BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ ÁN LUẬT PHÒNG, CHỐNG TÁC HẠI CỦA THUỐC LÁ

Nhằm cung cấp đủ các thông tin làm cơ sở cho việc xây dựng Luật Phòng,chống tác hại của thuốc lá đáp ứng được với yêu cầu chung thì ngoài các báocáo tổng kết, đánh giá việc thực thi các

BỘ Y TẾ BAN SOẠN THẢO

BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG

DỰ ÁN LUẬT PHÒNG, CHỐNG TÁC HẠI CỦA THUỐC

LÁ

1.2 Ảnh hưởng về kinh tế xã hội của việc hút thuốc lá

Hút thuốc lá là nguyên nhân của 25 căn bệnh trong đó có nhiều căn bệnhnguy hiểm như: ung thư phổi, bệnh phổi tắc nghẽn mạn tính, nhồi máu cơ tim,

xơ vữa động mạch và các bệnh khác (ung thư vòm họng, ung thư da, chuyểnmàu da, loãng xương, ung thư thanh quản, phế quản, đục nhãn mắt, loét dạ dày,liệt dương, giảm khả năng sinh sản…) do khói thuốc lá có chứa hơn 7.000 chấthoá học trong đó có khoảng 70 chất là tác nhân gây ung thư, điển hình là cácchất như CO, Benzopyren, Toluen Những người nghiện thuốc lá có nguy cơ tửvong cao gấp 2,5-10 lần so với người không hút thuốc lá Đặc biệt, ở một sốngành nghề có nguy cơ cao mắc các bệnh phổi nghề nghiệp như dệt may, khaithác đá, mỏ, quặng, sản xuất vật liệu xây dựng… thì người lao động hút thuốc sẽ

có nguy cơ mắc bệnh cao hơn rất nhiều

Tại Việt Nam, trong số 4 nguyên nhân gây tử vong cao thì thuốc lá đứnghàng thứ hai sau HIV và tiếp theo là rượu và tai nạn giao thông Tổ chức Y tếThế giới ước tính, mỗi năm Việt Nam có khoảng 40.000 người tử vong vì cácbệnh có liên quan đến sử dụng thuốc lá, gấp gần 4 lần số ca tử vong vì tai nạngiao thông đường bộ tại nước ta mỗi năm, ước tính có khoảng 8 triệu người sẽchết vì các bệnh liên quan đến thuốc lá trong đó gần 4 triệu người sẽ chết ở độtuổi trung niên

Thuốc lá gây ra những ảnh hưởng có hại đến kinh tế xã hội nói chungnhư: Hút thuốc lá ảnh hưởng đến chi tiêu ngân sách và của người dân do gánhnặng chi phí y tế để chữa trị các bệnh do thuốc lá gây ra và dùng tiền để muathuốc lá; đóng vai trò ngăn trở thành tựu xoá đói giảm nghèo; suy yếu thể lực,tầm vóc và chất lượng dân số Việt Nam

Thuốc lá gây ra những ảnh hưởng có hại khác đến vệ sinh môi trường,làm gia tăng hoạt động buôn lậu, gây ra nguy cơ cháy nổ…

2 Cơ sở đánh giá tác động của Luật:

Thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XIIban hành kèm theo Nghị quyết số 11/2007/QH12 ngày 21/11/2007, Chính phủ

đã giao cho Bộ Y tế chủ trì soạn thảo Dự án Luật Phòng, chống tác hại củathuốc lá (PCTHTL)

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008,

cơ quan tổ chức, chủ trì soạn thảo Luật phải tổng kết việc thi hành pháp luật,đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; khảo sát, đánh giá thựctrạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án luật Nếu cần, cóthể đề nghị cơ quan, tổ chức hữu quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các vănbản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách có liênquan đến nội dung của dự án, dự thảo

Mặt khác, cơ quan chủ trì xây dựng đề án Luật cũng phải tổ chức đánh giátác động kinh tế - xã hội mà thực chất là đánh giá tính khả thi và viết báo cáođánh giá tác động của Dự thảo Luật Nội dung của báo cáo đánh giá tác độngphải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó;chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp

Nhằm cung cấp đủ các thông tin làm cơ sở cho việc xây dựng Luật Phòng,chống tác hại của thuốc lá đáp ứng được với yêu cầu chung thì ngoài các báocáo tổng kết, đánh giá việc thực thi các văn bản pháp luật có liên quan, việcđánh giá tác động kinh tế - xã hội của Dự thảo Luật Phòng, chống tác hại củathuốc lá (Báo cáo RIA) sẽ góp phần nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và các giảipháp đối với từng vấn đề là rất cần thiết

II MỤC TIÊU CỦA BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ:

Mục tiêu của báo cáo này nhằm đánh giá tác động kinh tế - xã hội đối vớimột số nội dung chủ yếu trong Dự thảo Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lágóp phần củng cố cơ sở thực tiễn cho việc xây dựng và hoàn thiện Luật, giúpChính phủ và Quốc hội có đủ thông tin để quyết định thông qua Luật này

III PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ

Báo cáo này được thực hiện để đánh giá các vấn đề chủ chốt quy địnhtrong Dự thảo số 2 Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá.

