Giải pháp hạn chế thâm hụt ngân sách nhà nước ở việt nam trong giai đoạn hiện nay

khóa luận, luận văn, thạc sĩ, tiến sĩ, cao học, đề tài

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

HOÀNG THỊ KIM THANH

GIẢI PHÁP HẠN CHẾ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Hà nội – 2013

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

HOÀNG THỊ KIM THANH

GIẢI PHÁP HẠN CHẾ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

Chuyên ngành: Kinh tế tài chính – ngân hàng

Mã số: 62.34.02.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học:

1 TS Nguyễn Thị Lan

2 TS Nguyễn Thị Hải Hà

Hà nội - 2013

Tôi xin cam đoan bản luận án là công trình nghiên cứu khoa học, độc lập củatôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Hoàng Thị Kim Thanh

ADB Ngân hàng phát triển Châu Á

APEC Diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu Á – Thái Bình DươngASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam á

KH&ĐT Kế hoạch và đầu tư

CNH-HĐH Công nghiệp hoá - hiện đại hoá

CPI Chỉ số giá tiêu dùng

CSTK Chính sách tài khoá

CSTT Chính sách tiền tệ

DNNN Doanh nghiệp nhà nước

FDI Đầu tư Trực tiếp nước ngoài

MTBF Khuôn khổ ngân sách trung hạn

MTEF Khuôn khổ chi tiêu trung hạn

MTFF Khuôn khổ tài khoá trung hạn

MTPF Khuôn khổ trung hạn theo kết quả hoạt động

NSĐP Ngân sách địa phương

OECD Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

PFM Quản lý tài chính công

TNTN Tài nguyên thiên nhiên

VAT Thuế giá trị gia tăng

Số hiệu Tên bảng Trang2.1 Chỉ số giá tiêu dùng giai đoạn 2006-2012 63

2.3 Thu nội địa theo khu vực và các sắc thuế 2006 - 2012 70

2.5 Chi phát triển sự nghiệp kinh tế xã hội giai đoạn 2006-2012 74

2.7 Thâm hụt NSNN và nợ khu vực công các nước năm 2011 78

Số hiệu Tên biểu Trang2.1 Tổng đầu tư nền kinh tế và tăng trưởng GDP 2006-2012 622.2 Tốc độ tăng trưởng xuất nhập khẩu giai đoạn 2006-2012 62

2.4 Cơ cấu thu NSNN theo tính chất nguồn thu giai đoạn 2006-2012 692.5 Thu nội địa theo khu vực và các sắc thuế giai đoạn 2006-2012 71

2.7 Chi NSNN cho một số lĩnh vực xã hội giai đoạn 2006-2012 742.8 Tăng trưởng kinh tế, thâm hụt NSNN và ngưỡng thâm hụt 5% GDP 762.9 Nợ công nền kinh tế giai đoạn 2001- 2012 77

2.12 Tăng trưởng huy động vốn và cho vay hàng năm của hệ thống

ngân hàng Việt Nam

106

1.1.2 Thu, chi ngân sách nhà nước 8

1.1.3 Chức năng, vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường 8

1.1.4 Đặc điểm của ngân sách nhà nước 8

1.2 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 8 1.2.1 Khái niệm và cách tính thâm hụt ngân sách nhà nước 8

1.2.2 Phân loại thâm hụt ngân sách nhà nước 8

1.2.3 Nguyên nhân dẫn tới thâm hụt ngân sách nhà nước 8

1.2.4 Tác động của thâm hụt ngân sách nhà nước 8

1.3 HẠN CHẾ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 8 1.3.1 Quan niệm về hạn chế thâm hụt ngân sách nhà nước 8

1.3.2 Nội dung hạn chế thâm hụt ngân sách nhà nước 8

1.4 KINH NGHIỆM HẠN CHẾ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM 8 1.4.1 Kinh nghiệm một số nước 8

1.4.2 Bài học rút ra đối với Việt Nam 8

Chương 2: THỰC TRẠNG HẠN CHẾ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2006 – 2012 8

2.1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH KINH TẾ XÃ HỘI GIAI ĐOẠN 2006-2012 8 2.2 THỰC TRẠNG THU, CHI, HẠN CHẾ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GIAI ĐOẠN 2006-2012 8 2.2.1 Các mục tiêu chính sách tài chính - ngân sách giai đoạn 2006-2012 8

2.2.2 Thực trạng thu, chi và thâm hụt NSNN giai đoạn 2006-2012 8

2.2.3 Thực trạng hạn chế thâm hụt NSNN giai đoạn 2006-2012 8

2.3 KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC, HẠN CHẾ VÀ NGUYÊN NHÂN 8 2.3.1 Kết quả đạt được 8

2.3.2 Hạn chế 8

Chương 3: GIẢI PHÁP HẠN CHẾ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐẾN NĂM 2020 8

3.1 ĐỊNH HƯỚNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH, NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐẾN NĂM 2020 8 3.1.1 Nhiệm vụ kinh tế, xã hội và định hướng chính sách tài chính – ngân sách đến năm 2020 8

3.1.2 Quan điểm hạn chế thâm hụt ngân sách nhà nước 8

3.2 GIẢI PHÁP HẠN CHẾ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐẾN NĂM 2020 8 3.2.1 Nhóm các giải pháp hạn chế thâm hụt NSNN thông qua cải thiện thu ngân sách nhà nước nhằm hỗ trợ phát triển KT-XH, mở rộng cơ sở thu 8

3.2.2 Nhóm các giải pháp chi NSNN nhằm hạn chế thâm hụt NSNN 8

3.2.3 Nhóm các giải pháp hạn chế thâm hụt NSNN trên cơ sở quản lý chặt chẽ cân đối ngân sách nhà nước và hoạt động vay nợ: 8

3.2.4 Nhóm các giải pháp hạn chế thâm hụt NSNN trên cơ sở tiếp tục đổi mới quản

lý ngân sách nhà nước 8

3.2.5 Nhóm giải pháp kinh tế - tài chính nhằm hạn chế thâm hụt NSNN 8

3.3 ĐIỀU KIỆN THỰC HIỆN GIẢI PHÁP 8 3.3.1 Điều kiện về mặt chính trị 8

3.3.2 Luật pháp hóa các nội dung cải cách 8

3.3.3 Rà soát, phân định cụ thể chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, ban, ngành

8

3.3.4 Sự phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan, ban ngành 8

3.3.5 Xây dựng các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội 8

3.3.6 Các công cụ phân tích vĩ mô và hệ thống thông tin dữ liệu 8

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Hạn chế thâm hụt ngân sách nhà nước (NSNN) là vấn đề được hầu hết cácnước quan tâm kể từ sau Chiến tranh thế giới lần thứ 2, do việc theo đuổi các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trong khi nguồn lực công có giới hạn

đã làm tăng thâm hụt ngân sách, kéo theo tình trạng nợ công tăng cao, thu hẹp đáng

kể khả năng điều hành chính sách tài khóa, đe dọa tính bền vững của NSNN

Khủng hoảng tài chính toàn cầu và sự leo thang của nợ công, vấn đềkhủng hoảng nợ châu Âu tiếp tục cho thấy sự cần thiết phải hạn chế thâm hụtNSNN trong thời kỳ kinh tế thuận lợi, chủ động đối phó với thâm hụt NSNNbùng phát trong thời kỳ suy thoái, khủng hoảng, điều tiết nền kinh tế hiệu quảhơn

Thời gian gần đây, hàng loạt các sáng kiến, cải cách đã được thực hiệnnhằm lành mạnh hóa NSNN, tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính - ngân sách,hạn chế sự gia tăng của thâm hụt NSNN, điển hình là vấn đề phân cấp, vấn đềquản lý ngân sách theo đầu ra, khung chi tiêu trung hạn

Việt Nam không phải là ngoại lệ Thâm hụt, xử lý thâm hụt ngân sách vàđổi mới NSNN là vấn đề luôn được đặt ra Nhiều cải cách NSNN đã được thựchiện, điển hình như phân cấp ngân sách, cơ cấu lại NSNN, cải cách thuế và quản

lý thuế, cơ cấu lại chi ngân sách, quản lý chi ngân sách…, góp phần khai thácnguồn thu, tăng chi hợp lý, xoá đói giảm nghèo, phát triển giáo dục - đào tạo,khoa học - công nghệ, y tế…, đáp ứng tốt hơn các nhu cầu xã hội và tăng trưởngkinh tế Nhiều nghiên cứu về thâm hụt ngân sách, xử lý thâm hụt ngân sách, cơcấu lại NSNN, phân cấp thu - chi, cải cách hệ thống thuế, quản lý thuế, quản lýchi ngân sách, lập ngân sách theo đầu ra, khung chi tiêu trung hạn cũng đã đượcthực hiện, ở những góc độ nhất định, có đóng góp đáng kể đối với việc nâng caohiệu qủa, hiệu lực ngân sách nhà nước, tăng cường kỷ luật, kỷ cương ngân sách,củng cố nền tài chính quốc gia

gian gần đây, và đặc biệt vấn đề thâm hụt phá ngưỡng 5% GDP những năm hậukhủng hoảng tài chính toàn cầu, cộng với bất ổn vĩ mô, đang đặt ra những đòihỏi cấp bách đối với việc hạn chế thâm hụt NSNN, duy trì nợ công ở ngưỡng antoàn.

