Việc lập dự kiến Chương trình xây dựng các VBQPPL của các cơ quan có th ẩm quyền không chỉ nhằm bảo đảm chất lượng môi trưòng Việt Nam mà còn phải bào đảm giúp cho các c[r]
Trang 1CHưVNG IX
XÃỴ DỰNG VÁ HGÁN THIỆN PHÂP LUẬT VẾ MÕI TRU&NG
HIỆN NAY
(TS Nguyễn Văn Phương)
THIỆN PHÁP LUẬT VỂ MÒI TRƯỜNG TRƯỚC YÊU CẦU PHÁT TRIỂN BẾN VỮNG CỦA ĐẤT N ư ớ c
• N hững yêu cầu đ ặ t ra đôì vởi hoạt động lập d ự kiến Chương trinh xày dựng VBQPPL về m ôi trường: Hoạt động
lập dự kiến Chưdng trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, Chướng trìn h xây dựng VBQPPL của Chính phủ, các bộ, đặc biệt là Bộ Tài nguyên và Môi trưòng, Bộ Nông nghiệp và P hát triển nông thôn phải đáp ứng, giải quyết được các đòi hỏi về bảo vệ môi trường đ ặt ra trong cuộc sông nhằm bảo đảm phát triển bền vũng Muốn vậy, hoạt động lập dự kiến các Chương trìn h xây dựng các VBQPPL không chỉ được xây dựng nhằm giải quyết những v ân đề đã phát sinh trên thực t ế mà còn phải dự liệu dưỢc các vâ'n đề
sẽ phát sinh trong tương lai Việc lập dự kiến Chương trình xây dựng các VBQPPL của các cơ quan có th ẩm quyền không chỉ nhằm bảo đảm chất lượng môi trưòng Việt Nam
mà còn phải bào đảm giúp cho các chủ th ể có điểu kiện tốt
Trang 2hòn trong quá trìn h hội nhập kinh t ế quốc tế, đặc biệt chủ
th ể tiến hành hoạt động sản xuâ't - kinh doanh xuá't khẩu
- Các yêu cầu đ ặ t ra đôĩ với hoạt động soạn thảo d ự thảo các VBQPPL về mõi trường: Hoạt động soạn thảo dự
thảo các VBQPPL về môi trưòng phải cân đốì và hài hoà được các lợi ích khác nhau của các chủ thể khác nhau trong xã hội Các lới ích kinh tế, lợi ích xã hội, lợi ích môi trưòng phải được xem xét trê n lợi ích tổng th ể cúa cả xă hội Phải trán h đưỢc những quy định “phục vụ” cho ngành, địa phương hoặc một nhóm chú thê nào đó mà việc áp dụng quy định đó sau này chỉ thoả mãn một lợi ích (hoậc kinh tế, hoặc xà hội, hoặc môi trường) đồng thòi làm ảnh hưỏng tới những lợi ích khác Hoạt động xây dựng chính sách phải đánh giá đưỢc các tác động của chính sách bảo
vệ môi trường tới p h á t triển kinh t ế - xã hội Trên cơ sở đó xác định mức cân bằng giũa Idi ích kinh tê - xã hội và Idi ích bảo vệ môi triíờng khi các chính sách bảo vệ môi trường này đưỢc “chuyển” th à n h các VBQPPL Những người th am gia xâv dựng chính sách bảo vệ môi trường và soạn thảo dự thảo VBQPPL phải đứng trê n lợi ích toàn cục của đ ấ t nưốc, trê n cd sỏ p h át triển bền vững để xây dựng
và từ đó “chuyển” chính sách th à n h VBQPPL Phải có sự
th a m gia của các chủ thể đại diện cho các lợi ích khác nhau, của người d ân mà VBQPPL tác động và các nhà khoa học chuyên ngành vào quá trìn h soạn thảo VBQPPL
H oạt động soạn thảo dự thảo VBQPPL nói chung và VBQPPL về môi trường nói riêng nếu chỉ “khép kín” trong
P h á n th ứ hai X ãv d ụ n ị; và h o àn th iệ n p h á p lu ậ t vé k in h tế
Trang 3các cơ quan quản lý nhà nưốc thì sẽ không có được những
dự thảo có châ*t lượng, phù hỢp với cuộc sống và bảo đảm
p h át triển bền vừng
- Các yêu cầu đật ra đối với hoạt động thẩm định, thẩm tra, thông qua, ban hành các VBQPPL về môi trường: Hoạt
động thẩm định, th ẩm tra, thông qua và ban hành các VBQPPL vể việc phải thực sự xem xét, cân đối được các lợi ích khác nhau trong từng quy định của pháp luật về môi trường Các hoạt động này phải đánh giá được tác động của VBQPPL về môi trưòng, các quy định cụ thể tâi kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường để từ đó định ra mức độ cân bằng giừa phát triển kinh tế - xã hội và bào vệ môi trường Những hoạt động này phải thực châ't và được thực hiện nghiêm túc theo quy định của các L uật Ban hành VBQP-
PL và các vản bản hướng dẫn th i hành Chỉ có như vậy mới
có thê kiểm soát, p hát hiện được nhũng thiêu sót, bả't hỢp
