Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chế định chính phủ trong hiến pháp năm 1992

- Từ việc xác định chưa chính xác vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ dẫn đến Hiến pháp chưa quy định rõ ràng và hợp lý về sự phân công và phối hợp giữa Chính phủ với các cơ quan t

TRUNG TÂM THÔNG TIN THƯ VIỆN

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘIỊ

DANH SÁCH NHỮNG NGƯÙI THAM GIA TH ựC HIỆN ĐỀ TÀI

A Ban Chủ nhiệm đề tài

1 Nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Hạnh, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Chủ nhiệm đề tài

2 Thạc sỹ Chu Thị Thái Hà, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Thư

ký đề tài

B Cộng tác viên chính của đề tài

1 PGS TS Nguyễn Đăng Dung, Đại học Quốc gia Hà Nội

2 TS Nguyễn Thị Kim Thoa, Bộ Tư pháp

3 TS Hoàng Thị Ngân, Văn phòng Chính phủ

4 TS Phạm Hồng Quang, Bộ Tư pháp

5 TS Tô Văn Hòa, Trường Đại học Luật Hà Nội

6 CN Nguyễn Văn Hoàn, Bộ Tư pháp

7 ThS Nguyễn Xuân Tùng, BỘ.Tư pháp

8 ThS Bùi Công Quang, Văn phòng Chính phủ

9 ThS Dương Thị Bình, Bộ Tư pháp

10 ThS Nguyễn Quỳnh Liên, Bộ Tư pháp

11 CN Đỗ Thị Huệ, Bộ Tư pháp

MỤC LỤC

Phần mở đầu 6

1 Tính cắp thiết của việc nghiên cứu đề tài 6

2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tà i 9

3 Nội dung nghiên cứu chỉnh của đề tài 9

4 Phương pháp nghiên cứu 10

5 về tình hình nghiên cứu và ý nghĩa khoa học của Đe tài 10

5 ỉ Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của Đe tài 10

5.2 về ỷ nghĩa khoa học của Đề tài 12

6 Kết quả của Đe tài 12

Chương I MỘT SÔ VẤN ĐÊ L Ỷ L lĨẬ N VÊ CHỈNH PHỦ TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYÊN 1 TÓ chức quyển lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền 13

2 Vai trò, chức năng của cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ) trong nhà nước pháp quyền 19

3 Một số vấn đề cơ bản về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và hoạt động Chính p h ủ 23

3.1 v i nhiệm vụ, quyển hạn của Chính p h ủ 23

3.2 về cơ cấu tổ chức, chế độ làm việc và trách nhiệm của Chỉnh phủ 26

3.3 về rr.ổi quan hệ giữa Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác 31

Chương II CHẾ ĐỊNH CHỈNH PHỦ QUA CÁC BẢN HIÊN PHÁP VIỆT NAM 1 KHÁT QUÁT VỀ NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM XHCN 41

II CHẾ ĐỊNH CHÍNH PHỦ QUA CÁC BẢN HIÉN PHÁP 43

ỉ Chế đnh Chỉnh phủ trong Hiến pháp năm 1946 43

2 Chế đnh Chính phủ trong Hiến pháp năm 1959 47

3 Chế đrih Chỉnh phủ trong Hiến pháp năm 1980 49

4 Chế đnh Chính phủ trong Hiến pháp năm 1992 52

Chương III ĐÁNH GIÁ CÁC QUY ĐỊNH VỀ CHÊ ĐỊNH CHỈNH PHỦ TRONG HIÊN PHÁP NĂM 1992 I VỊ TRÍ CHỨC NẨNG CỦA CHÍNH P H Ủ 58

1 Quy đnh của Hiến pháp 58

2.1 về vị trí của Chính phủ 59

2.2 về chức nâng của Chính phủ 62

// NHIỆM VỤ CỦA CHỈNH PHỦ 63

1 Quy định của Hiến pháp 63

2 Hạn chế, vướng mắc trong quy định của Hiến pháp 65

2.1 Hiến pháp chưa phân định rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ với quyền hạn, nhiệm vụ của Thủ tướng Chỉnh phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang b ộ 65