Phương pháp đánh giá được sử dụng trong Báo cáo này được thực hiệntheo khung phân tích RIA tối thiểu1 dựa trên tài liệu hướng dẫn thực hiện đánhgiá RIA ở Việt Nam do Tổ chức GTZ biên soạn

Quy trình thực hiện RIA của Dự thảo Luật Phòng, chống tác hại của thuốc

lá được tiến hành theo các bước sau:

1 Xác định các vấn đề ưu tiên đánh giá (vấn đề chính sách) dựa trên các tiêu chí rõ ràng:

- Mô tả những nội dung chính của Luật, xác định các vấn đề và nêu rõ tạisao những nội dung quy định trong Luật là cần thiết Sau đó, dựa trên các tiêuchí để xác định các vấn đề chủ chốt cần được đánh giá

- Tiêu chí xác định vấn đề bao gồm: (1) là vấn đề mới mà các văn bảntrước đây chưa có; (2) vấn đề có tác động đáng kể, sẽ tạo thay đổi và ảnh hưởnglớn đến kinh tế - xã hội, hoạt động phòng, chống tác hại của thuốc lá, sản xuấtkinh doanh thuốc lá và các đối tượng có liên quan; (3) vấn đề đang còn có ý kiếnkhác nhau

- Nghiên cứu, đánh giá trực tiếp đối với các vấn đề dự kiến quy định trong

dự thảo Luật Không nghiên cứu, đánh giá lại các vấn đề đã được nghiên cứunhiều trước đây như: tác hại của thuốc lá, việc thực thi các quy định pháp luậthiện hành (các nội dung này được rà soát lại trên cơ sở các nghiên cứu đãtriển khai)

- Do không đủ nguồn lực, việc đánh giá chi phí lợi ích kinh tế chủ yếudựa vào tổng hợp các kết quả nghiên cứu độc lập trước đây đã có về vấn đề này.Tóm tắt kết quả các nghiên cứu chi phí lợi ích được đính kèm báo cáo này như

là một tài liệu tham khảo thêm

- Dựa trên các tiêu chí này, Ban soạn thảo, Tổ biên tập và Nhóm đánh giá

đã thảo luận, phân tích để xác định 5 vấn đề lớn cần được đánh giá gồm:

(1) Phạm vi điều chỉnh của dự án Luật

(2) In cảnh báo sức khỏe

(3) Cấm hút thuốc lá tại các địa điểm công cộng

(4) Trích một khoản kinh phí từ mỗi bao/gói thuốc lá được sản xuất, nhậpkhẩu cho công tác phòng, chống tác hại của thuốc lá

(5) Thành lập Quỹ phòng, chống tác hại của thuốc lá

Đồng thời, Nhóm nghiên cứu cũng thống nhất đánh giá một cách sơ bộhiệu quả tổng thể của các biện pháp can thiệp trên và của Luật đến kinh doanhthuốc lá và lợi ích kinh tế - xã hội của PCTHTL cùng một số vấn đề khác nhưlồng ghép giới, thủ tục hành chính.

2 Xác định các mục tiêu của vấn đề cần được đánh giá:

Mỗi vấn đề đều được xác định mục tiêu chính sách cần đạt để làm tiêu chí

so sánh, lựa chọn phương án

3 Xác định các lựa chọn/phương án thay thế: liệt kê tất cả các lựa

chọn thay thế ngoài nội dung của dự thảo Luật và chứng minh những nội dungquy định trong dự thảo Luật sẽ là phương án lựa chọn tốt nhất giúp giải quyếtđược vấn đề, bảo đảm:

- Đáp ứng yêu cầu bắt buộc của Công ước khung về kiểm soát thuốc lá

- Khả thi trong điều kiện của Việt Nam

- Tác động tích cực đến công tác phòng, chống tác hại của thuốc lá

- Giúp Chính phủ kiểm soát hiệu quả sản xuất, kinh doanh thuốc lá

- Chi phí hợp lý để triển khai thực hiện Luật

4 Xác định các dữ liệu và thông tin cần phân tích:

Có 3 nhóm dữ liệu liên quan được xác định cho mỗi vấn đề: Thông tin vềthực trạng quan hệ xã hội được điều chỉnh (cơ sở thực tiễn); thông tin, kết quả từnhững nghiên cứu đã được công bố (cơ sở khoa học) và cơ sở pháp lý của vấn

đề

5 Xác định phương pháp thu thập dữ liệu: Sử dụng phương pháp

nghiên cứu định tính và định lượng

5.1 Phương pháp nghiên cứu định tính chủ yếu từ nghiên cứu tài liệu sẵn

có và qua thảo luận tại hội thảo, hội nghị

5.1.1 Tổng quan tài liệu:

- Tham khảo các mô hình tham chiếu, kinh nghiệm và Luật tương tự ở cácnước khác

- Thông tin từ tổng hợp, phân tích các tài liệu thứ cấp có liên quan đến cácnội dung đánh giá ở trong và ngoài nước; đặc biệt là các kết quả nghiên cứu đãđược công bố, có độ tin cậy

5.1.2 Tọa đàm, thảo luận xin ý kiến của các chuyên gia phòng, chống táchại thuốc lá, chuyên gia y tế, nhà hoạch định chính sách y tế, các cơ quan xâydựng pháp luật, các doanh nghiệp và một số tổ chức xã hội ở tuyến trung ương

và địa phương

5.1.3 Khảo sát, tham vấn nhanh thực tế ở một số Bộ và địa phương (BộCông thương, Bộ Y tế, Hà Nội, Khánh Hòa): tiến hành các cuộc thảo luận vớilãnh đạo Bộ Công thương, Bộ Y tế, HĐND và UBND một số tỉnh, các đại biểuQuốc hội và nhóm đối tượng chịu sự tác động của Luật như lãnh đạo các doanhnghiệp sản xuất kinh doanh thuốc lá Đồng thời, tham quan, khảo sát tại một sốquốc gia như Thái Lan, Malaysia, HongKong, Australia, Peru, Brazil, TrungQuốc.