lý của quá trình soạn thảo dự thảo, trán h được nhừng lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm được “gài” vào trong quá trình soạn thảo dự thảo Bên cạnh đó, hoạt động phản biện xã hội đôi với những VBQPPL về môi trưòng có ý nghĩa quan trọng nhằm bảo đảm p h át triển bền vững Sự tham gia ý kiến của ngưồi dân, các chủ thể có liên quan, đặc biệt là các hiệp hội, các hội vê' kinh t ế và các hội về bảo vệ môi trưòng trong suốt quá trình hình th ành VBQPPL về môi trường có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm p h át triển bền vững của đất nưóc Với sự tham gia này, các lợi ích sẽ đuỢc xem xét, nhìn nhận, đánh giá dưới nhiều góc độ khác nhau Từ
X ảv d ự n c và h o à n th iện p h á p luậ( n h à m b ủ o d ù m p h á t tric n b ề n viỉng
Trang 4đó, thông qua tranh luận, thảo luận, ran h giới của sự cân bằng giữa lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội, lợi ích môi trường
sẽ được hình thành trong nhiều vân đề của chính sách bảo
vệ mòi trường và pháp hiật về môi trưòng
II THỰC TRẠNG BẢO ĐẢM NỘI DUNG PHÁT TRIỂN b ể n VỮNG TRONG XÂY DựNG VÀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỂ MÔI TRƯỜNG
Xâv dựng và hoàn thiện pháp lu ậ t vể môi trưòng, trước hết tập tru n g vào việc xây dựng và hoàn thiện các luật và pháp lệnh vê' môi trường
1 Lập dự kiến Chương trinh xây dựng luật, pháp iệnh về môi trường
Chướng trình xây dựng luật của Quốc hội, pháp lệnh của UBTVQH phải được xây dựng trên cơ sở Chỉ thị sô" 36- CT/TƯ năm 1997 về tăng cường công tác bảo vệ môi trưòng trong thòi kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và Nghị quyết sô" 41-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 15/11/2004
vể bảo vệ môi trường trong thòi kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đâ”t nước Trong thòi gian qua, các luật và pháp ỉệnh vẽ' môi trường và bảo vệ môi trường nhìn chung đà
được xáy dựng và ban h àn h bảo đảm được Chương trìn h đề
ra như Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, L uật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, L uật Thuỷ sản năm 2004 Việc lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trên cd
P h á n th ứ h ai X ảv d ụ n g và hoủn th iện p h ú p lu ậ t vé k in h tế
Trang 5sở để xuất của các chủ th ể còn mang tính chủ quan, cảm tính, chưa dựa trên các luận cứ khoa học, sự phàn tích,
đánh giá một cách khách quan các điều kiện kinh tẽ* - xã
hội nên tính dự báo của bản th ân các đề nghị xây dựng luật pháp lệnh không cao“*
Đây là ngiiyên nhân dẫn đến việc đề xuâ't Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo khả năng xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan đề xuâ't và là một trong những nguyên nhân làm cho Chường trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa bảo đảm tính thống nhất, tính cân đối của hệ thông pháp luật, đặc biệt là tính cân đổi giữa các VBQPPL
về kinh tê với các VBQPPL về môi trường Hậu quả là những VBQPPL về bảo vệ môi trường có độ khó cao không được đề xuâ't để xây dựng, ví dụ như L uật về không khí sạch - là một văn bản được các quô”c gia khác quan tâm xây dựng rấ t sớm Trong khi đó, Nghị quyết sô' 41-NQ/TW đả xác định, một trong nhũng nhiệm vụ đ ặt ra của thỏi kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đ ất nưổc là chú trọng bảo vệ môi trưòng không khí, đặc biệt là ỏ các khu đô thị, khu dân cư tập trung Tích cực góp phần hạn chế tác động của sự biến đổi khí hậu toàn cầu Bên cạnh đó, Nghị quyết
số 41 -NQ/TW cũng đã xác định nhiệm vụ cụ thể là áp dụng
Xảy d ự n g và h o àn Ihiện p h á p lu ậ t n h à m b ả o đ à m p h á t triể n b én vững
V iệ n n g h i ê a c ứ u c h ín h s á c h , p h á p l u ậ t v à p h á t tr iê n , B áo cáo nghiên cứu đ á n h g iá quy trin h xây d ự n g luật, p h á p lệnh, N x b L a o
đ ộ n g - x ă h ộ i, H à N ội, 2 0 0 8 , t r 35.