2.2 Một số quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chỉnh phủ là chưa hợp lý 71

2.3 về kỹ thuật lập hiến 75

III THÀNH PHẢN, CƠCÂUTÔCHỬ C, CHÉ Đ ộ LÀM VIỆC VÀ TRÁCH NHIỆM CỦA CHỈNH PHỦ 77

ỉ Quy định của Hiến pháp 77

1.1 về thành phần, cơ cấu tổ chức của Chỉnh phủ 77

1.2 về chế độ làm việc và trách nhiệm của Chính p h ủ 78

2 Hạn chế, vướng mắc trong quy định của Hiến pháp 80

2.1 về thành phần, cơ cấu tổ chức của Chỉnh phủ 80

2.2 về chế độ làm việc và trách nhiệm của Chính p h ủ 82

IV MÔI QUAN HỆ GIỮA CHỈNH PHỦ VỚI CÁC c ơ QUAN KHÁC TRONG B ộ MÁY NHÀ NƯ Ớ C 84

1 Đánh giả chung 84

2 Hạn chế, vướng mắc trong quy định của Hiến pháp 85

2.1 về mối quan hệ giữa Chỉnh phù và Quốc hội, ƯBTVQH 85

2.2 về mối quan hệ giữa Chỉnh phủ và Chủ tịch nước 88

2.3 về mối quan hệ giữa Chính phủ và TAND 89

2.4 về mối quan hệ giữa Chính phủ và VKSND 90

2.5 về mối quan hệ giữa Chính phủ và chính quyền địa phương 91

Chương IV KIẾN NGHỊ HƯỞNG SỬA ĐÔI, BO SUNG CHÉ ĐỊNH CHỈNH PHỦ 1 CÁC QUAN ĐIỀM CHỈ ĐẠO, YÊU CẦU TRONG VIỆC ĐÊ XUẤT, KIÊN NGHỊ SỬA ĐỒI, BÔ SUNG CHÉ ĐỊNH CHỈNH PH Ủ 95

ỉ về quan điểm chỉ đạ o 95

2 Nhũng yên cầu cụ thể về mặt nội dung liên quan đến chế định Chính phủ 96

II CÁC KIÊN NGHỊ c ụ THÊ 96

1 về vị trí, chức năng của Chỉnh ph ủ 96

1.1 về vị trí của Chính phủ 96

1.2 về chức năng của Chính phủ 97

2 về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính p h ủ 91

3 về thành phần, cơ cấu tổ chức, chế độ làm việc và trách nhiệm của Chính p h ủ ỉ 02 3.1 về cơ cấu Chính phủ 102

3.2 về chế độ làm việc 102

3.3 về chể độ trách nhiệm 103

4 về mối quan hệ giữa Chính phủ và các cơ quan khác 104

4.1 về nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước 104

4.2 về mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc h ộ i 105

4.3 về mối quan hệ giữa Chỉnh phủ và ủ y ban thường vụ Quốc hội 105

4.4 về mối quan hệ giữa Chính phủ và Chủ tịch nước 106

4.5 về mối quan hệ giữa Chính phủ và Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân d â n * 106

4.6 về mối quan hệ giữa Chính phủ và chính quyền địa phương 108

TÀI LIỆU THAM KHẢO 110

Phần mỏ’ đầu

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Vơi tư cách là đạo luật gốc, Hiến pháp vừa là bản Hiến chương thể hiện chủ thuyết về phát triển chính trị, kinh tế, văn hoá và xã hội vừa là nền tảng chính trị - pháp lý để bảo đảm cho sự phát triển ổn định, lâu dài của một quôc gia, dân tộc Hiến pháp đồng thời cũng là văn bản mang tính chính trị pháp lý quan trọng của đất nước, trước hết là về tổ chức quyền lực nhà nước1 Lịch sử lập hiến của Việt Nam đã có bốn bản Hiến pháp (Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, được sửa đổi,

bổ sung năm 2001), mỗi bản Hiến pháp có vai trò nhất định đối với mỗi giai đoạn phát triển của đất nước

Hiến pháp hiện hành là Hiến pháp năm 1992, được Quốc hội khóa VIII (kỳ họp thứ 11) thông qua ngày 15 tháng 4 năm 1992, trong bối cảnh đất nước bước vào thực hiện công cuộc đổi mới kinh tế theo định hướng của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986) và thể chế hoá Cương lĩnh xây dựng đất nước thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (1991) Sau 10 năm thực hiện Hiến pháp, vào những năm đầu thế kỷ 21, đất nước ta phải đối mặt với những vấn

