Kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử ở việt nam

Kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện tử đã và đang đóng vai trò quan trọng, giúp quản lý NSNN tốt hơn; thời gian xử lý công việc nhanh hơn; giảm bớt áp lực cho các ban ngành, các cá

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-

VŨ TÙNG ANH

KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO

MÔ HÌNH KHO BẠC NHÀ NƯỚC ĐIỆN TỬ

Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

Hà Nội – 2018

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-

VŨ TÙNG ANH

KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO

MÔ HÌNH KHO BẠC NHÀ NƯỚC ĐIỆN TỬ

LỜI CAM ĐOAN

Luận văn thạc sỹ kinh tế chuyên ngành Quản lý kinh tế với đề tài “Kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử ở Việt Nam” được tác giả viết dưới sự hướng dẫn của TS Khu Thị Tuyết Mai

Tôi xin cam đoan bản Luận văn là công trình nghiên cứu khoa học, độc lập của tôi Trong quá trình viết luận văn, tác giả có tham khảo, kế thừa và sử dụng những thông tin, số liệu từ một số báo cáo, sách báo, tạp chí chuyên ngành và luận

án, luận văn liên quan… theo danh mục tài liệu tham khảo Số liệu trong Luận văn

là chính xác và có nguồn gốc rõ ràng, tin cậy

Hà Nội, ngày 22 tháng 11 năm 2017

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Vũ Tùng Anh

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành chương trình cao học và thực hiện luận văn này, tôi đã nhận được sự hướng dẫn, giúp đỡ và góp ý nhiệt tình của quý thầy cô Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội

Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn đến quý thầy cô Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ cho tôi trong quá trình học tập

Tôi xin gửi lời cám ơn và sự biết ơn sâu sắc đến TS Khu Thị Tuyết Mai, người

đã trực tiếp hướng dẫn, tận tình chỉ dẫn, định hướng và tạo mọi điều kiện thuận lợi nhất

cho tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và thực hiện Luận văn “Kiểm soát chi Ngân sách nhà nước theo mô hình Kho bạc nhà nước điện tử tại Việt Nam”

Tôi cũng xin trân trọng cảm ơn Bộ phận Sau đại học, Trường Đại học Kinh

tế - Đại học Quốc gia Hà Nội, đã tạo điều kiện thuận lợi giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu để tôi hoàn thành luận văn này

Chân thành cảm ơn gia đình, bạn bè, đồng nghiệp tại Kho bạc Nhà nước đã

hỗ trợ tôi trong việc thu thập số liệu, tạo điều kiện cho tôi hoàn thành tốt nghiên cứu của mình

Xin trân trọng cảm ơn./

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Vũ Tùng Anh

MỤC LỤC

DANH MỤC KÝ HIỆU VIẾT TẮT i

DANH MỤC BẢNG ii

DANH MỤC BIỂU ĐỒ iii

DANH MỤC SƠ ĐỒ iii

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO MÔ HÌNH KHO BẠC NHÀ NƯỚC ĐIỆN TỬ 5

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 5

1.1.1 Chủ thể quản lý 5

1.1.2 Các công trình nghiên cứu ngoài nước 5

1.1.3 Các công trình nghiên cứu trong nước 11

1.1.4 Khoảng trống nghiên cứu 13

1.2 Cơ sở lý luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử 13

1.2.1 Lý luận chung về kho bạc nhà nước điện tử 13

1.2.2 Lý luận chung về kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử 19

1.2.3 Kinh nghiệm quốc tế về kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử và bài học cho Việt Nam 32

CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 37

2.1 Phương pháp thu thập thông tin 37

2.2 Phương pháp xử lý thông tin 39

2.2.1 Phương pháp xử lý dữ liệu 39

2.2.2 Phương pháp phân tích dữ liệu 39

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO MÔ HÌNH KHO BẠC NHÀ NƯỚC ĐIỆN TỬ Ở VIỆT NAM 42

3.1 Phát triển kho bạc nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử ở Việt

Nam 42

3.1.1 Khái quát chung về kho bạc nhà nước điện tử ở Việt Nam 42

3.1.2 Quá trình phát triển kho bạc nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử ở Việt Nam 44

3.2 Phân tích thực trạng kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử ở Việt Nam 48

3.2.1 Kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, tài liệu 48

3.2.2 Kiểm soát các điều kiện chi theo chế độ quy định 49

3.2.3 Trình độ nhân lực của hệ thống kho bạc nhà nước 58

3.2.4 Cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin 61

3.3 Đánh giá thực trạng kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử 66

3.3.1 Những kết quả đạt được 66

3.3.2 Những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế 69

CHƯƠNG 4: ĐỊNH HƯỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO MÔ HÌNH KHO BẠC NHÀ NƯỚC ĐIỆN TỬ TẠI VIỆT NAM 76

4.1 Mục tiêu và định hướng hoàn thiện kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử ở Việt Nam 76

4.1.1 Mục tiêu phát triển kho bạc nhà nước điện tử đến năm 2020 76

4.1.2 Định hướng hoàn thiện kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử 77

4.2 Giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử ở Việt Nam 79

4.2.1 Hoàn thiện cơ chế chính sách và quy trình kiểm soát chi ngân sách nhà nước phù hợp với mô hình kho bạc nhà nước điện tử 79

4.2.2 Hoàn thiện kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, tài liệu chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử 81

4.2.3 Thực hiện việc kiểm soát tính pháp lý của chữ ký điện tử của đơn vị sử dụng ngân sách khi thực hiện kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử 82 4.2.4 Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực đáp ứng yêu cầu hoàn thiện kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử 83 4.2.5 Tăng cường cơ sở vật chất kỹ thuật để thực hiện tốt kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử 85 4.2.6 Xây dựng phần mềm kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử 91

KẾT LUẬN 96 TÀI LIỆU THAM KHẢO 98

DANH MỤC KÝ HIỆU VIẾT TẮT

12 IMF International Monetary Fund - Quỹ tiền tệ quốc tế

16 LAN Local Area Network – Mạng cục bộ

trình đào tạo an toàn bảo mật cơ bản

–Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc

24 TSA Tài khoản kho bạc duy nhất

25 WAN Wide Area Network – Mạng diện rộng

DANH MỤC BẢNG

1 Bảng 2.1 Phương pháp thu thập và xử lý dữ liệu 38

2 Bảng 3.1 Bảng tổng hợp dự toán NSNN qua công tác kiểm soát

chi của KBNN giai đoạn 2009-2015 51

3 Bảng 3.2 Kết quả KSC NSNN đối với chi thường xuyên qua KBNN 57

4 Bảng 3.3 Kết quả KSC NSNN đối với ĐTXDCB 57

5 Bảng 3.4 Trình độ cán bộ, công chức KBNN năm 2016 58

6 Bảng 3.5 Trình độ cán bộ chuyên trách CNTT trong hệ thống

7 Bảng 3.6 Hệ thống mạng và thiết bị truyền thông KBNN 63

8 Bảng 3.7 Cơ sở dữ liệu hệ thống thông tin KBNN 64

9 Bảng 3.8 Chương trình ứng dụng trong hệ thống KBNN 65

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

1 Biểu đồ 3.1 Số đơn vị đƣợc cấp, bổ sung điều chỉnh dự toán NSTW 31

2 Biểu đồ 3.2 Số đơn vị đƣợc cấp, bổ sung điều chỉnh dự toán NSĐP 54

3 Biểu đồ 3.3 Số dự toán đƣợc cấp, bổ sung điều chỉnh thuộc NSTW 55

4 Biểu đồ 3.4 Số dự toán đƣợc cấp, bổ sung điều chỉnh thuộc NSĐP 56

5 Biểu đồ 3.5 Cơ cấu trình độ đại học và trên đại học đội ngũ CBCC

6 Biểu đồ 3.6 Tỷ lệ cán bộ chuyên trách CNTT và cán bộ nghiệp vụ 60

DANH MỤC SƠ ĐỒ

1 Sơ đồ 3.1 Lộ trình phát triển các ứng dụng tại KBNN 45

2 Sơ đồ 3.2 Sơ đồ hạ tầng truyền thông KBNN 52

3 Sơ đồ 4.1 Mô hình kiến trúc hệ thống CNTT tập trung của KBNN 90

4 Sơ đồ 4.2 Mô hình hệ thống quản lý kiểm soát chi ĐTXDCB 94

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Kiểm soát chặt chẽ các khoản chi Ngân sách nhà nước (NSNN) là vấn đề được xã hội, Đảng, nhà nước, các cấp, các ngành đặc biệt quan tâm Quản lý và sử dụng hiệu quả các khoản chi ngân sách có ý nghĩa hết sức to lớn về mặt kinh tế và

xã hội, góp phần nâng cao nguồn lực tài chính, thúc đẩy nền kinh tế phát triển, đồng thời là biện pháp hữu hiệu để thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, góp phần ổn định

xã hội và nâng cao đời sống nhân dân Luật NSNN (được thông qua tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa IX năm 2002 và thay thế bằng luật NSNN 2015) là văn bản pháp lý cao nhất, đánh dấu bước chuyển biến mới trong công tác quản lý NSNN nói chung, quản lý chi ngân sách nói riêng Theo tinh thần Luật NSNN, việc quản lý chi NSNN chặt chẽ, có hiệu quả là trách nhiệm của tất cả các ngành, các cấp, các cơ quan và cá nhân có liên quan đến việc quản lý và sử dụng nguồn kinh phí thuộc NSNN Thủ tướng Chính phủ đã có quyết định số 861/QĐ-TTg về việc tăng cường kiểm soát chi (KSC) NSNN và giao nhiệm vụ cho Kho bạc nhà nước (KBNN) thực hiện Đó là đảm bảo chi ngân sách đúng mục tiêu, nhiệm vụ, tiết kiệm và hiệu quả Đồng thời phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời những hiện tượng gây lãng phí, thất thoát NSNN [24, 25]