Nội dung thảo luận tập trung tìm hiểu: quan điểm đối với các nội dung đềxuất trong Dự thảo Luật, các lựa chọn thay thế, tác động kinh tế, xã hội và tínhkhả thi của các lựa chọn; khó khăn thuận lợi nếu các lựa chọn được áp dụng

5.2 Phương pháp nghiên cứu định lượng:

Xây dựng Phiếu khảo sát, trưng cầu ý kiến, báo cáo thu thập thông tin vàtiến hành thu thập ý kiến của các chuyên gia trong các lĩnh vực: y tế, quản lý,nghiên cứu, hoạch định chính sách, pháp luật, kinh tế, xã hội

6 Tiến hành thu thập số liệu và tham vấn

Thời điểm thực hiện thu thập số liệu, đánh giá và viết báo cáo này đượctiến hành các vấn đề chủ chốt quy định trong Dự thảo số 1 và số 2 Luật Phòng,chống tác hại của thuốc lá Tuy nhiên, với từng vấn đề, báo cáo này được cậpnhật trong suốt quá trình soạn thảo và hoàn thiện dự án Luật cho đến thời điểmtrình Chính phủ và cả trình Quốc hội

7 Đánh giá và phân tích các dữ liệu thu thập được:

a) Đánh giá tác động kinh tế - xã hội của các lựa chọn thay thế (nêu rõmột phần lợi ích trực tiếp, gián tiếp và chi phí cần thiết cũng như những tácđộng về KT-XH, quyền con người, công bằng, giới, người nghèo, …); tác độngtới hệ thống quản lý nhà nước, đến các đối tượng chịu tác động trực tiếp củaLuật (doanh nghiệp, người hút thuốc lá, thủ tục hành chính )

b) Đánh giá tác động về sự phát triển bền vững, tính khả thi trong triểnkhai thực hiện

8 Viết báo cáo.

KẾT QUẢ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CÁC CHÍNH SÁCH TRONG DỰ ÁN LUẬT

1 Vấn đề 1: Phạm vi điều chỉnh của Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá

có một khung pháp luật đủ mạnh để kịp thời điều chỉnh việc sản xuất, kinhdoanh thuốc lá cũng như việc hút thuốc lá đang diễn ra tràn lan hiện nay

b) Việt Nam đã phê chuẩn tham gia Công ước Khung về Kiểm soát Thuốc

lá ngày 11/11/2004 Công ước Khung đã có hiệu lực áp dụng tại Việt Nam từngày 17/03/2005 Theo đó, cần nội luật hóa các quy định của Công ước khung

để có đủ cơ sở pháp lý tổ chức thực hiện các quy định của Công ước này tại ViệtNam

b) Nghị quyết số 48/2010/QH12 của Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 7ngày 19/06/2010 về Chương trình xây dựng Luật của Quốc hội năm 2011 đãquyết định sẽ cho ý kiến Luật phòng chống tác hại thuốc lá vào kỳ họp thứ 2quốc hội khóa XIII năm 2011

1.1.2 Thực trạng pháp luật

Qua thống kê hiện có gần 75 văn bản liên quan đến hoạt động phòng,chống tác hại và kiểm soát thuốc lá, trong đó có gần 10 văn bản có quy định liên

quan trực tiếp đến phòng, chống tác hại của thuốc lá Trong đó, quan trọng nhất

là các văn bản sau:

- Nghị quyết số 12/2000/NQ-CP ngày 14/8/2000 của Chính phủ về chínhsách quốc gia phòng chống tác hại của thuốc lá giai đoạn 2000-2010

- Nghị định số 119/2007/NĐ-CP ngày 18/10/2007 của Chính phủ về sảnxuất, kinh doanh thuốc lá

- Quyết định số 88/2007/QĐ-TTg ngày 13/6/2007 phê duyệt chiến lượctổng thể ngành thuốc lá Việt Nam đến năm 2010 và tầm nhìn năm 2020

- Chỉ thị số 12/2007/CT-TTg ngày 10/5/2007 của Thủ tướng Chính phủ

về việc tăng cường phòng, chống tác hại của thuốc lá

- Quyết định số 02/2007/QĐ-BYT ngày 15/01/2007 của Bộ trưởng Bộ Y

tế về in cảnh báo sức khỏe trên vỏ bao thuốc lá

Hệ thống văn bản pháp luật về PCTHTL được xây dựng theo hai nhómchính: Nhóm văn bản về PCTHTL và nhóm văn bản về quản lý sản xuất, kinhdoanh thuốc lá

Nội dung pháp luật về PCTHTL bao gồm các biện pháp giảm nhu cầu sửdụng thuốc lá, các biện pháp giảm, kiểm soát nguồn cung cấp thuốc lá và cácbiện pháp khác trong PCTHTL Đến nay, văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhấtđiều chỉnh toàn diện về vấn đề này là Nghị quyết số 12/2000/NQ-CP ngày14/8/2000 của Chính phủ về "Chính sách quốc gia PCTHTL giai đoạn 2001-

