách chính xác bằng thu nhập và tiền tệ Thứ hai, một số hộ gia đình mặc dù có thu nhập rất ổn định nhưng vì những lý do chủ quan và khách quan khác nhau không thể thể sử dụng thu nhập vào chi tiêu những nhu cầu tối thiểu, đây cũng

là một dạng hộ nghèo mới nảy sinh không chỉ thuần túy nghèo về vật chất Vì vậy những hạn chế trên nếu như chỉ sử dụng phương pháp xác định chuẩn nghèo dựa trên thu nhập/chi tiêu sẽ dẫn đến tình trạng bỏ sót đối tượng, nhận diện hộ nghèo và phân loại đối tượng chưa chính xác, dẫn đến tình trạng chính sách không mang tính hiệu quả như mong muốn chưa đáp ứng được mục tiêu giảm nghèo bền vững

Bảng 1.3 Quy định chuẩn nghèo của World Bank

cho một số quốc gia, khu vực trên thế giới

(0,33 USD/ngày/người)

[Nguồn:48] Chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều (Multidimensional Poverty Index – MPI)

Một trong những công cụ trợ giúp và phục vụ đắc lực cho vấn đề xóa đói giảm nghèo đó là việc phải có một cách thức để xác định được chuẩn nghèo, đây chính là một nền tảng quan trọng góp phần xác định chính xác đúng đối tượng và phản ánh thực chất thực trạng của vấn đề nghèo tại một khu vực, từ đó cung cấp các nguồn tư liệu để các nhà quản lý có thể hoạch định chính sách cho vấn đề giảm nghèo và giảm nghèo bền vững

Năm 2007, Alkire Foster đã bắt đầu nghiên cứu về cách thức đo lường vấn

đề nghèo đói mới, đó là phương pháp đo lường dựa trên tính đa chiều của nghèo

đói, hay còn gọi là chuẩn nghèo đa chiều Cách thức đo lường này lần được UNDP

sử dụng để tính toán chỉ số Nghèo đa chiều (Multidimensional Poverty Index -

MPI), lần đầu tiên được giưới thiệu trong Báo cáo phát triển con người năm 2010

Chỉ số tổng hợp này được tính toán dựa trên 3 chiều cơ bản bao gồm: thứ nhất,

nghèo về y tế; thứ hai nghèo về Giáo dục; thứ ba nghèo về Điều kiện sống với 10 chỉ số về phúc lợi; Chuẩn nghèo được xác định bằng 1/3 tổng số thiếu hụt [12, 15]

Bảng 1.4 Các tiêu chí sử dụng đo lường trong chuẩn nghèo đa chiều

(Multidimensional Poverty Index – MPI) của UNDP

Chỉ dựa vào thu nhập để có thể tiếp cận chuẩn nghèo thì trong điều kiện thực

tế, nhất là tại các khu vực đô thị sẽ có những trường hợp thu nhập đó không được

hộ gia đình chi tiêu cho những nhu cầu tối thiểu, hoặc thay vì chi dùng cho những nhu cầu thiết yếu như giáo dục hoặc y tế, thì nguồn thu nhập đó lại được chi dùng cho những hoạt động khác ít quan trọng hơn như mua thuốc lá hoặc bia rượu hoặc các mục đích khác

Các chính sách giảm nghèo mặc dù có thể đã bảo phủ được mặt đời sống của người nghèo, tuy nhiên nếu như chỉ tiếp cận chuẩn nghèo dựa trên thu nhập sẽ dẫn đến tình trạng bỏ sót đối tượng, nhận diện hộ nghèo và phân loại đối tượng chưa chính xác,

từ đó sẽ không đảm bảo được hiệu lực và hiệu quả trong công tác xây dựng và thực thi chinh sách Điều này dễ dẫn đến tình trạng chính sách giảm nghèo bị chồng chéo về đối tượng và nội dung hỗ trợ dẫn đến tình trạng kém hiệu quả của chính sách

Việc đánh giá vấn đề nghèo theo tiếp cận đa chiều được dựa trên 05 tiêu chí

về các dịch vụ xã hội cơ bản và 10 chỉ số được dùng để đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản Để có thể đánh giá một gia đình được coi là hộ nghèo hay không theo tiêu chí nghèo đa chiều thì gia đình này phải đảm bào sự thiếu hụt

từ 2 tiêu chí trở lên Tuy nhiên, trong giai đoạn hiện nay việc sử dụng tiếp cận đa chiều để đánh giá vấn đề nghèo làm căn cứ cho việc thiết lập ưu tiên các nguồn lực đối với hoạt động giảm nghèo hiện nay vẫn gặp một số những bất cập chủ yếu do áp lực của sự gia tăng dân số cũng như sự thay đổi của đồi sống xã hội cũng như sự biến động trong tiêu chí mức thu nhập chưa phản ánh hết được bản chất của vấn đề nghèo, đặc biệt đối với vấn đề nghèo đô thị Điều này đẫn đến vấn đề cần có sự bổ sung trong việc xây dựng các tiêu chí để xác định chuẩn nghèo đối với giai đoạn hiện nay khi tốc độ đô thị hóa tại Việt Nam diễn ra rất nhanh cùng với sự phát triển của kinh tế xã hội thì 05 tiêu chí 05 tiêu chí về các dịch vụ xã hội cơ bản và 10 chỉ

số được dùng để đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản trên chưa phản ánh chân thực bản chất của vấn đề nghèo tại Việt Nam cũng như bản chất của từng khu vực cụ thể, điều này dẫn đến việc cần có sự bổ sung và thay đổi chuẩn nghèo phù hợp đối với giai đoạn hiện nay

