(Luận án tiến sĩ) nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở việt nam

Nghiên cứu sinh cũng xin trân trọng cảm ơn các cơ quan quản lý nhà nước, các viện nghiên cứu, các trường đại học đã quan tâm giúp đỡ, tạo điều kiện cho nghiên cứu sinh trong quá trình ng

TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÂY DỰNG

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÂY DỰNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

1 PGS TS ĐINH ĐĂNG QUANG

2 TS TRẦN HỒNG MAI

Hà Nội - Năm 2021

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của bản thân với sự giúp

đỡ của các cán bộ hướng dẫn, các thông tin, dữ liệu, số liệu phục vụ nghiên cứu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc và được trích dẫn rõ ràng Đề tài luận án không trùng lặp với bất kỳ công trình khoa học nào đã được công bố

Tác giả luận án

Nguyễn Tấn Vinh

LỜI CẢM ƠN

Xin trân trọng gửi lời cảm ơn chân thành tới Ban Giám hiệu trường Đại học Xây dựng, đặc biệt là các cán bộ, giảng viên Khoa Kinh tế và Quản lý xây dựng, Khoa Đào tạo sau đại học đã giúp đỡ và tạo điều kiện thuận lợi để nghiên cứu sinh hoàn thành khóa học và luận án này Nghiên cứu sinh xin đặc biệt trân trọng và cảm

ơn chân thành đối với PGS TS Đinh Đăng Quang và TS Trần Hồng Mai, hai

người Thầy đã trực tiếp hướng dẫn, chỉ bảo tận tình, giúp đỡ nghiên cứu sinh hoàn thành luận án

Nghiên cứu sinh cũng xin trân trọng cảm ơn các cơ quan quản lý nhà nước, các viện nghiên cứu, các trường đại học đã quan tâm giúp đỡ, tạo điều kiện cho nghiên cứu sinh trong quá trình nghiên cứu, cảm ơn các đồng nghiệp, bạn bè và gia đình đã luôn ở bên cạnh động viên, chia sẻ khó khăn, thường xuyên trao đổi kiến thức, học thuật, hỗ trợ về mặt tinh thần, cảm ơn các chuyên gia trong lĩnh vực quản lý xây dựng

đã chia sẻ những kinh nghiệm, các số liệu, tài liệu về quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước giúp nghiên cứu sinh có thêm cơ sở lý luận, thực tiễn

để hoàn thành luận án

Xin trân trọng cảm ơn!

MỤC LỤC

Lời cam đoan i

Danh mục các chữ viết tắt vi

Danh mục các bảng viii

Danh mục các hình vẽ ix

MỞ ĐẦU 1

1 Lý do lựa chọn đề tài 1

2 Mục đích và mục tiêu nghiên cứu 2

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

4 Cơ sở khoa học của nghiên cứu 4

5 Hướng tiếp cận và phương pháp nghiên cứu của luận án 4

6 Những đóng góp khoa học và điểm mới của luận án 7

7 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 8

8 Kết cấu của luận án 8

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 9

1.1 Các công trình nghiên cứu trong nước 9

1.1.1 Hiệu lực quản lý nhà nước 9

1.1.2 Hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 12

1.1.3 Quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng 14

1.1.4 Vốn đầu tư xây dựng, vốn nhà nước 18

1.2 Các công trình nghiên cứu nước ngoài 19

1.2.1 Quản lý nhà nước về đầu tư công 19

1.2.2 Quản lý hợp đồng xây dựng 22

1.3 Khoảng trống nghiên cứu 25

1.4 Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 26

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC 28

2.1 Lý luận chung về hiệu lực và hiệu lực quản lý nhà nước 28

2.1.1 Khái niệm về hiệu lực 28

2.1.2 Khái niệm về quản lý nhà nước và chức năng của quản lý nhà nước 30

2.1.3 Khái niệm về hiệu lực quản lý nhà nước và các tiêu chí đánh giá hiệu lực quản

lý nhà nước 32

2.1.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý nhà nước 37

2.2 Lý luận chung về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 38

2.2.1 Khái niệm về hợp đồng và hợp đồng xây dựng 38

2.2.2 Khái niệm về vốn nhà nước và hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 41

2.3 Cơ sở lý luận hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 44

2.3.1 Khái niệm và nội dung quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 44

2.3.2 Khái niệm hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 48

2.3.3 Tiêu chí đánh giá hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 49

2.3.4 Các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 52

2.4 Một số kinh nghiệm quốc tế trong quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng 60

2.4.1 Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng sử dụng vốn công 60

2.4.2 Xây dựng hệ thống văn bản pháp lý về hợp đồng xây dựng 62

2.4.3 Thanh tra, kiểm tra đối với hợp đồng xây dựng 65

2.4.4 Bài học kinh nghiệm quốc tế có thể nghiên cứu áp dụng đối với Việt Nam 67

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 71

3.1 Thực trạng mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật về hợp đồng xây dựng 71 3.1.1 Hệ thống pháp luật điều chỉnh trực tiếp về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước hiện hành 71

3.1.2 Hệ thống pháp luật điều chỉnh về hợp đồng xây dựng ở Việt Nam ngày càng được hoàn thiện 73

3.1.3 Những hạn chế, tồn tại của hệ thống pháp luật về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam 74

3.2 Thực trạng mức độ tuân thủ các quy định pháp luật về hợp đồng xây dựng 85

3.3 Phân tích ảnh hưởng của các nhân tố tới hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 94

3.3.1 Ảnh hưởng của nhóm nhân tố năng lực, chất lượng của quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước tới hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 94 3.3.2 Ảnh hưởng của khả năng tiếp nhận điều khiển của đối tượng quản lý tới hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 111 3.3.3 Kết quả điều tra, khảo sát mức độ ảnh hưởng của các nhân tố đến hiệu lực quản

lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 113

CHƯƠNG 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN

LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM 119

4.1 Quan điểm đề xuất giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam 119 4.2 Những yêu cầu đặt ra đối với công tác nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng trong giai đoạn tới 120 4.3 Đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng

sử dụng vốn nhà nước 121 4.3.1 Bổ sung, sửa đổi một số quy định pháp luật về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 121

4.3.2 Nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 130 4.3.3 Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra nhằm kịp thời phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 135 4.3.4 Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thuộc các chủ thể tham gia hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 138 4.3.5 Áp dụng mô hình tư vấn quản lý hợp đồng trong đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước nhằm đảm bảo tính tuân thủ pháp luật về hợp đồng xây dựng 141 4.3.6 Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

143

KẾT LUẬN 147 DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 150 TÀI LIỆU THAM KHẢO 151 PHỤ LỤC 1 PL1-1 PHỤ LỤC 2 PL2-1

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt Nội dung đầy đủ

BGTVT Bộ Giao thông vận tải

BKHĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư

BTC Bộ Tài chính

BXD Bộ Xây dựng

CQ Cơ quan

CQNN Cơ quan nhà nước

ĐTXD Đầu tư xây dựng

EPC Thiết kế - Cung cấp - Xây dựng

(Engineering, Procurement and Construction)

EU Liên minh châu Âu (European Union)

FIDIC Hiệp hội Quốc tế các kỹ sư tư vấn (Fédération Internationale des

Ingénieurs Conseils’) GDP Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product)

HEC Tổng Công ty Tư vấn Xây dựng Thủy lợi Việt Nam

HĐXD Hợp đồng xây dựng

HLQL Hiệu lực quản lý

HTKT Hạ tầng kỹ thuật

ICOR Hệ số sử dụng vốn (Incremental Capital Output Ratio)

IMF Quỹ tiền tệ quốc tế (International Monetary Fund)

KTNN Kiểm toán nhà nước

Chữ viết tắt Nội dung đầy đủ

PPP Đối tác công tư (Public - Private Partnership) QLDA Quản lý dự án

VNCC Tổng công ty Tư vấn xây dựng Việt Nam

VOA Văn phòng định giá (Valuation Office Agency) VSIC Hệ thống ngành kinh tế của Việt Nam

XDCB Xây dựng cơ bản

XDCT Xây dựng công trình

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1: Xếp hạng tần suất và hậu quả xảy ra 52 Bảng 2.2: Mức độ hiệu lực quản lý nhà nước theo rủi ro vi phạm pháp luật 52 Bảng 3.1 Tổng hợp hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh trực tiếp hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 71 Bảng 3.2 Tổng hợp nội dung các vướng mắc cơ bản trong áp dụng các quy định pháp luật về hợp đồng xây dựng 81 Bảng 3.3 Tổng hợp các vi phạm quy định pháp luật về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước tại một số tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước 86 Bảng 3.4: Tổng hợp vi phạm quy định pháp luật về hợp đồng xây dựng tại 2 dự án nhiên liệu sinh học của Tập đoàn PVN 88

Bảng 3.5: Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước về hợp đồng xây

dựng sử dụng vốn nhà nước 96 Bảng 3.6: Cơ cấu các đối tượng khảo sát 113 Bảng 3.7: Mức độ liên quan và kinh nghiệm công tác của đối tượng khảo sát 114 Bảng 3.8: Kết quả phân tích, xử lý số liệu mức độ ảnh hưởng của các nhân tố 116

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ

Hình 0.1: Khung nghiên cứu của luận án 5

Hình 1.1: Các chủ thể tham gia quản lý hợp đồng thực hiện dự án PPP 14

Hình 1.2: Nội hàm của công tác quản lý 20

Hình 1.3: Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý hợp đồng xây dựng 24

Hình 2.1: Mối quan hệ giữa hiệu lực và hiệu quả 30

Hình 2.2: Các tiêu chí đánh giá hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 37

Hình 2.3: Mối quan hệ giữa các nhóm nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý nhà nước 38

Hình 2.4: Phân loại hợp đồng xây dựng 40

Hình 2.5: Các cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam 45

Hình 2.6: Các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 60

Hình 2.7: Sự phối hợp giữa các cơ quan QLNN đối với dự án đầu tư công tại Vương quốc Anh 61

