THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ VÀ KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC VỀMÔ HÌNH VÀ CƠ CHẾ HOẠT ĐỘNG CỦA TỔ CHỨC ĐẦU TƯ TĂNG TRƯỞNG QUỸ BHXH 2.1.. Các quy định trước năm 2003 * Nội dung của quy định Nội dung
Trang 1THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ VÀ KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC VỀ
MÔ HÌNH VÀ CƠ CHẾ HOẠT ĐỘNG CỦA TỔ CHỨC ĐẦU TƯ TĂNG
TRƯỞNG QUỸ BHXH
2.1 Thực trạng đầu tư tăng trưởng Quỹ BHXH ở Việt Nam
2.1.1 Các quy định pháp lý về đầu tư từ quỹ BHXH.
Quyết định về đầu tư quỹ BHXH luôn chịu sự chi phối của các quy địnhpháp lý về xác định nguồn vốn, nguyên tắc và tỷ lệ phân bổ vốn đầu tư Để đi đếnđánh giá cụ thể tình hình phân bổ vốn đầu tư và hiệu quả đầu tư quỹ BHXH, chúng
ta sẽ kiểm tra một cách cụ thể hơn về các quy định pháp lý theo trình tự thời gian
2.1.1.1 Các quy định trước năm 2003
* Nội dung của quy định
Nội dung chủ yếu của các quy định liên quan đến đầu tư quỹ BHXH trướcnăm 2003 theo quyết định số 20/1998/QĐ-TTg ngày 26/01/1998 của thủ tướngChính phủ là:
Thứ nhất: BHXH Việt Nam được sử dụng tiền tạm thời nhàn rỗi của quỹBHXh để thực hiện các biện pháp bảo tồn giá trị và tăng trưởng
Thứ hai: Về nguyên tắc, việc dùng quỹ BHXH để đầu tư phải đảm bảo antoàn, hạn chế rủi ro đến mức thấp nhất, bảo toàn được giá trị và có hiệu quả kinh tế– xã hội
Thứ ba: Các hình thức đầu tư bao gồm:
- Mua trái phiếu, tín phiếu của kho bạc nhà nước và các ngân hàng thươngmại của Nhà nước
- Cho vay đối với NSNN, quỹ hỗ trợ đầu tư quốc gia, các ngân hàng thươngmại của Nhà nước
- Đầu tư vốn vào một số dự án và doanh nghiệp lớn của Nhà nước có nhucầu về vốn được Thủ tướng Chính phủ cho phép và bảo trợ
Trang 2* Những đánh giá về các quy định trước năm 2003
- Ưu điểm:
+ Sự ra đời của các quy định trên đã bước đầu tạo ra khung pháp lý cơ bảncho hoạt động đầu tư quỹ BHXH nhằm mục đích bảo vệ lợi ích cho người đượcbảo hiểm
+ Danh mục đầu tư theo quy định chủ yếu là các tài sản tài chính phù hợpvới đặc điểm vận động của các quỹ BHXH trong nền kinh tế thị trường và thông lệquốc tế
+ Giới hạn lãnh thổ đối với các đầu tư tại Việt Nam là hoàn toàn hợp lý đểnâng cao vai trò tài trợ vốn của các trung gian tài chính cho nền kinh tế Việt Namtrong giai đoạn mà nhu cầu vốn cho sự phát triển kinh tế - xã hội đã trở thành bứcxúc
+ Việc thể chế hoá các nguyên tắc đầu tư: an toàn, hạn chế rủi ro và có hiệuquả kinh tế - xã hội là hoàn toàn cần thiết và đúng đắn Nguyên tắc này bắt buộcBHXH Việt Nam phải thực hiện đầu tư vốn với mức độ an toàn cao nhất đảm bảolợi ích cho người được bảo hiểm
+Việc không quy định tỷ lệ đâu tư quỹ BHXH vào mỗi danh mục đầu tư đãgây khó khăn và tạo ra thế bị động cho ngành BHXH Việt Nam Thời gian quaviệc đầu tư quỹ BHXH chủ yếu theo sự chỉ định của Thủ tướng Chính phủ
+ Các quy định pháp lý chưa thể hiện được rõ nguyên tắc đa dạng hoá trong
Trang 3lĩnh vực đầu tư nhằm hạn chế và phân tán rủi ro Một điều rất nguy hiểm nếuBHXH đầu tư toàn bộ tiền tạm thời nhàn rỗi vào một danh mục đầu tư.