Từ năm 2004, thực hiện luật ngân sách (sửa đổi) công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN đã có những chuyển biến tích cực Công tác lập, duyệt, phân bổ

dự toán được chú trọng hơn về chất lượng và thời gian Việc quản lý điều hành NSNN cũng đã có những thay đổi lớn và đạt được thành tựu quan trọng Tuy vậy, ngoài những vấn đề thực hiện nhiệm vụ chung của toàn hệ thống, việc quản lý KSC NSNN vẫn còn nhiều vấn đề chưa phù hợp và bất cập Cơ chế quản lý KSC còn bị động và chậm chạp, nhiều vấn đề cấp bách không được đáp ứng kịp thời hoặc chưa

có quan điểm xử lý thích hợp Công tác điều hành KSC NSNN còn bất cập, vai trò quản lý KSC vẫn chưa thực sự phát huy hết hiệu quả Báo cáo Tổng hợp kết quả kiểm toán năm 2017 cho niên độ ngân sách 2016 cho thấy có 807 tỷ đồng chi sai quy định phải thu hồi nộp ngân sách nhà nước[15] Trong lĩnh vực chi thường

xuyên, Kiểm toán nhà nước đã phát hiện nhiều hình thức làm thất thoát, gây sai phạm như: lấy ngân sách cho vay, tạm ứng; tự chi các khoản vượt thu, tăng thu; sử dụng ngân sách dự phòng sai qui định; hỗ trợ không đúng chế độ, chi vượt tiêu chuẩn, định mức về mua sắm, Trong điều kiện nền kinh tế nước ta hiện nay, khi nguồn thu NSNN còn rất eo hẹp thì việc kiểm soát chặt chẽ nhằm đảm bảo các khoản chi được đủ, đúng mục đích và hiệu quả là một việc rất quan trọng và cực kỳ cần thiết Vì vậy KSC NSNN trên mô hình cũ của KBNN cần được hoàn thiện một cách khoa học, có hệ thống

Để quản lý NSNN, đặc biệt là kiểm soát các khoản chi, nhiều nước đã thực hiện mô hình KBNN điện tử Trong những năm gần đây, Việt Nam cũng đã triển khai áp dụng kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện tử Kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện tử đã và đang đóng vai trò quan trọng, giúp quản

lý NSNN tốt hơn; thời gian xử lý công việc nhanh hơn; giảm bớt áp lực cho các ban ngành, các cán bộ trực tiếp xử lý; tất cả các nghiệp vụ của hệ thống KBNN được thực hiện thông qua máy tính thay cho việc làm thủ công do con người trực tiếp thực hiện; các quy trình nghiệp vụ được công khai trên các cổng thông tin điện tử;

…Tuy nhiên, việc triển khai KSC NSNN qua KBNN điện tử vẫn còn một số hạn chế và khó khăn xuất phát từ các nguyên nhân chủ quan cũng như khách quan Vì vậy, nghiên cứu đánh giá thực trạng kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện

tử trong những năm gần đây, làm rõ những thành tựu, những hạn chế và chỉ ra được những nguyên nhân của chúng, trên cơ sở đó đề xuất giải pháp hoàn thiện là vấn đề

có tính thời sự và có ý nghĩa thực tiễn quan trọng Chính trong bối cảnh này, tác giả

chọn đề tài: "Kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình Kho bạc nhà nước

điện tử ở Việt Nam" làm đề tài luận văn tốt nghiệp

2 Câu hỏi nghiên cứu

Luận văn hướng tới trả lời câu hỏi nghiên cứu sau: Thực trạng KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử ở Việt Nam thời gian qua như thế nào và cần có những giải pháp gì để hoàn thiện?

3 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục tiêu nghiên cứu

Phân tích, đánh giá quá trình thực hiện công tác KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử ở Việt Nam giai đoạn 2012-2016, trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử trong thời gian tới

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn về KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử

- Phân tích, đánh giá thực trạng, làm rõ những thành tựu, hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế của KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử ở Việt Nam thời gian qua

- Đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm góp phần hoàn thiện KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử trong thời gian tới

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là quá trình thực hiện KSC NSNN theo

mô hình KBNN điện tử ở Việt Nam và giải pháp hoàn thiện mô hình này tại KBNN trung ương

4.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về thời gian: Luận văn nghiên cứu giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2016

- Về không gian: Luận văn nghiên cứu KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử ở cấp Trung ương (tại KBNN trung ương)

- Về nội dung: KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử được nghiên cứu theo nội dung KSC, một số tiêu chí và nhân tố tác động chủ yếu

5 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 4 chương:

Chương 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý luận và thực tiễn về

KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử;

Chương 2 Phương pháp nghiên cứu;

Chương 3 Thực trạng KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử ở Việt

Nam;

Chương 4 Định hướng và giải pháp hoàn thiện KSC NSNN theo mô hình

KBNN điện tử ở Việt Nam

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO MÔ HÌNH

KHO BẠC NHÀ NƯỚC ĐIỆN TỬ

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Đối với nền kinh tế mỗi quốc gia, NSNN có vai trò hết sức quan trọng, là công

cụ huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của nhà nước, là công

cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế, thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế-xã hội của đất nước Quản lý và sử dụng hiệu quả NSNN nói chung, kiểm soát chi NSNN qua KBNN nói riêng có ý nghĩa hết sức to lớn và quan trọng về mặt kinh tế cũng như

xã hội và là đối tượng nghiên cứu phổ biến của các công trình khoa học trong và ngoài nước, từ sách chuyên khảo, bài báo, các đề tài nghiên cứu ở các qui mô, cấp

độ khác nhau đến các luận án tiến sỹ, luận văn thạc sỹ,…

1.1.1 Chủ thể quản lý

- Quản lý ngân sách nhà nước

- Quản lý các cơ quan sử dụng ngân sách nhà nước

- Quản lý con người có quyền điều hành để sử dụng ngân sách nhà nước

- Minh bạch các khoản thu – chi của ngân sách nhà nước

1.1.2 Các công trình nghiên cứu ngoài nước

1 Dwight H.Perkins, Steven Radelet, David L.Lindauer, Steven Bloc,

Economics of Development - Kinh tế học phát triển (1983), Tái bản lần 7 (2013)

W.W Norton & Company, New York - London Nội dung bao gồm 4 phần với 20 chương, bao trùm các vấn đề từ lý thuyết, chiến lược, chính sách đến thực hành; từ những vấn đề chung của nền kinh tế đến những chuyên đề về từng loại nguồn lực

và lĩnh vực của quá trình phát triển Chính sách tài khóa và chính sách tài chính được đề cập tại chương 11 và 12 phần 3 với các nội dung: Ngân sách nhà nước, những vấn đề tổng quan; Chi tiêu chính phủ; Chính sách thuế và tiết kiệm công; Hiệu quả kinh tế và ngân sách; Chức năng của hệ thống tài chính;…Trong đó Chi

tiêu chính phủ được phân tích chi tiết và hệ thống theo từng nhóm chi: Chi thường xuyên; Tiền lương và tiền công; Mua hàng hóa, dịch vụ, Trợ cấp; Doanh nghiệp nhà nước; Chuyển nhượng của chính phủ [41]

2 Barry H.Potter and Jack Diamond (1998), Guidelines for Public Expenditure Management, IMF Cuốn sách cung cấp một cái nhìn tổng quan về các

nguyên tắc và thực tiễn quản lý chi tiêu công theo ba khía cạnh chính: Lập ngân sách; Thực hiện ngân sách và Lập kế hoạch tiền mặt Với mỗi khía cạnh quản lý chi tiêu công, có hướng dẫn riêng rẽ các thông lệ khác nhau theo bốn nhóm quốc gia: hệ thống các nước Pháp ngữ, hệ thống Cộng đồng chung, Mỹ Latin và các nước thuộc nền kinh tế chuyển đổi

Trong phần thực hiện ngân sách, các tác giả hướng dẫn rất cụ thể những vấn

đề cần giải quyết như: Các bước khác nhau trong quy trình thực hiện ngân sách; Ai chịu trách nhiệm phân bổ ngân sách; Ngân sách phân bổ có thể được sửa đổi như thế nào; Những vấn đề gặp phải trong thực hiện thủ tục ngân sách [42]

3 Colin Thain and Maurice Wright, The Planing and Control Public Expenditure, 1976-1993, Oxford: Clarendon Press; New York: Oxford University

Press, 2006 Cuốn sách tập trung nghiên cứu hai khía cạnh; thể chế và quá trình chi tiêu công, với quan niệm kho bạc là trọng tâm của chính phủ, quyết định mức chi tiêu và chi tiêu cho cái gì Với sự hợp tác của các cơ quan thuộc kho bạc nhà nước

và chính phủ Anh, nghiên cứu cho thấy các quyết định quan trọng của việc lập kế hoạch, phân bổ và kiểm soát chi tiêu công được thực hiện như thế nào Qua tiếp cận với bộ phận kiểm soát chi của KBNN và các quan chức tài chính cao cấp của các Bộ ngành liên quan, cuốn sách mô tả khá rõ vai trò, mối quan hệ và các hành động tương tác của các bên đóng vai trò then chốt trong Chi tiêu Chính phủ khi họ đối đầu với nhau tại “nghi lễ” Khảo sát Chi tiêu hàng năm Nó giải thích cách thức, các quy tắc của “trò chơi chi tiêu” trong những năm 1980 trong nỗ lực tìm kiếm không ngừng cắt giảm, tiết kiệm chi tiêu, hiệu quả hơn trong việc thiết kế và phân phối các dịch vụ công và tạo ra nền văn hóa hành chính có tổ chức hơn Cuốn sách thảo luận về cách thức và lý do tại sao KBNN hiếm khi có khả năng áp đặt thẩm

quyền theo hiến pháp của mình để ngăn chặn trào lưu tăng chi tiêu công trong những năm khó khăn dưới thời thủ tướng Thatcher và thủ tướng Major Cuốn sách cũng cho thấy Kho bạc đã bị khóa vào một hệ thống các mối quan hệ quyền lực bị ràng buộc lẫn nhau với các bộ của Chính phủ và bắt buộc phải thương lượng một thẩm quyền tùy ý để kiểm soát chi tiêu của họ Các tác giả đã dành một chương (Chương 14) để bàn về “Kiểm soát chi tiêu công” Chương này xem xét KBNN thực hiện kiểm soát chi tiết về chi tiêu công và những thay đổi khác của hệ thống như thế nào; Những khó khăn nảy sinh từ Đạo luật của KBNN về thực hiện kiểm soát chặt chẽ chi tiêu vì có những giới hạn về hiến pháp và thực tiễn áp đặt lên trách nhiệm của Kho bạc; Những vấn đề nảy sinh từ tình trạng căng thẳng trong việc cân bằng giữa kiểm soát tập trung tổng nguồn lực với quyền hạn tùy ý cho các nhà quản lý trong việc lập và phân bổ ngân sách trong các hệ thống tài chính phân cấp của các bộ ngành Các yếu tố hệ thống cũng được xem xét khi có thêm nguồn lực do có các quy tắc của trò chơi khi đấu thầu, đàm phán, giám sát và kiểm soát việc sử dụng ngân sách [45]