Hình 2.8 Mô hình quản lý hợp đồng xây dựng ở Nhật Bản 63

Hình 3.1: Cơ quan có chức năng ban hành văn bản pháp luật 95

Hình 3.2: Hệ thống thanh tra, kiểm tra đối với hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 108

Hình 3.3 Mức độ ảnh hưởng của nhóm nhân tố năng lực, chất lượng của quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 115

Hình 3.4 Mức độ ảnh hưởng của nhân tố đến hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước 117

Hình 4.1: Sơ đồ tiền kiểm công tác phân chia gói thầu 122

Hình 4.2: Mô hình tư vấn quản lý hợp đồng xây dựng 142

MỞ ĐẦU

1 Lý do lựa chọn đề tài

Hoàn thiện công tác quản lý nhà nước (QLNN) là hoạt động thường xuyên, lâu dài của mỗi quốc gia để nâng cao hiệu quả, sức cạnh tranh của nền kinh tế nhằm thích ứng với bối cảnh toàn cầu hoá và hội nhập kinh tế quốc tế ngày một sâu rộng [45]

Là một nền kinh tế đang trong quá trình chuyển đổi mạnh mẽ, Chính phủ Việt Nam xác định nâng cao vai trò và hiệu lực quản lý kinh tế của nhà nước là một trong những nội dung chủ yếu để phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa [8] Trong những năm gần đây, vai trò của QLNN trong lĩnh vực xây dựng được Đảng

và Chính phủ rất quan tâm vì đó là yếu tố quyết định trong việc tạo ra cơ sở vật chất

kỹ thuật cho nền kinh tế góp phần quan trọng làm thay đổi chuyển dịch cơ cấu kinh

tế của một quốc gia, thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển kinh tế của Việt Nam Đối với một quốc gia đang phát triển như Việt Nam, đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước (VNN) là một vấn đề hệ trọng vì mức đầu tư cao được kỳ vọng đem lại mức tăng trưởng cao Theo số liệu thống kê từ năm 2010 đến năm 2018 cho thấy tỷ lệ đầu

tư bằng VNN cho các dự án xây dựng ở Việt Nam trung bình hàng năm lên tới xấp

xỉ 10,3% Tổng sản phẩm quốc nội (GDP), đây là tỷ lệ cao hơn hẳn các quốc gia trong khu vực Đông Nam Á khác trong giai đoạn phát triển tương tự như Việt Nam, ví dụ Philippine, Indonesia, … [38] Tuy nhiên, đầu tư xây dựng bằng nguồn VNN ở nước

ta vẫn được coi là còn nhiều yếu kém, hiệu quả không cao và là một trong những rào cản về động lực tăng trưởng chính của nền kinh tế Vì vậy, nâng cao hiệu quả đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước phải luôn là một trong những ưu tiên hàng đầu, điều đó phụ thuộc phần lớn vào hiệu quả của hoạt động QLNN đối với lĩnh vực này Hiện nay, hiệu quả đầu tư xây dựng sử dụng VNN ở Việt Nam được nhiều nhà nghiên cứu, học giả nhận định còn nhiều hạn chế thông qua các chỉ số kinh tế như là

Hệ số sử dụng vốn (ICOR), tỷ lệ giải ngân đầu tư công, Một trong những nguyên nhân chủ yếu là sự yếu kém trong công tác QLNN về xây dựng nói chung và hiệu lực

QLNN nói riêng đối với hợp đồng xây dựng (HĐXD) sử dụng VNN còn thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu

Hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN đóng vai trò chi phối gần như toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng của dự án đầu tư xây dựng sử dụng VNN và mang tính quyết định đến thành công của dự án đầu tư xây dựng Việc quản lý HĐXD nói chung, quản lý HĐXD sử dụng VNN nói riêng là rất quan trọng, đòi hỏi nhiều cơ quan nhà nước có chức năng cùng phối hợp thực hiện thông qua chức năng, nhiệm vụ của tổ chức

Trên thực tế, hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở nước ta còn thấp có nhiều nguyên nhân khác nhau nhưng nguyên nhân chính mang tính bao trùm là sự yếu kém trong QLNN về HĐXD, từ việc xây dựng thể chế, chính sách; hướng dẫn thi hành; cơ chế phối hợp, phân công, phân cấp trong bộ máy; đến cơ chế thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực HĐXD sử dụng VNN Những hạn chế trong quản lý đã dẫn đến nhiều hệ lụy là sai phạm về kinh tế xảy ra một cách khá phổ biến trong các dự án được thanh tra và kiểm toán; hàng loạt các dự án đầu tư xây dựng đội vốn lên hàng ngàn tỉ đồng, dẫn đến thất thoát, lãng phí Chính vì vậy, có thể nói sự hạn chế của hiệu lực QLNN về HĐXD nói chung và HĐXD sử dụng VNN nói riêng là một trong những nguyên nhân làm cho thị trường xây dựng xuất hiện các yếu tố bất ổn, ảnh hưởng xấu đến sự tăng trưởng kinh tế, gây lãng phí nguồn lực quốc gia và xã hội; không đáp ứng được hiệu quả xã hội đối với mục tiêu đầu tư các công trình phục vụ phát triển kinh tế và phục vụ cộng đồng, v.v

Xuất phát từ những tồn tại trong thực tiễn của công tác QLNN về HĐXD sử

dụng VNN ở nước ta, nghiên cứu sinh (NCS) lựa chọn đề tài “Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam” cho

luận án tiến sỹ của mình

2 Mục đích và mục tiêu nghiên cứu

a Mục đích nghiên cứu:

Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam

b Mục tiêu nghiên cứu:

- Nghiên cứu cơ sở lý luận về hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN nhằm làm sáng tỏ thêm nội hàm của hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN gồm:

(i) Một số khái niệm liên quan đến nội dung nghiên cứu,

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

a Đối tượng nghiên cứu: Hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử

dụng vốn nhà nước

b Phạm vi nghiên cứu:

Phạm vi về nội dung nghiên cứu

- Do chuyên ngành của luận án là quản lý xây dựng nên nội dung nghiên cứu

của luận án sẽ tập trung vào hiệu lực QLNN, biểu hiện thông qua mức độ hoàn thiện

hệ thống pháp luật và mức độ tuân thủ quy định pháp luật

- Luận án tập trung nghiên cứu hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN theo

yêu cầu về đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả đầu tư xây dựng Vì vậy, luận án

không đi sâu nghiên cứu lĩnh vực quản lý HĐXD theo các nghiệp vụ hay kỹ thuật

chuyên môn liên quan của các loại HĐXD (hợp đồng thi công xây dựng, hợp đồng lắp đặt thiết bị, hợp đồng tư vấn xây dựng, )

- VNN được nghiên cứu trong luận án chỉ bao gồm các nguồn vốn được quy

định tại các Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13, Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13, Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 và Luật Xây dựng số 50/2014/QH13

Phạm vi về không gian nghiên cứu: Quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước tại Việt Nam

Phạm vi về thời gian nghiên cứu: Tập trung nghiên cứu, thu thập số liệu phục

vụ nghiên cứu trong giai đoạn từ năm 2014 đến nay

4 Cơ sở khoa học của nghiên cứu

Để giải quyết vấn đề cần nghiên cứu, luận án đã sử dụng các cơ sở khoa học sau:

- Cơ sở lí luận về hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN: Luận án làm rõ khái niệm, bản chất của hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN, nội dung QLNN, quản

lý HĐXD, quản lý VNN Luận án hệ thống hóa và tập hợp các chỉ tiêu đánh giá hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN, các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

- Cơ sở pháp lý: Luận án đã tập hợp các văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu trong công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN nhằm đánh giá tình hình thực hiện và chấp hành chính sách pháp luật, hiệu lực của công tác QLNN

- Cơ sở thực tiễn: Thông qua kinh nghiệm quốc tế và phân tích, đánh giá thực tiễn hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN tại Việt Nam trong thời gian vừa qua nhằm xác định được các tồn tại, hạn chế và nguyên nhân từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

5 Hướng tiếp cận và phương pháp nghiên cứu của luận án

a Hướng tiếp cận nghiên cứu

Luận án thực hiện trên cơ sở các hướng tiếp cận sau:

- Tiếp cận hệ thống: Nghiên cứu công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN được

đặt trong tổng thể cấu trúc QLNN về xây dựng nói chung Tránh tình trạng nghiên cứu chỉ tập trung trong lĩnh vực HĐXD ở trạng thái biệt lập, tĩnh tại mà không xem xét đến các ngành, lĩnh vực khác (như là thanh tra, kiểm tra, …)

- Tiếp cận đa chiều: Công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN có nội hàm

nghiên cứu rất rộng, đa dạng nên cần có cách tiếp cận đa chiều, trong đó nhấn mạnh nội dung và cách thức quản lý, các nhân tố ảnh hưởng Cách tiếp cận này cho phép

lượng hóa các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD; giảm thiểu và khắc phục quan điểm phiến diện hoặc không nhận diện được đầy đủ các nhân tố tác động đến hiệu lực QLNN trong hoạt động xây dựng nói chung

- Tiếp cận lịch sử: Đánh giá công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN với bối

cảnh, điều kiện cụ thể của nước ta trong từng thời kỳ, lý giải thực trạng và đề xuất giải pháp phù hợp với thực tiễn Việt Nam trong thời gian tới

Với hướng tiếp cận như trên, NCS xây dựng khung nghiên cứu của luận án để hoàn thành nhiệm vụ nghiên cứu được thể hiện ở hình 0.1:

Hình 0.1: Khung nghiên cứu của luận án

NCS thực hiện nghiên cứu đề tài luận án theo trình tự và các nội dung được thể hiện tại khung nghiên cứu tại hình 0.1, cụ thể như sau:

Bước 1: Tổng kết các công trình nghiên cứu khoa học về các nội dung liên quan

đến luận án để xác định khoảng trống trong nghiên cứu của đề tài luận án, từ đó xác định các bước tiếp theo trong nghiên cứu đảm bảo mục tiêu của luận án

Tổng quan các công

trình NCKH có liên

quan đến đề tài luận án

Tìm khoảng trống nghiên cứu đối với hiệu lực QLNN về HĐXD

Xác định các nội dung nghiên cứu đối với hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

Nghiên cứu tài liệu tham

khảo trong và ngoài nước,

thực tiễn và kinh nghiệm

quốc tế về QLNN về

HĐXD

Xây dựng cơ sở lý luận và phân tích thực tiễn để thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu

Xác định tiêu chí đánh giá và các nhân

tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD

sử dụng VNN

Đánh giá hiệu lực và mức độ ảnh hưởng của các nhân tố tới hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở

Việt Nam

Bước 2: Tổng hợp nguồn tài liệu tham khảo trong và ngoài nước có các nội dung

về vấn đề cần sử dụng trong nghiên cứu, kết hợp kinh nghiệm quốc tế về QLNN về HĐXD để xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn làm căn cứ nghiên cứu xác định tiêu chí đánh giá và các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

Bước 3: Thu thập thông tin, tài liệu sơ cấp và thứ cấp về các nội dung của tiêu

chí đánh giá, nhân tố ảnh hưởng đã xác định ở bước 2 để phân tích, đánh giá hiệu lực

và phân tích mức độ ảnh hưởng của các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN Từ đó, tổng kết những tồn tại, hạn chế, tìm ra nguyên nhân chủ yếu làm suy giảm hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

Bước 4: Kết hợp lý luận và thực tiễn đối với điều kiện về QLNN về HĐXD sử

dụng VNN ở Việt Nam để xây dựng các quan điểm làm cơ sở đề xuất cụ thể các giải pháp nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở nước ta

Các nội dung nghiên cứu theo các bước sẽ được cụ thể hóa ở các chương trong luận án, trong đó hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN được phân tích dưới tác động của các nhân tố về môi trường pháp luật, hoạt động của cơ quan và công tác thanh tra, kiểm tra giám sát của Nhà nước Luận án xây dựng các tiêu chí đánh giá hiệu lực QLNN, phân tích nội hàm của từng nội dung, nhân tố ảnh hưởng và đề xuất các giải pháp thực thi trong thực tiễn

b Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng 5 phương pháp nghiên cứu cơ bản sau đây:

(1) Phương pháp điều tra khảo sát: Sử dụng mẫu phiếu điều tra, thu thập thông

tin, ý kiến đánh giá của các đối tượng là chủ thể, cá nhân liên quan đến đối tượng nghiên cứu làm cơ sở đánh giá đối với nội dung nghiên cứu của luận án Các mẫu phiếu khảo sát được tập trung vào các đối tượng liên quan trực tiếp và gián tiếp đến công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN;

(2) Phương pháp thống kê: Tổng hợp các số liệu, thông tin phục vụ cho quá

trình phân tích, đánh giá các nội dung nghiên cứu Luận án sử dụng phương pháp thống kê nhằm xây dựng cơ sở cho việc phân tích mức độ ảnh hưởng của các nhân tố tới hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN;

(3) Phương pháp phân tích tổng hợp: Khai thác thông tin thứ cấp liên quan đến

hiệu lực của công tác QLNN về HĐXD sử dụng VNN để tổng kết về cơ sở lý luận, thực tiễn của việc đề xuất các giải pháp Phương pháp phân tích tổng hợp, sử dụng phiếu khảo sát để đánh giá mức độ ảnh hưởng của các nhân tố có liên quan đến hiệu lực QLNN về HĐXD;

(4) Phương pháp so sánh, đối chiếu: Hiệu lực QLNN về HĐXD được nghiên

cứu so sánh, đối chiếu với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, hiệu quả đầu tư xây dựng ở Việt Nam Phương pháp so sánh, đối chiếu đánh giá khách quan mức độ hiệu lực của QLNN, từ đó đưa ra những quan điểm, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu lực công tác này;

(5) Phương pháp kế thừa: Tham khảo, kế thừa sử dụng những kết quả đã được

nghiên cứu trước đây có liên quan đến nhiệm vụ nghiên cứu của luận án để bổ sung vào luận điểm, vận dụng trong luận án

6 Những đóng góp khoa học và điểm mới của luận án

- Luận án đã tổng quan các nghiên cứu và hệ thống hóa những cơ sở lý luận và thực tiễn về QLNN và hiệu lực QLNN đối với HĐXD sử dụng VNN: làm rõ và phân biệt được những khái niệm, làm rõ bản chất của hiệu lực QLNN đối với HĐXD sử dụng VNN ở Việt Nam, chỉ rõ nội dung của QLNN về hợp đồng xây dựng, phân tích

sự khác biệt giữa hiệu quả và hiệu lực quản lý, xây dựng được các tiêu chí đánh giá hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

- Luận án đã hệ thống và khái quát hóa được nội dung, quan điểm, mục đích QLNN về HĐXD sử dụng VNN thông qua hệ thống các văn bản pháp luật đã được ban hành trong các giai đoạn phát triển ở Việt Nam Xác định được các vấn đề còn tồn tại trong hệ thống quy định pháp luật làm hạn chế hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

- Tác giả luận án đã tiến hành khảo sát và đánh giá về thực trạng hiệu lực QLNN

về HĐXD sử dụng VNN Qua phân tích định lượng mức độ ảnh hưởng của các nhân

tố tới hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN Luận án đã đề xuất được 5 giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN tại Việt Nam

7 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

a Ý nghĩa khoa học

Luận án góp phần bổ sung phương pháp luận trong việc quản lý HĐXD sử dụng VNN, nhằm nâng cao hiệu lực QLNN trong lĩnh vực xây dựng nói chung, QLNN đối với HĐXD nói riêng, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư xây dựng từ nguồn VNN

b Ý nghĩa thực tiễn

Nghiên cứu đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN phù hợp với thực tiễn về QLNN, quản lý đầu tư xây dựng sử dụng VNN tại Việt Nam hướng tới đảm bảo mục tiêu phát triển kinh tế nói chung và nâng cao hiệu quả đầu tư xây dựng

Kết quả nghiên cứu của luận án có thể là tài liệu tham khảo cho các cơ quan QLNN, đơn vị đại diện nhà nước ký kết HĐXD sử dụng VNN Bên cạnh đó, kết quả nghiên cứu có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo trong giảng dạy, học tập tại các cơ

sở đào tạo chuyên ngành quản lý xây dựng

8 Kết cấu của luận án

Ngoài Mở đầu, Kết luận, Kiến nghị và các phụ lục, nội dung nghiên cứu của Luận án gồm 4 chương chính được cấu trúc như sau:

• Chương 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu khoa học có liên quan đến

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU

KHOA HỌC CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.1 Các công trình nghiên cứu trong nước

Theo tổng kết của nghiên cứu sinh, hiện nay chưa có một công trình nghiên cứu tổng thể và chuyên sâu nào đối với nội dung hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

mà chỉ dừng lại ở một số công trình nghiên cứu các vấn đề đơn lẻ liên quan gián tiếp đến luận án Các nhà nghiên cứu, học giả chủ yếu tập trung nghiên cứu về hiệu lực QLNN trong lĩnh vực tài chính và lĩnh vực giáo dục, nghiên cứu mối quan hệ của việc quản lý HĐXD giữa chủ đầu tư và nhà thầu (không phải nghiên cứu về QLNN

về HĐXD), nghiên cứu hoàn thiện chính sách về HĐXD, … Bên cạnh đó, luận án đã tổng hợp và phân tích các bài viết trên tạp chí, tham luận tại các diễn đàn, hội thảo khoa học, báo cáo chuyên đề của các Bộ, ngành (Bộ Kế hoạch và Đầu tư (BKHĐT),

Bộ Tài chính (BTC), Bộ Giáo thông vận tải (BGTVT), Bộ Xây dựng (BXD), …), cơ quan chuyên môn (Viện nghiên cứu, Hiệp hội nghề nghiệp) có liên quan gián tiếp đến nội dung nghiên cứu của luận án Nhìn chung, phần lớn các nghiên cứu đều phản ánh

tư duy từ góc độ quản lý về HĐXD giữa chủ đầu tư và nhà thầu, chỉ ra những tồn tại, bất cập của hệ thống pháp luật, bộ máy QLNN, hệ thống quản lý kinh tế còn yếu (như

là chưa có quy định về đơn vị quản lý hợp đồng chuyên nghiệp, hoạt động quản lý hợp đồng chưa được coi là một nội dung chính của quản lý dự án đầu tư xây dựng, )

1.1.1 Hiệu lực quản lý nhà nước

Một số nghiên cứu khoa học tập trung vào nội dung “hiệu quả” mà không phải

là “hiệu lực” Việc phân định một cách rõ ràng giữa hiệu lực và hiệu quả là không

đơn giản, hay nói cách khác, ranh giới giữa hiệu lực và hiệu quả mang tính tương đối Hiệu quả và hiệu lực là hai cách diễn đạt ngôn ngữ về những kết quả, tác dụng, tác động đạt được từ một hoạt động

Nâng cao hiệu lực QLNN trong đầu tư xây dựng nói chung là vấn đề cấp bách đối với Việt Nam trong bối cảnh chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế hiện nay Tăng cường tính hiệu lực của QLNN trong quản lý HĐXD sử dụng VNN cũng là một nội

dung quan trọng và rất cần phải có các giải pháp đồng bộ và toàn diện Nghiên cứu trong lĩnh vực giáo dục đại học, tác giả Nguyễn Thị Thu Hà (2012) đã nghiên cứu về

“Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về giáo dục đại học” [13] Luận án có một số

nội dung nghiên cứu liên quan đến hiệu lực QLNN Mặc dù các đối tượng nghiên cứu

là khác nhau, tuy nhiên cách tiếp cận và khái niệm về hiệu lực QLNN có một số nét tương đồng Tác giả Nguyễn Thị Thu Hà đã nghiên cứu và đề xuất được 6 tiêu chí đánh giá hiệu lực QLNN về giáo dục đại học ở Việt Nam, đó là: (i) Năng lực xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật về giáo dục đại học, (ii) Có chiến lược hội nhập quốc tế, xây dựng một số cơ sở giáo dục đại học xuất sắc và một số ngành mũi nhọn được thừa nhận trong khu vực và quốc tế, (iii) Có cơ chế tài chính nhằm đa dạng hóa nguồn lực để phát triển giáo dục đại học, (iv) Bộ máy QLNN về giáo dục đại học phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đối tượng quản lý, (v) Có khả năng

tổ chức thực hiện tốt các quy định của pháp luật về giáo dục đại học Người đứng đầu

cơ sở giáo dục đại học phải có kinh nghiệm giảng dạy, có năng lực quản lý và am hiểu giáo dục đại học; (vi) thực hiện tốt giám sát, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật

hệ thống những khiếm khuyết trong cơ chế hoạt động thanh tra, kiểm tra tài chính của nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng; làm rõ nguyên nhân sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra tài chính dự án sử dụng VNN; những hạn chế trong tổ chức thực hiện cuộc thanh tra và xử lý kết quả thanh tra tài chính Kết quả nghiên cứu của luận án đề xuất được 3 nhóm giải pháp với nhiều kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực thanh tra tài chính dự án đầu tư xây dựng sử dụng VNN

ở Việt Nam [3]

Trong lĩnh vực QLNN về thương mại điện tử, tác giả Nguyễn Đức Tài (2014)

đã nghiên cứu trong luận án “Giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước đảm bảo

an toàn trong thương mại điện tử ở Việt Nam” [34] Nội dung nghiên cứu của tác giả

tiếp cận hiệu lực QLNN đối với lĩnh vực thương mại Tác giả đã hệ thống hóa và góp phần bổ sung cơ sở lý luận về hiệu lực QLNN và an toàn trong thương mại điện tử dựa vào cơ sở lý luận về kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Trên cơ sở cách tiếp cận mới, luận án đã phân tích, đánh giá thực trạng những nội dung cơ bản của hiệu lực QLNN đảm bảo an toàn cho thương mại điện tử Luận án đã đề xuất, khuyến nghị các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực QLNN đảm bảo an toàn trong thương mại điện tử ở Việt Nam giai đoạn 2011-2015, tầm nhìn 2025 trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế Trong đó, phương hướng xây dựng hệ thống pháp lý có tính hiệu lực, hiệu quả đảm bảo an toàn cho thương mại điện tử ở Việt Nam là những đóng góp mới và có giá trị thực tiễn cao

Công trình nghiên cứu khoa học cấp bộ của nhóm tác giả Nguyễn Đình Hòa và

Phan Văn Thường (2018) về “Nội dung, phương pháp đánh giá tính kinh tế, hiệu lực

và hiệu quả trong kiểm toán đầu tư công” cũng nghiên cứu gián tiếp, một phần nội

dung về hiệu lực trong công tác kiểm toán Việc nghiên cứu các nội dung và phương pháp đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong thực tiễn kiểm toán đang là vấn

đề đặc biệt quan trọng đối với Kiểm toán nhà nước do các luồng quan điểm khác nhau

về hoạt động kiểm toán Theo kết luận của hội đồng, đề tài chưa làm rõ được vai trò,

vị trí của đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong kiểm toán đầu tư công (cả trong lý thuyết, thực trạng và giải pháp) trong tổng thể hoạt động kiểm toán của kiểm toán nhà nước [16] Tuy vậy, mặc dù các tiêu chí để đánh giá tính hiệu lực trong kiểm toán đầu tư công chưa được nghiên cứu thấu đáo, cần được hoàn hiện thêm nhưng đề tài cũng góp phần xây dựng cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá tính hiệu lực của công

tác kiểm toán Bên cạnh đó, một số bài viết trong kỷ yếu hội thảo về “Thực trạng

và giải pháp về nâng cao hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước” (2008) đã khái

quát được thực trạng hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước: từ cơ chế phân cấp, công tác quy hoạch, lập kế hoạch, thực hiện dự án, quyết toán vốn đầu tư cho đến đánh giá đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN) Các bài viết cũng đưa ra các chỉ tiêu

đánh giá hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước và các giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả đầu tư Tuy nhiên, ở mức độ các bài viết để tham gia hội thảo, nên các nghiên cứu này chỉ mang tính chất khái quát cơ bản nhất thực trạng về hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ NSNN, những vấn đề nổi cộm và giải pháp khắc phục chung nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư từ ngân sách nhà nước [4]

Tiếp cận theo hướng nghiên cứu về QLNN nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư xây dựng từ nguồn VNN, tác giả Bùi Mạnh Cường (2012) nghiên cứu trong luận án tiến

sỹ với đề tài “Nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước

ở Việt Nam” Tác giả luận án đã xây dựng một hệ thống chỉ tiêu đánh giá và phương

pháp đánh giá hiệu quả đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN toàn diện cả về định tính, định lượng Trên cơ sở hệ thống chỉ tiêu đánh giá đó, luận án đã áp dụng để phân tích, đánh giá thực trạng hiệu quả hoạt động đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN ở Việt Nam trong giai đoạn 2005-2010 Tuy nhiên, do thời điểm nghiên cứu của luận

án đã lâu và phạm vi nghiên cứu chỉ tập trung vào việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn nên luận án không đề cập đến nội dung QLNN với các chức năng cơ bản trong lĩnh vực hoạt động xây dựng [10] Bên cạnh đó, tác giả Lê Thế Sáu đã nghiên cứu về hiệu

quả đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước trong luận án “Hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bắc Giang” (2012) Luận án tiến sĩ thuộc

chuyên ngành kinh tế đã rút ra những kết luận tương đồng với các nghiên cứu về hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn NSNN Kết quả nghiên cứu đã cho thấy hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn NSNN còn thấp so với kỳ vọng, được chứng minh qua mức độ tác động còn yếu của dự án đầu tư đến tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo việc làm… Từ đó, luận án đưa ra tám nhóm giải pháp mới cho việc nâng cao hiệu quả dự án trên địa bàn tỉnh Bắc Giang [32] Trong các giải pháp được đề xuất, nhóm giải pháp cải cách sửa đổi bổ sung văn bản chính sách, cách thức quản lý trong quá trình đầu tư và giải pháp đổi mới công tác quản lý vốn của các dự án đầu tư, đổi mới

cơ chế quản lý đầu tư dự án sử dụng VNN là những nội dung có thể gián tiếp sử dụng tham khảo trong luận án

1.1.2 Hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước

Liên quan đến nội dung tổng quan về hợp đồng, tác giả Phạm Hữu Nghị (1996)

đã nghiên cứu trong luận án tiến sỹ “Chế độ hợp đồng trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” [24] Luận án đã nghiên cứu một cách có hệ

thống các quy định về hợp đồng kinh tế, các yếu tố chi phối chế độ hợp đồng kinh tế

để làm sáng tỏ bản chất của hợp đồng kinh tế trong điều kiện kinh tế thị trường, đổi mới và hoàn thiện chế độ hợp đồng kinh tế ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay Tác giả đã có những quan điểm, đánh giá sâu sắc về các quy định và khái niệm hợp đồng, chủ thể hợp đồng, thành lập hợp đồng, điều kiện có hiệu lực của hợp đồng, thực hiện hợp đồng, giải quyết tranh chấp hợp đồng kinh tế Tuy nhiên, do luận án thực hiện theo chuyên ngành luật kinh tế nên tác giả chỉ nghiên cứu đối với chế độ hợp đồng kinh tế, chứ không nghiên cứu về hợp đồng dân sự nói chung, cụ thể đối với HĐXD nói riêng

Tiếp cận về nội dung HĐXD thì trong luận án tiến sỹ “Hiệu lực của hợp đồng theo quy định của pháp luật Việt Nam” của tác giả Lê Minh Hùng (2010) đã nghiên

cứu những nội dung cơ bản của hợp đồng trên khía cạnh của lĩnh vực tư pháp Tác giả đánh giá và phân tích khá chi tiết về những khái niệm cơ bản, những nội dung chủ yếu trong hợp đồng nói chung, đặc biệt là nội dung liên quan đến hiệu lực thực hiện hợp đồng Tác giả hệ thống hóa được những vấn đề liên quan đến hợp đồng, cơ chế quản lý hợp đồng và thực hiện hợp đồng Có thể nói, pháp luật về hợp đồng và hiệu lực của hợp đồng càng hoàn thiện thì việc giao kết và thực hiện hợp đồng của các chủ thể ngày càng thuận lợi Kết quả nghiên cứu của tác giả cho thấy cần thiết phải có giải pháp để điều chỉnh (kéo dài) thời gian hiệu lực của hợp đồng theo quy định của pháp luật và cần thiết phải có nội dung quản lý thực hiện hợp đồng nhằm đảm bảo việc hiệu lực của hợp đồng không bị kéo dài dẫn đến những tác động tiêu cực đến dự

án hoặc công việc [18]

Xuất phát từ quan điểm quản lý hợp đồng sử dụng VNN, tác giả Ngô Thế Vinh

(2015) đã có quan điểm khá tương đồng đề cập trong bài viết “Quản lý thực hiện hợp đồng dự án đối tác công tư ở Việt Nam trong lý luận và thực tiễn thời gian qua” Bài

viết đã chỉ ra việc cần thiết phải thực hiện nội dung quản lý thực hiện hợp đồng dự

án đối tác công tư (PPP) nhằm nâng cao hiệu lực QLNN đối với các dự án PPP [48]