Xuất phát từ tình hình đó, đề tài luận án: “Giải pháp hạn chế thâm hụtngân sách nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” với mục đích phântích, đánh giá, đề xuất giải pháp hạn chế thâm hụt ngân sách ở nước ta trong giaiđoạn hiện nay và các năm tới có ý nghĩa thiết thực cả về lý luận và thực tiễn

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Có rất nhiều nghiên cứu trong và ngoài nước về thâm hụt ngân sách, xử lýthâm hụt ngân sách, các tác động tích cực, tiêu cực của thâm hụt ngân sách.Cũng có rất nhiều các nghiên cứu đã được thực hiện về vấn đề phân cấp và cáctác động tới thu, chi, cân đối ngân sách; vấn đề lập ngân sách theo kết qủa đầu

ra, các tác động tới hiệu qủa, hiệu lực chi ngân sách; khung chi tiêu trung hạn vàviệc tăng cường hiệu qủa, hiệu lực của quản lý NSNN, quản lý cân đối NSNN

và hạn chế các tác động ngân sách có tính chu kỳ; vấn đề bền vững ngân sách…Tất cả các nghiên cứu này hoặc trực tiếp, hoặc gián tiếp có liên quan tới vấn đềcân đối ngân sách, thâm hụt ngân sách, tác động của thâm hụt ngân sách và xử

lý thâm hụt ngân sách Tuy nhiên, chưa có một nghiên cứu toàn diện, đầy đủ nàotập trung vào vấn đề hạn chế thâm hụt ngân sách

Các nghiên cứu về thâm hụt NSNN, bền vững NSNN, cách xác định thâm hụt NSNN:

Paul.A.Sammuelson “Tác phẩm kinh tế học”; PGS,TS.Lê Văn Ái “Đổimới chính sách NSNN sau khi Việt Nam gia nhập WTO” (đề tài nghiên cứukhoa học cấp Bộ năm 2010); TS.Vũ Đình Ánh “Nghiên cứu tính bền vữngNSNN” (đề tài nghiên cứu cấp cơ sở, Viện Khoa học Tài chính năm 2009);GS,TS.Vương Đình Huệ và PGS,TS.Lê Huy Trọng “Đánh giá tính bền vững củaNSNN trong kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN” (đề tài nghiên cứu khoa họccấp Bộ năm 2008); PGS.TS.Bùi Đường Nghiêu “Luận cứ xác định thâm hụt

năm 2008); Hoàng Thị Minh Hảo “Đổi mới phương pháp tính thâm hụt NSNN”(đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, Viện Khoa học Tài chính năm 2001);F.S.Mishkin “Tiền tệ, ngân hàng và thị trường tài chính” (Nxb Khoa học và Kỹthuật năm 1994); Lê Vinh Danh “Tiền và hoạt động ngân hàng” (Nxb Chính trịquốc gia năm 1997); …

Các nghiên cứu này đặt trọng tâm vào việc làm rõ quan niệm, khái niệmthâm hụt NSNN; Về phương pháp xác định các khoản thu chi cân đối ngân sáchnhà nước có sự khác biệt lớn so với thông lệ quốc tế Đó là việc tính cả cáckhoản trả nợ gốc và trả lãi tiền vay nhưng không bao gồm các khoản vay về chovay lại vào chi cân đối ngân sách Còn theo thông lệ quốc tế, chi NSNN để xácđịnh thâm hụt chỉ bao gồm trả nợ lãi, không bao gồm trả nợ gốc Đây chính làđiểm mấu chốt dẫn đến sự khác biệt rất lớn giữa hai cách tính toán - cách tínhcủa Việt Nam và cách tính của IMF Cách tính của ta cho ra số thâm hụt lớn hơncách tính quốc tế khoảng xấp xỉ 2 lần

Với việc đặt trọng tâm nghiên cứu vào vấn đề thâm hụt NSNN, cách xácđịnh hâm hụt NSNN, các nghiên cứu này tiếp cận thâm hụt ở giai đoạn hậu củathu, chi, cân đối NSNN, coi các hoạt động thu, chi đã diễn ra và từ đó làm rõkhoảng cách thu chi, việc tính toán chênh lệch thu – chi NSNN Các vấn đềnhằm chủ động hạn chế thâm hụt NSNN không được đặt ra

Các nghiên cứu về vấn đề cân bằng NSNN, xử lý thâm hụt NSNN:

Nguyễn Thị Lan “Giải pháp tiến tới cân bằng NSNN” (luận án tiến sĩ năm2006);

Nghiên cứu giải pháp tiến tới cân bằng thu chi NSNN đặt mục tiêu cânđối thu – chi NSNN, nội dung nghiên cứu về cơ bản xoay quanh vấn đề cân đốithu NSNN với chi NSNN Tiếp đó là phải tập trung xử lý thâm hụt NSNN hiệnhành để hướng tới cân đối thu – chi NSNN, cụ thể là đã phân tích, tổng hợp vấn

đề cân đối NSNN, vấn đề xử lý thâm hụt NSNN, các phương pháp xử lý thâmhụt ngân sách trên thế giới, chỉ ra những hạn chế về khả năng áp dụng ở ViệtNam là do Việt Nam chưa quản lý vay nợ một cách chặt chẽ, kể cả nợ thương

phải có sự phối hợp đồng bộ giữa chính sách tài chính và tiền tệ, giữa kinh tế tưnhân và kinh tế Nhà nước, thâm hụt NSNN và tỷ giá, thâm hụt NSNN và nợ, nợ

tư nhân và nợ quốc gia, nợ thương mại và nợ NSNN, nợ ngắn hạn và nợ dài hạn.Các nội dung chủ động hạn chế thâm hụt NSNN trước khi để thâm hụt NSNNdiễn ra chưa được đề cập nhiều

Các nghiên cứu về cải cách thuế, tăng nguồn thu bền vững: Đoàn Ngọc

Xuân “Hoàn thiện chính sách thuế nhập khẩu của Việt Nam trong điều kiện hộinhập kinh tế quốc tế” (Luận án tiến sĩ kinh tế năm 2001); PGS,TS Quách ĐứcPháp “Cải cách hệ thống thuế ở Việt Nam” (đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ,năm 2009) Các nghiên cứu này tập trung phân tích, đánh giá qúa trình cải cáchthuế ở Việt Nam, các tác động tới nguồn thu; những cam kết gia nhập WTO vàcác tác động tới nguồn thu thuế… Các nghiên cứu cải cách thuế, tăng thu bềnvững chỉ là một vế của nghiên cứu hạn chế thâm hụt Hạn chế thâm hụt NSNNcòn phụ thuộc nhiều vào phía chi NSNN

Các nghiên cứu về đổi mới NSNN, cải cách chi NSNN, nâng cao hiệu qủa quản lý chi NSNN:

GS,TS Tào Hữu Phùng và GS,TS Nguyễn Công Nghiệp “Đổi mới Ngânsách nhà nước” (Nxb Thống kê 1992); GS,TS Võ Đình Hảo “Quản lý NSNN ởViệt Nam và các nước” (Đề tài nghiên cứu khoa học, Viện Khoa học tài chínhnăm 1992) Các nghiên cứu này chủ yếu tập trung vào vấn đề quản lý NSNN,các biện pháp tăng cường quản lý NSNN nhằm nâng cao hiệu qủa công tác thu-chi NSNN, qua đó có tác động trực tiếp, gián tiếp tới cân đối NSNN, thâm hụtNSNN Do phạm vi và nội hàm rộng, nên vấn đề hạn chế NSNN chưa được tậptrung làm rõ Hơn nữa, các nghiên cứu này được thực hiện từ thập niên 90, khichưa diễn ra các cải cách mạnh mẽ trong quản lý chi NSNN theo các định hướngkết quả Môi trường kinh tế xã hội Việt Nam sau 20 năm cũng đã có những thayđổi lớn, cần phải cập nhật trong quản lý NSNN

Các nghiên cứu về bền vững NSNN: Vũ Cương “Khung lý thuyết về

đánh giá tính bền vững ngân sách và bước đầu áp dụng cho Việt Nam” (trường

(IMF năm 2001); IMF “Cẩm nang thống kê tài chính Chính phủ 2001” (IMFnăm 2001 - Bản dịch tham khảo của Dự án NSNNViệt Pháp);… Các nghiên cứunày xoay quanh các chỉ số hoạt động NSNN bền vững, làm cơ sở đánh giá mức

độ bền vững NSNN, từ đó có các điều chỉnh cả về chỉ tiêu đánh giá, về các cơchế, chính sách để hướng tới bền vững NSNN Đây là mục tiêu lâu dài của quản

lý NSNN và vì vậy, các vấn đề trong ngắn và trung hạn là xử lý và hạn chế thâmhụt NSNN chưa được xem xét thỏa đáng trong nghiên cứu này

Quản lý NSNN theo kết quả đầu ra, khung chi tiêu trung hạn, minh bạch NSNN:

TS Nguyễn Thị Hải Hà 2008, Đề tài cấp Bộ “Quản lý NSNN theo kết quảđầu ra”, (Bộ Tài chính; Viện Chiến lược Tài chính, 2012, Báo cáo chuyên đềnghiên cứu), “Cơ sở lý luận, thực tiễn và đánh giá tình hình thực hiện thí điểmkhuôn khổ ngân sách trung hạn tại Việt Nam: Đề xuất, kiến nghị hoàn thiện”,(Dự án Tăng cường năng lực quyết định và giám sát NSNN của các cơ quan dân

cử, Hà nội) Đây là các nghiên cứu cập nhật các cải cách trong quản lý NSNN

trong thời gian gần đây hướng tới các kết quả, cân đối nguồn lực với các ưu tiênkinh tế - xã hội, nhằm tăng cường kỷ luật, kỷ cương và hiệu quả chi NSNN Cácnghiên cứu này tập trung vào xử lý các tồn tại trong quản lý NSNN truyền thống

- Quản lý ngân sách theo khoản mục đầu vào, không chú trọng đến các đầu ra vàkết quả trong việc thực hiện các mục tiêu chiến lược ưu tiên của quốc gia, dẫntới lãng phí và sự phình to của NSNN Ở những góc độ nhất định, việc nghiêncứu, ứng dụng các cải cách này vào quản lý NSNN sẽ có tác dụng hạn chế sựtăng tốc của chi NSNN Tuy nhiên, cũng như các giải pháp chi, đây mới chỉ làmột vế của vấn đề thâm hụt NSNN Ngoài chi, thâm hụt NSNN còn phụ thuộcvào phía nguồn thu NSNN