4 Ian Storkye, Government Cash and Treasury Management Reform,

ADB, The Governance Brief, Issue 7-2003 Theo tác giả bài viết, chính phủ các nước đang phát triển cần cải cách khu vực công để khắc phục sự kém hiệu quả của quản lý ngân hàng và quản lý tiền mặt và thông qua các thông lệ quốc tế tốt nhất Quản lý tiền mặt và quản lý kho bạc chính phủ ở hầu hết các nước đang phát triển

sử dụng quy trình thủ công với thanh toán bằng séc và thanh toán bằng tiền mặt, với nhiều tài khoản ngân hàng, số dư tiền mặt lớn trong khi số dư này kiếm được ít hoặc hầu như không có lãi suất Điều này dẫn đến sự lãng phí hàng năm nhiều chục đến nhiều trăm triệu USD Quản lý tiền mặt nghĩa là đảm bảo sao cho có đúng lượng tiền tại đúng địa điểm và đúng lúc để đáp ứng các nghĩa vụ của chính phủ một cách hiệu quả nhất Cải cách quản lý tiền mặt và quản lý kho bạc ở một số nước, đặc biệt

là các nước OECD đã tiết kiệm đáng kể chi phí cho chính phủ các nước này Nghiên cứu thực tiễn cải cách của các nước như Úc, Niu Di Lân, Anh và Mỹ bài viết nhận định, khả năng áp dụng ở các nước đang phát triển không phải dễ dàng do (i) hạn

chế về nguồn nhân lực; (ii) sự không sẵn lòng cải cách; (iii) tình trạng công nghệ không phát triển đủ để đáp ứng yêu cầu; (iv) các phương tiện internet và truyền thông băng thông rộng có thể không có sẵn do những hạn chế về ngân sách Tuy nhiên, tác giả khẳng định cải cách là cần thiết đối với các nước đang phát triển và đưa ra sáu khuyến nghị cho các nước này, trong đó khuyến nghị thứ năm nhấn mạnh sử dụng các quy trình công nghệ mới nhất để chuyển từ quy trình thủ công sang quy trình điện tử đến mức độ đầy đủ nhất có thể và điều đó sẽ mang lại lợi ích rất lớn cho các nước này [44]

5 Sailendra Pattanayak, Expenditure Control: Key Features, Stages, and Actors IMF, Fiscal Affairs Department, Technical Notes and Manuals No 2016/02

Nghiên cứu này khẳng định kiểm soát chi tiêu hiệu quả là điều kiện tiên quyết của quản lý tài chính công tốt Các quy định về ngân sách, kế hoạch ngân sách trung hạn

và ngân sách hàng năm là không có ý nghĩa nếu không thể kiểm soát chi tiêu trong quá trình thực hiện Việc thiếu kiểm soát chi tiêu của chính phủ vẫn đang là vấn đề

ở nhiều quốc gia Hơn hai phần ba các nước có thu nhập thấp và trung bình có hệ thống kiểm soát chi tiêu yếu đồng thời cũng là những nước có mức nợ rất cao và sự thiếu tín nhiệm ngân sách Kiểm soát yếu kém không chỉ đe dọa sự ổn định về kinh

tế vĩ mô và kỷ luật tài chính, mà còn có thể đặt ra vấn đề về tính toàn vẹn của hệ thống quản lý tài chính công và làm giảm lòng tin vào việc quản lý các nguồn lực công của chính phủ Cuốn sách đề cập đến các nội dung chủ yếu sau: (i) Giải thích bẩy giai đoạn chính của chi tiêu chính phủ; (ii) Mô tả các loại kiểm soát được áp dụng ở từng giai đoạn của chuỗi chi tiêu, các mục tiêu và các đặc điểm chính; (iii) Xem xét ảnh hưởng của các truyền thống hành chính khác nhau đối với các loại hình kiểm soát, bao gồm quyền hạn và trách nhiệm của các bên liên quan; (iv) Xác định các điểm yếu điển hình và các vấn đề liên quan đến các mô hình chi tiêu khác nhau; (v) Các hành động cụ thể mà các chính phủ có thể thực hiện để giải quyết những thách thức này Cuốn sách cũng đưa ra những hướng dẫn hỗ trợ kỹ thuật cho việc hiện đại hóa hệ thống kho bạc, bao gồm thiết kế và thực hiện hệ thống thông tin quản lý tài chính dựa trên CNTT [40]

6 Salvatore Schiavo-Compo, Daniel Tommasi, Managing Goverment Expenditure, Asian Development Bank 1999 Đây là một cuốn sách hướng dẫn có

tính toàn diện vừa đưa ra một khung khổ lý thuyết đầy đủ vừa chú trọng khá chi tiết đến hoạt động điều hành Cuốn sách gồm 17 chương, bao quát toàn bộ chu trình quản lý chi tiêu công - từ lập chương trình chi tiêu ngân sách nhiều năm đến việc lập kế hoạch, thực hiện, kiểm toán và đánh giá chi tiêu ngân sách

Trong chương 1-Tổng quan về quản lý chi tiêu công, các tác giả đã nhấn mạnh ba mục tiêu then chốt của quản lý chi tiêu công tốt là: (i) kỷ luật tài khóa (kiểm soát chi); (ii) phân bổ nguồn lực phù hợp với ưu tiên chính sách (phân bổ

“chiến lược”); (iii) quản lý hoạt động tốt, nghĩa là vừa đảm bảo efficiency (giảm thiểu chi phí) vừa đảm bảo effectiveness (đạt kết quả theo như dự định) [43, p.3]

Các chương tiếp theo đề cập đến các vấn đề sau: Những vấn đề lý luận chung về ngân sách (khái niệm, nội dung, các nguyên tắc chung, hệ thống ngân sách, phân loại chi tiêu ngân sách); Những vấn đề có tính kỹ thuật (quá trình chuẩn bị NS, những vấn đề tổ chức, quản trị và giám sát thực hiện NS, kiểm soát bên trong, kiểm toán và đánh giá, báo cáo); Những vấn đề liên quan đến việc cải cách NS (chiến lược và trình tự, cải cách NS ở một số nước)

Cũng liên quan đến đề tài luận văn, có thể đề cập đến chương 14 bàn về công nghệ thông tin và liên lạc trong quản trị chi tiêu công Các tác giả đã chỉ ra 5 lợi ích

mà khả năng của công nghệ thông tin và liên lạc mới có thể mang lại cho các dịch vụ được cung ứng bởi các cơ quan công: (i) Giảm chi phí hành chính; (ii) Đáp ứng nhanh và thích đáng các yêu cầu và các chất vấn, bao gồm cung ứng dịch vụ ngoài giờ hành chính thông thường; (iii) Tiếp cận các bộ và các cơ quan chính phủ các cấp

từ bất kỳ địa đểm nào-phương thức linh hoạt và thuận tiện cho mọi công dân trong việc tiếp cận dịch vụ công; (iv) Năng lực quản trị tốt hơn; (v) Hỗ trợ các nền kinh tế địa phương và nền kinh tế quốc gia thông qua việc tạo điều kiện thuận lợi cho giao diện Chính phủ-Doanh nghiệp, góp phần cải thiện dịch vụ tới các vùng sâu, vùng xa

và nâng cao khả năng cho các dịch vu hỗ trợ khẩn cấp [43]

7 Richard Allen and Daniel Tommasi (eds.), Managing Public

Expenditure-A Reference Book for Transition Countries, OECD, 2001 Công trình

này được coi là đã lấp đầy khoảng trống trong tài liệu kinh tế về quản lý chi tiêu công xét cả về chiều sâu và độ bao phủ rộng của nó và định hướng nhằm đáp ứng nhu cầu của các nước chuyển đổi, đặc biệt là các nước Trung và Đông Âu Với bốn phần, 15 chương, cuốn sách bao quát toàn bộ các khía cạnh của quản lý chi tiêu công từ giai đoạn chuẩn bị đến giai đoạn thực hiện, kiểm soát và kiểm toán Trong chương 9 “Chức năng của kho bạc và quản trị tiền mặt” các tác giả đã nhấn mạnh rằng các chính phủ cần đảm bảo thực hiện hiệu quả ngân sách của mình và quản lý tốt nguồn lực tài chính Quản lý tài chính của chính phủ bao gồm rất nhiều hoạt động: hình thành chính sách tài khóa, lập ngân sách, thực hiện ngân sách, quản lý các hoạt động tài chính, các quy tắc và kiểm soát kế toán, kiểm toán đánh giá kết quả tài chính và kết quả của các chính sách và chương trình của chính phủ,…Trong khung khổ quản lý tài chính rộng lớn này, chức năng của Kho bạc là nhằm đạt được các mục tiêu nêu trên Đặc biệt, liên quan đến quản lý tiền mặt, các tác giả nhấn mạnh “Kiểm soát các khoản chi NSNN qua KBNN phải đảm bảo hiệu quả, giảm thiểu chi phí vay vốn của chính phủ, tối đa hóa chi phí cơ hội của các nguồn lực Kiểm soát tiền mặt là nhân tố then chốt của quản lý kinh tế vĩ mô và quản lý ngân sách” Các tác giả khẳng định “…kiểm soát tài chính phải đảm bảo cân đối, đúng lúc, hiệu quả và phải duy trì thường xuyên, liên tục” [39, p.259] Cũng theo nhóm tác giả, kiểm soát tài chính nói chung và kiểm soát chi ngân sách nói riêng là nhằm góp phần tránh những rủi ro sau: (i) Sử dụng sai, bao gồm cả lãng phí, các nguồn lực; (ii) Thất bại trong việc thực hiện các quyết định ngân sách và các chính sách khác một cách thường xuyên và hiệu quả; (iii) Gian lận và sai sót; (iv) Hồ sơ

kế toán không đạt yêu cầu; (v) Không cung cấp thông tin quản lý tài chính và quản

lý nguồn lực kịp thời và đáng tin cậy [39, p.259]