+ Điều 17 trong QĐ 20/1998/QĐ-TTg ngày 26/01/1998 chưa đề cập tớinguyên tắc “khả năng thanh toán thường xuyên” Bởi vì, việc đầu tư quỹ BHXHdưới hình thức nào, vào lĩnh vực nào cũng phải đảm bảo khả năng chuyển đổi cáctài sản đầu tư thành tiền để quỹ thực hiện nghĩa vụ chi trả cho người được bảohiểm Như vậy, quỹ BHXH chỉ có thể đầu tư vào các tài sản mang tính lỏng và vàocác tài sản có thu nhập thường xuyên ổn định
Kể từ năm 1995 khi BHXH ra đời cho đến trước năm 2003 số dư quỹ là mộtcon số không nhỏ tuy nhiên chưa có một văn bản pháp lý nào quy định về sự ra đờicủa tổ chức hay bộ phận chịu trách nhiệm thực hiện công tác đầu tư quỹ BHXHViệt Nam
Tựu trung, các quy định của quy chế quản lý tài chính BHXH Việt Namngày 26/01/1998 là những quy định sơ khai về đầu tư quỹ BHXH Trong giai đoạnbùng nổ các dịch vụ đầu tư tài chính thì những quy định này cần thiết phải đượcthay đổi và hoàn thiện
2.1.1.2 Các quy định từ năm 2003
Các văn bản pháp lý mới được ban hành phục vụ cho hoạt động đầu tư quỹBHXH là: Quyết định số 02/2003/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày02/01/2003 về quy chế quản lý tài chính đối với BHXH Việt Nam Thông tư49/2003/TT-BTC của Bộ Tài chính ngày 16/05/2003 hướng dẫn quy chế tài chínhđối với BHXH Việt Nam Chúng ta sẽ điểm những nội dung chủ yếu các quy định
về đầu tư quỹ BHXH, trước khi có những nhận xét về sự ảnh hưởng của nó trongtương lai, đến quan điểm sử dụng nguồn vốn đầu tư từ quỹ BHXH
* Nội dung cơ bản của các quy định
- Quan điểm về bảo toàn và tăng trưởng quỹ BHXH là hoạt động BHXHViệt Nam sử dụng số tiền tạm thời nhàn rỗi để cho vay, tham gia mua tín phiếu,
Trang 4trái phiếu, công trái của Kho bạc Nhà nước và các Ngân hàng thương mại Nhànước.
- Hình thức đầu tư quỹ BHXH bao gồm:
+ Mua trái phiếu tín phiếu, kỳ phiếu, công trái của Kho bạc Nhà nước và cácNgân hàng thương mại của Nhà nước
+ Ưu tiên cho ngân sách nhà nước vay để giải quyết các nhu cầu cần thiếttrong cả nước
+ Cho vay đối với quỹ hỗ trợ đầu tư phát triển, các ngân hàng thương mạicủa Nhà nước, Ngân hàng chính sách của Nhà nước
+ Đầu tư vào một số dự án có nhu cầu về vốn do Thủ tướng Chính phủ quyếtđịnh
- Phân phối lãi từ hoạt động đầu tư quỹ BHXH
Tiền sinh lời do thực hiện các biện pháp đầu tư quỹ là toàn bộ số tiền phátsinh được sử dụng như sau:
+ Trích kinh phí để chi quản lý thường xuyên của hệ thống BHXH Việt Nambằng 4% số thực thu BHXH và bảo hiểm y tế phần so người sử dụng lao động vàcác đối tượng tham gia bảo hiểm đóng hàng năm Mức trích 4% được áp dụng từnăm 2003 đến 2005
+ Trích 2 quỹ khen thưởng, phúc lợi bằng 3 tháng lương thực tế bình quântoàn ngành
+ Trích vốn đầu tư xây dựng cơ sở vật chất của toàn hệ thống BHXH ViệtNam theo dự án được cấp có thêm quyền phê duyệt
+ Phần còn lại được bổ xung vào quỹ BHXH để bảo toàn và tăng trưởng
* Những đánh giá về các quy định từ năm 2003
Các quy định về bảo toàn và tăng trưởng quỹ BHXH mới chỉ ra đời cách đâykhông lâu nên việc đánh giá và sự ảnh hưởng đối với thực tế là không thể thựchiện Do vậy những đánh giá dưới đây chỉ đưa ra các quan điểm có tính nhận định
Trang 5dựa trên cơ sở khoa học và sự đòi hỏi của thực tiễn.