đề mới phát sinh của nền kinh tế thị trường và của quá trình đẩy mạnh hội nhập quốc tế mà Hiến pháp năm 1992* chưa tiên liệu được Vì vậy, nhàm đáp ứng yêu cầu mới đặt ra, Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung (năm 2001), trong đó Điều 2 sửa đổi, bổ sung đã bước đầu thể chế hóa chủ trương của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; một số điều liên quan đến chế độ kinh tế, giáo dục, khoa học cũng được sửa đổi, bổ sung

Qua hơn 20 năm thi hành Hiến pháp năm 1992, đất nước ta đã thực hiện những đổi mới căn bản và đạt được thành tựu quan trọng trên tất cả các mặt của đời sống kinh tế - xã hội; đổi mới cơ bản về kinh tế theo hướng thị trường, đất nước ta thoát ra khỏi tình trạng kém phát triển, bước vào nhóm các nước đang phát triển có thu nhập trung bình; ngày càng bảo đảm tốt hơn quyền con người, quyền công dân, tạo nên diện mạo mới, thế và lực mới, nâng cao đời sống của nhân dân, nâng cao hiệu lực của bộ máy nhà nước, từng bước đáp ứng được các yêu cầu của quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN và hội nhập quốc tế dưới sự lãnh đạo của Đảng

Liên quan đến chế định Chính phủ, Hiến pháp đã dành một chương (Chương VIII, từ Điều 109 đến Điều 117) quy định về vị trí, chức năng,

1 Theo cách định nghĩa trong cuốn từ điển luật danh tiếng "Black’s Law Dictionary", Hiến

p h á p la luật tò chức c ơ bản cùa m ột quốc g ia hay m ột nhà nước thiêt lập các thê chê và

bộ máy của chính quyển, xác định phạm vi quyển lực cùa chính quyển, và báo đàm các quyên

và tự do cùa côn g dân (Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Một so vấn đề cơ bàn cua Hiối ph á p các nước trên thế g iớ i, Nxb CTQG, H 2 0 12, trang 17).

nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, làm cơ sở cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ trong bối cảnh mới Phát huy vai trò là cơ quan châp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, Chính phủ ngày càng chủ động và năng động trong việc điều hành, quản lý mọi mặt của đời sống kinh tế- xã hội, đưa đất nước vượt qua các cuộc khủng hoảng kinh tế, ngày càng nâng cao đời sống của nhân dân, bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền của Tổ quốc, tăng cường hội nhập khu vực và quốc tế Qua đó, vai trò của Chính phủ ngày càng được khẳng định, hoạt động của Chính phủ hiệu lực và hiệu quả hơn.

Tuy nhiên, trong quá trình thực thi Hiến pháp cũng cho thấy, các quy định của Hiến pháp đã bộc lộ những điểm không còn phù hợp với thực tiễn và nhu cầu xây dựng và phát triển Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền và kinh tế thị trường, cụ thể như:

- Quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất” chưa thể hiện đúng vị trí của Chính phủ trong

cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước được quy định tại Điều 2 Hiến pháp năm

1992 Do đó, Chính phủ chưa có được một vị thế riêng, phù hợp với tính chất của cơ quan thực hiện quyền hành pháp

- Quy định về chức năng của Chính phủ chưa phù hợp, chưa phản ánh được chức năng của Chính phủ trong việc chủ động khởi xướng, hoạch định

và điều hành chính sách vĩ mô Một số chức năng mới của Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền và kinh tế thị trường lại chưa được xác lập

- Cách quy định của Hiến pháp về nhiệm vụ của Chính phủ còn nhiều hạn chế, vừa quá chi tiết vừa thiếu tầm vĩ mô, chưa bao quát hết các nhiệm

vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tương xứng với vị trí, chức năng, làm cho việc điều hành hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cứng nhắc, thiếu linh hoạt

- Từ việc xác định chưa chính xác vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ dẫn đến Hiến pháp chưa quy định rõ ràng và hợp lý về sự phân công và phối hợp giữa Chính phủ với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội), quyền tư pháp (Tòa án nhân dân), các thiết chế hiến định khác (Chủ tịch nước, Viện kiểm sát nhân dân, ) và với chính quyền địa phương Điều này ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của Chính phủ nói riêng và bộ máy nhà nước nói chung, yêu cầu về kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong Nhà nước pháp quyền chưa được bảo đảm