2010 Bên cạnh đó, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành cũng ban hành nhiềuvăn bản có nội dung liên quan đến PCTHTL 2

Nội dung pháp luật về quản lý sản xuất, kinh doanh thuốc lá được điềuchỉnh chủ yếu trong Nghị định số 119/2007/NĐ-CP ngày 18/7/2007 của Chínhphủ về sản xuất và kinh doanh thuốc lá Đồng thời, nội dung này còn được quyđịnh trong nhiều văn bản pháp luật khác của Thủ tướng Chính phủ và các Bộ.3

Bên cạnh đó, ngày 11/11/2004, Việt Nam đã tham gia Công ước khung vềkiểm soát thuốc lá Công ước đã có hiệu lực áp dụng tại Việt Nam từ ngày17/3/2005 Do vậy, cần thiết phải nội luật hóa Công ước này thành luật để có cơ

sở pháp lý đủ mạnh cho việc tổ chức hiệu quả công tác PCTHTL ở nước ta

Hạn chế của hệ thống pháp luật về PCTHTL:

- Các văn bản pháp luật về PCTHTL được ban hành từ những năm

1990-2001 đến nay phần nhiều đã lạc hậu, không còn theo kịp các yêu cầu mới nảysinh trong PCTHTL cũng như xu thế hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam

3 Xem thêm: Báo cáo tổng quan pháp luật về phòng, chống tác hại của thuốc lá, Bộ Y tế - 2011.

Nhiều văn bản đã hết hiệu lực pháp luật nhưng chưa có văn bản thay thế Nghịquyết số 12/2000/NQ-CP là văn bản quy định toàn diện về PCTHTL hiện cũng

đã hết thời hạn áp dụng

- Hiệu lực pháp lý của các văn bản về PCTHTL còn thấp, mới dừng lại ởthẩm quyền của Chính phủ và các Bộ ngành Việt Nam chưa có luật riêng đểđiều chỉnh toàn diện về PCTHTL Trong khi đó, nhiều nước là thành viên củaCông ước khung đã ban hành luật để điều chỉnh vấn đề này

- Nội dung PCTHTL nằm rải rác trong các văn bản do nhiều cơ quan cóthẩm quyền ban hành, điều chỉnh trong phạm vi hẹp, chưa bảo đảm tính thốngnhất, đồng bộ và toàn diện Một số văn bản đã bộc lộ những mâu thuẫn, chồngchéo Chẳng hạn, nội dung in cảnh báo sức khỏe được quy định cả trong văn bảncủa Chính phủ và của Bộ Y tế nhưng không thống nhất; Quy định hàm lượng tar

và nicotine trong Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và Bộ Y tế cũng khácnhau Các địa điểm công cộng cấm hút thuốc lá được quy định tại nhiều văn bảnkhác nhau như Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân, Nghị quyết số 12/2000/NQ-CP,Quyết định số 1315/QĐ-TTg nhưng chưa thống nhất và không có hướng dẫn cụthể nên khi áp dụng gặp nhiều khó khăn

- Quy định về xử phạt vi phạm trong lĩnh vực PCTHTL chưa mạnh nênhiệu quả thấp Quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi hútthuốc lá tại nơi công cộng có quy định cấm chưa có chế tài đủ mạnh, quy định

về thẩm quyền xử phạt chưa bảo đảm tính khả thi khi giao trách nhiệm chínhcho đội ngũ thanh tra y tế còn mỏng về lực lượng mà các địa điểm công cộng lạinhiều

- Các văn bản quy định trực tiếp về phòng, chống tác hại của thuốc lá cònrất yếu và thiếu Trong khi đó, các văn bản quy định về sản xuất, kinh doanhthuốc lá không gắn với phòng, chống tác hại của thuốc lá khá chi tiết, đầy đủ

- Các văn bản quy định về sản xuất, kinh doanh thuốc lá chưa chú trọngđến PCTHTL Đặc biệt, quy định về giá và thuế còn ở mức thấp so với khu vực

và thế giới Quy định về thông tin cho người sử dụng các tác hại của thuốc lá vàviệc hút thuốc lá đến sức khỏe chưa được chú trọng Cảnh báo sức khỏe chỉ bắtbuộc in bằng chữ nên chưa có hiệu quả tác động nhiều đến người dân

- Ngoài ra, nội dung về PCTHTL còn nhiều khoảng trống chưa được phápluật điều chỉnh như: trách nhiệm triển khai quy định cấm hút thuốc lá nơi côngcộng; thành lập cơ sở tư vấn và cai nghiện thuốc lá; in cảnh báo sức khỏe bằnghình ảnh, cấm tài trợ thuốc lá, huy động tài chính cho PCTHTL…4

cáo tổng kết thực hiện Nghị quyết số 12/2000/NQ-CP, Bộ Y tế - 2011.