Trang 6P h á n th ứ hui X áv d ự n g vù hón (hiện p h ú p lu ậ t vé k in h tế
các biện pháp kinh tê trong bảo vệ mơi trường, cụ thể: thực hiện nguyên tắc ngưịi gâv thiệt hại đơi với mơi trường phải khắc phục, bồi thường: từng bưốc thực hiện việc thu phí, ký quỷ bào vệ mơi trưịng, buộc bồi thường thiệt hại; áp dụng
c á c c h í n h s á c h , c d c h ế h ỗ t r Ợ v ề v ĩ n , k h u y ế n k h í c h v ề t h u ế ,
t r Ợ g i á đ ố i v ĩ i h o ạ t đ ộ n g bảo v ệ m ơ i t r ư ờ n g : k h u y ế n k h í c h
áp dụng các cơ chế chuyển nhượng, trao đổi quyển p hát thải
v à t r á c h n h i ệ m x ử l ý c h ấ t t h á i p h ù h Ợ p v ớ i c ơ c h ê t h ị
trưịng Trong khi đĩ, Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của các kỳ Quốc hội chưa chú trọng thích đáng tới lĩnh vực nàv- Biếu hiện của nĩ là Luật Bảo vệ mơi trường cĩ quy định về mặt nguyên tắc về th u ế bảo vệ mơi trưịng nhưng
L uật T huế bảo vệ mơi trưịng đà bị lùi lại từ Chương trình của nhiệm kỳ Quốc hội khố XI sang nhiệm kỳ Quỗc hội khoa XII Cĩ thể thấy, nguyên nhân của tình trạng này là
do quy trình lập dự kiến xây dựng luột, pháp lệnh trên thực
tế cịn khép kín trong các cơ quan nhà nước, trong các cd quan của Chính phủ Mặc dù, Luật Ban hành VBQPPL nảm 2008 đã cĩ nhũng bước tiến trong quy trình xây dựng VBQPPL, nhưng trên thực tế cho thấy, quan niệm tuyệt đốì hố vai trị làm lu ật của cơ quan nhà nước, coi việc xây dựng luật là “của riêng” của các cd quan này vẫn cịn tồn tại một cách phổ biến“' Do đĩ, các sáng kiến xây dựng luật,
V iệ n n g h iê n c ứ u c h in h s á c h , p h á p k iậ t v à p h á t tr iể n , B á o cáo
nghiên cửu đánh giá quy trình xăỵ d ự n g luật, p h á p lệnh, s đ d , t r 42.