Những hạn chế, vướng mắc của Hiến pháp đã ảnh hưởng lớn đến việc thể chế hóa và thi hành trong thực tiễn, chưa bảo đảm cho Chính phủ có đủ các quyền hạn để thực hiện chức năng của mình trong quá trình quản lý, đièu

hành, đặc biệt là trong bôi cảnh đây mạnh phát triên kinh tê thị trường định hướng XHCN và hội nhập quốc tế Điều này đòi hỏi phải có những nghiên cứu, đánh giá sâu về những quy định của Hiến pháp năm 1992 về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tô chức của Chính phủ và các quy định khác có liên quan nhằm có cái nhìn tổng thể, khách quan, nhận diện những ưu điểm và hạn chế trong các quy định hiện hành của Hiến pháp để đề xuất, kiến nghị sửa đổi, bổ sung.

Việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chế định Chính phủ trong Hiến pháp năm 1992 cũng xuất phát từ yêu cầu thể chế đầy đủ và kịp thời bước phát triển mới trong quan điểm của Đảng về phát triển đất nước, cụ thể là các quan điếm, đường lối chiến lược trong văn kiện của Đại hội Đảng lần thứ XI, góp phần bảo đảm thực hiện thắng lợi Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ, Chiến lược phát triển kinh té - xã hội 2011- 2020 của đất nước và hội nhập quốc tế

Các văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI đã nêu những yêu cầu cụ thể để tiêp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước, trong đó có Chính

phủ, cụ thê là: tiêp tục đôi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng xảy dựng nên hành chỉnh thong nhất, thông suốt, trong sạch, vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả; to chức tinh gọn và hợp lý; tăng tính dán chủ và pháp quyên trong điểu hành của Chính phủ; nâng cao năng lực dự báo, ứng phó và giải quyết kịp thời những vẩn đề mới phát sinh Thực hiện phân cấp hợp lý cho chỉnh quyển địa phương đi đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch

và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung ương, gắn quyển hạn với trách nhiệm được giao.

Ngoài ra, việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chế định Chính phủ trong Hiến pháp còn nhằm hướng đến việc góp phần hoàn thiện kỹ thuật lập hiến, khắc phục những hạn chế của Hiến pháp năm 1992 về mặt kỹ thuật lập hiến tại các quy định liên quan đến Chính phủ, bảo đảm Hiến pháp là đạo luật gốc,

có tính ổn định cao, lâu dài

Tóm lại, từ những vấn đề nêu trên cho thấy, việc nghiên cứu sửa đổi,

bổ sung Hiến pháp năm 1992 nói chung và chế định Chính phủ trong Hiến pháp nói riêng là hết sức cần thiết Trong bối cảnh thực hiện Nghị quyết Ban chấp hành Trung ương 2 và 5 về việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, một đợt sinh hoạt chính trị rộng lớn đã và đang diễn ra ở nước ta Đây là cơ hội quan trọng và hiếm có để các cơ quan, tổ chức, cá nhân, các chuyên gia, nhà khoa học tham gia góp ý, kiến nghị, đề xuất sửa đổi, bố sung Hiến pháp bằng nhiều hình thức khác nhau

Từ chức năng, nhiệm vụ của mình, Bộ Tư pháp tổ chức đề tài nghiên

cứu khoa học câp Bộ “nghiên cứu, kiến nghị nội dung sửa đoi, bo sung chế định Chính phủ trong Hiến pháp năm 1992

2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài

M ục tiêu tồng quát:

Nghiên cứu các quy định liên quan đến chế định Chính phủ trong Hiến pháp năm 1992 nhằm kiến nghị, đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định của Hiến pháp về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức, chế độ làm việc và trách nhiệm của Chính phủ, giải quyết hợp lý mối quan hệ giữa Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác bảo đảm nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền, nâng cao vai trò, vị thế và hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của Chính phủ

M uc tiêu cu thể:• •

- Nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn thi hành các quy định của Hiến pháp năm 1992 về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức, chê độ làm việc và trách nhiệm của Chính phủ, trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, xây dựng nền kinh tế thị trường XHCN nhằm bảo đảm Chính phủ có vị trí độc lập tương đối; Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

có đủ quyền lực hành pháp và đủ cơ chế đồng bộ để có thể vận hành quyền lực một cách thống nhất, thông suốt và liên tục, để Chính phủ có thể quản lý, điều hành một cách chủ động, linh họạt, có hiệu lực, hiệu quả các mặt đời sống kinh tế - xã hội; tiếp tục cải cách, đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo yêu cầu xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN, gắn liền và để thúc đẩy quá trình xây dựng và hoàn thiện nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và chủ động hội nhập quốc tế; xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, trong sạch, vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả; phân công rành mạch chức năng, thẩm quyền giữa Chính phủ với Thủ tướng Chính phủ, giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Bộ trường; giữa Chính phủ, các bộ với chính quyền địa phương