1.1.3 Kết quả khảo sát trưng cầu ý kiến 5 :

- Đối với các quy định hiện hành về phòng, chống tác hại của thuốc lá:34.6% số người được hỏi cho rằng đã đầy đủ, rõ ràng; 16.3% cho rằng chưa đầy

đủ, chưa rõ ràng, còn mâu thuẫn, chồng chéo; 49.03% cho rằng còn nhiều nộidung chưa được quy định

- Đối với mức độ thực hiện các quy định pháp luật về phòng, chống táchại của thuốc lá hiện nay: 52.9% số người được hỏi cho rằng thực hiện chưanghiêm; 29.8% cho rằng thực hiện rất kém; 22.1% cho rằng hầu như khôngđược thực hiện Đặc biệt không có ý kiến nào cho rằng đã được thực hiệnnghiêm chỉnh, đầy đủ

- Đối với hiệu lực của các quy định pháp luật về phòng, chống tác hại củathuốc lá: 86.5% số người được hỏi cho rằng chưa đủ mạnh, cần có văn bản phápluật có hình thức và hiệu lực cao hơn; chỉ có 4.8% cho rằng đã đủ mạnh

- Khắc phục những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành vềPCTHTL, tạo cơ sở pháp lý cao, thống nhất để phòng, chống tác hại của thuốc láhiệu quả

- Giảm dần tỷ lệ sử dụng thuốc lá và sức mua thuốc lá

- Hoàn thiện hệ thống pháp luật về y tế đặc biệt trong lĩnh vực phòng,chống các bệnh không lây nhiễm

- Bảo đảm kiểm soát để giảm dần nguồn cung cấp thuốc lá, giúp Chínhphủ quản lý chặt chẽ ngành thuốc lá

- Nội luật hóa Công ước ước khung về kiểm soát thuốc lá mà Việt Nam làthành viên theo nghĩa vụ của thành viên Công ước

1.3 Các phương án để lựa chọn

Có 3 phương án để lựa chọn cho vấn đề này:

Phương án 1A: Điều chỉnh toàn bộ các biện pháp giảm cung giảm cầu

thuốc lá trong đó có quy định cụ thể về sản xuất, kinh doanh thuốc lá và các điềukiện bảo đảm cho phòng, chống tác hại của thuốc lá

Phương án 1B: Chỉ điều chỉnh các biện pháp chủ yếu liên quan đến giảm

cung và giảm cầu thuốc lá; những vấn đề lớn, mang tính nguyên tắc về sản xuấtkinh doanh thuốc lá và giao Chính phủ quy định cụ thể

Phương án 1C: Điều chỉnh các nội dung bắt buộc theo yêu cầu của Công

ước khung về kiểm soát thuốc lá mà Việt Nam là thành viên, không quy định cụthể về sản xuất, kinh doanh thuốc lá

1.4 Đánh giá tác động của các phương án

1.4.1 Tác động của Phương án 1A:

1.4.1.1 Lợi ích

Nhà nước có được một chính sách toàn diện, cụ thể về phòng, chống táchại của thuốc lá, kiểm soát thuốc lá, bao gồm cả các vấn đề liên quan đến sảnxuất, kinh doanh thuốc lá

1.4.1.2 Thách thức, quan ngại và chi phí:

- Công ước khung về kiểm soát thuốc lá (FCTC) đã được Việt Nam phêchuẩn vào tháng 12/2004 và có hiệu lực từ ngày 17/3/2005 Đây là cam kếtchính trị của nhà nước ta đối với thế giới về bảo vệ sức khỏe cộng đồng nên cầnthiết phải được nội luật hóa

- Mục đích của Công ước khung là "nhằm bảo vệ các thế hệ hiện nay và

tương lai khỏi các hậu quả tàn phá về sức khỏe, xã hội, môi trường và kinh tế của việc tiêu thụ thuốc lá và phơi nhiễm với khói thuốc lá nhằm làm giảm đáng

kể và liên tục tỷ lệ người sử dụng thuốc lá và phơi nhiễm với khói thuốc lá"6 Do

đó, các quy định của Công ước khung đều hướng đến mục tiêu phòng, chống cáctác hại của thuốc lá Công ước khung không quy định các nội dung không cóliên quan đến phòng, chống tác hại của thuốc lá Nếu quy định chi tiết các nộidung về sản xuất, kinh doanh thuốc lá trong dự thảo Luật sẽ không bảo đảm phùhợp với phạm vi điều chỉnh chỉnh của Công ước khung

- Theo Công ước khung, khái niệm "kiểm soát thuốc lá" không có nghĩa làkiểm soát tất cả các hoạt động sản xuất, kinh doanh thuốc lá "Kiểm soát thuốc

lá là một loạt các chiến lược giảm cung, giảm cầu và giảm tác hại của thuốc lánhằm tăng cường sức khỏe cho nhân dân bằng cách loại trừ hoặc giảm tiêu thụcác sản phẩm thuốc lá hoặc giảm phơi nhiễm với khói thuốc lá"7

- Các quốc gia ban hành Luật có tên là kiểm soát thuốc lá thì đều có thêmmột Luật riêng về Bảo vệ sức khỏe của người không hút thuốc và ngăn ngừa tác

ước.

hại của thuốc lá Trong đó, Luật Kiểm soát thuốc lá cũng có phạm vi điều chỉnh

là các biện pháp giảm nguồn cung cấp thuốc lá như Dự án Luật PCTHTL củaViệt Nam Tức là, chỉ quy định các biện pháp giảm nguồn cung cấp thuốc lá đểtránh xung đột với quan điểm bảo vệ sức khỏe nhân dân

- Quan điểm xây dựng Luật nói chung là nhằm phòng ngừa và giảm táchại của thuốc lá Nếu các quy định của dự thảo Luật chỉ mang tính chất thuầntúy là quy định về sản xuất kinh doanh thuốc lá sẽ không phù hợp với quan điểmchỉ đạo trong trong xây dựng Luật