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu nước ngoài được đề cập ở trên đã đặt nền móng cho các lý thuyết về NSNN, quản lý NSNN qua kho bạc nói chung và KSC NSNN qua kho bạc nói riêng, trang bị cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc phân tích, đánh giá quản lý chi NSNN, KSC NSNN qua KBNN Tuy nhiên, việc

ứng dụng vào đánh giá thực trạng và đưa ra giải pháp hoàn thiện KSC NSNN qua KBNN ở Việt Nam đòi hỏi phải linh hoạt, phù hợp với bối cảnh thực tiễn và có những điều kiện nhất định

1.1.3 Các công trình nghiên cứu trong nước

1 Đặng Văn Du, Bùi Tiến Hạnh, Quản lý chi ngân sách nhà nước,

NXB Tài chính 2010 Cuốn sách gồm 6 chương: (i) Quản lý chi thường xuyên của NSNN cho các cơ quan nhà nước; (ii) Quản lý chi thường xuyên của NSNN cho các đơn vị sự nghiệp công lập; (iii) Quản lý chi đầu tư XDCB của NSNN; (iv) Quản lý các khoản chi đầu tư phát triển khác; (v) Quản lý các khoản chi khác của NSNN; (vi) Cấp phát thanh toán chi NSNN của KBNN Tại mỗi chương, sau khi trình bày các vấn đề có tính lý luận cơ bản như: khái niệm, nội dung, đặc điểm, vai trò,… của các khoản chi; công tác quản lý chi: nguyên tắc; điều kiện; nội dung; trình tự; quyết toán;… được đề cập khá chi tiết Đặc biệt, cuốn sách đã dành riêng một chương sáu bàn về cấp phát thanh toán chi NSNN qua KBNN [7]

2 Lê Ngọc Châu, Một số giải pháp nhằm tăng cường kiểm soát chi NSNN qua KBNN trong điều kiện ứng dụng tin học, luận án tiến sỹ, Học viện Tài

chính Ngân hàng, 2010 Luận án đã hệ thống hóa và làm rõ thêm những vấn đề lý luận về: chi NSNN và kiểm soát chi NSNN; ứng dụng tin học trong KSC NSNN qua hệ thống KBNN những yếu tố tác động đến chất lượng, hiệu quả KSC trong điều kiện ứng dụng tin học Luận án đã phân tích và làm rõ thực trạng KSC NSNN qua hệ thống KBNN trong điều kiện ứng dụng tin học ở Việt Nam với các nội dung: thực trạng KSC NSNN qua hệ thống KBNN ở Việt Nam giai đoạn 1991-2001; thực trạng ứng dụng tin học trong KSC NSNN qua KBNN Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng, nhấn mạnh sự cần thiết phải tăng cường KSC NSNN qua KBNN tác giả đã đề xuất một số nhóm giải pháp có ý nghĩa tham khảo tốt cho các nhà hoạch định chính sách, cho KBNN trong triển khai ứng dụng tin học trong KSC NSNN như: Hoàn thiện KSC NSNN qua KBNN theo phương thức quản lý NSNN truyền thống; theo phương thức quản lý NSNN hiện đại; các điều kiện và lộ trình triển khai thực hiện;…

Tuy nhiên, luận án chưa đề cập một cách toàn diện các công cụ KSC; việc tiếp cận đối tượng nghiên cứu từ góc độ đơn vị kho bạc các cấp, đơn vị sử dụng NSNN, vấn đề ứng dụng tin học vào kiểm soát các nguyên tắc, điều kiện chi NSNN, kiểm soát hồ sơ chứng từ,…còn hạn chế [4]

3 Nguyễn Quang Hưng, Đổi mới KSC NS thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN, luận án tiến sỹ, Học viện Tài chính, 2015

Luận án đã hệ thống lại các vấn đề lý luận chung về chi NS thường xuyên và KSC

NS thường xuyên qua KBNN Phần lý luận chung đã chỉ ra được 10 nhân tố có ảnh hưởng đến KSC NS thường xuyên qua KBNN, đặc biệt nhấn mạnh các nhân tố và công cụ sử dụng trong KSC, các quy định pháp lý, tổ chức bộ máy, năng lực, trình

độ của đội ngũ cán bộ công chức KSC Nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia (Châu Âu: Pháp, Đức, Đan mạch; Châu Á: Malaysia, Singapore, Hàn Quốc) về KSC NS thường xuyên qua KBNN, luận án đã rút ra một số bài học kinh nghiệm

có thể áp dụng cho Việt Nam, trong đó đặc biệt nhấn mạnh đến cải cách hành chính; công khai hóa quy trình, thủ tục KSC; hoàn thiện đầy đủ các cơ sở pháp lý của KSC; làm tốt việc tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách KSC Đánh giá thực trạng công tác KSC NS thường xuyên qua KBNN của các cấp chính quyền địa phương các cấp, tác giả đã đề xuất sáu giải pháp đổi mới KSC và bẩy kiến nghị điều kiện để thực hiện các giải pháp được nêu [14]

4 Công tác KSC NSNN qua KBNN cũng là đề tài được lựa chọn để nghiên cứu của nhiều học viên cao học Có thể kể đến một số luận văn thạc sỹ đã

được thực hiện trong vài năm gần đây: Nguyễn Văn Cẩn (2010), Hoàn thiện công tác KSC NS qua KBNN Quảng Ngãi, luận văn thạc sỹ QTKD, Đại học Đà Nẵng [10]; Vũ Thị Tường Vi (2013), Tăng cường KSC NSNN qua KBNN tỉnh Đắc Lắk, luận văn thạc sỹ QTKD, Đại học Đà Nẵng [36]; Trần Thị Hạnh (2015), Tăng cường KSC NSNN huyện tại Đan Phượng Hà Nội, luận văn thạc sỹ Kinh doanh và Quản lý, trường Đại học Thăng Long [10]; Trần Thị Hồng (2015), KSC NSNN qua KBNN Nghệ An, luận văn thạc sỹ Quản lý kinh tế, Trường ĐHKT ĐHQG Hà Nội

[12]; …

5 Ngoài ra, có thể kể đến một số bài báo được đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành đề cập đến công tác quản lý NSNN nói chung và KSC NSNN qua

KBNN nói riêng: Lâm Chí Dũng và Phan Quảng Thống “Đổi mới tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý Quỹ ngân sách nhà nước của KBNN” [8]; Đỗ Thị Thoa “Hệ thống kiểm soát nội bộ KBNN ở một số quốc gia trên thế giới với kiểm soát hoạt động thu-chi NSNN và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”[31]; Nguyễn Văn Quang “Triển khai quản lý ngân quỹ theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015”[28]; Vũ Đức Hiệp “Tăng cường kiểm soát chặt chẽ các khoản chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước”[46];…

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu nói trên đã đóng góp cho việc hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý chi NSNN, KSC NSNN qua KBNN, phân tích, đánh giá thực trạng KSC qua KBNN tại một địa phương, và đưa ra những giải pháp nhằm tăng cường, hoàn thiện công tác KSC tại các địa phương này

1.1.4 Khoảng trống nghiên cứu

Qua tổng quan tình hình nghiên cứu, có thể khẳng định chưa có tài liệu nào đề cập một cách hệ thống và toàn diện về cơ sở lý luận và thực tiễn KSC NSNN theo

mô hình KBNN điện tử, thực trạng và những giải pháp hoàn thiện KSC NSNN theo

mô hình KBNN điện tử ở Việt Nam Từ khoảng trống trong nghiên cứu nói trên, tác

giả đã lựa chọn nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử ở Việt Nam”

1.2 Cơ sở lý luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử

1.2.1 Lý luận chung về kho bạc nhà nước điện tử

1.2.1.1 Kho bạc nhà nước điện tử: khái niệm, đặc điểm

a Khái niệm kho bạc nhà nước điện tử

Cùng với sự phát triển của xã hội loài người, khi Nhà nước cổ đại xuất hiện, bộ máy quản lý tài sản của Nhà nước cũng được hình thành, theo đó, xuất hiện các tổ chức chuyên quản lý các loại tài sản quý của Nhà nước và các khoản thu nhập công (tô, thuế) Tổ chức này dần dần hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy để trở

thành Ngân khố quốc gia hay KBNN sau này

Nhiệm vụ chính của KBNN là tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm về quản

lý quỹ NSNN, quỹ tài chính Nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước được giao theo quy định của pháp luật

KBNN truyền thống thực hiện các nhiệm vụ của mình thông qua việc hạch toán, ghi chép thủ công trên sổ sách giấy tờ hoặc kết hợp hạch toán, ghi chép thủ công với sự trợ giúp một phần của máy tính cá nhân với các ứng dụng nhỏ lẻ, phân tán