- Đánh giá về quan điểm bảo toàn và tăng trưởng quỹ BHXH
Theo quan điểm hiện nay của ngành BHXH Việt Nam cũng như của Bộ Tàichính, hoạt động bảo toàn và tăng trưởng quỹ BHXH chỉ bó hẹp trong nội dungđầu tư tăng trưởng quỹ BHXH - hoạt động đầu tư quỹ BHXH Theo chúng tôi vớicách hiểu như vậy là đúng nhưng chưa đủ Bởi vì phải thừa nhận rằng hoạt độngđầu tư quỹ BHXH là quan trọng nhất trong nội dung bảo toàn và tăng trưởngnhưng nó chỉ có ý nghĩa thiết thực khi đặt trong mối quan hệ mật thiết với các hoạtđộng thu và chi quỹ BHXH Hoạt động thu BHXH là hoạt động tạo tiền đề - hoạtđộng tạo nguồn vốn đầu tư cho quỹ Nếu hoạt động này không thực hiện tốt thìnguồn quỹ BHXH không đủ để chi trả các chế độ trợ cấp BHXH chứ chưa nói tớinguồn vốn cho hoạt động đầu tư Bên cạnh đó hoạt động chi quỹ BHXH nếu khôngđược quản lý chặt chẽ, có hiệu quả thì số dư quỹ BHXH hàng năm cũng không tồntại để phục vụ cho hoạt động đầu tư quỹ Vì vậy để hiểu đúng và đầy đủ quan điểmbảo toàn và tăng trưởng quỹ BHXH thì nội dung của nó phải bao hàm cả 3 hoạtđộng là: hoạt động đầu tư quỹ BHXH; hoạt động thu quỹ BHXH và hoạt động chiquỹ BHXH Trong đó hoạt động đầu tư quỹ giữ vai trò chủ đạo và quan trọng nhất
- Đánh giá về hình thức đầu tư quỹ BHXH
Ưu điểm nổi bật trong các quy định pháp lý về đầu tư quỹ BHXH hiện nay
là việc chú trọng đầu tư vào các tài sản chính có độ an toàn cao như công trái, tráiphiếu Chính phủ Bên cạnh đó hoạt động coi trọng các hình thức cho vay đối vớiNSNN và các tổ chức tài chính của Nhà nước như quỹ hỗ trợ phát triển, ngân hàngchính sách Điều đó tạo điều kiện để BHXH Việt Nam phát huy được tính kinh tế
và xã hội trong việc đầu tư quỹ Tuy vậy nếu chỉ dừng lại ở các hoạt động như đãnêu trên, có thể nói rằng hoạt động đầu tư quỹ quá đơn giản và nghèo nàn, phảnánh trình độ đầu tư quá thấp kém của BHXH Việt Nam đặc biệt trong điều kiệnbùng nổ các dịch vụ đầu tư tài chính như hiện nay Theo tài liệu “ cẩm nang an
Trang 6sinh xã hội” tập 3 của văn phòng lao động quốc tế (ILO) - 1998, ngoài các lĩnh vựccho vay như quy định pháp lý hiện nay ở Việt Nam, còn có thêm các lĩnh vực khácnhư: đầu tư chứng khoán của công ty do Chính phủ bảo lãnh phát hành; trái khoándoanh nghiệp; cho vay thế chấp bằng bất động sản; tham gia mua cổ phần (thường
và ưu đãi), tham gia đầu tư bất động sản Nhìn chung các hoạt động đầu tư quỹ rất
đa dạng, mỗi một hoạt động đều có những lợi thế và bất lợi của nó, song an toàntrong đầu tư quỹ BHXH vẫn là vấn đề được các nước quan tâm hàng đầu
- Đánh giá về phân phối tiền sinh lời từ hoạt động đầu tư quỹ BHXH
Cơ chế phân phối tiền lãi từ hoạt động đầu tư tăng trưởng quỹ BHXH hiệnnay theo chúng tôi là chưa hợp lý và chưa đúng với mục đích là bảo toàn và tăngtrưởng quỹ BHXH Chẳng hạn việc trích tiền lãi đầu tư để chi cho quản lý thườngxuyên bằng 4% số thực thu BHXH; trích quỹ khen thưởng và quỹ phúc lợi Điềunày trái với mục đích của hoạt động đầu tư quỹ nhằm tăng quy mô cho quỹ, đảmbảo nhu cầu chi trả trong tương lai Vì vậy việc phân phối và sử dụng tiền sinh lời
từ hoạt động đầu tư quỹ BHXH chỉ được phép chi cho các nội dung nhằm bảo toàn
và tăng trưởng quỹ mà thôi
- Đánh giá sự chuẩn bị cho tổ chức đầu tư ra đời
Tính đến văn bản pháp lý mới nhất hiện hành thì không có một văn bản lýnào đề cập đến sự ra đời của tổ chức đầu tư Mọi công tác vẫn hoàn đặt dưới sự chỉđạo của Thủ tướng Chính phủ và Tổng giám đốc BHXH Ban kế hoạch chỉ làngười thực hiện Vì thế người nắm vốn lại hết sức bị động trong việc thực hiệncông tác đầu tư Đồng thời thì Ban kế hoạch tài chính lại không được bố trí đủ độingũ nhân viên có kinh nghiệm trong hoạt động này nên chưa thể dự đoán trướcđược sự biến động của thị trường Do vậy mà năm 2002 lợi suất thực của đồng vốnchỉ là 2,9%, thậm chí là năm 1998 lợi suất thực tế là - 0,1%
Tóm lại, các quy định pháp lý cũ và mới đều có đặc điểm chung là mangtính thừa kế tương đối cụ thể luật pháp của các nước trên thế giới Song chưa có sự
Trang 7nghiên cứu để vận dụng một cách tối ưu nhất vào điều kiện Việt Nam để thực sựbảo vệ quyền lợi cho người lao động và tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình sửdụng quỹ BHXH được an toàn Tuy nhiên trong điều kiện BHXH mới tách ra khỏiNSNN một thời gian ngắn thì những hạn chế của các quy định pháp lý là không thểtránh khỏi.