Xuyên suốt trong quá trình thực hiện dự án xây dựng, hợp đồng kinh tế đóng vai trò như một khung pháp lý quy định trách nhiệm và quyền lợi của các bên tham gia dự

án Theo quan điểm và cách tiếp cận của tác giả, quản lý HĐXD là một trong những yếu tố quan trọng góp phần quyết định đến hiệu quả của dự án đầu tư xây dựng Mục tiêu của quản lý hợp đồng là sử dụng các biện pháp, nguồn lực để đảm bảo việc thực hiện hợp đồng thuận lợi ở mức tối đa và kết thúc với kết quả tốt nhất Chính vì vậy, HĐXD sử dụng VNN hay hợp đồng dự án PPP nói riêng cũng cần thiết áp dụng nội dung quản lý hợp đồng (QLHĐ) Hiện nay ở Việt Nam chưa có các tổ chức/công ty quản lý dự án chuyên nghiệp mà công tác này được tự thực hiện bởi các bên tham gia

dự án (chủ đầu tư, nhà thầu) và chịu sự giám sát của các đơn vị quản lý nhà nước (thanh tra, kiểm toán, …) như hình 1.1

Hình 1.1: Các chủ thể tham gia QLHĐ thực hiện dự án PPP

Nguồn: [48]

Do vậy, xét trên phương diện dự án PPP, không chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền là đối tác thực hiện dự án với nhà đầu tư tư nhân và các cơ quan QLNN có liên quan (Vụ chuyên ngành thuộc bộ, thanh tra, kiểm toán, ) đều cần có vai trò giám sát, kiểm tra việc thực hiện hợp đồng dự án Chủ đầu tư có trách nhiệm quản lý thực hiện hợp đồng ở vai trò đối tượng tham gia thực hiện dự án, còn các cơ quan QLNN thì quản lý thực hiện hợp đồng trên khía cạnh quản lý hành chính nhà nước Đây là các công việc hoàn toàn khác nhau và có mục tiêu chung là góp phần nâng cao hiệu quả dự án, giảm thất thoát lãng phí trong quá trình thực hiện dự án PPP nói riêng và

dự án xây dựng nói chung [48]

1.1.3 Quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng

Đối với phương diện quản lý VNN, luận án tiến sỹ “Nghiên cứu một số giải

Hợp đồng

dự án đối tác công tư

Chủ đầu tư (Ban QLDA,

Đại diện CQNNCTQ, …)

Nhà đầu tư/

Doanh nghiệp dự án

Cơ quan QLNN

(Thanh tra, Kiểm toán,…)

giám sát, kiểm tra

pháp nâng cao chất lượng quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình sử dụng vốn nhà nước” [12] của tác giả Nguyễn Minh Đức (2012) đã nghiên cứu và nhìn nhận ra một

nội dung nâng cao năng lực sử dụng các công cụ quản lý dự án trong việc theo dõi, giám sát quá trình thực hiện dự án Đó là việc giám sát dự án giúp theo dõi, đo lường

và đánh giá, chấn chỉnh việc thực hiện nhằm đảm bảo cho các mục tiêu, kế hoạch của

dự án được hoàn thành một cách có hiệu quả Giám sát việc thực hiện dự án không chỉ nhằm phát hiện các sai sót, ách tắc trong hoạt động của dự án để có giải pháp xử

lý kịp thời mà còn nhằm tìm kiếm các cơ hội, tiềm năng có thể khai thác để tận dụng, thúc đẩy dự án nhanh chóng đạt tới mục tiêu dự tính

Cũng trên quan điểm về QLNN đối với vốn nhà nước, cụ thể là vốn ngân sách

nhà nước, tác giả Tạ Văn Khoái đã nghiên cứu trong luận án tiến sỹ “Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước ở Việt Nam” (2009) Tác

giả đã phân tích và đánh giá các dự án sử dụng vốn NSNN có những yêu cầu và đặc điểm hoàn toàn khác so với dự án sử dụng vốn tự có của doanh nghiệp, vốn tư nhân

Để nâng cao hiệu quả QLNN đối với các công trình sử dụng vốn ngân sách, tác giả

đã đề xuất một số giải pháp về (i) Kiện toàn bộ máy và cán bộ quản lý dự án đầu tư xây dựng, (ii) Đổi mới mô hình và phương thức quản lý dự án, (iii) Hoàn thiện cơ chế chính sách, khuôn khổ pháp luật về quản lý dự án, (iv) Đổi mới việc hoạch định phát triển dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước, (v) Tăng cường kiểm tra, kiểm soát dự án [21] Xét trên quan điểm QLNN về vốn đầu tư xây dựng, tác giả Hồ Thị

Hương Mai (2015) nghiên cứu luận án Quản lý nhà nước về vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị Hà Nội Tác giả nhận định công tác QLNN về

vốn đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông chưa hiệu quả, gánh nặng đầu tư vẫn đặt lên NSNN Luận án đã làm rõ lý luận về QLNN về vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị từ khái niệm, nội dung, tiêu chí đánh giá QLNN vốn đầu tư từ khâu lập kế hoạch, huy động, phân bổ, thanh quyết toán và đặc biệt làm rõ vai trò của công tác kiểm tra, giám sát trong toàn bộ quy trình quản lý Tác giả phân tích năm nhóm các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN về vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị [23] Tác giả gợi mở một hướng nghiên cứu khác biệt

đó là việc tăng cường QLNN theo dòng di chuyển của vốn đầu tư xây dựng

Cùng với cách tiếp cận nghiên cứu như tác giả Bùi Mạnh Cường (2012), nhưng

tác giả Hồ Hoàng Đức nghiên cứu trong luận án tiến sỹ chuyên ngành kinh tế “Quản

lý nhà nước trên lĩnh vực đầu tư xây dựng trong cơ chế kinh tế thị trường có định hướng XHCN” tại trường Đại học Luật Hà Nội [11] Giá trị tham khảo lớn nhất của

luận án này là cung cấp một khung lý luận về QLNN đối với đầu tư xây dựng Trong

đó luận án đã làm rõ những nội dung như khái niệm, sự cần thiết, nguyên tắc và các nội dung của QLNN Phần đánh giá thực trạng về đầu tư xây dựng tuy thời gian diễn

ra từ hơn 10 năm trước (giai đoạn 2000-2010) song cũng đã hệ thống hóa được công tác QLNN trong lĩnh vực này, giúp cho nghiên cứu có một khung đánh giá và phân tích tổng quan, đa chiều hơn Hơn nữa, những bất cập trong lĩnh vực đầu tư xây dựng

cơ bản (XDCB) ở Việt Nam trong giai đoạn đó hầu như vẫn chưa được khắc phục triệt để ở thời điểm hiện tại và vì thế, những giải pháp đưa ra trong luận án này vẫn còn nguyên giá trị cho đến hiện nay [11]

Luận án tiến sỹ kinh tế: “Nghiên cứu một số vấn đề về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam” của tác giả Lê Thanh Hương (năm 2005),

Trường Đại học Giao thông vận tải Hà Nội Nội dung của luận án này đi sâu vào nghiên cứu cách thức và cơ chế quản lý các dự án đầu tư xây dựng trong hạ tầng giao thông với nguồn vốn từ trung ương, địa phương và vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) Luận án cũng đã nhận diện rất nhiều những tiêu cực diễn ra trong xây dựng

hạ tầng giao thông ở Việt Nam như lãng phí, thất thoát, kém chất lượng, thậm chí có dấu hiệu tham nhũng…Tuy vậy, luận án không tập trung vào vấn đề QLNN mà bao gồm cả quản lý của chủ đầu tư và các ban quản lý dự án [19] Cùng quan điểm về

quản lý xây dựng dự án công, tác giả Phạm Sỹ Liêm (2013) đưa ra khái niệm “thể chế giám quản xây dựng” nhằm nâng cao hiệu quả QLNN đối với các dự án sử dụng

vốn ngân sách Để có thể hoàn thiện chất lượng nguồn nhân lực giám quản đủ sức đảm đương công việc, sớm chuyển các Ban quản lý dự án (PMU) thuộc các Bộ chuyên ngành như Bộ Xây dựng, Bộ Giao thông vận tải, và của các tỉnh, thành phố,

… thành đơn vị hoạt động giám quản xây dựng chuyên nghiệp [21]

Công trình nghiên cứu của nhóm tác giả Nguyễn Quang Thái và Vũ Tuấn Anh

với tên đề tài “Đầu tư công - Thực trạng và tái cơ cấu” (2012) Trên cơ sở phân tích

thực trạng về đầu tư công của Việt Nam, nhóm tác giả đã phân tích những ưu, khuyết điểm trong chính sách và thực tiễn quản lý đầu tư công trong thời gian qua

ở Việt Nam, qua đó đề xuất ý tưởng nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam

[35] Đề tài nghiên cứu “Các chế tài hạn chế phòng ngừa và xử lý lãng phí thất thoát trong đầu tư xây dựng” (2007) của tác giả Phạm Sỹ Liêm đã đề xuất các chế tài xử

lý những đối tượng không thực hiện đúng quy định pháp luật gây lãng phí, thất thoát, tham nhũng trong quá trình thực hiện đầu tư xây dựng, đề xuất bổ sung hoàn chỉnh

cơ chế chính sách liên quan đến đầu tư xây dựng [22] Công trình nghiên cứu “Chống thất thoát lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách: Phân tích từ góc

độ của Kiểm toán nhà nước” của tác giả Hồ Minh Thế vào năm 2010 Bài nghiên cứu

đã nhận diện một số vấn đề thường gặp gây thất thoát lãng phí trong đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN qua thực tiễn hoạt động kiểm toán nhà nước (KTNN) Từ đó đề ra giải pháp hoàn thiện công tác phòng chống thất thoát lãng phí trong đầu tư công ở Việt Nam [37]