Ngày nay, công nghệ thông tin đang làm biến đổi sâu sắc đời sống, kinh tế, văn hoá xã hội của mỗi quốc gia, mỗi vùng lãnh thổ trên toàn thế giới Phát triển và ứng dụng CNTT đang là cơ sở hạ tầng cho việc phát triển nền kinh tế quốc dân Nghiệp vụ thu, chi NSNN trong hệ thống KBNN ngày càng được sự hỗ trợ mạnh

mẽ của CNTT, từ đó khái niệm KBNN điện tử đã ra đời

KBNN điện tử là việc sử dụng hệ thống công nghệ thông tin vào hoạt động nhằm mục đích cung cấp thông tin, phổ biến cơ chế chính sách, cung cấp các dịch

vụ công cũng như các hoạt động tương tác giữa hệ thống kho bạc với các doanh nghiệp, các đơn vị có quan hệ với Ngân sách hoặc các cá nhân có liên quan đến thu, chi NSNN (sau đây gọi chung là Khách hàng) nhằm mục đích nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống KBNN

Nói cách khác, KBNN theo mô hình điện tử là mô hình KBNN sử dụng công nghệ điện tử, đặc biệt là công nghệ thông tin, cho các hoạt động của mình, nhằm đạt hiệu quả tối ưu cho yêu cầu quản lý thu, chi NSNN, mang lại lợi ích thiết thực cho hệ thống kho bạc cũng như cho khách hàng KBNN điện tử giúp cho hệ thống

KBNN từ trung ương đến địa phương làm việc hiệu quả hơn, minh bạch hơn, cung

cấp thông tin, dịch vụ tốt hơn cho khách hàng

b Đặc điểm của kho bạc nhà nước điện tử

KBNN điện tử có những đặc điểm đặc thù riêng sau đây:

Một là, tất cả các nghiệp vụ của hệ thống KBNN được thực hiện thông qua máy tính thay cho việc làm thủ công do con người trực tiếp thực hiện ở mô hình KB truyền thống trước đây

Với mô hình KBNN điện tử, tất cả các hoạt động nghiệp vụ được đưa vào phần mềm tin học, cán bộ KBNN tác nghiệp thông qua các phần mềm tin học này, không phải ghi chép, hạch toán trên sổ sách giấy tờ như khi tác nghiệp theo mô hình

KB truyền thống

Hai là, các quy trình nghiệp vụ, các quy định, thủ tục thu, chi ngân sách, các

hồ sơ tài liệu được đưa lên công khai trên cổng thông tin điện tử của hệ thống kho bạc, khách hàng lập và nộp hồ sơ trực tuyến, thanh toán trực tuyến, giảm thiểu giao dịch trực tiếp với cán bộ kho bạc

Ba là, trình độ về CNTT của cán bộ KBNN điện tử cao hơn so với trình độ

về CNTT của cán bộ KBNN theo mô hình truyền thống

Trình độ CNTT của cán bộ KBNN điện tử là điều kiện tiên quyết bắt buộc trong quá trình giải quyết các công việc chuyên môn, nếu không có trình độ về CNTT, cán bộ KBNN không thể hoặc rất vất vả trong việc giải quyết các công việc chuyên môn hàng ngày do tất cả các hoạt động nghiệp vụ đều được tin học hóa, đều

có phần mềm ứng dụng cho mỗi công việc chuyên môn, nếu cán bộ KBNN không

có trình độ nhất định về CNTT sẽ không thể sử dụng phần mềm trong công việc chuyên môn, không thể tận dụng được những lợi thế mà các phần mềm tin học mang lại Do đó khi toàn hệ thống KBNN đã vận hành theo mô hình KBNN điện tử thì mỗi cán bộ KBNN phải tự vận động, nỗ lực để có đủ trình độ về CNTT mới có thể tham gia vào bộ máy vận hành của KBNN

Bốn là, quá trình thực hiện nghiệp vụ nhanh hơn, chính xác hơn, bảo mật thông tin tốt hơn, giúp lãnh đạo KBNN điều hành ngân sách tốt hơn

Theo mô hình KBNN truyền thống, các hoạt động nghiệp vụ do con người thực hiện dựa trên chế độ chính sách và các tiêu chuẩn định mức trên văn bản giấy

tờ, việc kiểm tra đối chiếu số liệu so với tiêu chuẩn định mức quy định mất một khoảng thời gian khá lớn Theo mô hình KBNN điện tử thì chế độ chính sách và các tiêu chuẩn định mức, số dư tài khoản được đưa vào phần mềm tin học, khi giải quyết nghiệp vụ chuyên môn, cán bộ KBNN đăng nhập chương trình và nhập các

dữ liệu vào máy tính, hạch toán trên máy tính, phần mềm máy tính sẽ tự động kiểm

tra dữ liệu đầu vào so với chế độ chính sách trong máy tính, so với các tiêu chuẩn định mức trên máy tính, so với số dư tài khoản của đơn vị trên máy tính để quyết định nghiệp vụ thu, chi đó có đáp ứng được các điều kiện quy định không, nếu đáp ứng máy tính mới tiến hành hạch toán kế toán và chuyển sang các bước công việc tiếp theo, tuần tự đến khi kết thúc một quy trình nghiệp vụ cho một công việc chuyên môn Việc kiểm tra trên máy tính chỉ diễn ra trong giây lát, ngay sau khi cán

bộ nghiệp vụ bấm nút trên máy tính nên công việc được giải quyết rất nhanh chóng, chính xác, thông tin được lưu trữ trong máy tính, chỉ có cán bộ phụ trách mảng công việc nào mới truy vấn được dữ liệu thuộc mảng công việc đó, các cán bộ thuộc lĩnh vực nghiệp vụ khác không được phép truy vấn dữ liệu, xem thông tin không thuộc lĩnh vực mình phụ trách nên việc bảo mật dữ liệu đảm bảo hơn Mặt khác, việc truy vấn dữ liệu, lập báo cáo cũng nhanh hơn, chính xác hơn, giúp cho lãnh đạo KBNN

có thông tin nhanh chóng, kịp thời để điều hành NSNN

Năm là, KBNN điện tử lấy khách hàng làm trọng tâm, rút ngắn khoảng cách giữa khách hàng với hệ thống kho bạc thông qua việc ứng dụng công nghệ thông tin

Với mô hình kho bạc truyền thống thì hệ thống kho bạc hoạt động theo mô hình lấy các phòng, ban nghiệp vụ làm trọng tâm khiến khách hàng khó có thể tiếp cận các dịch vụ công một cách chất lượng nhưng đối với mô hình KBNN điện tử thì đây là một mô hình lấy khách hàng làm trọng tâm, các phòng, ban nghiệp vụ có thể kết nối với nhau để chia sẻ thông tin, cùng phối hợp giao dịch một cách hiệu quả hơn với khách hàng

1.2.1.2 Vai trò và mô hình kho bạc nhà nước điện tử

a Vai trò của kho bạc nhà nước điện tử

Thứ nhất, KBNN điện tử làm minh bạch hóa hoạt động của hệ thống kho bạc, loại bỏ nhũng nhiễu, quan liêu trong quá trình giải quyết thủ tục hành chính cho khách hàng thông qua việc cung cấp nhiều kênh truy cập thông tin và sử dụng thuận tiện dịch vụ công, từ các trang Web cung cấp thông tin đến cổng thông tin tích hợp dịch vụ trực tuyến cho phép tương tác hai chiều giữa hệ thống kho bạc với khách hàng, cho phép ngoài hình thức kết nối máy tính qua Internet, thông tin và

dịch vụ công được truy cập thông qua các kênh như điện thoại di động, máy tính bảng hay các thiết bị không dây khác

Thứ hai, KBNN điện tử giúp cho hệ thống kho bạc hoạt động hiệu quả trong quản lý thu, chi NSNN, rút ngắn thời gian giải quyết hồ sơ, tăng khối lượng công việc có thể giải quyết trong cùng một thời điểm; nâng cao chất lượng dịch vụ thông qua tái cơ cấu và hoàn thiện mô hình nghiệp vụ Nâng cao hiệu quả hỗ trợ của hệ thống kho bạc đối với khách hàng, giảm bớt các thủ tục rườm rà để thu hút khách hàng tham gia sử dụng dịch vụ công trực tuyến, tạo môi trường giao dịch điện tử lành mạnh và hiệu quả hơn Đẩy mạnh phòng chống tham nhũng thông qua việc tăng cường các thủ tục trực tuyến trong việc quản lý thu, chi NSNN Tạo ra môi trường cộng tác điện tử, kết nối hệ thống kho bạc trên toàn quốc, tăng cường tính tích hợp trong cung cấp dịch vụ hành chính công

Thứ ba, KBNN điện tử thúc đẩy tương tác liên thông, công nghệ được chuẩn hóa, thông tin dữ liệu thu, chi NSNN được cấu trúc và lưu thống nhất, qua đó hình thành một môi trường tích hợp các thành phần dữ liệu, hệ thống và tiến trình trong các đơn vị Kho bạc trên toàn quốc, làm cho các Kho bạc khác nhau trong hệ thống kho bạc có thể tương tác với nhau, hỗ trợ lẫn nhau, loại trừ các dữ liệu trùng lặp

Thứ tư, KBNN điện tử thúc đẩy đầu tư mạnh mẽ vào xây dựng nguồn nhân lực có chất lượng cao, có chính sách đãi ngộ phù hợp, xây dựng hạ tầng viễn thông tiên tiến kết nối đầy đủ giữa hệ thống kho bạc với các cơ quan Nhà nước có phối hợp thu, chi NSNN như cơ quan Hải quan, cơ quan Thuế, với khách hàng của hệ thống kho bạc, Hải quan, Thuế, cung cấp các dịch vụ dùng chung cho phép tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và nguồn lực của các bên tham gia