- Nghiên cứu các quy định của Hiến pháp hiện hành về mối quan hệ của Chính phủ với các cơ quan trong bộ máy nhà nước trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo hướng: Xác định rõ cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa Chính phủ với Quốc hội, Toà án và các cơ quan khác, bảo đảm nhất quán với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước

- Hoàn thiện kỹ thuật lập hiến các quy định về Chính phủ và các quy định khác có liên quan

- Nghiên cứu kinh nghiệm lập hiến của nước ngoài để hoàn thiện các quy định về vị trí, chức năng và nhiệm vụ của Chính phủ

3 Nội dung nghiên cứu chính của đề tài

Trên cơ sở các mục tiêu đã đề ra, đề tài tập trung nghiên cứu các quy định của Hiến pháp năm 1992 về Chính phủ, đánh giá những ưu điểm, hạn chế trong lý luận cũng như thực tiễn thi hành, tham khảo kinh nghiệm hiến

pháp nước ngoài, qua đó kiên nghị, đê xuât sửa đôi, bô sung Hiên pháp năm

1992 Cụ thể, báo cáo đê tài tập trung vào các nội dung chính sau:

- Vị trí, chức năng của Chính phủ;

- Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ;

- Cơ cấu tổ chức, chế độ làm việc và trách nhiệm của Chính phủ;

- Mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan nhà nước khác

4 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở sử dụng phương pháp luận khoa học của chủ nghĩa Mác - Lênin (chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa duy vật biện chứng) và một số phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau: Phương pháp bình luận, diễn giải (như được sử dụng tại Chương I để bình luận các yếu tố của nhà nước pháp quyền và vai trò của Chính phủ, sử dụng đối với Chương

II đê phân tích những ưu điểm, hạn chế, vướng mắc, khó khăn trong các quy định của Hiến pháp cũng như quá trình thực thi Hiến pháp năm 1992); phương pháp lịch sử (được sử dụng tại Chương I khi nói về quá trình phát triên của chế định Chính phủ qua các bản Hiến pháp); phương pháp phân tích,

so sánh, tổng hợp (tập trung được sử dụng tại Chương I khi nói phân tích về các vấn đề cơ quan liên quan đến chế' định Chính phủ trong Hiến pháp các nước; quá trình phát triển của chế định Chính phủ qua các bản Hiến pháp Việt Nam); phương pháp toạ đàm, trao đổi (tọa đàm hẹp với một số chuyên gia, nhà khoa học, giảng viên Đại học Luật Hà Nội; lồng ghép nội dung đề tài trong một số hội thảo, tọa đàm về Hiến pháp như tọa đàm về chuyên đề Chính phủ và chính quyền địa phương (tháng 3/2013)

5 về tình hình nghiên cứu và ý nghĩa khoa học của Đe tài

5.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của Đề tài

về tình hình nghiên cứu trong nước, trong thời gian qua, có nhiều

công trình, bài viết về vị trí, chức năng và nhiệm vụ của Chính phủ, chính quyền địa phương, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, chế độ kinh tế, sở hữu, Tuy nhiên, các công trình, bài viết trên chỉ mới nghiên cứu về các chế định riêng lả hoặc một nhóm các chế định của Hiến pháp dưới góc độ của nhà nghiên cứu mà chưa nghiên cứu về các quy định của Hiến pháp về Chính phủ

- cơ quan ciấp hành của Quốc hội và cơ quan hành chính nhà nước cao nhất đang có trách nhiệm tổ chức thực hiện nhiều quy định của Hiến pháp

Trong số những công trình, bài viết đó, có thể kể đến như: Lê Minh

Thông, đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyển xã hội chủ nghĩa của nhân dín, do nhân dân và vì nhân dân ở Việt Nam hiện nay (Hà Nội: NXB.Chính trị quốc gia, 2011); Đào Trí ú c chủ biên, Mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyển xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Hà Nội:

NXB.Tư pháp, 2007); Tài liệu Hội thảo Sửa đổi Hiến pháp - kinh nghiệm từ

một số nước và viễn cảnh của Việt Nam: GS.TS Phạm Hồng Thái, Mối quan

hệ giữa Hiến pháp với bảo đảm quyển lực nhà nước và những yêu câu đặt ra với việc sửa đổi Hiến pháp hiện hành của Việt Nam; PGS.TS Bùi Xuân Đức, Chế định chế độ chính trị trong Hiến pháp Việt Nam - những van để cần sửa đổi; TS Vũ Đức Khiển, Nhũng đề xuất sửa đổi chương Chỉnh phủ: Phân tích

từ góc độ các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ; TS Võ Trí Hảo, Tính chịu trách nhiệm của Chính phủ] Tạp chí nghiên cứu lập pháp: Hoàng Thị Ngân, sửa đoi Hiến pháp với việc hoàn thiện bộ mảy nhà nước; Ths.Nguyễn Phước Thọ - Ths.Cao Anh Đô, Một số vấn đề về quyền hành pháp của Chính phủ trong cơ chế phân công, phổi hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta; TS Phạm Tuấn Khải, những bất cập về chế định Chính phủ trong Hiến pháp hiện hành; Thái Vĩnh Thắng, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

và hội nhập quốc tế ; Nguyễn Đăng Dung, chuyên đề về tổ chức và hoạt động của chính quyển địa phương (Thông tin khoa học pháp lý số 10/2001

của Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp); PGS.TS.Nguyễn Cửu Việt,

PGS.TS.Trương Đắc Linh, sửa đổi Hiến pháp: nhìn từ chiến lược phân cấp quản ỉỷ (Tạp chí Khoa học pháp lý, số 3/2011)

về tình hình nghiên cứu kinh nghiệm của nước ngoài, thực tế cho

thấy, các nhà nghiên cứu nước ngoài đã có nhiều nghiên cứu về các nội dung quan trọng của Hiến pháp như tổ chức bộ máy nhà nước, phân cấp, phân quyền, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân Tuy nhiên, các nhà nghiên cứu còn có các ý kiến khác nhau về các nội dung này của Hiến pháp, cụ thể

như: Peter John, Local Governance in Western Europe (London: Sage, 2001); Janice Morphet, Mordern Local Government (London: Sage, 2008); John Attanasio, Five Themes o f American Constitutional Law (năm trụ cột của Hiến pháp Hoa Kỳ); GS John D.Whyte, Đảnh giá sự phát triển của Hiến pháp Canada; TS IWASE Maomi, Sửa đổi Hiển pháp ở Nhật Bản\ Mr.Francois Touret de Coucy, Hiến pháp nước Cộng hòa Pháp; TS Zhu Lijiang, Giới thiệu ngắn gọn bốn lần sửa đổi Hiến pháp Trung Quoc; GS Gyungseok Seo, Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp ở Hàn Quốc; Mr Heru Susetyo, Sửa đoi Hiến pháp ở Indonexia\ GS Henning Glaser, Phân tích so sánh Hiến pháp các nước ASEAN’, TS Wendy N.Duong, Tong quan về Hiến pháp Hoa Kỳ\ GS Eva Maria Belser, Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp ở Liên bang Thụy Sỹ (Tài liệu Hội thảo Sửa đổi Hiến pháp - kinh nghiệm từ một số

nước và viễn cảnh của Việt Nam),

Các nhà nghiên cứu trong nước cũng nghiên cứu Hiến pháp của các nước trên thế giới, cả Châu Âu, Châu Á, đặc biệt ở những nước có các điều kiện tương tự như ở Việt Nam để kiến nghị về các vấn đề có liên quan cho

Hiên pháp của Việt Nam như: Bùi Ngọc Sơn, Sự phát triển của Hiến pháp ở Đông Nam Á và kinh nghiêm cho Việt Nam (Tài liệu Hội thảo về sửa đổi, bô sung Hiến pháp năm 1992); Nguyễn Đăng Dung, Quy trình lập hiến và kỹ

thuật lập hiển ở một so quốc gia điển hình (Anh, Pháp, Mỹ) (Trung Tâm

nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội); TS

Vũ Hồng Anh, đổi tượng điều chỉnh của Hiến pháp - kinh nghiệm xây dụng Hiến pháp của một so nước trên thế giới (Trung Tâm nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội); Nguyễn Cảnh Bình, Hiến pháp Hoa Kỳ được làm ra như thế nàol (Tài liệu Hội thảo Sửa đổi Hiến pháp