Nghiên cứu từ các giáo trình, sách chuyên khảo, tạp chí và hội thảo khoa học

chuyên đề cho thấy, Giáo trình Lý luận hành chính nhà nước (2010) đã đưa ra khái

niệm về QLNN, đề cập đến cả 3 chức năng cơ bản của QLNN, đó là: (1) Chức năng lập pháp do cơ quan lập pháp thực hiện; (2) Chức năng hành pháp (chấp hành và điều hành) do hệ thống hành chính nhà nước đảm nhiệm; (3) Chức năng tư pháp do cơ quan tư pháp thực hiện Giáo trình cũng đưa ra những đặc trưng của QLNN để phân

biệt với các hoạt động quản lý khác [14] Bên cạnh đó, Giáo trình Đại cương về Quản

lý nhà nước (2011) đã đưa ra khái niệm về quản lý hành chính nhà nước như một bộ

phận trong QLNN Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động hành chính của cơ quan thực thi quyền lực nhà nước (quyền hành pháp) để quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội theo quy định của pháp luật QLNN bao gồm có 2 chức năng

cơ bản: (1) Lập pháp được thực hiện bằng việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để hướng dẫn thực hiện pháp luật; (2) Tổ chức, điều hành, phối hợp các hoạt

động kinh tế - xã hội để đưa luật pháp vào đời sống Các cơ quan hành chính nhà nước thực thi quyền hành pháp, không có quyền lập pháp và tư pháp nhưng góp phần quan trọng vào quá trình lập pháp và tư pháp [44]

1.1.4 Vốn đầu tư xây dựng, vốn nhà nước

Liên quan đến cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB, luận án tiến sĩ kinh tế

“Đổi mới cơ chế sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước” (2004)

của tác giả Trần Văn Hồng đã nghiên cứu cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB của nhà nước trước khi Luật Ngân sách nhà nước 2002 được ban hành và có hiệu lực [17] Luận án đã phân tích những lỗ hổng của cơ chế quản lý cũ từ đó chỉ ra tính cấp bách cần phải đổi mới cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB nhằm xóa bỏ bao cấp, nâng cao trách nhiệm đối với chủ đầu tư, hạn chế tối đa sự can thiệp hành chính của các cơ quan nhà nước, đảm bảo hiệu quả đầu tư, tăng trách nhiệm giải trình trong quản lý ngân sách nhà nước Bên cạnh đó, luận án tiến sĩ kinh tế của tác giả Võ Văn

Cần (Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh) với đề tài “Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước

ở Việt Nam” (2014) đã phân tích, đánh giá hiệu quả hệ thống kiểm tra, giám sát đầu

tư XDCB nguồn NSNN ở Việt Nam, những nhân tố tác động đến hiệu quả hoạt động

hệ thống kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN ở Việt Nam Luận án

đã phân tích hạn chế yếu kém trong các tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát; xác định

rõ những tồn tại, hạn chế trong hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN Từ đó, luận án đã đề xuất các giải pháp thích hợp hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN, góp phần hoàn thiện thể chế nhà nước quản lý đầu tư công ở Việt Nam [5]

Nghiên cứu về quản lý VNN, tác giả Mai Công Quyền (2015) đã nghiên cứu

nội dung “Quản lý của nhà nước đối với vốn nhà nước tại các tổng công ty xây dựng nhà nước” trong luận án tiến sỹ tại trường Đại học Kinh tế quốc dân [31] Luận án đã

phân tích, đánh giá nội dung quản lý VNN thông qua các công cụ và đòn bẩy kinh tế

là không phù hợp với điều kiện Việt Nam Việc quản lý VNN tại các tổng công ty xây dựng nhà nước cần được thực hiện theo nguyên tắc thị trường, bình đẳng giữa

các doanh nghiệp tư nhân và doanh nghiệp có sử dụng VNN Chính sự bất bình đẳng,

có sự phân biệt như hiện nay đã tạo ra môi trường đầu tư không bình đẳng Trong đó, nguyên nhân lớn nhất dẫn đến tình trạng kém hiệu lực, hiệu quả của các tổng công ty xây dựng nhà nước là sự chấp hành các quy định, chính sách và pháp luật của nhà nước chưa cao; công tác bảo toàn và phát triển vốn của nhà nước chưa được quan tâm đúng mức Luận án đã đề xuất phương án thành lập 1 cơ quan chuyên trách (Ủy ban quản lý, giám sát doanh nghiệp nhà nước trực thuộc chính phủ) Để giám sát các tổng công ty xây dựng nhà nước, luận án đề xuất bổ sung hệ thống các chỉ tiêu định tính bao gồm mức độ tuân thủ của doanh nghiệp nhà nước đối với chính sách, quy định pháp luật về quản lý VNN; thời gian hoàn thành trách nhiệm đóng góp kinh tế - xã hội, kết quả thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được nhà nước giao,… bên cạnh các chỉ tiêu giám sát định lượng [31]

Tiếp cận theo hướng chính sách pháp luật, tác giả Trịnh Quang Bắc (2017) đã

nghiên cứu trong luận án tiến sỹ “Vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản

có vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam” Luận án đã hệ thống hóa được thực trạng

vi phạm pháp luật trong đầu tư XDCB có vốn ngân sách nhà nước theo 3 giai đoạn của quá trình đầu tư xây dựng từ năm 2010-2014 Tác giả nhận định nguyên nhân của vi phạm pháp luật trong đầu tư XDCB có vốn ngân sách là do hạn chế của hệ thống pháp luật trong đầu tư xây dựng, do cơ chế quyết định đầu tư, do cơ chế quản

lý, giám sát sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng Tác giả cũng đề xuất việc phải hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật về đầu tư xây dựng; giáo dục nâng cao

ý thức trách nhiệm, năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác đầu tư XDCB có vốn ngân sách nhà nước Bên cạnh đó, giải pháp tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, hoạt động của các lực lượng đấu tranh phòng, chống vi phạm là hết sức quan trọng [2] Kết quả nghiên cứu của tác giả đã chỉ ra được sự thiếu hoàn thiện của hệ thống pháp luật đối với công tác QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản

1.2 Các công trình nghiên cứu nước ngoài

1.2.1 Quản lý nhà nước về đầu tư công

Do đặc điểm kinh tế - xã hội, đặc điểm về thể chế chính trị nên cách thức quản

lý các HĐXD ở các nước là khác nhau Để đánh giá hiệu quả đầu tư công, bài viết

“Investing in Public Investnent, An Index of Public Investment Efficiency” - Khảo sát

đầu tư công, một chỉ tiêu của hiệu quả đầu tư công của các tác giả Era Babla Norris

và các cộng sự - IMF (tháng 2/2011), đã đề xuất một số chỉ số mới bao quát toàn bộ quá trình quản lý đầu tư công qua bốn giai đoạn khác nhau: Thẩm định dự án, lựa chọn dự án, thực hiện đầu tư và đánh giá đầu tư Khảo sát được tiến hành gồm 71 nước, trong đó có 40 nước có thu nhập thấp, 31 nước có thu nhập trung bình Chỉ số này cho phép đánh giá, so sánh các khu vực, các quốc gia có chính sách tương tự nhau, đặc biệt là những nơi mà nỗ lực cải cách trong đầu tư công được ưu tiên [55] Các chỉ số này có liên quan đến việc quản lý dự án (có sự phân tích gián tiếp nội dung liên quan đến quản lý hợp đồng) nhằm đảm bảo công tác giám sát quản lý của cơ quan nhà nước có hiệu lực, công tác đầu tư có hiệu quả

Trong cuốn sách chuyên khảo về kiến thức Quản lý (Management) của tác giả Stephen P Robbins và Mary Coulter (2012) đã trình bày những kiến thức cơ bản về nội hàm công tác quản lý nói chung, có sự phân tích cụ thể về hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý Để hoàn thành các hoạt động để đạt được mục tiêu của tổ chức chỉ xem xét hiệu quả là chưa đủ mà cần xem xét trên khía cạnh gắn liền với hiệu lực Hiệu quả cao và hiệu lực cao thường đi đôi với nhau

Hình 1.2: Nội hàm của công tác quản lý

Nguồn: [63]

Hiệu quả (Efficiency) được thể hiện thông qua việc có được sản phẩm (đầu ra)

nhiều nhất từ nguyên liệu (đầu vào) ít nhất Bởi vì, các nhà quản lý phải đương đầu với sự hạn chế của đầu vào, bao gồm các tài nguyên như con người, tiền bạc và thiết

Sử dụng nguồn lực

Đạt được mục tiêu

Quản lý hướng tới:

- Tiết kiệm tài nguyên (hiệu quả cao)

- Đạt được mục tiêu cao (hiệu lực cao)

bị với yêu cầu phải sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài nguyên đó Quản lý thường được xem là “làm điều đúng đắn - doing things right”, không được lãng phí nguồn lực sản xuất Hiệu lực (Effectivness) thường được xem như là “làm đúng thứ phải làm-doing the right things”, đó là làm những việc sẽ giúp tổ chức đạt được các mục tiêu

Công trình nghiên cứu của Bernard Myers và Thomas Laursen về “Public Investment Management in the EU (Quản trị đầu tư công ở Liên minh châu Âu - EU)

đã tổng kết lại toàn bộ kinh nghiệm quản lý đầu tư công của 10 nước thành viên EU

từ giai đoạn 2000 đến 2006, trong đó chủ yếu khảo sát kinh nghiệm của 2 nước Anh

và Ireland [51] Đây là các nước có nền kinh tế phát triển, song lại là những nước dẫn đầu về nợ công hiện nay Vì vậy, kinh nghiệm của các quốc gia này sẽ giúp Việt Nam tham khảo và chọn phương pháp quản lý thích hợp cho trường hợp của mình