Quản lý nợ công: TS.Vũ Đình Ánh “Khuyến nghị giải pháp hoàn thiện

chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2015 và tầm nhìn đến2020” (đề tài nghiên cứu khoa học cấp Viện năm 2010); IMF “GovernmentFenance Statistics” (IMF, năm 1998); Kinh tế vĩ mô (Nxb Thống kê năm 1997)

công, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước Theo đó, nợ công không chỉ baogồm nợ Chính phủ, nợ chính quyền địa phương, nợ do Chính phủ bảo lãnh màcòn bao gồm nợ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam và nợ của doanh nghiệp doNhà nước sở hữu 100% vốn hoặc giữ vốn chi phối Tuy nhiên, để hạn chế sựchồng chéo trong thống kê (ví dụ: nợ doanh nghiệp nhà nước cũng là nợ Chínhphủ bảo lãnh…) thì cần xây dựng và ban hành quy chế thống kê và thông tin về

nợ công sao cho khoa học, chính xác và hợp lý Điều này là hết sức quan trọngtrong quản lý nhà nước về nợ công cũng như hoạch định chính sách đối với nợcông

Liên quan tới chính sách nợ công, các nghiên cứu cũng đề xuất việc bổsung các quy định về chính sách nợ công cũng như chiến lược nợ công Về phântích rõ chức năng quản lý nhà nước về nợ công với giám sát nợ công Đối vớihoạt động giám sát nợ công, cần quy định rõ các cơ quan có thẩm quyền giámsát, nội dung và phương thức giám sát nhằm đảm bảo cho hoạt động giám sátdiễn ra hiệu quả

Tóm lại, vấn đề thâm hụt NSNN, các vấn đề có liên quan tới thu ngânsách, chi ngân sách, cân đối ngân sách đã được các tác giả trong và ngoài nước

đề cập trên nhiều quan điểm, theo nhiều khía cạnh và phạm vi khác nhau, tuynhiên vấn đề hạn chế thâm hụt ngân sách nhà nước, với nghĩa là chủ động hạnchế mức độ thâm hụt từ cả phía thu, phía chi NSNN là vấn đề còn bỏ ngỏ Đề tàiluận án “Giải pháp hạn chế thâm hụt NSNN ở Việt nam trong giai đoạn hiệnnay” là công trình khoa học hoàn toàn mới, đáp ứng yêu cầu lý luận và thực tiễnhiện nay

3 Mục đích nghiên cứu của luận án

- Mục đích chung: Đề xuất giải pháp hạn chế thâm hụt NSNN ở Việt Nam

trong giai đoạn tới

- Nhiệm vụ cụ thể:

niệm, nội hàm, kinh nghiệm các nước, làm cơ sở tham chiếu cho việc đánh giáthực trạng ở Việt Nam và đề xuất giải pháp cho giai đọan tới.

+ Phân tích thực trạng công tác hạn chế thâm hụt ngân sách nhà nước ởViệt Nam giai đoạn 2006 – 2012, chỉ rõ những thành công, hạn chế và nguyênnhân, làm cơ sở thực tế cho việc đề xuất giải pháp

+ Đề xuất hệ thống giải pháp cùng các điều kiện thực hiện nhằm hạn chếthâm hụt NSNN tới năm 2020

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu của luận án: Là hạn chế thâm hụt Ngân sách nhà

nước ở Việt Nam

- Phạm vi nghiên cứu

+ Phạm vi về lĩnh vực nghiên cứu: Hạn chế thâm hụt ngân sách nhà nước.+ Phạm vi về thời gian: Nghiên cứu các vấn đề lý luận và kinh nghiệmcho tới thời gian hiện nay; nghiên cứu thực trạng trong giai đoạn 2006-2012 vàgiải pháp đến năm 2020

5 Phương pháp nghiên cứu

Sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và phương pháp duy vật lịch sửphân tích, tổng hợp các vấn đề lý luận thực tiễn và đề xuất giải pháp về hạn chếthâm hụt NSNN;

Sử dụng phương pháp phân tích, thống kê, so sánh trong đánh giá thựctrạng; tham chiếu thực tế với lý luận; tham chiếu thực trạng Việt Nam với kinhnghiệm các nước;

6 Những đóng góp mới của luận án

Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lýluận và thực tiễn của công tác hạn chế thâm hụt NSNN ở Việt Nam, với nhữngđóng góp sau:

- Tổng hợp, làm rõ các vấn đề lý luận về hạn chế thâm hụt NSNN, đặcbiệt luận án đã tổng hợp, phân tích nội hàm của vấn đề hạn chế thâm hụt NSNN

và kinh nghiệm của một số nước Đây là vấn đề được đề cập không ít, nhưng

cạnh chủ động hạn chế thâm hụt diễn ra, thay vì để thâm hụt sau đó xử lý thâmhụt NSNN.

- Phân tích, đánh giá thực trạng công tác hạn chế thâm hụt NSNN ở nước

ta giai đoạn 2006-2012, bổ sung vào hàng loạt các nghiên cứu hiện có về NSNNViệt Nam, vấn đề thâm hụt NSNN và vấn đề xử lý thâm hụt NSNN;

- Đề xuất hệ thống các giải pháp nhằm củng cố công tác hạn chế thâm hụtNSNN ở Việt Nam tới năm 2020 Đây là một trong các nội dung cơ bản củaquản lý ngân sách, hướng tới NSNN bền vững và phát triển bền vững nền kinhtế

7 Kết cấu của Luận án

Ngoài lời mở đầu và phần kết luận, nội dung chính của luận án được chiathành 3 chương:

Chương 1: Hạn chế thâm hụt ngân sách nhà nước: những vấn đề lý luận

cơ bản và kinh nghiệm quốc tế

Chương 2: Thực trạng hạn chế thâm hụt ngân sách nhà nước Việt Namgiai đoạn 2006-2012

Chương 3: Giải pháp hạn chế thâm hụt ngân sách nhà nước đến năm 2020

Chương 1 HẠN CHẾ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ

1.1 TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước ra đời là một tất yếu khách quan, gắn liền với sự rađời, tồn tại của Nhà nước

Trong tác phẩm "Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và của Nhànước", Ăng- ghen đã chỉ ra rằng: Nhà nước ra đời trong cuộc đấu tranh của xãhội có giai cấp, nó là sản phẩm của đấu tranh giai cấp Nhà nước xuất hiện với tưcách là cơ quan có quyền lực công cộng để duy trì và phát triển xã hội Để thựchiện chức năng đó, Nhà nước phải có nguồn lực tài chính [47]

Như vậy, qua việc phân tích nói trên của Ăng-ghen chúng ta có thể thấyrằng: sự ra đời của NSNN luôn gắn liền với sự ra đời và phát triển của Nhànước Bản chất của Nhà nước quyết định bản chất giai cấp của NSNN

Cùng với sự phát triển của xã hội loài người, có nhiều quan niệm vềNSNN đã từng tồn tại:

Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển, thì: Ngân sáchnhà nước là một văn kiện tài chính, mô tả các khoản thu, chi của Chính phủ,được thiết lập hàng năm

Các nhà kinh tế học hiện đại cũng đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau vềNSNN Theo các nhà kinh tế phương Tây, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung củaNhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước Các nhà kinh tế TrungQuốc cho rằng, NSNN là kế hoạch thu, chi tài chính hàng năm của Nhà nướcđược xét duyệt theo trình tự pháp luật quy định Các nhà kinh tế Nga cũng chorằng, NSNN là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhấtđịnh của Nhà nước

Luật Ngân sách nhà nước đã được Quốc hội nước Cộng hoà XHCN ViệtNam Khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20/3/1996 xác định: Ngân sách nhà

nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quanNhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảmbảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước

Thực tế, Ngân sách nhà nước thường được hiểu là toàn bộ các khoản thu,chi của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định để thực hiện các chứcnăng, nhiệm vụ của Nhà nước Bản chất kinh tế của NSNN là hệ thống các quan

hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể kinh tế, xã hội trong phân phối tổng sảnphẩm xã hội được tạo ra, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ NSNN nhằm thựchiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trong nền kinh tế trên cơ sở luậtđịnh NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu ngân sách, chi ngân sách ThuNSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu ngoài thuế, thu

từ các hoạt động kinh tế, thu từ cho thuê tài nguyên thiên nhiên và các tài sảnthuộc quyền sở hữu của nhà nước, các khoản thu từ điều tiết, bổ sung và thu trợcấp Trong một số trường hợp, thu từ vay nợ của Chính phủ cũng được xem lànguồn thu ngân sách Chi NSNN là việc sử dụng quỹ NSNN cho việc thực hiệncác nhiệm vụ của nhà nước và thường được phân chia theo các tiêu chí khácnhau Chi NSNN có quan hệ chặt chẽ với thu NSNN Thu NSNN tạo ra nguồnthu nhập để đảm bảo nhu cầu chi ngân sách, ngược lại sử dụng nguồn ngân sách

để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước có tác dụng tích cực tới tăngtrưởng kinh tế và tạo nguồn thu ngân sách trong tương lai

Khái niệm NSNN là một khái niệm trừu tượng, nhưng nếu xem xét ở giác

độ hoạt động tài chính thì NSNN lại là một hoạt động tài chính cụ thể của Nhànước Do vậy, khái niệm NSNN phải thể hiện được mặt bản chất, tức là nội dungkinh tế - xã hội chứa đựng bên trong của NSNN, muốn vậy NSNN phải đượcxem xét trên các giác độ khác nhau:

Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi do Chính phủ lập

ra, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện

Xét về thực thể: NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản

chi cụ thể và được định lượng Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ

- quỹ NSNN - và các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ này

Xét trong tổng thể một hệ thống tài chính thống nhất: NSNN là khâu chủ

đạo trong hệ thống tài chính quốc gia

Xét về các nội dung kinh tế chứa đựng trong NSNN: Quan sát các hoạt

động ngân sách ta thấy các khoản thu luồng nhập quỹ NSNN, các khoản chi xuất quỹ NSNN chính là quá trình hình thành và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhànước

-Trong quá trình đó xuất hiện hàng loạt các quan hệ tài chính giữa một bên

là Nhà nước với một bên là các chủ thể phân phối trong quá trình phân phối cácnguồn tài chính Cụ thể:

Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với dân cư: thể hiện dân cư nộp các thứthuế cho nhà nước và nhà nước chi các khoản hỗ trợ cho dân cư như các khoảntrợ cấp xã hội, y tế, giáo dục, trợ cấp xoá đói giảm nghèo.v.v

Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với khu vực doanh nghiệp: thể hiệndoanh nghiệp nộp thuế cho nhà nước và nhà nước thiết lập môi trường pháp lý,

Như vậy, đằng sau hình thức biểu hiện bên ngoài của NSNN là một quỹtiền tệ của Nhà nước với các khoản thu, chi của nó thì NSNN lại phản ánh cácquan hệ kinh tế gắn với một chủ thể đặc biệt đó là Nhà nước trong quá trìnhphân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tậptrung của Nhà nước để giải quyết các nhiệm vụ kinh tế, xã hội Những quan hệthu nộp và cấp phát qua quỹ NSNN là những quan hệ được xác định trước, đượcđịnh lượng và Nhà nước sử dụng chúng để điều tiết vĩ mô nền kinh tế

Tóm lại, ở góc độ bao quát nhất, NSNN được xem là một khâu của hệthống tài chính quốc gia, nó phản ánh quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quátrình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà

nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chứcnăng của Nhà nước trên cơ sở luật định.

1.1.2 Thu, chi ngân sách nhà nước

1.1.2.1 Thu Ngân sách nhà nước

Thu ngân sách là các khoản tiền, hiện vật (nếu có) mà nhà nước nhậnđược từ việc đánh thuế, phí, lệ phí và các hình thức huy động khác để đáp ứngnhu cầu chi, thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trong một khoảng thờigian nhất định, thường là một năm [23]

Thu NSNN về cơ bản là một phần sản phẩm xã hội được sáng tạo ra trongquá trình hoạt động kinh tế trong một khoảng thời gian nhất định Phần lớn cáckhoản thu NSNN của nhà nước hình thành từ quá trình phân phối và phân phốilại tổng sản phẩm trong nước giữa nhà nước với các chủ thể trong nền kinh tế.Các khoản thu NSNN trong trường hợp này là phần sản phẩm xã hội mà nhànước nhận được tương ứng với các dịch vụ nhà nước cung cấp trong nền kinh tế,

do vậy, các khoản thu này có quan hệ chặt chẽ với chức năng, vai trò của nhànước, với thực trạng hoạt động của toàn bộ nền kinh tế và là các khoản thukhông gắn với bất kỳ nghĩa vụ chi trả trực tiếp nào của nhà nước trong tương lai

Ngoài các khoản thu từ quá trình phân phối và phân phối lại sản phẩm xãhội tương ứng với chức năng, vai trò của nhà nước trong nền kinh tế, thu NSNNcòn bao gồm các đóng góp tự nguyện trong và ngoài nước và cũng không gắnvới các nghĩa vụ hoàn trả sau đó

Như vậy, thu NSNN chịu tác động đồng thời của thể chế nhà nước, củatrình độ phát triển kinh tế và các mục đích chi tiêu của mỗi nhà nước trong mỗigiai đoạn Cùng với sự phát triển của xã hội, thu NSNN không dừng lại ở nhucầu duy trì sự vận hành bộ máy nhà nước, mà còn có tác dụng quyết định đối vớiquá trình phát triển kinh tế - xã hội của mỗi nước

Thu NSNN thường được phân loại theo các tiêu chí sau:

Căn cứ vào phạm vi phát sinh, các khoản thu NSNN được chia thành hai

loại lớn là thu trong nước và thu ngoài nước

Căn cứ vào tính chất phát sinh và nội dung kinh tế, thu NSNN bao gồm:

Các khoản thu thường xuyên là các khoản thu phát sinh tương đối đều đặn, ổnđịnh về mặt thời gian và số lượng như các khoản thu về thuế, lệ phí, lợi tức cổphần,

Các khoản thu không thường xuyên là những khoản thu không ổn định vềmặt thời gian phát sinh cũng như số lượng tiền thu được như thu nhận viện trợnước ngoài, thu từ bán tài sản, tiền phạt,

Căn cứ vào hình thức động viên, thu NSNN bao gồm:

Các khoản thu có tính chất bắt buộc như các khoản thu về thuế, phí, lệ phí.Trong đó, thuế là một hình thức động viên bắt buộc của Nhà nước, thuộc phạmtrù phân phối, nhằm tập trung một bộ phận thu nhập của các thể nhân và phápnhân vào NSNN để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước và phục vụ cholợi ích công cộng Thuế là khoản thu không hoàn trả trực tiếp Thuế không gắntrực tiếp với lợi ích cụ thể mà người nộp thuế được hưởng từ hàng hoá côngcộng do Nhà nước cung cấp Các thể nhân, pháp nhân thực hiện nghĩa vụ nộpthuế cho Nhà nước theo luật định không có quyền đòi hỏi Nhà nước phải cungcấp trực tiếp cho họ một lượng hàng hoá dịch vụ nào đó hoặc hoàn trả số thuế họ

đã nộp đúng theo luật định Mức độ chuyển giao thu nhập của các thể nhân vàpháp nhân cho Nhà nước thông qua thuế được xác định dựa trên cơ sở thực trạngkinh tế - xã hội, mục tiêu phát triển đất nước và nhu cầu tài chính chung của Nhànước trong từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội Phí thuộc NSNN là khoảnthu nhằm thu hồi một phần hoặc toàn bộ chi phí Nhà nước đầu tư cung cấp cáchàng hóa dịch vụ công cộng không thuần tuý theo quy định của pháp luật và làkhoản tiền mà các tổ chức, cá nhân phải trả khi sử dụng các hàng hóa dịch vụcông cộng đó Lệ phí là khoản thu gắn liền với việc cung cấp trực tiếp các dịch

vụ hành chính pháp lý của Nhà nước cho các thể nhân, pháp nhân nhằm phục vụ

cho công việc quản lý nhà nước theo quy định của pháp luật Phí thuộc NSNN

và lệ phí là khoản thu bắt buộc có điều kiện, phát sinh thường xuyên, mang tínhchất hoàn trả gắn trực tiếp với việc hưởng thụ các hàng hóa dịch vụ công cộng

do Nhà nước đầu tư cung cấp có thu phí hoặc lệ phí theo quy định của pháp luật

Các khoản thu có tính chất tự nguyện như viện trợ, quà tặng

Các khoản huy động, thường chia ra vay nợ trong và vay nợ ngoài nước,vay thương mại và vay ODA

Thu khác như thu từ bán và cho thuê tài sản nhà nước, các khoản thu đốivới doanh nghiệp nhà nước

Căn cứ vào đối tượng nộp thuế và đối tượng chịu gánh nặng thuế cuốicùng, thì chia thành thuế trực thu, thuế gián thu, thuế tài sản, các khoản thu khác

1.1.2.2 Chi Ngân sách nhà nước

Chi ngân sách là việc sử dụng tiền ngân sách của các cấp chính quyền, các

tổ chức cung cấp dịch vụ công và các tổ chức khác nhằm thực hiện các chứcnăng, nhiệm vụ của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định [23]

Một cách chi tiết, chi ngân sách là việc sử dụng ngân sách để vận hànhhoạt động của bộ máy nhà nước nhằm trực tiếp cung cấp các hàng hoá, dịch vụcông cho xã hội; hoặc dùng tiền ngân sách để chi trả các dịch vụ công cộng dokhu vực tư nhân tổ chức cung cấp; chi hỗ trợ cho các khu vực sản xuất nhà nướccần khuyến khích (do có tác động ngoại ứng tích cực); chi trợ cấp cho các tổchức hoạt động vì các mục tiêu cộng đồng; chi trợ cấp cho các đối tượng xã hội;chi điều tiết hay bổ sung giữa các cấp chính quyền Sau đại khủng hoảng kinh

tế những năm 30 và sự ra đời của lý thuyết kinh tế Keynes, chi ngân sách cònđược thực hiện nhằm hạn chế các biến động có tính chu kỳ của nền kinh tế

Như vậy, chi ngân sách có vai trò bảo đảm sự vận hành của bộ máy nhànước; đảm bảo việc cung cấp các hàng hóa, dịch vụ thiết yếu mà thị trườngkhông cung cấp; thực hiện tái phân phối thu nhập xã hội giữa các tầng lớp dân

cư hướng tới mục tiêu công bằng xã hội và điều tiết nền kinh tế

Chi ngân sách thường được phân loại theo bản chất chi, theo mục đích chi,theo các lĩnh vực dịch vụ của nhà nước, theo các cấp ngân sách

Theo yếu tố thời hạn tác động, chi ngân sách thường được chia thành chi thường xuyên,chi đầu tư

* Chi thường xuyên là việc sử dụng ngân sách nhà nước để đáp ứng các

nhu cầu hàng hóa, dịch vụ đầu vào thường xuyên trong việc thực hiện các chứcnăng, nhiệm vụ của nhà nước Ngoài các dịch vụ công thiết yếu cho xã hội, nhà

nước còn đảm nhiệm vai trò tái phân phối thu nhập trong nền kinh tế Vì vậy, chithường xuyên của nhà nước chính là việc sử dụng ngân sách để cung cấp cácdịch vụ thiết yếu, phục vụ đời sống kinh tế - xã hội hàng ngày của cộng đồng vàchi trả các khoản phúc lợi, chi trợ cấp thường xuyên của nhà nước Do đó, chithường xuyên là các khoản chi tiêu dùng các hàng hóa, dịch vụ nhằm tạo ra cácdịch vụ công cộng thuộc nhiệm vụ của nhà nước và chi phúc lợi, chi điều tiết thunhập trong nền kinh tế Chi thường xuyên thường được phân loại như sau:

Theo lĩnh vực chi, chi thường xuyên của ngân sách nhà nước bao gồm: chigiáo dục- đào tạo, chi y tế, chi văn hóa, chi khoa học công nghệ, chi môi trường,chi quản lý nhà nước, chi an ninh quốc phòng

Theo đối tượng sử dụng kinh phí thì chi thường xuyên bao gồm:

Các khoản chi cho con người như tiền lương, tiền công, phụ cấp,

Các khoản chi về hàng hóa dịch vụ như chi trả tiền văn phòng phẩm, sáchbáo, tiền điện, nước,

Các khoản chi hỗ trợ và bổ sung để thực hiện các chính sách xã hội haygóp phần điều chỉnh kinh tế vĩ mô của nhà nước như chi cho công tác xã hội (trợcấp hàng tháng, ), chi hỗ trợ kinh tế tập thể và dân cư, chi trợ giá theo chínhsách của nhà nước,

Các khoản chi khác…

Theo cấp quản lý, có thể phân thành chi thường xuyên của trung ương, chithường xuyên của các cấp chính quyền địa phương

* Chi đầu tư từ NSNN thực chất là việc sử dụng NSNN cho xây dựng cơ

bản, điển hình là xây dựng, phát triển hệ thống đường giao thông, bến cảng, cáccông trình thủy lợi, công trình thủy điện, trụ sở cơ quan hành chính, …; sử dụngNSNN vào xây dựng, phát triển hạ tầng xã hội như chi phát triển nguồn nhânlực, chi nghiên cứu, ứng dụng khoa học kỹ thuật công nghệ…; sử dụng NSNN

để phát triển các hoạt động kinh tế quan trọng của đất nước… Đây là các khoảnchi tạo dựng, phát triển hệ thống cơ sở vật chất, kỹ thuật, năng lực sản xuất lâudài của nền kinh tế, nên được coi là các khoản chi tích luỹ Thông qua việc tạodựng, phát triển hệ thống cơ sở vật chất, kỹ thuật, năng lực sản xuất, chi đầu tư

từ NSNN góp phần quan trọng vào việc tăng tổng sản phẩm quốc nội, tạo công

ăn việc làm trong nền kinh tế Các khoản chi đầu tư từ NSNN hình thành cơ sở

hạ tầng kinh tế, xã hội, các mũi nhọn kinh tế sẽ có tác dụng quan trọng trongviệc hình thành cơ cấu kinh tế theo ngành nghề, theo vùng, miền và điều tiết thunhập trong nền kinh tế

Chi đầu tư từ NSNN là một cấu phần của tổng đầu tư xã hội, do đó có ảnhhưởng trực tiếp đến qui mô tổng đầu tư xã hội, đến tổng cầu trong nền kinh tế.Cùng với đối tượng đầu tư là hạ tầng kinh tế xã hội và các cơ sở kinh tế trọngđiểm, không trực tiếp ảnh hưởng tới đời sống sinh hoạt hàng ngày của cộngđồng, nên chi đầu tư từ NSNN còn được điều chỉnh tăng giảm theo các điều kiệnkinh tế xã hội, nhằm hạn chế các biến động có tính chu kỳ, ổn định nền kinh tế

Chi đầu tư từ NSNN là các khoản chi lớn, có tính thời điểm, giai đoạn cụthể, gắn với các đặc thù của việc xây dựng, phát triển các công trình xây dựngnhư đường xá, bến cảng, trụ sở, hệ thống trang thiết bị kỹ thuật; Thường tronggiai đoạn đầu phát triển, nhu cầu tạo dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội là tươngđối lớn Chi đầu tư thường được phân loại như sau:

- Phân loại theo bản chất của các sản phẩm đầu tư: bao gồm chi xây dựng

cơ bản, chi phát triển kinh tế, chi đầu tư khác

- Phân loại theo lĩnh vực kinh tế, bao gồm:

Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không

có khả năng thu hồi vốn

Chi đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, góp vốn

cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sựtham gia của nhà nước theo quy định của pháp luật

Chi hỗ trợ tài chính, bổ sung vốn, hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổchức kinh tế theo quy định của pháp luật

Phần chi đầu tư phát triển trong các chương trình mục tiêu quốc gia, dự ánnhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện

Chi hỗ trợ các tổ chức tài chính của nhà nước

Các khoản chi đầu tư khác

- Phân loại theo cấp quản lý, thường gồm: chi đầu tư từ NSTW và chi đầu

tư từ NSĐP

Theo mục đích chi, chi ngân sách thường được chia thành chi mua sắm

hàng hoá, dịch vụ đầu vào cho bộ máy nhà nước; chi trả khu vực tư nhân tổ chứcsản xuất, phân phối hàng hoá, dịch vụ công; chi hỗ trợ cho các ngành nghề, đơn

vị sản xuất, các tổ chức nghề nghiệp, xã hội, các cá nhân, chi viện trợ nướcngoài; chi điều tiết, bổ sung…

Theo lĩnh vực kinh tế, chi ngân sách thường được chia thành chi hành

chính, chi y tế, chi giáo dục, chi kinh tế, chi an ninh quốc phòng, chi bảo đảm xãhội, chi khoa học công nghệ, chi môi trường…

Theo cấp ngân sách, chi ngân sách thường được chia thành chi ngân sách

trung ương, chi ngân sách địa phương

Theo cách thức xây dựng và quản lý ngân sách có ngân sách theo đầu vào

và ngân sách theo đầu ra;

Theo thời hạn của một kỳ ngân sách có ngân sách hàng năm và ngân sách

* Chức năng phân phối

Chức năng phân phối của NSNN diễn ra trong quá trình phân phối cácthành quả của nền kinh tế giữa nhà nước với các khu vực kinh tế khác và giữacác chủ thể trong nền kinh tế, bao gồm phân phối lần đầu và phân phối lại Phânphối lần đầu của NSNN là quá trình phân chia kết quả sản xuất, kinh doanh giữanhà nước với các chủ thể kinh tế khác khi nhà nước hoạt động với tư cách chủ sởhữu vốn và tài sản trong các doanh nghiệp được Nhà nước đầu tư vốn, hoặc thulãi tiền vay khi Nhà nước đóng vai người cho vay Phân phối lại của NSNN liên

quan tới việc sử dụng quỹ NSNN cung cấp các dịch vụ thiết yếu cho xã hội hoặctrợ cấp

Chức năng phân phối của NSNN là khả năng khách quan, nhờ vào đó Nhànước có thể chiếm hữu và chi phối một phần của cải xã hội (trước hết là sảnphẩm mới được tạo ra) để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ, nhằm thực hiện cácnhiệm vụ kinh tế - xã hội do Nhà nước đảm nhiệm

Đối tượng phân phối của NSNN là giá trị của cải xã hội, trong đó chủ yếu

là giá trị sản phẩm mới được tạo ra

Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân phối của NSNN làcác quỹ tiền tệ của Nhà nước được hình thành và sử dụng

Việc tạo lập và sử dụng đúng đắn các quỹ tiền tệ của Nhà nước và của cácchủ thể khác sẽ làm cho các nguồn lực trong xã hội được bố trí, sắp xếp theo một

cơ cấu hợp lý nhằm đạt tới các mục tiêu hiệu quả, ổn định và phát triển

Cũng chính việc tạo lập và sử dụng đúng đắn các quỹ tiền tệ của Nhànước sẽ dẫn đến việc phân phối lại các nguồn tài chính thuộc sở hữu cá nhân mộtcách hợp lý, thu hẹp được khoảng cách thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, nhằmđạt tới mục tiêu công bằng xã hội

* Chức năng kiểm soát và điều chỉnh

Chức năng kiểm soát và điều chỉnh của NSNN là khả năng khách quan,nhờ vào đó Nhà nước có thể xem xét và điều chỉnh lại tính đúng đắn, hợp lý củaquá trình Nhà nước tham gia phân phối của cải xã hội để tạo lập và sử dụng cácquỹ tiền tệ, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội

Nhà nước thông qua hoạt động NSNN kiểm soát quá trình phân phối giátrị của cải xã hội (trong đó chủ yếu là giá trị sản phẩm mới được tạo ra), kiểmsoát việc tuân thủ các cơ chế, chính sách tài chính của các chủ thể kinh tế

Nếu phát hiện các mất cân đối, các vấn đề không hợp lý trong chế độ tàichính với các chủ thể trong nền kinh tế, nhà nước cũng thông qua NSNN tiếnhành điều chỉnh lại những mất cân đối, bất hợp lý trong quá trình hoạt động kinh

tế - tài chính

Kiểm soát và điều chỉnh của NSNN có cùng đối tượng tác động, nhưnggiữa chúng vẫn có sự khác nhau về nội dung Nội dung kiểm soát: Kiểm tra tínhcân đối, hợp lý, tính tiết kiệm và hiệu quả trong việc phân phối của cải xã hộithông qua hoạt động NSNN Còn nội dung của điều chỉnh là thay đổi tổnglượng, cơ cấu huy động và sử dụng các nguồn tài chính thông qua NSNN.