Thứ năm, KBNN điện tử đảm bảo an toàn thông tin, bảo mật thông tin riêng của khách hàng và nâng cao độ tin cậy dịch vụ, tăng cường sự hỗ trợ trực tuyến đối với khách hàng khi sử dụng dịch vụ công của hệ thống kho bạc Xây dựng những giải pháp có tính pháp lý, giảm thiểu lo ngại về thiếu tính minh bạch trong việc sử dụng và trao đổi thông tin khi sử dụng dịch vụ công của hệ thống kho bạc, theo dõi

và quản lý hoạt động của người sử dụng dịch vụ công cũng như lo ngại về thất thoát

dữ liệu, tính an toàn thông tin trên môi trường Internet

Thứ sáu, KBNN điện tử thúc đẩy sự tham gia của khách hàng vào phát triển KBNN điện tử thông qua các ý kiến đóng góp với dịch vụ công của hệ thống kho bạc nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ công, nâng cao hiệu suất phục vụ của hệ thống kho bạc trong quản lý thu, chi NSNN, nâng cao hiệu quả hỗ trợ của Kho bạc đối với các đơn vị sử dụng NS Tạo ra môi trường cộng tác điện tử, tăng cường tính tích hợp trong cung cấp dịch vụ hành chính công trong lĩnh vực thu, chi ngân sách, xây dựng nền tảng đồng nhất về hạ tầng ứng dụng, chia sẻ về dữ liệu và các quy trình nghiệp vụ Phát triển rộng rãi số lượng các dịch vụ kho bạc ra bên ngoài cho cộng đồng trong khi cố gắng thu gọn và biến các quy trình nghiệp vụ hỗ trợ phía sau trở nên thông minh hơn

b Mô hình kho bạc nhà nước điện tử

Mô hình KBNN điện tử lấy khách hàng làm trọng tâm Theo đó, hệ thống kho bạc sẽ chủ động cung cấp dịch vụ công cho khách hàng theo cách mà khách hàng cảm thấy thuận lợi nhất khi truy cập và sử dụng các dịch vụ công của hệ thống KBNN

Một mô hình KBNN điện tử hiệu quả sẽ bao gồm các mô thức giải quyết quan

hệ tương tác về thông tin giữa các đơn vị kho bạc trong cùng hệ thống kho bạc với nhau; giữa hệ thống KBNN với cơ quan Hải quan, cơ quan Thuế, với các Ngân hàng

có phối hợp thu; giữa hệ thống KBNN với khách hàng

Mô thức thứ nhất là giữa các Kho bạc với nhau (Kho bạc – Kho bạc) Đây là

mô thức có các ứng dụng nghiệp vụ liên quan trong hệ thống kho bạc và các công việc nội bộ từng Kho bạc, được gọi chung là tác nghiệp Kho bạc, có thể kể đến việc quản lý, lưu trữ, khai thác các danh mục dùng chung, xử lý công văn tài liệu, các báo cáo nghiệp vụ, các chuẩn thống kê, hệ thống thông tin trực tuyến, hội họp trực tuyến, các hoạt động của hệ thống kho bạc được cập nhật qua trang tin điện tử (cổng Portal) giữa trung ương và địa phương,… Cấp độ tương tác KBNN điện tử này giúp cho các Kho bạc chia sẻ dữ liệu, trao đổi công việc thuận tiện hơn, giảm thiểu chi phí và thời gian hội họp không cần thiết Với mô thức này, cán bộ Kho bạc phải được đào tạo đồng bộ; phải là những người nắm được các kiến thức về công nghệ mới, nhất là

công nghệ thông tin, sử dụng thành thạo các ứng dụng nghiệp vụ của hệ thống KB trong công việc hàng ngày

Mô thức thứ hai là mô thức giữa Kho bạc với các cơ quan thu như cơ quan Hải quan, cơ quan Thuế, các Ngân hàng thương mại (Kho bạc – Cơ quan thu) Đây

là mô thức có nhiều hoạt động giao dịch trực tuyến được kết nối giữa hệ thống kho bạc với các cơ quan thu để thực hiện các nghiệp vụ thu, chi NSNN như thu thuế trực tuyến (Kho bạc – Thuế), thông quan trực tuyến (Kho bạc – Hải quan), thu, chi NSNN trực tuyến cho đơn vị hưởng (Kho bạc – Ngân hàng thương mại)

Mô thức thứ ba là mô thức giữa Kho bạc với khách hàng (Kho bạc – Khách hàng) Ở cấp độ tương tác này hệ thống kho bạc sẽ cung cấp các thông tin trực tuyến chính xác, toàn diện về các cơ chế chính sách và các dịch vụ công trực tuyến

để khác hàng có thể đăng nhập và sử dụng các dịch vụ công do hệ thống kho bạc cung cấp

Các mô thức này hoạt động tương trợ lẫn nhau, mô thức này là cơ sở, tạo điều kiện cho mô thức kia phát triển, hoạt động hiệu quả hơn Tuy nhiên, mục đích cuối cùng vẫn là lấy khách hàng làm trọng tâm, từ đó KBNN điện tử cung cấp các dịch vụ công hiệu quả hơn đặc biệt là liên quan đến các giao dịch của khách hàng, củng cố lòng tin của khách hàng đối với hệ thống KBNN

1.2.2 Lý luận chung về kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử

1.2.2.1 Khái niệm, tầm quan trọng của kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử

a Khái niệm kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử

Để hiểu rõ hơn về hoạt động kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện tử, trước hết cần làm rõ những khái niệm có liên quan sau đây:

Ngân sách nhà nước: Khái niệm cơ bản về NSNN được định nghĩa tại

Khoản 14 điều 4 Luật NSNN 2015 như sau: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian

nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [25, tr.3]

Ngân sách nhà nước gồm hai loại, đó là:

Ngân sách địa phương: là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ NS trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương

Ngân sách trung ương: là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương

Chi ngân sách nhà nước: là quá trình Nhà nước sử dụng các nguồn lực tài

chính tập trung vào việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước Chi NSNN có quy mô rộng lớn, bao trùm nhiều lĩnh vực, nhiều địa phương, nhiều cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước

Kiểm soát chi ngân sách nhà nước: KSC NSNN là quá trình các cơ quan

nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính

trong từng thời kỳ

Kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước: là việc KBNN

thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức

và phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát, thanh toán và chi trả các khoản chi của NSNN

Từ đó, có khái niệm về KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử như sau:

là việc KBNN thẩm định, kiểm tra các khoản chi NSNN dựa trên việc ứng dụng công nghệ thông tin vào hoạt động kiểm soát chi Theo đó, những chính sách, chế

độ định mức chi được đưa vào phần mềm kiểm soát chi NSNN

Trong kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện tử, KBNN có trách nhiệm và quyền hạn sau :

- KBNN có trách nhiệm sử dụng phần mềm kiểm soát chi để kiểm soát các

hồ sơ, chứng từ, điều kiện chi đã được khách hàng „lập hồ sơ” bằng phần mềm do KBNN cung cấp trên cổng thông tin điện tử của hệ thống KBNN

- KBNN sử dụng phần mềm nghiệp vụ thực hiện cấp phát, thanh toán kịp thời các khoản chi NSNN theo đúng quy định; tham gia với các cơ quan Tài chính,

cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền trong việc kiểm tra tình hình sử dụng NSNN và xác nhận số thực chi NSNN qua KBNN của các đơn vị

- KBNN có quyền tạm đình chỉ, từ chối thanh toán, chi trả và thông báo cho đơn vị sử dụng kinh phí NSNN biết, đồng gửi cho cơ quan tài chính đồng cấp giải quyết các trường hợp sau:

+ Khi phần mềm KSC phát hiện khoản chi không đúng mục đích, đối tượng theo dự toán được duyệt

+ Khi phần mềm KSC phát hiện khoản chi không đúng chế độ, định mức, chi tiêu tài chính Nhà nước

+ Khi phần mềm KSC phát hiện khoản chi không đủ các điều kiện chi theo quy định của cơ quan có thẩm quyền

Trong quá trình quản lý, cấp phát, quyết toán chi NSNN, không phát sinh các khoản chi sai phải thu hồi giảm chi do việc KSC được thực hiện bằng phần mềm chuyên dụng với các tiêu chí kiểm tra được nhập sẵn vào chương trình, không phải kiểm tra bằng con người cụ thể

Kiểm soát chi NSNN mô hình KBNN điện tử cũng bao gồm kiểm soát chi thường xuyên và kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản Ngoài ra, còn có KSC chương trình mục tiêu, sự nghiệp kinh tế Việc KSC nguồn vốn chương trình mục tiêu và sự nghiệp kinh tế được thực hiện như sau: Các khoản chi có tính chất thường xuyên thì áp dụng kiểm soát chi NSNN đối với chi thường xuyên; các khoản chi có tính chất Đầu tư xây dựng cơ bản thì áp dụng kiểm soát chi NSNN đối với chi Đầu

Trong cơ chế thị trường, chi NSNN không còn là kế hoạch cấp vốn duy nhất cho các hoạt động sản xuất kinh doanh của nền kinh tế Chính phủ phải điều chỉnh chi tiêu ngân sách cho các mục tiêu trọng tâm liên quan đến các hoạt động kinh tế -

xã hội của khu vực Nhà nước mà khu vực tư nhân không thể đáp ứng Vì vậy chi tiêu ngân sách cho các mục đích và lĩnh vực tiêu dùng của xã hội, các hoạt động sự nghiệp có tính chất thường xuyên phải được bố trí ưu tiên ngay từ khi xây dựng và thiết lập cân đối ngân sách Mặt khác chi cho phát triển chủ yếu phải nhằm đầu tư vào kết cấu hạ tầng để tạo hành lang và môi trường cho các hoạt động kinh tế của cả khu vực Nhà nước lẫn khu vực tư nhân cùng phát triển

Đây là cơ sở ban đầu để hình thành sự cân đối NSNN, đảm bảo nguyên tắc hợp lý, tiết kiệm các khoản chi Ngân sách Điều này có nghĩa là chi cho các hoạt động kinh tế - xã hội có tính chất thường xuyên bao gồm: Các khoản chi cho các hoạt động sự nghiệp tiêu dùng chung của xã hội như giáo dục đào tạo, khoa học kỹ thuật,

y tế, văn hoá xã hội, phúc lợi và việc làm, các sự nghiệp kinh tế của Nhà nước, đảm bảo an ninh quốc gia và trật tự xã hội, bộ máy quản lý Nhà nước và trợ giá thực hiện các chính sách của Chính phủ bị khống chế tối đa trong khuôn khổ khả năng thu trong nước có được