2.1.2 Thực trạng hiệu quả đầu tư từ quỹ BHXH giai đoạn 1996 đến 2003
2.1.2.1 Thực trạng nguồn vốn cho hoạt động đầu tư
* Cơ chế tạo lập nguồn vốn
Trong những năm trước đây cũng như hiện nay, các văn bản pháp lý quản lýtài chính BHXH như: Quyết định số 20/1998/QĐ-TTg ngày 26/01/1998; Quyếtđịnh số 02/2003/QĐ-TTg ngày 02/01/2003 về việc ban hành quy chế quản lý đốivới BHXH Việt Nam, đều chưa đề cập tới cơ chế tạo lập nguồn vốn đầu tư quỹBHXH Song trên thực tế, việc tạo lập nguồn vốn cho hoạt động này được xác địnhnhư sau:
Trong đó:
- Tổng số thu BHXH hàng năm bao gồm:
+Tổng thu từ đóng góp BHXH (thu từ đóng góp BHXH của người lao động
+
Tổng số thu BHXH trong năm -
Tổng số chi BHXH trong năm
Trang 8+ Chi quản lý bộ máy ngành BHXH (bao gồm cả chi đầu tư xây dựng cơbản)
+ Chi khác
Với cơ chế trên đây, nhiều năm qua BHXH Việt Nam đã đóng góp khôngnhỏ về vốn cho nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của đất nước Thực trạng đượcđánh giá cụ thể ở các nội dung dưới đây:
* Thực trạng về nguồn vốn
Nguồn vốn cho hoạt động đầu tư quỹ BHXH được trích ra từ phần chênhlệch thu, chi quỹ BHXH hàng năm Thực trạng về nguồn vốn cho hoạt động nàyđược thể hiện trên bảng 2.1
Bảng 2.1: Thực trạng nguồn vốn cho hoạt động đầu tư từ quỹ BHXH
3.51 4
2.77 3
3.14
Trang 95 Số dư quỹ BHXH
31/12 hàng năm 2.969 5.742 8.887 12.241 16285 21.690 26.507 33.698
Nguồn: Báo cáo quyết toán quỹ BHXH từ năm 1996 đến năm 2003
Số liệu ở bảng 2.1 cho thấy rằng, hàng năm số thu BHXH luôn lớn hơn sốchi về BHXH, do vậy quỹ đều có kết dư hàng năm Tổng số dư quỹ BHXH tínhđến 31/12/2003 là 33.698 tỷ đồng Quy mô nguồn vốn năm 2003 gấp 5,87 lần sovới
Trang 10năm 1997 Có thực trạng trên đây là do:
Thứ nhất, tốc độ tăng thu bình quân trong 8 năm từ năm (1996-2003) là22,6% Riêng số thu BHXH năm 2003 gấp 3,17 lần so với năm 1996
Thứ hai, tốc tăng chi bình quân 8 năm từ 1996 – 2002 là: 37,6% Riêng sốchi BHXH năm 2003 gấp 9,34 lần so với năm 1996 Nhưng tỷ lệ tăng chi BHXHbình quân 8 năm (1996-2003) gấp 1,66 lần tỷ lệ tăng thu BHXH Điều đó cho thấyhiện tại quỹ BHXH mới tách khỏi NSNN hoạt động độc lập và số người hưởng trợcấp BHXH chưa nhiều nên quỹ còn tự cân đối và có số dư Xét về lâu dài sự cânđối này không bền vững, nếu không có những giải pháp đầu tư kịp thời thì quỹ sẽrơi vào khủng hoảng
2.1.2.2 Thực trạng về phân bổ vốn đầu tư từ quỹ BHXH
Năm 1996, do nhu cầu về vốn để thực hiện các mục tiêu phát triển, NSNN
đã vay quỹ BHXH không thời hạn với lãi suất 0,3%/tháng Từ năm 1997, quỹBHXH bắt đầu được triển khai đầu tư vào danh mục đầu tiên là cho NSNN vaytheo chỉ định của Chính phủ Sau đó, mở rộng danh mục đầu tư sang các Ngânhàng thương mại của Nhà nước, mua kỳ phiếu, trái phiếu và tham gia đấu thầu tráiphiếu Kho bạc Nhà nước, cho vay theo kế hoạch tín dụng của Chính phủ
Trong giới hạn của các định chế pháp lý, tính đến hết năm 2003 số dư đầu tưquỹ BHXH đã lên tới 33.698 tỷ đồng, số dư đầu tư quỹ BHXH được phân bổ thểhiện qua bảng 2.2
Bảng 2.2: Bảng phân bổ nguồn vốn đầu tư quỹ BHXH.