- kinh nghiệm từ một số nước và viễn cảnh của Việt Nam);

5.2 về ý nghĩa khoa học của Đề tài

Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp nói chung và sửa đổi, bổ sung chế định Chính phủ trong Hiến pháp nói riêng đã và đang là vấn đề được giới chuyên gia, nhà khoa học quan tâm Liên quan đến các quy định của Hiến pháp về Chính phủ có rất nhiều quan điểm, phân tích của các nhà nghiên cứu trong nước cũng như nước ngoài như đã nêu trên, đề cập đến nhiều vấn đề, khía cạnh khác nhau như vị trí, chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của Chính phủ, mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội, Tòa án, Tuy nhiên, các công trình, bài viết này mới chỉ nghiên cứu về các chế định riêng lẻ hoặc một nhóm các chế định của Hiến pháp mà chưa nghiên cứu về các quy định của Hiến pháp về Chính phủ dưới góc độ rộng lớn hơn - Chính phủ là cơ quan

có trách nhiệm tổ chức thực hiện nhiều,quy định của Hiến pháp

Bộ Tư pháp - với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình cũng được giao nhiều trọng trách trong quá trình nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp Bên cạnh thực hiện các nhiệm vụ theo sự phân công, các hoạt động nghiên cứu khoa học của Bộ về Hiến pháp nói chung và chế định Chính phủ nói riêng

sẽ góp phần quan trọng vào việc đưa ra các đánh giá, kiến nghị, đề xuất sửa đổi, bổ sung Hiến pháp hợp lý, xác đáng, thuyết phục, phục vụ cho việc tham khảo để tham mưu ý kiến cho Lãnh đạo Bộ và các cấp có thẩm quyền trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của Bộ

Qua công tác nghiên cứu đề tài khoa học này, sẽ góp phần xây dựng một bản Hiến pháp chất lượng Điều này sẽ có ảnh hưởng lớn, quan trọng đến

sự vận hành của bộ máy nhà nước, sự điều hành của Chính phủ và sự phát triển của quốc gia trên mọi mặt của đời sống xã hội

6 Kết quả của Đe tài

Bao gồm: Báo cáo Phúc trình Đề tài, Hệ chuyên đề của các cộng tác viên Đề tài

Chương I

M ỘT SÓ VẤN ĐÈ LÝ LUẬN VÈ CHÍNH PHỦ TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN

1 Tổ chức quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền

Là phương thức tổ chức khoa học quyền lực nhà nước, nhà nước pháp quyền cũng tồn tại và phát triển trong các xã hội phát triển theo định hướng

xã hội chủ nghĩa Tư tưởng về nhà nước pháp quyền đã khẳng định giá trị phổ biến trong quá trình phát triển lịch sử, tuy nhiên, tư tưởng và thực tiễn về cách thức tổ chức nhà nước pháp quyền được thể hiện không đồng nhất ở các nước, phụ thuộc vào điều kiện lịch sử cụ thể của mỗi nước2

Nói nhà nước pháp quyền3 là nhấn mạnh phương pháp, cách thức quản

lý bằng pháp luật, theo pháp luật, đề cao tính tối thượng của các đạo luật Tư tưởng về nhà nước pháp quyền đi liền với quan niệm về xây dựng và phát triển dân chủ

Trong nhà nước pháp quyền, tất cả quyền lực nhà nước có nguồn gốc từ nhân dân Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nưởc, các cơ quan nhà nước, dù là thực hiện quyền lập pháp, hành pháp hay tư pháp thì đều là các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước và được nhân dân giao thực thi các chức năng và nhiệm vụ tương ứng tạo nên chỉnh thể thống nhất của quyền lực nhà nước Việc tôn trọng và bảo vệ nhân phẩm của con người là nghĩa vụ của tất

cả các chủ thể được giao thực thi quyền lực nhà nước4

Nhân dân vừa trực tiếp thực hiện quyền lực (thông qua các quyền dân chủ trực tiếp), vừa trao quyền cho các cơ quan nhà nước thay mặt mình thực hiện quyền lực nhà nước Việc trao quyền không có nghĩa là nhân dân mất

2 Ví dụ như nguyên tắc pháp quyền mà Nhà nước CHLB Đức ghi nhận là: Nguyên tắc phân chia quyền lực; hiệu lực pháp lý cao nhất của Hiến pháp; tính thống nhất của hệ thống pháp luật; cơ quan hành pháp và tư pháp phải tuân thủ, chấp hành pháp luật; an toàn pháp luật và bảo vệ sự tin cậy vào pháp luật; nguyên tắc tương xúng; các bảo đảm đối với việc bảo vệ pháp luật; bảo đảm giải quyết tranh chấp bằng con đường tòa án; nghĩa vụ giải trình về quyết định cùa nhà nước; trách

nhiệm lắng nghe ý kiến (Văn phòng Quốc hội: Quốc hội trong Nhà nước pháp quyển Cộng hỏa

Liên bang Đức, Nxb CTQG, H.2008).