Chi đầu tư phát triển của ngân sách trong cơ cấu cân đối thu chi, cần được bố trí để đầu tư cho đối tượng thuộc các công trình kết cấu hạ tầng, các công trình kết cấu then chốt có tác động thay đổi cơ cấu kinh tế của cả nước và từng vùng, vốn đầu

tư ban đầu cho các doanh nghiệp Nhà nước, chi trợ giá đảm bảo chính sách của Chính phủ và các khoản chi dự trữ quốc gia cần thiết

Thứ hai, đáp ứng yêu cầu hội nhập, quản lý của KBNN về chi NSNN phù hợp với thông lệ quốc tế

Theo kinh nghiệm quản lý NSNN của các nước và khuyến nghị của các tổ chức tài chính quốc tế, việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN chỉ thực hiện

có hiệu quả trong điều kiện thực hiện cơ chế chi trả trực tiếp từ cơ quan quản lý quỹ NSNN đến từng đối tượng sử dụng NS Có như vậy mới có thể bảo đảm đề cao kỷ cương, kỷ luật quản lý tài chính nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng

kinh phí của NSNN Đồng thời tính tương đồng trong cơ cấu tổ chức của bộ máy tài chính, trong cơ chế quản lý chi của KBNN đối với chi NSNN cũng góp phần tạo điều kiện giao lưu hợp tác, học tập kinh nghiệm nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của KBNN giữa các nước trong khu vực và trên thế giới

Thứ ba, đáp ứng yêu cầu phát triển của nền kinh tế và quản lý tài chính công

Trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính nói chung và đổi mới cơ chế quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chi của NSNN phải bảo đảm tiết kiệm và có hiệu quả, bởi vì nó là nguồn lực của đất nước, trong đó chủ yếu là tiền của và công sức lao động do nhân dân đóng góp, do đó không thể chi tiêu một cách lãng phí Vì vậy, quản lý chặt chẽ các khoản chi NSNN thực sự trở thành mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước, của các cấp, các ngành và của toàn xã hội Thực hiện tốt công tác này sẽ có ý nghĩa rất to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, ổn định tiền tệ, kiềm chể lạm phát Góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và sử dụng NSNN Đặc biệt, theo Luật NSNN quy định, hệ thống KBNN chịu trách nhiệm kiểm soát thanh toán, chi trả trực tiếp từng khoản chi NSNN cho các đối tượng sử dụng đúng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã được Nhà nước giao, góp phần giữ vững kỷ cương, kỷ luật tài chính

Thứ tư, đáp ứng mục tiêu nâng cao chất lượng kiểm soát chi NSNN qua KBNN để khắc phục những tồn tại, hạn chế trong kiểm soát chi theo phương pháp thủ công truyền thống

Cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán chi NSNN tuy đã được thường xuyên sửa đổi

và từng bước hoàn thiện, nhưng cũng chỉ có thể quy định được những vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc, không thể bao quát hết được tất cả những hiện tượng nẩy sinh trong quá trình thực hiện chi NSNN, hệ thống tiêu chuẩn định mức chi tiêu chưa sát thực

tế, thiếu đồng bộ, chưa có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ đối với một số lĩnh vực, trong khi đó, công tác chi NSNN ngày càng đa dạng và phức tạp

Từ thực tế trên, đòi hỏi những cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra, giám sát quá trình chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực của những đơn vị sử dụng kinh phí NSNN; đồng thời phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý để từ đó có những giải pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung kịp thời những cơ chế, chính sách hiện hành, tạo nên một cơ chế quản lý chi chặt chẽ

Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị sử dụng kinh phí được NSNN cấp thường có chung một tư tưởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp, ít quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán đã được duyệt Các đơn vị này chi tiêu không có trong dự toán đã được phê duyệt, không đúng chế

độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu; thiếu các hồ sơ, chứng từ pháp lý có liên quan…Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần thiết phải có một tổ chức thứ ba có thẩm quyền, độc lập và khách quan, có kỹ năng nghề nghiệp, có vị trí pháp lý và uy tín cao, có ứng dụng CNTT hiện đại để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và đưa ra ý kiến nhận xét, kết luận chính xác đối với khoản chi của đơn vị bảo đảm có trong dự toán được duyệt; đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn được duyệt; có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán theo đúng quy định…, có giải pháp chấn chỉnh và xử lý kịp thời các gian lận, ngăn chặn các sai phạm và lãng phí có thể xảy ra trong việc sử dụng NSNN của các cơ quan, đơn vị, bảo đảm tiết kiệm và có hiệu quả

1.2.2.2 Các tiêu chí đánh giá và nội dung kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo

mô hình kho bạc nhà nước điện tử

a Các tiêu chí đánh giá

Đánh giá là một thành tố quan trọng của chức năng kiểm tra, một trong những chức năng của hoạt động quản lý Xét về phương diện quá trình quản lý, đánh giá là một giai đoạn quan trọng trong tiến trình quản lý nhằm cung cấp thông tin phản hồi để các nhà quản trị lấy các quyết định mới cho một chu trình tiếp theo

Để đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN, trong đó có hoạt động KSC NSNN, hệ tiêu chí đánh giá được xây dựng bao gồm tập hợp các tiêu chí định lượng (các chỉ tiêu) và định tính nhằm phản ánh kết quả của hoạt động quản lý quỹ,

cung cấp thông tin phản hồi làm cơ sở cho quá trình hoàn thiện hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN cũng như phục vụ cho việc công khai các dữ liệu về NSNN

Với tính đặc thù của quỹ NSNN của KBNN, các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN cũng có một số đặc điểm riêng, thể hiện trên các khía cạnh sau:

Thứ nhất, là một cơ quan công quyền, hoạt động có tính chất phi lợi nhuận

do đó mục tiêu quản lý của KBNN không nhằm sinh lời mà chủ yếu là hoàn thành các chức trách quản lý được giao

Thứ hai, hoạt động của KBNN có những nét tương đồng với hoạt động của các định chế tài chính trung gian, đặc biệt là ngân hàng và các tổ chức tín dụng khác Do đó, các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN có một số nét tương đồng với các tiêu chí đánh giá hoạt động của các định chế nói trên

Thứ ba, hoạt động của KBNN về bản chất là hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công Do đó, các tiêu chí đo lường chất lượng dịch vụ hành chính công

do KBNN cung ứng không thể sử dụng các tiêu chí đo lường đối với chất lượng dịch vụ của các tổ chức kinh doanh [8] Cụ thể, các tiêu chí đánh giá hoạt động KSC NSNN bao gồm:

- Các tiêu chí (chỉ tiêu) mang tính chất thống kê (tiêu chí định lượng) phản ánh kết quả hoạt động chi trả và KSC NSNN:

+ Các chỉ tiêu liên quan đến dự toán NSNN: Số đơn vị được cấp dự toán đầu năm; Số dự toán giao đầu năm; Số đơn vị bổ sung, điều chỉnh dự toán trong năm;

Số dự toán bổ sung, điều chỉnh trong năm ở hai cấp NSTW và NSĐP

+ Các chỉ tiêu liên quan đến các khoản chi NSNN theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan có thẩm quyền quy định: Số lượng hồ sơ KBNN giải quyết trước hạn, đúng hạn, quá hạn; Tỷ lệ số hồ sơ chưa chấp hành đúng qui định (từng kỳ

và lũy kế đến thời điểm báo cáo); Số món chi đã được thực hiện; Tỷ lệ hoàn thành nhiệm vụ chi theo dự toán chi thường xuyên NSNN; Tổng số món và tổng số tiền KBNN từ chối cấp phát, thanh toán qua kiểm soát chi; Tỷ lệ số món và số tiền KBNN từ chối cấp phát, thanh toán qua kiểm soát chi;

+ Các chỉ tiêu liên quan đến việc đánh giá hiệu quả hoạt động KSC NSNN qua KBNN: Doanh số chi thường xuyên NSNN bình quân trên một cán bộ công

chức, viên chức KBNN (từng kỳ và lũy kế); Số món chi thường xuyên bình quân trên một cán bộ công chức, viên chức KBNN (từng kỳ và lũy kế); Doanh số chi thường xuyên NSNN bình quân trên một nghìn/triệu đồng tiền lương; Số món chi bình quân trên một nghìn/triệu đồng tiền lương;…

- Các tiêu chí (định tính) đánh giá về chất lượng dịch vụ hành chính công trong hoạt động quản lý chi NSNN: Thái độ và phong cách phục vụ của cán bộ công chức, viên chức KBNN trong giao dịch với đơn vị sử dụng NSNN; Trình độ, kỹ năng xử lý nghiệp vụ của cán bộ công chức, viên chức KBNN trong giao dịch với đơn vị sử dụng NSNN; KBNN giải quyết những khiếu nại nhanh chóng, chính xác; Mức độ thuận tiện trong giao dịch; Cơ sở vật chất, kỹ thuật, tiện nghi giao dịch;…

Như vậy, hệ tiêu chí đánh giá bảo đảm cung cấp các thông tin về thực trạng hoạt động KSC NSNN; qua đó hỗ trợ các cơ quan có thẩm quyền hoàn thiện hoạt động này và ra các quyết định quản lý phù hợp Đồng thời, hỗ trợ cho việc hoàn thiện quản trị nội bộ hệ thống KBNN

b Nội dung kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử

* Kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, chứng từ chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử

Hồ sơ và chứng từ chi NSNN được thiết kế mẫu theo đúng quy định với các tiêu chí thông tin trên hồ sơ, chứng từ (sau đây gọi chung là hồ sơ) và được đưa lên cổng thông tin điện tử của KBNN, các đơn vị sử dụng NS có thể truy cập vào cổng thông tin điện tử của KBNN để lập và nộp hồ sơ trực tuyến

