Mục đích nghiên cứu của luận văn nhằm cơ sở lý luận và pháp lý về chất lượng ban hành VBHC của UBND cấp xã nhằm đề xuất những giải pháp nâng cao chất lượng ban hành VBHC của UBND cấp xã trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu.
Trang 1BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ
Trang 2Công trình được hoàn thành tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
Người hướng dẫn khoa học: Tiến sĩ Hà Quang Thanh
Phản biện 1: PGS.TS Tạ Thị Thanh Tâm, Học viện Hành chính Quốc gia
Phản biện 2: PGS.TS Vũ Văn Nhiêm, Đại học Luật, TP Hồ Chí Minh
Luận văn được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận văn thạc sĩ, Học viện Hành chính Quốc gia
Địa điểm: Phòng 110, Nhà A- Hội trường bảo vệ luận văn thạc sĩ, Học viện Hành chính Quốc gia
Số 10 - Đường 3/2 - Quận 10 - TP Hồ Chí Minh
Thời gian: vào hồi 9 giờ 30 phút ngày 29 tháng 9 năm 2019
Có thể tìm hiểu luận văn tại Thư viện Học viện Hành chính Quốc gia hoặc trên trang Web của Khoa Sau đại học, Học viện Hành chính Quốc gia
Trang 31
MỞ ĐẦU
1 Tính cấp thiết của đề tài luận văn
VBHC là loại văn bản mang tính cụ thể hóa việc thi hành văn bản pháp quy, giải quyết những vụ việc cụ thể trong khâu quản lý VBHC là phương tiện không thể thiếu được trong các hoạt động tác nghiệp cụ thể của các CQNN, các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội Mặc dù có tầm quan trọng và giá trị pháp lý thấp hơn các văn bản quy phạm pháp luật nhưng VBHC là cơ sở thực tiễn cho các CQNN có thẩm quyền nói chung và đối với chính quyền cấp xã nói riêng điều chỉnh, sửa đổi hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể hóa các văn bản quy phạm pháp luật, hướng dẫn cụ thể các chủ trương, chính sách của nhà nước, hỗ trợ cho quá trình QLHCNN và thông tin pháp luật
Trong thời gian qua, nhà nước đã ban hành một hệ thống những văn bản, quy định về ban hành VBHC Cụ thể: Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về công tác văn thư; Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày
08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về công tác văn thư; Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 05 năm 2005 của Văn phòng Chính phủ và Bộ Nội vụ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; Thông tư 01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng 01 năm
2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày VBHC; Văn bản hợp nhất số 01/VBHN-BNV ngày 25 tháng 02 năm 2014 của Chính phủ về công tác văn thư và đã đạt được nhiều kết quả quan trọng, góp phần tích cực vào việc nâng cao chất lượng ban hành loại văn bản này
Trang 42
Trong thực tiễn hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan, tổ chức nói chung khi ban hành để sử dụng hệ thống văn bản này đã đạt được những thành tựu đáng kể như: đúng thẩm quyền về nội dung và hình thức, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật; góp phần quan trọng vào việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phục vụ cho công tác quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội Thành tựu nêu trên là sự đóng góp thiết thực vào việc hoàn thiện hệ thống VBHC của địa phương, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ chính trị, tăng cường hiệu quả QLHCNN, ổn định an ninh chính trị, trật tự xã hội và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn Tuy nhiên, hằng ngày, có rất nhiều VBHC được ban hành, nhiều VBHC ban hành trùng, không rõ ràng, hoặc copy của văn bản khác…Cho đến nay, hoạt động ban hành VBHC vẫn chưa được điều chỉnh đầy đủ, thống