Giữa kiểm soát và điều chỉnh có quan hệ mật thiết với nhau Kết quả củakiểm soát là cơ sở của điều chỉnh; ngược lại, điều chỉnh đúng đắn sẽ tạo điềukiện phát huy hiệu quả của NSNN và kiểm soát sẽ được thực hiện ở một trình độmới

1.1.3.2 Vai trò của ngân sách nhà nước

Vai trò của NSNN có thể được xem xét dưới hai góc độ:

Công cụ truyền thống từ xưa đến nay là tập trung nguồn lực để đảm bảo

sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước

Công cụ của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế- xã hội

- Vai trò của NSNN trong việc đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước

Nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nước được NSNN đảm bảo Bộ máy nhànước không trực tiếp sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ để tạo nguồn thu.Hoạt động của bộ máy nhà nước được tài trợ từ NSNN

NSNN được sử dụng để trả lương cho bộ máy công chức, công an, quânđội; quản lý hành chính Nhà nước; xây dựng trụ sở, mua sắm trang thiết bị chohoạt động của các cơ quan Nhà nước; đồng thời đảm bảo thực hiện các nhiệm vụcủa Nhà nước

- Vai trò của NSNN trong hệ thống tài chính của nền kinh tế quốc dân

Vai trò của NSNN trong hệ thống tài chính quốc gia là hệ quả của việcphát huy các chức năng của NSNN, cùng với vai trò lãnh đạo của Nhà nước vàvai trò của kinh tế Nhà nước NSNN có vai trò chi phối, vai trò hướng dẫn, vaitrò điều chỉnh đối với hoạt động tài chính của các chủ thể kinh tế - xã hội khác

Thông qua việc thực hiện các khoản thu chi, Nhà nước có thể khuyếnkhích, trợ giúp để các thành phần kinh tế phát triển một cách có hiệu quả, hướngdẫn hoạt động kinh tế tài chính khu vực tư nhân Thông qua chức năng kiểmsoát, có thể phát hiện ra những bất hợp lý trong phân phối các nguồn tài chínhgiữa Nhà nước và các chủ thể khác, từ đó có biện pháp điều chỉnh hoạt độngkinh tế tài chính của các chủ thể trong nền kinh tế quốc dân

- Vai trò của NSNN trong việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội của Nhà nước

Thứ nhất, NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo nền kinh tế

sản xuất có hiệu quả

Nền kinh tế hoạt động một cách có hiệu quả, tức là các nguồn lực khanhiếm của nền kinh tế được sử dụng một cách hữu hiệu nhất để thoả mãn nhu cầucủa mọi người Tuy vậy, nền kinh tế thị trường có những khuyết tật của nó, Nhànước cần can thiệp để khắc phục những khuyết tật đó

Bằng việc huy động các nguồn lực và sử dụng các nguồn lực huy độngcho việc cung cấp các hàng hóa công cộng, nhà nước đã phân bổ nguồn lực xãhội vào các khu vực thị trường không hoạt động, đáp ứng các nhu cầu của xãhội, của nền kinh tế Bên cạnh đó, nguồn huy động NSNN cũng được đầu tư vàocác ngành then chốt, các công trình mũi nhọn, là động lực cho phát triển kinh tế,nhưng tiềm ẩn rủi ro hoặc qui mô đầu tư vượt quá khả năng, tiềm lực của cáckhu vực kinh tế khác

Thông qua các chế độ thu chi NSNN, có thể góp phần định hướng đầu tư,hạn chế độc quyền, hạn chế các ảnh hưởng ngoại ứng

Như vậy, việc sử dụng đúng đắn NSNN sẽ tác động tích cực đến việcphân bổ và góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn tài chính của xã hội,góp phần hình thành và hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội, đảmbảo cho nền kinh tế hoạt động có hiệu quả

Thứ hai, NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã

Công bằng xã hội là nhiệm vụ của nhà nước Để thực hiện nhiệm vụ này,trước hết phải có nguồn Nguồn được huy động mà không tác động quá mức tớicác động cơ, động lực phát triển của các chủ thể kinh tế Tiếp đó, phải có cơ chế

để phân phối, sử dụng nguồn sao cho đúng đối tượng, đồng thời không tạo ra cáchiệu ứng ỷ lại, trông chờ Nói tóm lại, trong việc xử lý vấn đề này cần phải hàihòa cả mục tiêu hiệu quả và mục tiêu phân phối

Thường thì, để thực hiện công bằng xã hội, các nước thực hiện chế độthuế lũy tiến, theo đó đánh thuế thu nhập cao đối với người thu nhập cao, đánhthuế tiêu thụ đặc biệt với thuế suất cao vào những hàng hoá xa xỉ, thường chỉngười có thu nhập cao tiêu dùng; đánh thuế thu nhập thấp hơn cho các đối tượng

có mức thu nhập ở mức trung bình và áp ngưỡng đánh thuế thu nhập (khôngđánh thuế thu nhập với các đối tượng dưới một ngưỡng thu nhập nhất định)…

Về phía chi, có thể thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia, tập trung vàocác lĩnh vực giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng, khuyến nông… với đối tượng thụhưởng là những người có thu nhập thấp trong nền kinh tế Trợ cấp trực tiếp ítđược sử dụng do những bất cập trong quản lý và các tác động chỉ trong ngắnhạn

Thứ ba, NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện mục tiêu tăng

trưởng và điều tiết kinh tế vĩ mô

Là chủ thể có vai trò chi phối trong nền kinh tế, cộng với các tác động trựctiếp, gián tiếp sâu rộng tới toàn bộ các chủ thể kinh tế, NSNN có vai trò quantrọng trong hoạt động đầu tư, tiêu dùng, trong tổng cung, tổng cầu nền kinh tế, từ

đó quyết định việc thực hiện các mục tiêu tăng trưởng kinh tế

Tuy vậy, thị trường không có khả năng tự điều tiết Tình trạng thông tinkhông cân xứng, thông tin không hoàn hảo luôn tiềm ẩn vấn đề mất cân đối cungcầu Các cú sốc từ bên ngoài, nhất là trong bối cảnh mở cửa, hội nhập cũng làkênh gây ra cầu quá mức hoặc cung quá mức Với qui mô và khả năng chi phốicác chủ thể kinh tế, NSNN có vai trò điều tiết, thiết lập lại cân đối cung cầu hoặcđưa quan hệ cung cầu về một tương quan mới Chức năng này ra đời và pháttriển mạnh sau Đại khủng hoảng kinh tế những năm 1929-1930 và gắn liền với

lý thuyết kinh tế của Keynes Theo đó, Nhà nước thông qua NSNN (thu thuế vàchi tiêu ngân sách) và các công cụ tiền tệ (tác động tới tín dụng và lãi suất) đểtác động vào tổng cung, tổng cầu, hạ nhiệt hoặc khuyến khích đầu tư, tiêu dùng,chế ngự những hậu quả tiêu cực về lạm phát và thất nghiệp

1.1.4 Đặc điểm của ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước có những đặc điểm cơ bản sau:

Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn với quyền lực của

Nhà nước và được Nhà nước tiến hành trên cơ sở luật định Đặc điểm này thểhiện tính pháp lý tối cao của NSNN Việc ban hành, sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏmột khoản thu, chi nào của NSNN cũng chỉ có một cơ quan quyền lực cao nhấtcủa Nhà nước - Quốc hội quyết định Mặt khác tính quyền lực của Nhà nước đốivới NSNN còn thể hiện ở chỗ Chính phủ không thể thực hiện thu, chi ngân sáchmột cách tuỳ tiện mà phải dựa trên cơ sở pháp lý đã được xác định trong các vănbản pháp luật do cơ quan quyền lực của Nhà nước ban hành

Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước, nhằm thực hiện các

chức năng của Nhà nước, luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng Như phần trên đã phân tích, hoạt động NSNN được biểu hiện cụ thể bằng cáchoạt động thu và chi, trong đó:

Thu NSNN chính là quá trình tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ đặc biệt - quỹnày thuộc sở hữu của Nhà nước

Chi NSNN chính là việc sử dụng quỹ này chi tiêu cho những hoạt độngcủa bộ máy quản lý hành chính, quốc phòng, an ninh, chi cho xây dựng và pháttriển cơ sở hạ tầng, các vấn đề về phúc lợi công cộng, về sự nghiệp xã hội trướcmắt và lâu dài Tất cả những khoản chi nói trên nhằm thực hiện các chức năng,nhiệm vụ của nhà nước

Kết quả của các khoản chi nói trên không ngoài mục đích đảm bảo chomột xã hội ổn định, nền kinh tế tăng trưởng bền vững và phúc lợi công cộngđược nâng cao Do vậy hoạt động của NSNN luôn chứa đựng lợi ích công cộng,lợi ích chung toàn xã hội

Thứ ba, hoạt động thu, chi NSNN được thực hiện theo nguyên tắc không

hoàn trả trực tiếp là chủ yếu Tính chất không hoàn trả trực tiếp của hoạt độngthu, chi NSNN được thể hiện trên các khía cạnh sau:

Sự chuyển giao thu nhập của xã hội vào quỹ NSNN chủ yếu thông quahình thức thuế Đó là hình thức thu - nộp bắt buộc, không mang tính hoàn trảtrực tiếp Có nghĩa là mức thu nhập mà người nộp chuyển giao cho Nhà nướckhông hoàn toàn dựa trên mức độ lợi ích mà người nộp thuế thừa hưởng từ

những dịch vụ và hàng hoá công cộng do Nhà nước cung cấp Ngược lại, ngườinộp thuế cũng không có quyền đòi hỏi Nhà nước cung cấp hàng hoá, dịch vụcông cộng trực tiếp cho mình mới nộp thuế cho Nhà nước;

Mọi người dân sẽ nhận được một phần các hàng hoá, dịch vụ công cộng

mà Nhà nước đã cung cấp cho cả cộng đồng Phần giá trị mà người đó đượchưởng thụ không nhất thiết tương đồng với khoản đóng góp mà họ đã nộp vàoNSNN

Ngoài ba đặc điểm nêu trên, NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹtiền tệ khác (thể hiện tính mục đích và tính vận động thường xuyên của quỹ)

1.2 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.2.1 Khái niệm và cách tính thâm hụt ngân sách nhà nước