- Sản xuất kinh doanh thuốc lá là một lĩnh vực được nhà nước cho phép,chỉ hạn chế tiêu dùng nhằm bảo vệ sức khỏe người dân Do đó, nhà nước chủtrương quản lý ngành thuốc lá theo định hướng và chỉ thực hiện các biện phápcan thiệp để giảm tác hại của thuốc lá Trong giai đoạn hiện nay, Nhà nước tậptrung ưu tiên vào các biện pháp phòng ngừa và giảm tác hại do thuốc lá gây ra

Do đó, phạm vi điều chỉnh của Luật cần ưu tiên và thể hiện được mục tiêu này

- Nếu dự thảo Luật điều chỉnh chi tiết các vấn đề về sản xuất, kinh doanhthuốc lá, trong đó có các vấn đề không gắn với phòng, chống tác hại của thuốc lá

sẽ tạo nên xung đột về mặt quan điểm và pháp lý ngay trong nội hàm của dựthảo Luật, giữa một bên là mục tiêu lợi nhuận của hoạt động thương mại trongsản xuất, kinh doanh thuốc lá và mục tiêu sức khỏe cộng đồng, phi lợi nhuận củacông tác phòng, chống tác hại của thuốc lá Đồng thời, sẽ khó phân định đượcnội dung của quản lý nhà nước về phòng chống tác hại của thuốc lá với quản lýkinh doanh thuốc lá Do đó, dễ dẫn đến cách hiểu Nhà nước vẫn ưu tiên pháttriển ngành thuốc lá, quyết tâm phòng, chống tác hại thuốc lá không triệt để

- Các hoạt động sản xuất, kinh doanh khác không liên quan đến phòng,chống tác hại của thuốc lá như trồng, chế biến và kinh doanh nguyên liệu thuốclá; sản xuất, kinh doanh sản phẩm thuốc lá và máy móc thiết bị chuyên ngànhthuốc lá đã được điều chỉnh trong Luật Thương mại, Pháp lệnh Quảng cáo, LuậtChất lượng sản phẩm hàng hóa, Luật Sở hữu trí tuệ, Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt,Luật Cạnh tranh, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp và các luật khác nhau cóliên quan nên không cần thiết phải đưa các vấn trên vào Luật này Trên thực tế,các hoạt động sản xuất, kinh doanh thuốc lá trên hiện đang thực hiện theo Nghịđịnh, Quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ8

- Nếu quy định một dự thảo Luật chi tiết về quản lý đối với ngành thuốc láthì Nhà nước cần thể hiện rõ trong Luật quan điểm có điều chỉnh để tiến đến thu

Quyết định số 88/2007/QĐ-TTg ngày 13/6/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược tổng thể ngành thuốc lá Việt Nam đến năm 2010 và tầm nhìn năm 2020.

hẹp ngành sản xuất này hay tiếp tục duy trì như hiện nay Trong khi vấn đề nàycần có đủ thời gian và nguồn lực để nghiên cứu, đánh giá.

- Kinh phí chi cho việc tổ chức thực hiện Luật theo phương án này sẽ rấtcao do phải thực hiện tổng thể toàn bộ các quy định về sản xuất kinh doanh vàphương, chống tác hại của thuốc lá trong bối cảnh nguồn lực của Việt Nam cònhạn chế

1.4.2 Tác động của Phương án 1B:

1.4.2.1 Lợi ích:

- Phạm vi điều chỉnh của Luật bảo đảm tương đối phù hợp với Công ướckhung, khắc phục được một số hạn chế của phương án 1A khi không quy địnhchi tiết về sản xuất, kinh doanh thuốc lá

- Việc đưa một số quy định có tính nguyên tắc về quản lý sản xuất, kinhdoanh thuốc lá sẽ tạo cơ sở để Chính phủ quy định cụ thể

1.4.2.2 Thách thức, quan ngại và chi phí:

- Việc Luật quy định mang tính nguyên tắc đối với sản xuất, kinh doanhthuốc lá trong bối cảnh chưa xác định được quan điểm có tiến tới thu hẹp ngànhthuốc lá hay không sẽ không bảo đảm được tính nhất quán và mục tiêu của Luật

Do vậy, các quy định nguyên tắc về sản xuất, kinh doanh thuốc lá sẽ có tính khảthi thấp, khó thể hiện rõ mục tiêu PCTHTL

- Chi phí thực hiện phương án này thấp hơn phương án 1A do chưa phảitập trung tổ chức lại toàn diện ngành thuốc lá (sắp xếp lại, đánh giá năng lực đểđiều chỉnh sản lượng ) trong thời gian trước mắt

- Bảo đảm mục tiêu của Luật là tập trung vào các biện pháp phòng ngừa

và giảm tác hại của thuốc lá

- Việc ưu tiên các biện pháp gắn với phòng, chống tác hại của thuốc lá sẽphù hợp với điều kiện về nguồn lực và điều kiện kinh tế xã hội hiện nay của Việt