nhất bởi một văn bản luật có hiệu quả trong phạm vi toàn quốc, trong khi hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật và văn bản tố tụng đã có các luật riêng điều chỉnh Nguyên nhân của những hạn chế trên, chủ yếu là do nhà nước ta chưa có một chế tài cụ thể đối với hoạt động ban hành văn bản, tâm lý coi nhẹ VBHC, không thực hiện đúng quy trình ban hành VBHC, ý thức cũng như trình độ của một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức làm công tác ban hành VBHC còn rất thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu công việc
Công tác ban hành VBHC của UBND cấp xã trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu luôn được coi trọng và là hoạt động không thể thiếu trong QLHCNN tại địa phương Trong nhiều năm qua, VBHC của UBND cấp xã trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh
Bà Rịa – Vũng Tàu được ban hành với số lượng lớn và chất lượng của VBHC ngày càng được cải thiện rõ rệt Kết quả đạt được này là do sự
Trang 53
quan tâm đúng mực của các đơn vị hành chính cấp xã trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu trong việc thực hiện những quy định trong công tác ban hành VBHC Bên cạnh những ưu điểm đó thì việc ban hành VBHC tại cấp xã trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh
Bà Rịa – Vũng Tàu vẫn còn nhiều hạn chế cần sớm khắc phục như về
kỹ thuật soạn thảo, về thể thức và kỹ thuật trình bày, về ngôn ngữ, về trình tự ban hành văn bản cũng như đội ngũ công chức phụ trách công tác này
Để giải quyết tình trạng trên, hướng đến tìm kiếm các giải pháp
cho việc nâng cao chất lượng ban hành VBHC, tôi chọn đề tài: “Chất lượng ban hành VBHC của UBND cấp xã trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu” làm nội dung nghiên cứu cho
luận văn bậc thạc sĩ của mình nhằm góp phần giải quyết những vấn đề trên
2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Xây dựng và ban hành văn bản quản lý nói chung và ban hành VBHC nói riêng từ lâu đã thu hút sự quan tâm nghiên cứu của nhiều nhà quản lý và các nhà nghiên cứu Có thể khẳng định điều đó thông qua các công trình nghiên cứu, các ấn phẩm khoa học dưới đây:
TS Lê Văn In, Nxb Chính trị quốc gia năm, 2008 Mẫu soạn thảo văn bản dùng trong hoạt động quản lý nhà nước của chính quyền
xã, phường, thị trấn Mặc dù tác giả không đi sâu vào phần lý luận về VBQLNN của chính quyền xã, phường, thị trấn nhưng đã cung cấp rất nhiều mẫu văn bản được sử dụng phổ biến tại xã, phường, thị trấn
TS Hà Quang Thanh, Nxb Chính trị - Hành chính, năm 2009 Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Nội dung của cuốn sách này
Trang 64
chủ yếu liên quan đến việc hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật cho chính quyền địa phương cấp tỉnh Tuy vậy, công trình này không nghiên cứu về việc xây dựng và ban hành VBHC trong hoạt động quản lý của UBND cấp xã
GS.TSKH Nguyễn Văn Thâm, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2010 Soạn thảo và xử lý văn bản trong hoạt động của chính quyền cấp xã Cuốn sách đã giới thiệu những vấn đề chung về VBQLNN, văn bản của chính quyền cấp xã và kỹ năng cơ bản để soạn thảo văn bản có chất lượng trong hoạt động quản lý hành chính của chính quyền cấp xã với các bước của quy trình ban hành văn bản và các yêu cầu chung của việc ban hành VBQLNN