Một số học giả nước ngoài cũng nghiên cứu về QLNN đối với đầu tư xây dựng, hoạt động đầu tư công Công trình nghiên cứu của các tác giả Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska và Jim Brumby nghiên cứu về phân tích việc đánh giá

quản trị đầu tư công có tiêu đề “A diagnostic framework for assessing public investment management” (2010) là sản phẩm nghiên cứu trong quá trình làm việc tại

Ngân hàng thế giới (World Bank) từ năm 2005 đến 2007 trong lĩnh vực nghiên cứu

về chính sách tài chính cho tăng trưởng và phát triển của các quốc gia Nghiên cứu

đã chỉ ra 8 đặc trưng cơ bản của công tác QLNN đến đầu tư xây dựng thông qua một

hệ thống đầu tư công tốt Mặc dù nghiên cứu không đưa ra phương pháp quản lý tốt nhất cho quản lý đầu tư công, nhưng các tác giả đã chỉ ra những rủi ro chính và gợi ý một chu trình hệ thống cho quản trị đầu tư công [49] Trên một khía cạnh khác, bài nghiên cứu của Yu Nannam và Mi Jianing (2012) từ Trường Quản lý, Học viện Công

nghệ Harbin Trung Quốc với tiêu đề “Đầu tư cơ sở hạ tầng của nhà nước, tăng trưởng kinh tế và lựa chọn chính sách: trường hợp của Trung Quốc” đã đánh giá những ảnh

hưởng của đầu tư XDCB của nhà nước đến tăng trưởng kinh tế trên cơ sở xem xét chính sách đầu tư cơ sở hạ tầng [66] Tương tự như Việt Nam, Trung Quốc là một đất nước đang phát triển và nhu cầu về XDCB cũng rất lớn nhằm đáp ứng mục tiêu tăng

trưởng kinh tế Mặc dù không phân tích chi tiết đến nội dung quản lý HĐXD, tuy nhiên nghiên cứu cũng phân tích gián tiếp vai trò QLNN đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng của nhà nước Do vậy, nghiên cứu này rất có ích cho luận án trong việc phân tích nội dung QLNN đối với đầu tư xây dựng, hoạch định các chính sách đầu tư cho cơ sở hạ tầng công cộng

Tác giả Irja Hyväri đã nghiên cứu trong luận án “Project management effectiveness in different organizational conditions” (Hiệu quả quản lý dự án trong

các điều kiện tổ chức khác nhau) năm 2007 tại trường Đại học Kinh tế Helsinki, Phần Lan Tác giả nghiên cứu trên 14 tiêu chí của một người quản lý dự án nhằm đánh giá mức độ chính xác của kết quả nghiên cứu và cho thấy xếp hạng tầm quan trọng của các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý dự án Bên cạnh đó, tác giả nghiên cứu

và nhận thấy cách thức quản lý dự án theo phương pháp ma trận (matrix method) và phương pháp nhóm (group method) ảnh hưởng tích cực và nâng cao hiệu quả quản lý

dự án nhất so với một số phương pháp khác [57] Mục đích của nghiên cứu về cách thức quản lý dự án nhằm đánh giá các nhân tố thành công/thất bại trong quản lý dự

án và kiểm tra các mối quan hệ giữa các nhân tố này xét trong cơ cấu, tổ chức của đối tượng nghiên cứu

1.2.2 Quản lý hợp đồng xây dựng

Một số học giả có các nghiên cứu chuyên sâu về HĐXD, về quản lý hợp đồng trong các hoạt động kinh tế và đây cũng là một nguồn tài liệu tham khảo quan trọng, góp phần xây dựng cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn trong luận án Luận án tiến sỹ

“Cost management for underground infrastructure projects: a case study on cost increase and its causes” (Quản lý chi phí trong các dự án hạ tầng kỹ thuật ngầm:

trường hợp nghiên cứu đối với các dự án vượt chi phí và nguyên nhân) của Peter Lundman (2011) Tác giả đã phân tích được các khía cạnh khác nhau về nguyên nhân vượt chi phí thực hiện công việc Một trong những giải pháp mà tác giả đề xuất để giảm thiểu tình trạng vượt chi phí trong các dự án xây dựng ở Thụy Điển là áp dụng hình thức quản lý thực hiện hợp đồng nhằm quản lý đồng bộ, thống nhất và nâng cao tính hiệu quả quản lý chi phí trong công tác xây dựng [62] Bên cạnh đó, luận án

“Risk management in construction projects: a comparative study of the different procurement options in Sweden” (Quản lý rủi ro trong các dự án xây dựng: So sánh

với điều kiện của Thụy Điển) của Ekaterina Osipova (2008) tại trường Đại học Luleå University of Technology (Thụy Điển) [54] Luận án không trực tiếp phân tích về quản lý HĐXD nhưng có đề cập đến nội dung nghiên cứu này Quản lý rủi ro đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện dự án xây dựng trên khía cạnh chi phí, thời gian và chất lượng Tác giả đã nghiên cứu và nhận thấy hình thức hợp đồng có ảnh hưởng đến công tác quản lý thực hiện hợp đồng và hiệu quả của dự án

Trong quyển sách “Fundamentals of Building Contract Management (Những

nội dung cơ bản của quản lý HĐXD công trình) của đồng tác giả Thomas E Uher và Philip Davenport xuất bản lần đầu năm 2002, tác giả nghiên cứu về các lý thuyết chung của quản lý hợp đồng, tổng hợp và phân tích đặc điểm của công trình xây dựng Qua quá trình thực tế, kinh nghiệm công tác, hai tác giả đã đưa ra các nội dung quan trọng của quản lý HĐXD trong các điều kiện đa dạng của thị trường [64] Tiếp cận

về HĐXD theo giai đoạn, tác giả Charles S Phillips (1999) đã xuất bản quyển sách

Construction Contract Administration (Quản trị hợp đồng xây dựng) trình bày những

nội dung cơ bản của công tác quản lý HĐXD theo giai đoạn của dự án [53] Một dự

án xây dựng thành công được hoàn thành một cách an toàn, đúng thời hạn và trong phạm vi ngân sách; đáp ứng hiệu suất được thiết kế và không xảy ra sự cố hay tranh chấp nào đều có sự tác động của công tác quản lý HĐXD Theo cách tiếp cận các đối tượng có liên quan đến HĐXD, tác giả John Adriaanse (2016) đã xuất bản quyển sách

“Construction Contract Law - The Essentials” (Luật hợp đồng xây dựng - Những

điều chủ yếu, bản chất) lần đầu tiên vào năm 2005 và được tái bản nhiều lần sau đó vào các năm 2007, 2010, 2016 NCS đã tìm hiểu quyển tái bản lần thứ 4 vào năm

2016 và nhận thấy tác giả có cách tiếp cận về quản lý HĐXD có nhiều điểm tương đồng với Việt Nam Tác giả phân tích những nội dung cơ bản, cốt lõi của HĐXD từ giai đoạn biên soạn hợp đồng, thực hiện hợp đồng cũng như trách nhiệm của các bên

có liên quan đến HĐXD [58] HĐXD sử dụng VNN phụ thuộc vào nhiều yếu tố và những yếu tố này tạo nên sự khác biệt lớn so với các loại hợp đồng khác, như là tính

pháp lý quy định việc cam kết thực hiện hợp đồng, thời gian thực hiện, sự phức tạp của công trình xây dựng và quy mô xây dựng, giá trị hợp đồng cũng như khối lượng công việc, … Chính vì vậy việc phân bổ và quản trị được các vấn đề khi thực hiện HĐXD cần được tiếp cận theo hướng mở rộng hơn là chỉ tập trung vào các bên cam kết thực hiện hợp đồng Trên cơ sở đó, tác giả phân tích vai trò của hệ thống pháp lý, điều kiện kinh tế cũng như trách nhiệm của bên thứ 3 đóng vai trò quan trọng, ảnh hưởng lớn đến việc thực hiện HĐXD Tác giả Brian Greenhalgh (2017) đã phân tích những nội dung liên quan đến quản lý HĐXD tại Vương quốc Anh trong quyển sách Giới thiệu về Quản lý hợp đồng xây dựng - Introduction to Construction Contract Management xuất bản lần đầu tiên năm 2017 Các tiếp cận của tác giả Brian Greenhalgh có sự tương đồng với tác giả John Adriaanse về vai trò của chính sách pháp lý đối với công tác quản lý hợp đồng Trong đó nội dung quản lý hợp đồng được tiếp cận theo 3 giai đoạn của công tác xây dựng: chuẩn bị xây dựng, thi công xây dựng và kết thúc xây dựng Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý hợp đồng được phân tích theo 5 nhân tố ảnh hưởng bao gồm: điều kiện hợp đồng, sự biến động của tiền tệ, khả năng huy động vốn, sự hoàn thiện của chính sách và mức độ chuyên nghiệp của

đồng, quy định trách nhiệm của các bên liên quan thực hiện hợp đồng, quy định về đơn vị có trách nhiệm quản lý hợp đồng,… Các chính sách này được biên soạn và công bố áp dụng bởi các cơ quan QLNN theo các cấp khác nhau tại Vương quốc Anh [52]

1.3 Khoảng trống nghiên cứu

Từ tổng quan các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế liên quan đến nội dung hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN của luận án, nghiên cứu sinh nhận thấy một số khoảng trống kiến thức cần được tiếp tục nghiên cứu như sau:

(i) Chưa có công trình nghiên cứu toàn diện nào trong và ngoài nước đối với nội dung hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN Các công trình nghiên cứu được tổng hợp cho thấy chỉ tiếp cận theo một, hai nội dung đơn lẻ mà chưa tập trung chi tiết như hướng nghiên cứu của luận án

(ii) Các công trình nghiên cứu đã phần nào giải quyết được một phần cơ sở lý luận trong toàn bộ nội dung nghiên cứu của luận án, như là hiệu lực, quản lý, HĐXD, VNN Mặc dù, các tác giả tiếp cận theo các hướng nghiên cứu khác nhau, phục vụ các mục tiêu nghiên cứu khác nhau tuy nhiên tổng hợp các nội dung nghiên cứu cho thấy chưa có công trình nghiên cứu cụ thể nào về hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN, đặc biệt là các công trình nghiên cứu trong nước Các học giả nước ngoài theo các điều kiện kinh tế xã hội của quốc gia nghiên cứu thường tập trung vào quản lý đầu tư, một số tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công