1.2.1.1 Khái niệm thâm hụt ngân sách nhà nước

Khái niệm “thâm hụt ngân sách” (hay bội chi, thiếu hụt NSNN) xuất hiệncùng với khái niệm “ngân sách” Khi xuất hiện ngân sách, tức là xuất hiện cáckhái niệm thu, chi ngân sách thì cũng đồng thời xuất hiện khái niệm cân đối,thặng dư và thâm hụt ngân sách Bởi vậy, thuật ngữ "budget deficit" có thể đượchình thành khoảng từ thế kỷ XIII, cùng với thuật ngữ "budget"

Thâm hụt ngân sách được hiểu là khoản chênh lệch thiếu giữa tổng số thu

so với tổng số chi của NSNN trong một kỳ nhất định, thường là một năm [19]

Thực chất thâm hụt NSNN trong một thời kỳ là số chi NSNN vượt quá sốthu NSNN Đó là hiện tượng mất cân đối giữa lượng giá trị sản phẩm xã hộiđược nhà nước huy động với lượng tiền tệ chi ra đã được phân phối sử dụngtrong năm

Cho đến nay, hai thuật ngữ “thâm hụt NSNN”, “bội chi NSNN” đều được sửdụng Một số người cho rằng “thâm hụt NSNN” và “ bội chi NSNN” có nội dungkinh tế tương tự nhau Số khác cho rằng “bội chi NSNN” có nội dung rộng hơn

“thâm hụt NSNN", vì "bội chi NSNN" vừa thể hiện mức độ thâm hụt bằng con

số thực vừa thể hiện cả phần đáng ra nằm trong tổng chi nhưng đã được nhànước cắt giảm trước trong năm tài khóa, do không có nguồn thu bảo đảm Tuy

nhiên, khi đã cắt giảm nhiệm vụ chi, thì khoản chi đó không thuộc NSNN nữa.Thêm vào đó, nếu tính như vậy, thì cả các nhu cầu bị loại bỏ khi xây dựng dựtoán NSNN cũng cần phải xem xét Như vậy sẽ không khả thi và không có cơ

sở

Vì vậy, nên hiểu thâm hụt, bội chi NSNN có bản chất như nhau, là chênhlệch giữa tổng số chi NSNN lớn hơn tổng số thu NSNN trong năm tài khóa Mức

độ chênh lệch đó được gọi là mức độ thâm hụt NSNN

Trong lịch sử phát triển của nhân loại, có nhiều quan điểm về vấn đề thâmhụt NSNN

Trường phái kinh tế học cổ điển (Adam Smith, 1723 - 1790) xuất phát từluận điểm về chức năng nhà nước và thuyết "bàn tay vô hình" để luận giải về vấn

đề NSNN và thâm hụt NSNN trong nền kinh tế Họ dựa trên giả thiết thị trườngcạnh tranh tự do và hoàn hảo, cho rằng các quy luật kinh tế khách quan sẽ tácđộng và tự điều chỉnh hoạt động kinh tế Do đó, việc nhà nước sử dụng các công

cụ điều tiết kinh tế là sự can thiệp thô bạo vào kinh tế, sẽ gây hậu quả tiêu cực,không mong đợi Từ đó, lý thuyết của trường phái kinh tế học cổ điển khuyến cáonên duy trì một ngân sách tối thiểu, thăng bằng và phù hợp với tình hình kinh tế,đảm bảo vừa đủ nguồn tài chính để thực hiện chức năng của một nhà nước côngquyền, duy trì trật tự xã hội và bảo vệ đất nước

Vào những năm 29 - 30 của thế kỷ XX, hệ thống kinh tế của các nước tưbản lâm vào khủng hoảng, lý thuyết bàn tay vô hình tự điều tiết các vấn đề kinh

tế nẩy sinh trong nền kinh tế thị trường mà không cần có sự can thiệp của Nhànước đã bộc lộ những hạn chế Thực tế vào những năm 1929-1930 của thế kỷ

XX, nền kinh tế của hệ thống các nước tư bản rơi vào khủng hoảng, nhiều nướctrung thành dựa vào lý thuyết “bàn tay vô hình” để xử lý các vấn đề kinh tế nẩysinh đều không thành công, nạn thất nghiệp vẫn tràn lan, nền kinh tế mất độnglực, đầu tư giảm sút

Trước tình hình đó, nhằm cứu vớt nền kinh tế của các nước tư bản đang ởbên bờ vực thẳm, một học thuyết mới về kinh tế ra đời, đó là học thuyết kinh tếcủa người Anh tên là M.J Keynes

Trọng tâm của lý thuyết kinh tế M.J Keynes là khuyến khích sự can thiệpvào hoạt động của nền kinh tế bằng nhiều công cụ có tầm quan trọng đặc biệtcủa Nhà nước Trái với lý thuyết của trường phái kinh tế học cổ điển dựa hẳnvào bàn tay vô hình để tự điều chỉnh các vấn đề nẩy sinh trong nền kinh tế thịtrường, với quan điểm cho rằng thị trường tự do hoàn hảo là điều không tưởng,thực tế không tồn tại trong nền kinh tế thị trường, do đó trong tác phẩm “Lýthuyết tổng quát về việc làm, lãi suất và tiền tệ” năm 1936, M.J Keynes chorằng: cân bằng tổng quát của nền kinh tế có thể xuất hiện và tồn tại trong điềukiện nền kinh tế ở mức “toàn dụng” Lập luận này tạo cơ sở và vị thế cho nhữngcan thiệp kinh tế của nhà nước nhằm thúc đẩy nền kinh tế đạt tới cân bằng mớitrong trạng thái toàn dụng hiệu suất và toàn dụng nhân công, giải quyết việc làm

và nạn thất nghiệp Trên cơ sở đó, để bảo đảm cho nền kinh tế ở trạng thái cânbằng, M.J Keynes khuyến cáo Nhà nước nên sử dụng công cụ thu, chi NSNN, vànhư vậy, Keynes đã mở đường cho các Nhà nước đề cao vai trò ngân sách pháttriển kinh tế, thúc đẩy tăng trưởng, ổn định và điều khiển vĩ mô của NSNN đốivới nền kinh tế Trong thực tế, theo học thuyết Keynes, hầu hết các nước đều coitrọng vai trò của ngân sách đối với tăng trưởng kinh tế [24]

Nhưng từ thập niên 70, trước những tác động mạnh mẽ của hai cuộckhủng hoảng dầu lửa và sức ép mới của toàn cầu hoá kinh tế, lý thuyết củaKeynes đã phần nào bị phai nhạt Tuy nhiên, tùy theo đặc thù của mỗi nước, lýthuyết kinh tế của Keynes vẫn được vận dụng ở mỗi nước theo những cách thứckhác nhau Theo đó, NSNN được Nhà nước sử dụng như một công cụ trọng yếu

để điều chỉnh, ổn định kinh tế vĩ mô điều hoà tác động, uốn nắn kinh tế thịtrường, chủ động chấp nhận thâm hụt NSNN nhằm hỗ trợ nền kinh tế khi nềnkinh tế ở trạng thái dưới mức toàn dụng nhân lực Tuy nhiên, các tác động tiêucực cũng tiềm ẩn Những hệ quả kéo theo của nó là nguy cơ lạm phát, tình trạngsuy giảm cán cân thương mại quốc tế và cán cân thanh toán do kích cầu chứađựng nguy cơ tăng nhập khẩu, tăng bội chi NSNN, tăng gánh nợ quốc gia, tạo cơhội cho lãng phí, tham nhũng Hơn nữa, lý thuyết kích cầu dường như chỉ có tácdụng ngắn hạn, chỉ đúng trong điều kiện nền kinh tế ở dưới mức toàn dụng và

khi tác động của toàn cầu hoá kinh tế còn chưa rõ nét Sau này, phái Trọng tiền

và trường phái Tự do mới cho rằng kinh tế thường xuyên ở trạng thái cân bằngđộng, luôn luôn tự động điều chỉnh dựa trên cơ sở các quy luật kinh tế vốn có

Do đó, cần dựa vào thị trường, nhà nước không nên can thiệp vào kinh tế Họphê phán gay gắt sự can thiệp của nhà nước và gọi học thuyết Keynes là mộtchương trình độc hại trong chính sách kinh tế Trong khi đó, phái Trọng cungcho rằng muốn thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thì phải tiết kiệm thu nhập mới tăng

để tạo vốn cho đầu tư và bù đắp thâm hụt ngân sách; rằng vấn đề không phảinhằm vào kích cầu mà phải tăng cung Vì thế phái Trọng cung đã không nhất trívới thuyết Trọng cầu của Keynes Con đường để tăng năng suất lao động là kíchthích lao động, đầu tư và tiết kiệm Nhiệm vụ của nhà nước là xây dựng các điềukiện để các yếu tố kinh tế xuất hiện Chính những kích thích kinh tế đó sẽ làmtăng cung; cung mới tăng sẽ tự động tạo ra cầu mới và do vậy, nền kinh tế sẽ đạttới trạng thái cân bằng lý tưởng, khủng hoảng thừa sẽ bị loại trừ, thâm hụtNSNN sẽ giảm

Các nhà nước XHCN, trước đây, trong nhiều thập kỷ áp dụng mô hìnhkinh tế kế hoạch hoá tập trung, đã nhận thức không đúng về chức năng kinh tế

và quá đề cao vai trò kinh tế của nhà nước XHCN, đã bắt buộc nhà nước phải cómặt ở khắp mọi nơi, phải can thiệp vào mọi thứ, tác động vào mọi quan hệ trongđời sống kinh tế Xuất phát từ nhận thức đó, nhà nước XHCN đã được trao nhiềunhiệm vụ vượt ra ngoài chức năng và khả năng ngân sách, bất chấp sự vận động

và tác động của các quy luật kinh tế khách quan Hậu quả không thể tránh khỏi

là sự đổ vỡ thể chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung, tăng thêm liều lượng chocuộc khủng hoảng sâu sắc của chủ nghĩa xã hội, kéo theo là sự sụp đổ thể chếchính trị tại các nước XHCN Đông Âu những năm cuối thập kỷ 80 đầu thập kỷ