Ngoài ra còn có rất nhiều giáo trình đề cập đến công tác soạn thảo và ban hành VBQLNN như: Soạn thảo và xử lý VBQLNN của GS.TSKH Nguyễn Văn Thâm, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2010; Hướng dẫn soạn thảo văn bản QLHCNN của TS Lưu Kiếm Thanh, Nxb Thống kê, năm 1999; Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản của Học viện Hành chính Quốc gia, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2002; Soạn thảo và ban hành văn bản của cơ quan tổ chức của Tạ Hữu Ánh, Nxb Lao động, năm 2008
Nâng cao chất lượng VBQLNN trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn được đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật ngày 18 tháng 9 năm 2015 của tác giả Nguyễn Thanh Phú Trên cơ sở đánh giá thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn giai đoạn 2005 – 2015, tác giả đề xuất những giải pháp nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn trong thời gian tới Tuy vậy, hoạt động ban hành VBHC tại UBND cấp tỉnh chưa được nghiên cứu làm rõ
Trang 75
Vài suy nghĩ về giải pháp nhằm nâng cao chất lượng soạn thảo
và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp xã được đăng trên website Trường Chính trị tỉnh Ninh Bình ngày 18 tháng 6 năm
2014 của Đinh Thị Hoa Tác giả chỉ đề xuất các giải pháp để nâng cao chất lượng của việc soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
mà chưa đề cập đến VBHC trong hoạt động của UBND các cấp Trao đổi thêm về thực tiễn áp dụng một số quy định của pháp luật về soạn thảo, ban hành VBQLNN hiện nay được đăng trên Nội san Trường Chính trị Nghệ An của Nguyễn Khắc Thắng Tác giả nghiên cứu những quy định của pháp luật về VBQLNN nói chung mà chưa đề cập cụ thể đến VBHC
Quan điểm và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQLNN được đăng trên Tạp chí Khoa học - Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật học
25 (2009) 120 – 124 của Đỗ Đức Hồng Quang Trong bài viết này, tác giả chỉ nghiên cứu chủ yếu quan điểm và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQLNN của cơ quan hành pháp nói chung mà chưa đề cập đến VBHC
Thực trạng và giải pháp áp dụng tiêu chuẩn hóa VBQLNN trong các cơ quan cấp Sở tại thành phố Hồ Chí Minh của Liêng Bích Ngọc được đăng trên Website Trường Cán bộ thành phố Hồ Chí Minh Tác giả luận giải tác động tích cực của việc tiêu chuẩn hóa VBQLNN trong công tác soạn thảo và ban hành văn bản của các CQNN Qua đó, tác giả đề cập đến những tồn tại trong việc tiêu chuẩn hóa VBQLNN về thể thức và nội dung khi soạn thảo văn bản Đồng thời, tác giả đề xuất quy trình áp dụng tiêu chuẩn hóa thể thức và kỹ thuật trình bày VBQLNN cho các Sở tại thành phố Hồ Chí Minh Tuy nhiên, bài viết này chỉ đề cập đến tiêu chuẩn hóa cho văn bản quản lý nói chung tại thành phố Hồ Chí Minh mà chưa đề cập
cụ thể đến VBHC và địa bàn mà học viên đang nghiên cứu cho luận văn
Trang 86
Luận văn Hoàn thiện công tác ban hành VBQLNN của chính quyền cấp xã (từ thực tiễn huyện Châu Thành tỉnh Bến Tre) của Lê Yến Duy, năm 2013 và luận văn ban hành và quản lý VBQLNN của cấp xã (qua thực tế tỉnh Phú Thọ) của học viên Nguyễn Văn Bình, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2002 đã đề cập đến một cách khái quát hoạt động ban hành và quản lý văn bản Nhà nước của cấp xã Tuy nhiên luận văn chưa nêu các quan điểm và chưa đi sâu phân tích các tiêu chuẩn để đánh giá chất lượng ban hành văn bản QLHCNN của cấp
Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và UBND cấp tỉnh (từ thực tiễn tỉnh Bến Tre) của Nguyễn Thị Ngọc Giàu, năm 2011;
Hoàn thiện công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND Thành phố Hồ Chí Minh của Nguyễn Đức Quyền, năm 2010; Hoàn thiện công tác soạn thảo VBQLNN của các cơ quan hành chính cấp huyện thuộc tỉnh An Giang của Nguyễn Xuân Hằng, năm 2010;