Trang 7pháp lệnh thiếu tín h phản biện từ phía xã hội, các tổ chức chính trị - xã hội (như Hội Bảo vệ th iên nhiên môi trưdng Việt Nam) và doanh nghiệp
2 Soạn thảo dự thảo các luật và pháp lệnh về môi trường
Hoạt động soạn thảo dự án lu ật, p h áp lệnh đưdc quy định từ Điều 30 đến Điểu 34 L u ậ t B an hành VBQPPL năm 2008, bao gồm các công đoạn sau: th à n h lập Ban soạn thảo (Điều 30); Ban soạn th ảo tổ chức việc soạn thảo
dự án luật, pháp lệnh (Điều 32); tổ chức lây ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan theo quy định (khoản 4 Điều 33) trình dự án luật, pháp lệnh r a cờ q u an có thẩm quyền xem xét, thông qua Có th ể th ấ y rằng, L uật Ban h àn h VBQPPL nãm 2008 đã k ế th ừ a, có p h á t triể n những quy định của L uật Ban hành VBQPPL n ăm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002) và Quy c h ế tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo ban h àn h kèm theo Quyết định sô' 03/2007/TTg ngày 10/01/2007 của T hủ tướng Chính phủ Việc soạn thảo văn bản lu ậ t và pháp lệnh về bảo vệ môi trường trong thời gian qua cũng có những bấ^t cập như việc soạn thảo các văn b àn luật, pháp lện h khác Các dự
án luật, pháp lệnh chủ yếu là do Chính phủ trình, th à n h lập Ban soạn thảo và giao cho bộ chủ quản chủ trì soạn thảo Điều này cũng đúng với việc soạn thảo các lu ậ t vể môi trưòng và bảo vệ môi trường; Bộ T ài nguyên v à Môi trường chủ trì soạn thảo dự th ảo L u ậ t Bảo vệ môi trưòng năm 2005, L uật Đa dạng sinh học; Bộ T huỷ sản (nay là
X âv d ụ n g và hiùin th iệ n p h á p lu ậ t n h ả m b ả o đ ả m p h ú t Iriến b é n vũng
Trang 8Bộ Nông nghiệp và P h át triển nông thôn) chủ trì soạn thảo dự thảo L uật Thuỷ sản nSm 2004; Bộ Nông nghiệp
và P hát triển nông thôn chủ trì soạn thảo dự thảo L uật Tài nguyên nước năm 1998 L uật Bảo vệ và p h át triển
rừ ng 2004 Mặc dù quy định của pháp lu ậ t về th à n h phần Ban soạn thảo bảo đảm tin h chất liên ngành nhưng trên thực tê không p h á t huy được tác dụng"’
Do đó, cơ quan chủ trì soạn thảo thiíòng có xu hướng soạn thảo các quy định có lợi cho công tác quản lý của ngành, còn khó khăn nhưòng cho các chủ thể khác Đây cũng là nguyên n h ân tạo ra những khó khăn trong quá trìn h xáy dựng các quy dịnh hưống dần th i hành luật, pháp lệnh, làm cản trỏ quá trình xây dựng một hệ thông pháp
lu ật mói trưòng đồng bộ, thông nhất Việc tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học vào quá trình soạn thảo các dự
án luật, pháp lệnh về bảo vệ môi trưòng thời gian qua còn
r ấ t hạn chế, chủ yếu là thông qua hoạt động tổ chức hội thảo, toạ đàm Với thòi gian hạn hẹp (từ khi thông báo mòi
th am gia tới khi tổ chức hội thảo, toạ đàm; thòi gian tổ chức hội thào, toạ đàm) và nhiều khi nội dung không được tiếp cận sóra nên sự đóng góp của các chuyên gia, nhà khoa học vào quá trình soạn thảo luật, pháp lệnh về bảo vệ môi trưòng còn nhiều hạn chế Môi trường và các vấn đề báo vệ
P h á n th ứ h ai Xũv d ự n g và h(tãn thiện p h ú p lu ậ t vé k ỉn h lế
V iệ n n g h iê n c ứ u c h i n h s á c h , p h á p l u ậ t v à p h á t tr i ể n B áo cáo
n g h iên cứu đ á n h g iá q u y trình xây d ự n g luật, p h á p lệnh, s d d , tr
52, 53.