Nam, thể hiện rõ chiến lược của Nhà nước trong phòng, chống tác hại của thuốc

lá Đó là ngành thuốc lá vẫn cần được tiếp tục duy trì để bảo đảm cân đối chonguồn thu ngân sách cũng như nhu cầu việc làm của người lao động Nhà nướctập trung vào khâu giảm cầu để bảo đảm giảm bớt tỷ lệ hút thuốc lá trong dânchúng, tạp trung vào các biện pháp giảm tác hại để vừa giảm cầu vừa hạn chếcác bất lợi về sức khỏe cho người dân Nếu các biện pháp giảm cầu được thựchiện tốt thì các biện pháp giảm cung mới có thể phát huy tác dụng và bảo đảmphù hợp với quan hệ cung cầu Mặt khác, thuốc lá là sản phẩm có tính gâynghiện nên biện pháp giảm cầu phải đồng bộ và thường triển khai trong một thờigian tương đối mới mang lại hiệu quả Nếu tập trung quá nhiều vào biện phápgiảm cung có thể dẫn đến các hệ quả tiêu cực như mất cân đối trong quan hệcung cầu, gia tăng buôn lậu

Như vậy, việc tăng cường các biện pháp giảm cầu và quy định các biệnpháp giảm cung - liên quan đến khâu sản xuất, kinh doanh thuốc lá ở mức độthích hợp sẽ bảo đảm tính thống nhất và khả thi của dự thảo Luật

1.4.3.2 Thách thức, quan ngại và chi phí:

- Một số ý kiến cho rằng, nếu không quy định về hoạt động sản xuất kinhdoanh thuốc lá thì sẽ không có tính định hướng cho ngành thuốc lá, không cóđược một dự án Luật quy định tổng thể Tuy nhiên, lo ngại này không phải làvấn đề lớn vì hiện Chính phủ đã có Nghị định về sản xuất, kinh doanh thuốc lá

để điều chỉnh các vấn đề có liên quan Các quy định về biện pháp giảm nguồncung cấp thuốc lá trong dự thảo Luật hoàn toàn đủ cơ sở để Chính phủ quy địnhchi tiết về hoạt động kinh doanh thuốc lá

- Chi phí để thực hiện phương án này là mức thấp nhất vì chưa phải thayđổi nhiều hệ thống pháp luật về kinh doanh thuốc lá, chỉ tập trung tăng cườngcác biện pháp liên quan đến PCTHTL và đạt được mục tiêu của dự thảo Luật đềra

1.5 Kết luận và kiến nghị

Để thực hiện đồng bộ, thống nhất, toàn diện, hiệu quả công tác phòngchống tác hại của thuốc lá, Dự án Luật quy định đồng thời cả các biện phápgiảm cầu và giảm cung đối với thuốc lá Trong đó, Dự án Luật chú trọng tậptrung trước hết đến các biện pháp giảm nhu cầu sử dụng đối với thuốc lá để từngbước giảm số người sử dụng thuốc lá, giảm tác hại của thuốc lá, kết hợp với cácbiện pháp giảm dần nguồn cung cấp thuốc lá có định hướng, theo lộ trình, bảođảm tính khả thi và phù hợp với định hướng phát triển bền vững của nền kinh tế

- xã hội của Việt Nam

Ngoài ra, mục đích ban hành Luật nhằm bảo đảm công tác phòng, chốngtác hại của thuốc lá nên Dự án Luật không quy định cụ thể về hoạt động kinh

doanh thuốc lá mà chỉ quy định những nội dung kinh doanh thuốc lá liên quanchặt chẽ đến phòng chống tác hại của thuốc lá, những vấn đề chưa được quyđịnh trong các văn bản pháp luật khác và những vấn đề làm cơ sở pháp lý chung

để Chính phủ căn cứ vào Luật, quy định cụ thể cho hoạt động kinh doanh thuốc

lá

Theo đó, phạm vi điều chỉnh của Luật cần tập trung quy định các biệnpháp trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, sử dụng thuốc lá, thông tin, giáodục, truyền thông, y tế, tài chính, xử phạt vi phạm để hướng đến phòng, chốngtác hại của thuốc lá là những biện pháp phù hợp với khả năng và nguồn lực củađất nước trong giai đoạn hiện nay

Trên cơ sở đó, đề xuất áp dụng phương án 1C, phạm vi điều chỉnh cụ thểcủa Dự án Luật như sau: Luật này quy định về các biện pháp giảm nhu cầu sửdụng thuốc lá, các biện pháp giảm nguồn cung thuốc lá và các điều kiện bảođảm để phòng, chống tác hại của thuốc lá

1.6 Cập nhật kết quả thực tiễn:

- Đến 12/2010, về cơ bản, Bộ Công thương và các Bộ ngành đều đã đồngthuận với kết quả kiến nghị của Phương án này Tuy nhiên, sau đó Bộ Côngthương có đề xuất bổ sung một số điều mang tính nguyên tắc về kiểm soátnguồn cung thuốc lá Do đó, đến 5/2011 Ban soạn thảo đã lựa chọn theo Phương

Quy định in cảnh báo sức khỏe hiện hành của Việt Nam còn yếu so vớiquy định của Công ước khung Số lượng mẫu cảnh báo ít, thông điệp yếu, diệntích in cảnh báo nhỏ, chưa quy định in cảnh báo bằng hình ảnh Qua khảo sátcho thấy, việc in cảnh báo sức khỏe chỉ bằng chữ, chiếm 30% diện tích mặt

trước và sau như hiện nay chưa mang lại hiệu quả Theo kết quả điều tra tại HàNội và thành phố Hồ Chí Minh năm 2004, trong số 150 loại nhãn mác thuốc láthì có tới 7% không in cảnh báo trên vỏ bao; diện tích in cảnh báo dưới 10%diện tích vỏ bao là gần 75%, vị trí in cảnh báo bên cạnh vỏ bao thuốc là 97%9.