Nâng cao chất lượng soạn thảo và ban hành văn bản của cấp bộ
ở nước ta hiện nay của Nguyễn Quốc Việt, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2005;
Trang 97
Hoàn thiện việc ban hành VBQLNN của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước của Hà Quang Thanh, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2000;
Nâng cao chất lượng soạn thảo và ban hành văn bản của UBND cấp huyện thuộc tỉnh Sơn La của Khúc Năng Hoàn, Học viện Hành chính, năm 2009
Hoàn thiện công tác soạn thảo và ban hành VBHC của UBND
xã huyện tại thành phố Hồ Chí Minh của Trần Lệ Hường, Học Viện Hành Chính, năm 2010;
Những công trình, ấn phẩm khoa học nêu trên tiếp cận nghiên cứu văn bản ở những phương diện, cấp độ khác nhau Có công trình nghiên cứu về ban hành văn bản pháp luật, có công trình nghiên cứu về ban hành VBHC hoặc có công trình nghiên cứu cho cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã Tuy vậy, hiện nay, soạn thảo văn bản đang là một trong những lĩnh vực sinh động, cần được tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện Cho đến nay, chưa có công trình hay đề tài khoa học nào đi sâu nghiên cứu việc nâng cao chất lượng ban hành VBHC của UBND cấp xã trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu Do đó, đây là vấn
đề cần được tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ và không trùng lắp với đề tài luận văn lựa chọn
3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích:
Nghiên cứu cơ sở lý luận và pháp lý về chất lượng ban hành VBHC của UBND cấp xã nhằm đề xuất những giải pháp nâng cao chất lượng ban hành VBHC của UBND cấp xã trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu
- Nhiệm vụ:
Trang 10- Đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng ban hành VBHC của UBND cấp xã trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu
4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu: Luận văn có đối tượng nghiên cứu là chất lượng ban hành VBHC của UBND cấp xã
- Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu chất lượng ban hành VBHC tại UBND cấp xã trên địa bàn huyện Châu Đức từ năm 2016 đến nay
5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
- Phương pháp luận: Luận văn lấy chủ nghĩa duy vật biện chứng
và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác – Lênin; tư tưởng Hồ Chí Minh; quan điểm của Đảng, Nhà nước và pháp luật làm phương pháp luận
- Phương pháp nghiên cứu:
6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Ý nghĩa lý luận
Luận văn hệ thống hóa và làm rõ các vấn đề lý luận liên quan tới công tác ban hành VBHC đối với cấp xã, trên địa bàn huyện Châu Đức nói chung
Trang 119
- Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn đề xuất các giải pháp đáp ứng yêu cầu thực tiễn cho việc nâng cao chất lượng VBHC, góp phần hoàn thiện công cụ điều hành quản lý nói chung Bên cạnh đó, luận văn có thể được sử dụng như một tài liệu tham khảo cho nghiên cứu và tập huấn nghiệp vụ soạn thảo VBHC
7 Kết cấu của luận văn
Ngoài mục lục, phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính được bố cục thành 3 chương:
Chương 1 Cơ sở lý luận và pháp lý về chất lượng ban hành VBHC của UBND cấp xã
1.1 Khái niệm công cụ
1.1.1 Khái niệm VBQLNN
VBQLNN sản phẩm của quá trình sáng tạo pháp luật, là văn bản
do CQNN có thẩm quyền, các tổ chức xã hội được trao quyền ban hành theo những thủ tục và hình thức nhất định, trong đó chứa đựng các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung nhằm điều chỉnh những quan