Trang 9môi trường là một vấn để phức tạp liên quan dến nhiều lình vực khoa học chuyên ngành (ví đụ như hoá chất, độc học, sinh học kinh t ế môi trưòng, kỹ th u ậ t môi trường, ) Tác động của pháp lu ật về môi trường không chỉ ảnh hưởng, có tác dụng tối châ't lượng môi trường mà bao giò cũng có tác động tới kinh tế - xã hội Do đó, sự th am gia của các chuyên gia, các nhà khoa học vào quy trìn h soạn thảo các luật, pháp lệnh về môi trưòng sẽ góp phần bảo đảm tín h khả thi và hiệu quả của hệ thống pháp luật, phán ánh đúng quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh
Hoạt động tổng k ết việc th i h àn h pháp lu ật trong quá trìn h soạn thảo dự án sửa đổi, bổ su n g hoặc soạn thảo mói các luật, pháp lệnh về bảo vệ môi trưòng đã được thực hiện nhưng còn tương đôl chung chung mà chưa chỉ ra những
ưu điểm và hạn chê cụ thê của văn bản hiện hành'", đặc biệt là nhửng hạn chế liên quan đến chính sách Cũng chính từ đây, tính k ế th ừ a của pháp lu ậ t nhiều khi không đưỢc bảo đảm, những quy định có chát lượng tốt, đà được phát huy trên thực t ế lại được th a y đổi bằng những quy định không “tốt” bằng quy định trước đó‘^’
X ây d ự n s v à h o à n th iện p h á p lu ậ t n h à m b ả o đ à m p h á t triế n b ể n vững
Ví dụ: Báo cáo tổng k ế t 10 n ả m th ự c h iệ n L u ậ t Bào vệ môi trưòng (1993) của Bộ T ài nguyên và Môi trư ờ n g chỉ n ê u n h ữ n g n é t cd bàn của việc thực thi L u ậ t Bảo vệ môi trư ờ n g n ă m 1993.
C h ản g h ạn n h ư các k h á i n iệm “ô n h iễm môi trường", "suy thoái môi trường" và "sự cố môi trườ ng" th e o L u ậ t Bào vệ môi trưòng nảm
2005 là bưốc t h ụ t lùi so vói L u ậ t Bảo vệ môi trư ờ n g n ăm 1993.
Trang 10Việc đánh giá tác động của luật, pháp lệnh về bảo vệ môi trưòng chỉ chú trọng đến việc giải quyết các vấn đê môi trưòng mà ít hoặc không đánh giá những tác động của vản bán đến kinh t ế - xâ hội Việc xem xét chi phí lợi ích của các giải pháp, so sách chi phí, lợi ích cùa các giải pháp hầu như không đưỢc thực hiện Nguyên nhân của tình trạng này là do tính phức tạp của hoạt động trong lĩnh vực môi trường*" và kinh phí hạn hẹp cho hoạt động soạn thảo nói chung và hoạt động này nói riêng Do đó, các giải pháp đưỢc đề ra trên cơ sở ý chí (có khi duy ý chO của cơ quan soạn thảo (Tổ biên tập, Ban soạn thảo) Biểu hiện của nó là
có quy dịnh một sô” lu ật vê môi trưòng đă gây tác động tiêu cực không đáng có tởi kinh tế"'
Đôì vỏi nh ũng lĩnh vực mối việc tham khảo kinh nghiệm nước ngoài là cần th iế t nhưng mối chỉ dừng lại ở việc tham khảo lu ậ t có liên quan, nghiên cứu thực tế điến hình ỏ một số^ quốc gia thông qua hoạt động khảo sá t của các đoàn'^' mà chưa đi sâu tìm hiếu các vân đê' tác động
P h á n th ứ hai X ãv d ư n g v à h o à n Ih iện p h á p lu ậ t vế k ín h lế
PG S TS L ưu Đức Hài, Lượng hoá tài nguyên mõi trường nhưng không t h ể lượng hoá tấ t cà;
http://w w w vacne.org.vn/T T H D _5/T oanH oi20N am _l.htm
Nội d u n g này liỄn q u a n đến L u ậ t Bào vệ môi trường n ă m 2005,
m ột ví dụ cụ th ể n h ư Đ iểu 42 L u ậ t này Sẽ được m inh chứng ỏ phần: S ố lư ợ n g và c h ấ t iượng các v â n b àn lu ậ t liên quan đên bào vệ mói trường, dược tr ìn h b ày ờ p h ầ n sau.
Ví d ụ n h ư việc so ạn th à o dự th ả o L u ậ t Đ a d ạ n g sinh học.