2.2 Mục tiêu của chính sách

Tăng cường mức độ nhận thức về tác hại của thuốc lá với sức khỏe không

kể nhóm tuổi, giới tính, nơi sinh sống, trình độ để mọi người dân hiểu rằng sửdụng thuốc lá gây ra thương tật, tử vong và thay đổi thái độ với hành vi hútthuốc, tăng các nỗ lực bỏ thuốc

2.3 Các phương án để lựa chọn

Có 4 phương án để lựa chọn cho vấn đề này:

Phương án 2A: Không can thiệp, giữ nguyên như hiện tại quy định in lời

cảnh báo về tác hại của thuốc lá đối với sức khoẻ bằng chữ đen trên nền trắng,chiếm 30% diện tích vỏ bao thuốc lá với một trong các nội dung: "hút thuốc lá

có thể gây ung thư phổi"; "hút thuốc lá có thể gây bệnh phổi tắc nghẽn mãntính"

Phương án 2B: In cảnh báo sức khỏe bằng chữ hoặc hình ảnh được thay

đổi theo định kỳ và chiếm ít nhất 50% diện tích của mỗi mặt chính trước và sautrên tất cả các bao bì thuốc lá

Phương án 2C: In cảnh báo sức khoẻ bằng chữ và hình ảnh bảo đảm rõ

ràng, dễ nhìn, được thay đổi theo định kỳ và chiếm ít nhất 50% diện tích củamỗi mặt chính trước và sau trên tất cả các bao bì thuốc lá

Phương án 2D: In cảnh báo sức khoẻ bằng chữ và hình ảnh bảo đảm rõ

ràng, dễ nhìn, được thay đổi theo định kỳ và chiếm ít nhất 70% diện tích củamỗi mặt chính trước và sau trên tất cả các bao bì thuốc lá

2.4 Đánh giá tác động của các phương án

2.4.1 Tác động của Phương án 2A:

2.4.1.1 Lợi ích:

Nghiên cứu đánh giá trực trạng thực hiện pháp luật về in cảnh báo hiệnnay cho thấy Phương án này hoàn toàn không hiệu quả

2.4.1.2 Thách thức, quan ngại và chi phí:

Nếu giữ nguyên như hiện hành là chỉ quy định in cảnh báo sức khỏe bằngchữ chiếm 30% diện tích và nội dung lời cảnh báo yếu thì sẽ không có hiệu quảtác động như thực tế một số nghiên cứu đã chỉ ra

9 Bộ Y tế - Kết quả điều tra tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh năm 2004.

Thêm nữa, các quy định về in cảnh báo sức khỏe trong Nghị định củaChính phủ, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Y tế hiện đang rất khác nhaunên không bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của pháp luật cũng như khó khăncho các doanh nghiệp khi thực hiện.

2.4.2 Tác động của Phương án 2B:

2.4.2.1 Lợi ích:

Trường hợp doanh nghiệp chọn in cảnh báo chỉ bằng chữ sẽ không cóhiệu quả đối với tăng cường nhận thức của người dân về tác hại của thuốc lá vànguy cơ đối với sức khỏe (tương đương phương án 2A)

Trường hợp doanh nghiệp chọn in cảnh báo bằng hình ảnh, lợi ích tươngđương phương án 2C

2.4.2.2 Thách thức, quan ngại và chi phí:

Nếu quy định theo Phương án này thì các doanh nghiệp sẽ lựa chọn việc

in cảnh báo sức khỏe bằng chữ chứ không chọn in cảnh báo bằng hình ảnh để nétránh hiệu quả tác động của cảnh báo sức khỏe bằng hình ảnh đến người hútthuốc và những người khác và tránh gia tăng chi phí in ấn

Xét về mặt pháp luật, quy định trao quyền lựa chọn cho doanh nghiệpthực chất là quy định nửa vời, không có giá trị về mặt thực tế

2.4.3 Tác động của Phương án 2C:

2.4.3.1 Lợi ích:

Mục đích của việc in cảnh báo sức khỏe trên bao bì thuốc lá là nhằm tăngcường nhận thức về tác hại của thuốc lá với sức khỏe không kể nhóm tuổi, giớitính, nơi sinh sống; để người dân hiểu rằng sử dụng thuốc lá gây ra bệnh tật, tửvong và thay đổi thái độ với việc hút thuốc, tăng nỗ lực bỏ thuốc

Hiểu biết của người dân về tác hại của hút thuốc đối với sức khỏe chưađầy đủ, đặc biệt tại các nước nghèo và đang phát triển như nước ta Do việc tiếpcận với thông tin về mối nguy cơ này còn hạn chế nên việc in cảnh báo sức khỏebằng hình ảnh trên vỏ bao thuốc có thể truyền tải thông điệp về tác hại của thuốc

lá một cách liên tục đến với từng người hút thuốc và người dân

Nghiên cứu thực tiễn tại Việt Nam và trên thế giới cho thấy, quy định incảnh báo sức khỏe bằng chữ và hình ảnh được đông đảo người dân ủng hộ, coi

là một biện pháp PCTHTL rất hiệu quả vì:

- Đến được với mọi đối tượng Đặc biệt bảo đảm quyền của người tiêudùng, kể cả những người văn hóa thấp hoặc không biết chữ cũng được tiếp cậnthông tin đầy đủ về các nguy cơ sức khỏe của sản phẩm tiêu dùng