Sơ đồ 1.6 Mô hình về các tiêu chí về dịch vụ xã hội cơ bản cho hộ nghèo

[Nguồn:40]

Cách tiếp cận về chuẩn nghèo của có thể thấy những nét tương đồng trong việc xây dựng các tiêu chí đối với chuẩn nghèo là tương đồng với cách tiếp cận

chuẩn nghèo đa chiều của thế giới Các tiêu chí này là có sự khác nhau theo tiêu chuẩn từng khu vực quy định, trong đó hai khu vực cơ bản có thể gắn với địa bàn sinh sống của hộ nghèo và hộ cận nghèo đó là khu vực nông thôn và đô thị, đòi hỏi cần có sự xây dựng phương pháp xác định cũng như quy trình trong việc xây dựng chuẩn nghèo Cách tiếp cận này bộc lộ một số những bất cập như trong lĩnh vực y

tế, mặc dù hộ nghèo được hỗ trợ về bảo hiểm xã hội tuy nhiên hộ nghèo lại chưa được hướng dẫn một cách chi tiết cách thức cụ thể về hướng dẫn sử dụng cũng như các quyền lợi về bảo hiểm xã hội hộ nghèo được hưởng, dẫn đến tình trạng hộ nghèo có thể có bảo hiểm y tế nhưng thường mang tâm lý ngại không sử dụng dẫn đến hiệu quả của chính sách chưa được như mong muốn

1.2.2 Quá trình và xu hướng thay đổi chuẩn nghèo đô thị

Sự phát triển của của các yếu tố kinh tế xã hội, đặc biệt là nền kinh tế năng động với tốc độ tăng trưởng luôn duy trì ở mức cao trong khu vực đã góp phần cải thiện các yếu tố về dịch vụ xã hội đặc biệt bao gồm giáo dục và y tế Những bước phát triển của nền kinh tế cùng với đó là yếu tố của chính sách về an sinh xã hội, trong đó các chính sách về trợ giúp xã hội, và các dịch vụ xã hội cơ bản góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống phục vụ công tác giảm nghèo Trong khuôn khổ của Việt Nam một quốc gia đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong công tác giảm nghèo được dư luận và quốc tế đánh giá rất cao Tuy nhiên, để có thể tiếp tục duy trì được công tác giảm nghèo hiệu quả, cần có sự thay đổi cũng như dịch chuyển đối với công tác rà soát và đánh giá đúng và chính xác đối tượng hộ nghèo dựa trên chuẩn nghèo được xây dựng và cập nhật phù hợp với bối cảnh nền kinh tế thị trường theo hướng hiện đại hóa và hội nhập quốc tế

Đây chính là cơ sở để dịch chuyển trong xu hướng thay đổi chuẩn nghèo, chuyển đổi từ phương pháp đo lường đơn chiều thuần nhất dựa trên thu nhập tài sản, dịch chuyển sang tiếp cận đa chiều nhằm mục tiêu nhận dạng và xác định đối tượng cụ thể hơn theo hướng tiếp tục tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của người dân; đồng thời tăng cường thực hiện các giải pháp hỗ trợ nhu cầu và đặc tính của hộ nghèo

Hình 1.7 Mối quan hệ chính sách và các yếu tố tác động đến chuẩn nghèo

[Nguồn: 1]

Xác định chuẩn nghèo là công việc có sự thay đổi và sẽ phải chỉnh sửa liên tục, đây là xu hướng của sự phát triển chính sách Chuẩn nghèo đa chiều đặt ra hai

xu hướng phải có sự điều chỉnh liên tục

Thứ nhất, đó là quy định về chuẩn nghèo luôn bộc lộ một số nội dung lạc hậu

bất cập Điển hình, mức thu nhập dựa trên mức sống tối thiểu chỉ có thể đúng trong khoảng thời gian nhất định, nếu như áp dụng cho cả một giai đoạn dài 05 năm, 10 năm của một chuẩn nghèo trong chính sách giảm nghèo sẽ dẫn đến tình trạng lạc hậu và không còn phù hợp

Thứ hai, chuẩn nghèo nếu như áp dụng trong thực tiễn luôn nảy sinh ra

những vấn đề mới chưa được quy định trong chính sách, điều này dẫn đến nhiều chiều thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản sẽ không được quy định trong chuẩn nghèo quốc gia theo xu hướng của thế giới; ví dụ như đo lường mức độ thiếu hụt y tế bằng chỉ số dinh dưỡng theo xu hướng quốc tế

Thứ ba, cần lượng hóa cụ thể các tiêu chí của chuẩn nghèo đa chiều và có

tính dự đoán với phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội của quốc gia hoặc khu vực trong bối cảnh toàn cầu hóa và cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư, ví dụ đó là