Sau khi đơn vị sử dụng NS vượt qua bước kiểm tra việc lập hồ sơ trực tuyến, hồ

sơ được gửi đến KBNN nơi đơn vị giao dịch để làm thủ tục thanh toán Tại KBNN, trước khi làm thủ tục thanh toán, cán bộ kiểm soát chi sử dụng phần mềm kiểm soát chi để tiến hành kiểm tra hồ sơ của đơn vị Khi cán bộ kiểm soát chi nhấn nút lệnh

“Kiểm tra” trên chương trình kiểm soát chi, trước hết, chương trình sẽ tiến hành kiểm tra tiêu chí tính hợp pháp của hồ sơ và tính hợp pháp của chữ ký điện tử của thủ trưởng và kế toán đơn vị sử dụng NS

Kiểm soát chi theo mô hình KBNN điện tử, chữ ký điện tử (chữ ký số) trên

hồ sơ điện tử sẽ thay thế cho con dấu và chữ ký trên hồ sơ giấy trước kia (mô hình

KB truyền thống) Do đó, phải kiểm tra tính hợp pháp của chữ ký điện tử do thủ trưởng hoặc kế toán đơn vị sử dụng NS ký

Chữ ký điện tử là thông tin đi kèm theo dữ liệu (hồ sơ, văn bản,…) nhằm mục đích xác định người chủ của dữ liệu đó Chữ ký điện tử được hiểu như con dấu

và chữ ký của doanh nghiệp, có thể sử dụng trong tất cả các giao dịch điện tử với mọi tổ chức và cá nhân

Khi một đơn vị lập và nộp hồ sơ chi NSNN trực tuyến qua mạng của hệ thống KBNN, hồ sơ đó phải đảm bảo đã được kế toán trưởng và thủ trưởng đơn vị ký duyệt thể hiện bằng chữ ký điện tử của kế toán trưởng và thủ trưởng đơn vị gắn với hồ sơ chứng từ nộp cho KBNN Với công nghệ tạo và quản lý chữ ký điện tử, mỗi cá nhân sau khi được cấp CKĐT có thể sử dụng CKĐT trong các giao dịch thanh toán Chữ

ký điện tử chỉ gắn duy nhất với người ký tại thời điểm chữ ký điện tử đó được sử dụng Do đó, khi chữ ký điện tử được ký lên hồ sơ, chứng từ điện tử, nó có giá trị pháp lý như việc sử dụng con dấu và chữ ký theo cách thông thường

Khi hồ sơ, chứng từ của khách hàng được lập qua mạng, được thủ trưởng và

kế toán đơn vị ký chữ ký điện tử và gửi đến KBNN, hệ thống máy chủ của KBNN

sẽ tự động kiểm tra tính hợp pháp của chữ ký số trong hồ sơ, chứng từ Nếu phát hiện chữ ký điện tử không hợp pháp, hồ sơ, chứng từ sẽ bị trả lại người gửi Nếu chữ ký điện tử hợp pháp, hồ sơ, chứng từ sẽ được nhận vào hệ thống dữ liệu của KBNN để cán bộ kiểm soát chi tiến hành kiểm soát chi thông qua phần mềm kiểm soát chi

* Kiểm soát các điều kiện chi theo chế độ quy định đã được thiết lập trên

hệ thống

Thứ nhất, các khoản chi phải có trong dự toán NSNN được giao

Dự toán chi NSNN của đơn vị sử dụng NSNN là quyết định giao dự toán chi

NS của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền (thường là cơ quan tài chính đồng cấp hoặc đơn vị chủ quản cấp trên trực tiếp) giao cho đơn vị sử dụng NS để đảm bảo thực hiện

chức năng nhiệm vụ của đơn vị trong một năm NS (Năm NS của Việt Nam bắt đầu từ

01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch [25, tr.10])

Thứ hai, các khoản chi phải hợp pháp, hợp lệ, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định

mức chi NSNN do cơ quan có thẩm quyền quy định

Các tiêu chuẩn, định mức này đã được thiết lập trên phần mềm nghiệp vụ của

hệ thống KBNN nhằm đảm bảo: (i) các khoản chi có đủ hồ sơ chứng từ hợp pháp hợp lệ; (ii) các khoản chi NSNN đảm bảo đúng mục đích, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định của Nhà nước

Sau khi sử dụng phần mềm kiểm soát chi để kiểm soát, nếu khoản chi đủ các điều kiện qui định, cán bộ kiểm soát chi KBNN thực hiện thanh toán theo lệnh chuẩn chi của chủ tài khoản thông qua phần mềm TABMIS (phần mềm quản lý Ngân sách và hoạt động nghiệp vụ KBNN) Trường hợp hồ sơ của đơn vị còn thiếu,

sử dụng phần mềm kiểm soát chi yêu cầu đơn vị bổ sung qua mạng hoặc nếu hồ sơ

vi phạm các qui định thì KBNN từ chối thanh toán và thông báo bằng văn bản điện

tử cho đơn vị sử dụng NSNN, đơn vị chủ quản và cơ quan Tài chính cùng cấp biết

1.2.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử

KSC NSNN là một quá trình chịu tác động của nhiều nhân tố, cả khách quan

và chủ quan Các nhân tố chủ yếu bao gồm:

Ngày 25 tháng 6 năm 2015, kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Ngân sách (sửa đổi) Đây là đạo luật quan trọng tạo bước ngoặt mới trong

quản lý NSNN theo hành lang pháp lý mới đầy đủ và đồng bộ hơn, phù hợp với tình hình thực tế, xu hướng hội nhập quốc tế, góp phần quan trọng vào tiến trình cải cách tài chính công theo hướng hiện đại

Liên quan đến hoạt động kiểm soát chi NSNN, Điều 8 của Luật NSNN chỉ rõ: (i) NSNN phải được quản lý thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm, công khai, minh bạch, công bằng; có phân công, phân cấp quản lý; gắn quyền hạn với trách nhiệm cuả cơ quan quản lý nhà nước các cấp; (ii) Toàn bộ các khoản thu, chi NS phải được dự toán, tổng hợp đầy đủ vào NSNN; (iii) Các khoản chi NS chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao và phải đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định [25, tr.5-6]

Bên cạnh việc xây dựng luật pháp, chính sách cần có các quy định đảm bảo việc triển khai vận hành chương trình kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện tử được nhanh chóng, thuận tiện, an toàn tiền và tài sản của nhà nước và của đơn vị sử dụng NS, đồng thời cũng quản lý được các giao dịch điện tử thông qua chương trình kiểm soát chi NSNN Một số văn bản quy định liên quan đến hoạt động kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện tử bao gồm: (i) Nghiệp vụ KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử; (ii) Các quy định về khai thác và sử dụng chương trình kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện tử; (iii) Các quy định

về chữ ký số, chứng thư số ứng dụng trong chương trình kiểm soát chi NSNN theo

mô hình KBNN điện tử; (iv) Các quy định về quy trình phát triển, triển khai, vận hành chương trình kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện tử, hỗ trợ người

sử dụng trong quá trình thực hiện công việc kiểm soát chi NSNN trực tuyến qua mạng; (v) Chính sách về bảo mật dữ liệu, an toàn thông tin liên quan đến KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử

- Dự toán: Đây là một trong những căn cứ quan trọng nhất để KBNN thực hiện kiểm soát chi NSNN Vì vậy, dự toán NSNN phải đảm bảo tính kịp thời, chính xác, đầy đủ và chi tiết để làm căn cứ cho KBNN kiểm tra, kiểm soát quá trình chi tiêu của đơn vị

- Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN: Hệ thống chế độ, tiêu chuẩn định

mức chi NSNN là căn cứ quan trọng trong việc xây dựng, phân bổ và kiểm soát chi NSNN Vì vậy, nó phải đảm bảo tính chính xác (phù hợp với tình hình thực tế), tính thống nhất (thống nhất giữa các ngành các địa phương và các đơn vị thụ hưởng NSNN), tính đầy đủ (phải bao quát được tất cả các nội dung chi phát sinh trong thực tế)

- Ý thức chấp hành của các đơn vị sử dụng NSNN: Nếu thủ trưởng các đơn

vị sử dụng NSNN có tính tự giác cao trong việc chấp hành chế độ chi tiêu NSNN thì các khoản chi đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức, đảm bảo có đầy đủ

hồ sơ, chứng từ hợp pháp, hợp lệ từ đó giúp cho việc kiểm soát chi của KBNN được thuận lợi, nhanh chóng, tránh tình trạng phải trả lại hồ sơ, chứng từ, thông báo

từ chối cấp phát gây lãng phí thời giờ và công sức

b Các nhân tố chủ quan

- Mô hình tổ chức của KBNN: Mô hình tổ chức của KBNN là nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến KSC NSNN của KBNN Trên thế giới, KBNN được xây dựng theo ba mô hình tiêu biểu: (i) KBNN được tổ chức như một bộ trực thuộc Chính phủ; (ii) KBNN được tổ chức thành một Tổng cục trực thuộc Bộ Tài chính; và (iii) không có tổ chức KBNN độc lập, KBNN là một Vụ chuyên quản lý quỹ NSNN, trực thuộc NHTW Với mỗi mô hình tổ chức KBNN khác nhau, tổ chức bộ máy KSC; quy trình kiểm soát; các nguyên tắc, thủ tục kiểm soát; việc sử dụng các công

cụ kiểm soát chi; cũng được quy định khác nhau

- Năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm soát chi: Con người là yếu tố quan trọng đảm bảo sự thành công của các hệ thống ứng dụng CNTT nói chung và ứng dụng KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử nói riêng

Đối với kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện tử, vai trò của cán bộ

kỹ thuật công nghệ thông tin, cán bộ nghiệp vụ kiểm soát chi cũng như cán bộ tại đơn vị sử dụng NS là rất quan trọng, quyết định sự thành công hay thất bại của việc triển khai kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện tử

Đối với cán bộ kỹ thuật CNTT, để đáp ứng được yêu cầu triển khai kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện tử, các cán bộ kỹ thuật cần được đào tạo nâng cao kiến thức để nắm vững được các công nghệ chính hiện nay về hệ thống máy