hệ xã hội nhất định, được áp dụng nhiều lần và hiệu quả của nó không phụ thuộc vào sự áp dụng
1.1.2 Khái niệm về VBHC
VBHC là loại văn bản hình thành trong hoạt động QLNN, được
sử dụng giải quyết những công việc có tính nghiệp vụ như: Hướng dẫn, trao đổi, đôn đốc, nhắc nhở, thông báo
1.1.3 Khái niệm hoạt động ban hành VBHC
Hoạt động ban hành VBHC là hoạt động của CQNN có thẩm quyền, các tổ chức xã hội khi được nhà nước trao quyền thực hiện theo trình tự đã được quy định chặt chẽ thể hiện các bước, từng công việc phải làm để đưa ra các VBHC, từ đề xuất sáng kiến lập pháp, lập
Trang 1210
chương trình xây dựng VBHC đến soạn thảo VBHC dự án, thẩm định, thẩm tra dự án VBHC, công bố, tổ chức lấy ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, những tầng lớp dân cư có liên quan đến việc tổng hợp, phân tích, nghiên cứu tiếp thu ý kiến đóng góp, đến trình CQNN có thẩm quyền xem xét, cho ý kiến hoặc thông qua dự án VBHC
1.1.4 Khái niệm hệ thống VBHC
VBHC là loại văn bản mang tính thông tin quy phạm Nhà nước,
cụ thể hóa việc thi hành văn bản pháp quy, giải quyết những vụ việc cụ thể trong khâu quản lý
VBHC được chia thành 2 loại chính sau:
ệt: VBHC cá biệt là những quyết định quản lý hành chính thành văn mang tính áp dụng pháp luật do cơ quan, công chức nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục nhất định nhằm đưa ra quy tắc xử sự riêng, áp dụng một lần đối với một hoặc một nhóm đối tượng cụ thể được chỉ rõ
ờng: Là những văn bản mang tính thông tin điều hành nhằm thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật khác hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc trong cơ quan, tổ chức
1.1.5 Khái niệm chất lượng ban hành VBHC
Chất lượng ban hành VBHC là việc xác định xem nội dung và hình thức của văn bản đã ban hành có đáp ứng được mục đích yêu cầu của công tác quản lý hay không? Chất lượng ban hành VBHC quyết định chất lượng VBHC với tư cách là sản phẩm của hoạt động đó Chất lượng ban hành VBHC thể hiện trên cả hai mặt nội dung và hình thức của văn bản
1.2 VBHC của UBND cấp xã
Trang 1311
1.2.1 UBND cấp xã trong QLHCNN tại cơ sở
(Điều 35, Luật tổ chức chính quyền địa phương số 77/2015/QH13 ngày 19 tháng 06 năm 2015)
1.2.2 Sự cần thiết ban hành VBHC của UBND cấp xã
VBHC của Ủy ban nhân dân cấp xã không chỉ giải quyết trên thực tế các quyền nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp của nhân dân mà còn có khả năng giáo dục con người, cải tạo xã hội Ủy ban nhân dân cấp xã ban hành VBHC như là công cụ quan trọng để quản lý và phát triển, phục vụ đắc lực cho phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương Đặc biệt, hiện nay, chính quyền nhà nước ở trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân công, phân cấp cho chính quyền nhà nước ở địa phương các cấp để mỗi địa phương có quyền chủ động, sáng tạo trong quá trình quản lý nhà nước ở địa phương
1.2.3 Các loại VBHC của UBND cấp xã
UBND cấp xã là một cấp quản lý hành chính ở địa phương Bộ máy QLHCNN đó là cơ quan hành chính nhà nước cấp cơ sở, thực hiện chức năng hành chính nhà nước ở địa phương UBND cấp xã ban hành các VBHC, gồm có:
ệt: Nghị quyết cá biệt, Quyết định cá biệt, Chỉ thị
cá biệt
ờng: Chỉ thị, Quy chế, Báo cáo, Biên bản,
Tờ trình, Hợp đồng, Công văn, Thông báo, Công điện, Bản ghi nhớ, Bản cam kết, Bản thỏa thuận, Giấy chứng nhận, Giấy ủy quyền, Giấy mời, Giấy giới thiệu, Giấy nghỉ phép, Giấy đi đường, Giấy biên nhận
hồ sơ, Phiếu gửi, Phiếu chuyển, Thư công
1.2.4 Đặc điểm VBHC của UBND cấp xã
ể thực thi các loại văn bản QPPL;
ụng một lần hoặc một vài lần;