Đơn vị:%Năm
Trang 116.Mua trái phiếu
- Mặc dù tỷ trọng đầu tư vốn vào danh mục ngân hàng thương mại và quỹ hỗtrợ phát triển chiếm tỷ trọng lớn nhất song lại có xu hướng giảm đi trong nhữngnăm gần đây; năm 2001 tỷ trọng vốn cho vay vào các ngân hàng thương mại caonhất là 46,7% nhưng đến năm 2003 chỉ còn 42,5%; đối với quỹ hỗ trợ phát triển tỷtrọng vốn đầu tư quỹ BHXH năm 2000 cao nhất chiếm 39,6% nhưng đến năm
2003 chỉ còn 28,3%
Trang 12- Các hoạt động đầu tư vào danh mục tín phiếu KBNN ít được BHXH ViệtNam quan tâm trong những năm gần đây, nếu như năm 1997 danh mục này chiếmtới 15,8% và giảm xuống còn 3,9% năm 1998 Thì kể từ đó trở lại đây danh mụcnày không được đầu tư một chút nào Đây cũng là nguyên tắc đầu tư của quỹBHXH.
Nhận xét tổng quát về tình hình phân bổ vốn đầu tư của quỹ BHXH ViệtNam
Nhìn vào danh mục đầu tư trên, điều đầu tiên chúng ta có thể nhận thấy làcác lĩnh vực đầu tư của BHXH Việt Nam thời gian qua đã tuân theo quy định củaChính phủ một cách nghiêm chỉnh Tuy nhiên bên cạnh “sự nghiêm chỉnh” đó,chúng ta cũng dễ nhận thấy sự đơn điệu trong hoạt động đầu tư của BHXH ViệtNam Trong những năm qua, hình thức đầu tư chủ yếu mà BHXH Việt Nam sửdụng là gián tiếp thông qua việc cho vay và mua công trái, trái phiếu, tín phiếuKBNN Việc đầu tư trực tiếp vào công trình, các dự án hay doanh nghiệp chưađược BHXH Việt Nam thực hiện do chưa tìm được đối tác.Trong cấu trúc đầu tưthì phần lớn nguồn vốn đầu tư quỹ BHXH được tập trung vào quỹ hỗ trợ phát triển
và các ngân hàng thương mại quốc doanh; một phần khác được dùng cho Bộ Tàichính vay; phần còn lại chiếm tỷ trọng không đáng kể được dùng để mua công trái,trái phiếu và tín phiếu KBNN Có hai lý do để lý giải cho tình trạng phân bổ vốnđầu tư của BHXH Việt Nam:
Thứ nhất: Môi trường đầu tư tài chính ở nước ta chưa thuận lợi do thị trườngtài chính chưa hoàn thiện; thị trường chứng khoán Việt Nam mới chỉ được biết đếnvào năm 2000 Các công cụ của thị trường tài chính còn rất hạn chế về số lượng,
kỳ hạn và chủng loại Thị trường bất động sản và cho vay tiềm ẩn nguy cơ lớn.Trong môi trường đầu tư như vậy, BHXH Việt Nam phần lớn chọn giải pháp antoàn hơn là gửi tiền vào ngân hàng thương mại, cho vay qua quỹ hỗ trợ phát triển,cho NSNN vay, mua trái phiếu, tín phiếu KBNN - những loại đầu tư được coi là an