90 của thế kỷ XX Riêng Trung Quốc (từ 1978) và Việt Nam (từ 1986), do thựchiện đường lối cải cách, đổi mới đúng hướng và kịp thời nên đã tránh được sự đổ

vỡ thể chế chính trị Tuy nhiên, quá trình xây dựng thể chế kinh tế thị trườngXHCN ở Trung Quốc và thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN ở ViệtNam đang đòi hỏi những tìm tòi nghiên cứu, phát triển lý luận, chỉ rõ những luận

chứng khoa học xác đáng về vai trò của một ngân sách phát triển, thúc đẩy tăngtrưởng, ổn định kinh tế vĩ mô trong điều kiện mới

Trong thực tế điều hành chính sách tài khoá, nhà nước có thể quyết địnhtăng (hoặc giảm) thuế, tăng (hoặc giảm) quy mô thu NSNN, tăng (hoặc giảm)quy mô chi NSNN nhằm tác động vào nền kinh tế Nhà nước cũng có thể quyếtđịnh ban hành thêm, hoặc cắt bỏ, hoặc tăng, giảm mức thu của một hoặc nhiềusắc thuế làm thay đổi kết cấu nguồn thu NSNN từ thuế Đồng thời, nhà nướccũng hoàn toàn có thể quyết định thay đổi cơ cấu chi NSNN, tăng mức và tỷtrọng chi của từng khoản mục chi trong tổng chi NSNN xác định Cuối cùng,nhà nước còn có thể áp dụng chính sách tài khoá nới lỏng, có thâm hụt NSNN vàkéo theo là các biện pháp bù đắp thâm hụt, hoặc chính sách ngân sách cân bằng,không có thâm hụt (hoặc ngược lại) … Tất cả những điều đó thể hiện quan hệthu - chi NSNN với tư cách một công cụ tài chính vĩ mô sắc bén và hữu hiệunhất để nhà nước can thiệp gián tiếp và trực tiếp vào nền kinh tế Quá trình vàhiệu quả can thiệp kinh tế của nhà nước thông qua thu - chi NSNN sẽ xác lậpcân đối thu - chi NSNN

Tóm lại, từ những phân tích trên cho thấy, sự can thiệp của Nhà nước vàonền kinh tế thị trường là một đòi hỏi khách quan, nhất là trong một nền kinh tếhỗn hợp có sự kết hợp chặt chẽ giữa bàn tay vô hình - cơ chế thị trường và bàntay hữu hình - Nhà nước Trong bối cảnh nền kinh tế thị trường, xuất hiện nhữngdấu hiệu bất ổn cho sức khỏe của nền kinh tế, vai trò nhà nước giống như vai tròbác sĩ, một trong những loại thuốc để chữa các căn bệnh của kinh tế thị trường làNSNN Tuy nhiên dùng loại thuốc NSNN bao nhiêu và khi nào để chữa cănbệnh mà không tốn nhiều thuốc, đạt hiệu quả cao, chữa được bệnh mà khônglàm cho NSNN lâm vào tình trạng thâm hụt cao và kéo dài liên tục trong nhiềunăm là vấn đề đặt ra đối với tất cả các nền kinh tế

1.2.1.2 Cách tính thâm hụt ngân sách nhà nước

Cách tính thâm hụt ngân sách theo thông lệ quốc tế

Thống kê tài chính chính phủ (GFS) của IMF đã đưa ra chuẩn mực vềcách tính thâm hụt ngân sách cho các nước, theo đó thâm hụt ngân sách được

xác định bằng chênh lệch giữa chi ngân sách và thu ngân sách của một thời kỳnhất định, thông thường là một năm ngân sách

Trong đó thu, chi ngân sách bao gồm các khoản được xác định như sau:

Thu cân đối ngân sách là các khoản thu từ:

Thuế, phí và lệ phíCác khoản đóng góp xã hội, Viện trợ không hoàn lại (tài trợ),Thu nhập từ tài sản

Doanh thu bán hàng hóa dịch vụ Các khoản thu khác (phạt vi phạm, bồi thường, chuyển giao tựnguyện khác tài trợ )

Thu nhập từ tài sản khi chính phủ góp vốn hoặc giao quyền sử dụng tàisản cho các đơn vị Lãi suất, lãi cổ phần và phân chia thu nhập là những thànhphần chính trong hạng mục này

Doanh thu bán hàng hóa và dịch vụ bao gồm tiền bán hàng từ các đơn vịnhà nước

Chi cân đối ngân sách gồm:

Thâm hụt NSNN = Tổng thu NSNN – Tổng chi NSNN

Các khoản chi cho người lao động (chi lương, tiền công, các khoảnđóng bảo hiểm xã hội)

Chi mua sắm hàng hóa và dịch vụ Chi đầu tư tài sản cố định

Trợ cấp Chi viện trợ Chi bảo trợ xã hội Các khoản chi khác

Trong đó:

Các khoản chi cho người lao động hay còn gọi là thù lao cho người laođộng là tổng số tiền thù lao bằng hiện vật hay tiền mặt, phải trả cho người laođộng của chính phủ nhằm bù đắp cho phần công việc được thực hiện trong kỳ kếtoán Thù lao cho người lao động bao gồm cả tiền công và tiền lương và cáckhoản đóng góp xã hội được thực hiện thay mặt cho người lao động trả cho cácchương trình bảo hiểm xã hội

Chi đầu tư, mua sắm hàng hóa dịch vụ phục vụ cho hoạt động của bộ máynhà nước hoặc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của nhà nước

Trợ cấp là các khoản chi của Chính phủ cho các doanh nghiệp thuộc danhmục hỗ trợ trên cơ sở quy mô các hoạt động sản xuất, hoặc số lượng hoặc giá trịhàng hóa và dịch vụ các doanh nghiệp đó sản xuất, bán, xuất khẩu hoặc nhậpkhẩu Trợ cấp chỉ là những khoản thanh toán cho nhà sản xuất, không phải ngườitiêu dùng cuối cùng, và chỉ là các khoản chuyển giao thường xuyên, không phảichuyển giao đầu tư Các khoản trợ cấp Chính phủ thực hiện trực tiếp cho các hộgia đình là người tiêu dùng và các tổ chức phi lợi nhuận phục vụ các hộ gia đìnhđược coi là lợi ích xã hội hoặc các chi phí khác

Tài trợ là những khoản chuyển giao thường xuyên hoặc đầu tư không bắtbuộc từ một đơn vị chính phủ này cho một đơn vị chính phủ khác hoặc một tổchức quốc tế

Bảo trợ xã hội hay còn gọi là lợi ích xã hội là các khoản chuyển giao tiềnmặt hoặc hiện vật nhằm bảo trợ toàn bộ dân số hoặc một bộ phận dân số khi có

các rủi ro xã hội nhất định Một rủi ro xã hội là một sự kiện hay hoàn cảnh có thểảnh hưởng xấu đến nguồn lực của các hộ gia đình hoặc làm giảm thu nhập của

họ Ví dụ về các lợi ích xã hội là cung cấp các dịch vụ y tế, trợ cấp thất nghiệp,

và lương hưu an sinh xã hội Lợi ích xã hội được phân loại theo loại chươngtrình quy định về thanh toán, đó là an sinh xã hội, trợ cấp xã hội, và chương trìnhbảo hiểm xã hội của người sử dụng lao động

Như vậy, theo chuẩn mực quốc tế mà Hệ thống thống kê tài chính Chínhphủ đưa ra, chi cân đối ngân sách không bao gồm khoản chi trả nợ gốc (chỉ baogồm khoản lãi vay phải trả) Việc không quy định khoản vay nằm trong thu ngânsách và chi trả nợ gốc nằm trong chi ngân sách theo thông lệ quốc tế là có cơ sởkhoa học, phản ánh đúng bản chất của thu, chi ngân sách của nhà nước thực chấtkhông phải là các nghĩa vụ phải hoàn trả trực tiếp (thu) hay nghĩa vụ bồi hoàntrực tiếp (chi) đối với đối tượng thu, chi ngân sách nhà nước

Một cách cụ thể, nguồn thu ngân sách bao gồm các khoản thu vào quỹngân sách mà khoản thu đó không phát sinh, không tạo ra, không kèm theo nghĩa

vụ hoàn trả trực tiếp Trong khi đó, khoản vay là gắn với nghĩa vụ phải trả vàkhông được xếp vào là một nguồn thu ngân sách Bên cạnh đó, chi ngân sáchnhà nước từ trung ương tới địa phương là được đảm bảo bằng các nguồn thungân sách Cũng theo thông lệ, chi trong cân đối NSNN là các khoản chi ra từNSNN được đảm bảo bằng các nguồn thu NSNN trong cân đối Điều này cũng

có nghĩa là những khoản chi của nhà nước nhưng do các nguồn khác đảm nhiệmthì không tính vào chi trong cân đối NSNN Như vậy, theo thông lệ quốc tế, thutrong cân đối NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác (kể

cả viện trợ không hoàn lại) mà không bao gồm các khoản vay trong và ngoàinước Chi trong cân đối NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên,các khoản chi khác, chi trả lãi vay mà không bao gồm chi trả nợ gốc tiền vay

Trên thực tế, việc xác định các khoản thu, chi NSNN để tính thâm hụtNSNN ở mỗi quốc gia không hoàn toàn giống nhau Về thu cân đối ngân sách,

đa số các nước tính các khoản thuế, phí, lệ phí…như được trình bày ở trên Tuynhiên, trong phần thu một số nước lại tính cả các khoản nhà nước vay về để cho