(iii) Các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến HĐXD chủ yếu nghiên cứu về quản lý HĐXD với đối tượng là chủ đầu tư, nhà thầu và tư vấn chưa đề cập chi tiết đến hoạt động quản lý của cơ quan QLNN Quản lý hợp đồng được tiếp cận chủ yếu theo giai đoạn đầu tư xây dựng, theo chủ thể trực tiếp tham gia thực hiện hợp đồng mà chưa có nghiên cứu vĩ mô liên quan đến chủ thể cơ quan có chức năng QLNN (đối tượng quản lý ở tầm vĩ mô)

(iv) Còn thiếu vắng các nghiên cứu đánh giá mức độ ảnh hưởng của các nhân

tố tới hiệu lực QLNN về HĐXD Chưa có một công trình nghiên cứu khoa học nào

liên quan đến phân tích định lượng các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN nói chung, hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN nói riêng

1.4 Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Từ những khoảng trống kiến thức đã chỉ ra trên đây, NCS nhận thấy đề tài luận

án của NCS “Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về hợp đồng xây dựng sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam” không trùng lặp với các công trình khoa học đã công bố và rất cần thiết trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng ở nước ta hiện nay

Để đạt được mục đích nghiên cứu đã đề ra, luận án của NCS sẽ tập trung vào việc thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu chính sau đây:

Thứ nhất, hệ thống hóa lý thuyết nhằm làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về

vấn đề hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN;

Thứ hai, xác định rõ nội dung và công cụ của QLNN về HĐXD sử dụng VNN; Thứ ba, phân tích, đánh giá khách quan thực trạng hiệu lực QLNN về HĐXD

sử dụng VNN ở Việt Nam, chỉ rõ những hạn chế, tồn tại trong hoạt động QLNN đã

và đang làm suy giảm tính hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở nước ta;

Thứ tư, phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng

VNN ở nước ta;

Thứ năm, đề xuất các giải pháp khả thi nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về

HĐXD sử dụng VNN phù hợp với thực tiễn phát triển của thị trường xây dựng ở Việt Nam và thông lệ quốc tế tầm nhìn đến năm 2030

TÓM TẮT CHƯƠNG 1

Trong chương 1, tổng quan các công trình nghiên cứu khoa học có liên quan đến đề tài, luận án đã giải quyết được một số vấn đề sau:

- Luận án đánh giá những kết quả đạt được của các công trình nghiên cứu trong

và ngoài nước có liên quan đến nội dung nghiên cứu (các luận án tiến sỹ, công trình nghiên cứu được đăng trên tạp chí khoa học, sách chuyên khảo) Kết quả cho thấy, chưa có công trình nghiên cứu khoa học đầy đủ nào về lý luận và thực tiễn công tác hiệu lực QLNN đối với HĐXD sử dụng VNN Chỉ có một số công trình nghiên cứu

cụ thể từng khía cạnh đơn lẻ, như quản lý HĐXD, QLNN nói chung Một số khác thì nghiên cứu các vấn đề liên quan đến mối quan hệ giữa các chủ thể trong quản lý HĐXD (chủ đầu tư và nhà thầu xây dựng) Các nghiên cứu này thuộc các chuyên ngành khác nhau, hoặc chỉ liên quan một phần đến đề tài nghiên cứu

- Luận án đã tìm ra những khoảng trống trong các công trình khoa học đã nghiên cứu về hiệu lực QLNN đối với HĐXD sử dụng VNN, chỉ ra những nội dung

mà các công trình khoa học nghiên cứu đã được thực hiện chưa giải quyết hoặc đã giải quyết nhưng chưa thấu đáo

- Luận án đã xây dựng được các nhiệm vụ nghiên cứu cần thực hiện để đạt mục tiêu nâng cao hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở Việt Nam, gồm: (i) hệ thống hóa lý thuyết nhằm làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn; (ii) xác định rõ nội dung

và công cụ; (iii) phân tích, đánh giá khách quan thực trạng, chỉ rõ những hạn chế, tồn tại làm suy giảm tính hiệu lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN ở nước ta; (iv) phân

tích các nhân tố ảnh hưởng và (v) đề xuất các giải pháp khả thi nhằm nâng cao hiệu

lực QLNN về HĐXD sử dụng VNN

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG

SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC

2.1 Lý luận chung về hiệu lực và hiệu lực quản lý nhà nước

2.1.1 Khái niệm về hiệu lực

Theo Từ điển Tiếng Việt “hiệu lực” có thể hiểu theo hai nghĩa: (i) Thứ nhất, hiệu lực có nghĩa là “tác dụng thực tế, đúng như yêu cầu” Hiệu lực của một mệnh lệnh, khi công bố mọi người phải thực hiện; (ii) Thứ hai, hiệu lực là “giá trị thi hành”

[40] Trong thực tiễn thường gặp đối với các văn bản pháp luật, như là “đạo luật này

có hiệu lực”, “hiệp ước này có hiệu lực từ ngày ký” Trong Từ điển Luật học, “hiệu lực” được hiểu là hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật Khái niệm “hiệu lực”

trong luật học còn được xem xét ở những yếu tố về thời gian thi hành và không gian nhất định Hiệu lực theo thời gian, tức là giới hạn hiệu lực về mặt thời gian của văn bản quy phạm pháp luật đối với các quan hệ xã hội được văn bản quy phạm pháp luật

đó điều chỉnh Hiệu lực thi hành, tức là hiệu lực ở thời điểm các chủ thể quan hệ pháp luật có nghĩa vụ thực hiện các quy định của pháp luật Hiệu lực trong không gian, tức

là phạm vi có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật về mặt địa lý [46]

Một số nhà nghiên cứu cho rằng, hiệu lực nói chung là khả năng và tác dụng thực tế của một cơ quan, một tổ chức, một nhà nước trong thực hiện chức năng quản

lý của mình Hiệu lực biểu hiện sức mạnh điều khiển của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý Sức mạnh điều khiển này phụ thuộc vào sự lựa chọn và tổ chức các công cụ điều khiển của chủ thể, đồng thời sức mạnh này còn chịu ảnh hưởng vào khả năng tiếp nhận sự tác động của đối tượng bị điều khiển, bị quản lý Như vậy, nói đến hiệu lực là nói đến tác dụng thực tế của một cái gì đó; nói đến thời điểm, thời gian, không gian áp dụng một văn bản quy phạm pháp luật nào đó; nói đến sức mạnh điều khiển của một tổ chức, cơ quan nào đó

Nói đến hiệu lực QLNN luôn gắn với hiệu lực của văn bản pháp luật, theo đó hiệu lực của văn bản pháp luật được hình thành gồm hai nội dung: hiệu lực của văn

bản pháp luật được hình thành trên cơ sở pháp luật gọi là (i) hiệu lực pháp lý và hình thành trên cơ sở đời sống xã hội gọi là (ii) hiệu lực thực tế của văn bản pháp luật (i) Hiệu lực pháp lý của văn bản pháp luật được xem xét dưới hai góc độ: một

là coi văn bản là một chỉnh thể độc lập; hai là coi mỗi văn bản là một bộ phận trong

hệ thống Xét từ góc độ mỗi văn bản là một chỉnh thể độc lập, hiệu lực pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật bao gồm ba nội dung là hiệu lực theo thời gian, hiệu lực theo không gian và hiệu lực theo đối tượng tác động Xét từ góc độ coi mỗi văn bản pháp luật là một bộ phận trong hệ thống thì giữa các văn bản luôn có sự tác động qua lại, chi phối lẫn nhau và lúc này hiệu lực pháp lý của văn bản này có thể ảnh hưởng tới hiệu lực pháp lý của văn bản khác, đây gọi là hiệu lực theo hệ cấp văn bản (ii) Hiệu lực thực tế của văn bản pháp luật phụ thuộc vào các yếu tố như: việc

tổ chức thực hiện, tính khả thi của văn bản và thể hiện trong việc văn bản đó tác động vào các quan hệ xã hội, biến ý đồ của nhà làm luật thành hiện thực… Việc tổ chức văn bản trong đời sống xã hội là rất quan trọng, là phương tiện không thể thiếu để hiện thực hóa các quy định của pháp luật vào đời sống xã hội

Từ sự phân tích trên, có thể thấy hiệu lực và hiệu lực pháp lý của văn bản pháp luật còn nhiều quan điểm, tranh luận khác nhau Tuy nhiên, có một điểm chung là hiệu lực pháp lý của văn bản pháp luật chính là khả năng hay giá trị tác động của văn bản vào các quan hệ xã hội được hình thành trên cơ sở pháp luật Hiệu lực pháp lý của văn bản pháp luật sẽ được xem xét trên ba yếu tố là thời gian, không gian và đối tượng tác động

Hiệu lực khác với hiệu quả, song giữa chúng lại có mối quan hệ chặt chẽ với

nhau “Hiệu quả” theo Từ điển Tiếng Việt có nghĩa là “cái đạt được của mọi việc, mọi hành động” hay là “kết quả như yêu cầu của việc làm mang lại” [47] Trong Từ điển Bách khoa Việt Nam, “hiệu quả” được hiểu là “kết quả mong muốn, cái sinh ra kết quả mà con người chờ đợi và hướng tới, nó có nội dung khác nhau ở những lĩnh vực khác nhau”, chẳng hạn như hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, hiệu quả môi trường,

hiệu quả sử dụng vốn, hiệu quả sử dụng lao động, [39] Nói đến hiệu quả là nói đến tương quan giữa kết quả thu được với chi phí bỏ ra để đạt được kết quả đó Ở góc độ