3 Qua nghiên cứu quá trình ra đời, phát triển của tư tường pháp quyền, có thể thấy những thành tố

cơ bản của pháp quyền là: sự thượng tôn pháp luật (mọi chủ thể trong xã hội, từ những người dân bình thường cho đến quan chức, các cơ quan nhà nước, cả lập pháp, hành pháp, tư pháp, từ trung ương đến địa phương đều phải chịu sự điều chinh của pháp luật và phải tuân thù pháp luật; Hiến pháp và các đạo luật chiếm vị trí tối thượng trong hoạt động của nhà nước và trong đời sống xã hội); tôn trọng, đề cao và đảm bảo quyền con người trong mọi lĩnh vực hoạt động của nhà nước và xã hội; quyền lực nhà nước phải chịu kiểm soát, chế ước để ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực cùa các CO' quan nhà nước; trong một nhà nước pháp quyền, pháp luật phải có tính chắc chắn, tính tiên liệu,

ổn định trong khoảng thời gian đù dài; tư pháp độc lập (Bộ Tư pháp, UNDP: Báo cáo Nghiên cứu,

để xuất một số nội dung sửa đổi, bổ sung Hiển pháp năm 1992, tr.8).

4 Hoàng Thế Liên, Các nguyên tắc của nhà nước pháp quyển và việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp nám 1992, Báo Pháp luật Việt Nam, tháng 12/2012.

quyền5, yêu cầu của pháp quyền đòi hỏi có những cơ chế, phương thức khác nhau để kiểm soát quyền lực nhà nước.

v ề nguyên tắc phân công quyền lực, trong nhà nước pháp quyền,

quyền lực nhà nước được chia thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp Tương ứng với vị trí, chức năng, các cơ quan thực hiện các quyền năng này có nhiệm vụ, quyền hạn riêng, được phân định rõ ràng, bảo đảm sự điều hòa, phối hợp hiệu quả trong hoạt động của bộ máy nhà nước, bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân

Theo quan niệm truyền thống, lập pháp là mảng chức năng của bộ máy

nhà nước, trong đó cơ quan có thẩm quyền làm ra và quyết định các chính sách để định hướng hoạt động hoặc ban hành pháp luật với tư cách là các quy tắc xử sự chung để trực tiếp tác động lên cách thức hành xử của các chủ thể

Hành pháp là mảng chức năng của bộ máy hành chính trong đó các cơ quan

hành chính nhà nước có trách nhiệm thi hành các chủ trương, chính sách đã

được thông qua hoặc pháp luật đã được ban hành Còn tư pháp là mảng chức

năng của bộ máy nhà nước trong đó cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý các vụ việc cụ thể có vi phạm pháp luật bằng cách áp dụng chế tài pháp lý lên các vi phạm đó, qua đó thực thi công lý và bảo đảm pháp luật được thực thi

Nói cách khác, quyền lập pháp lầ quyền làm ra luật, thể hiện ý chí của nhân dân, quyền hành pháp là quyền thi hành ý chí ấy bằng việc thi hành luật, quyền tư pháp là quyền xét xử vi phạm pháp luật và phân xử tranh chấp pháp luật để bảo vệ luật Quyền lực nhà nước là một thể thống nhất các quyền này6

Trong ba mảng chức năng trên, lập pháp là mảng chức năng nhằm thiết lập định hướng phát triển của xã hội và đặt ra những giới hạn về quyền và nghĩa vụ (nếu cần) lên nhà nước và xã hội Chính vì vậy mà lập pháp phải được thực hiện bởi cơ quan đại diện cho ý chí toàn thể nhân dân, tức là Quốc hội Hành pháp là mảng chức năng chuyên thực thi, thực hiện, biến những mục tiêu, định hướng, kế hoạch cụ thể thành hiện thực bằng các hoạt động cụ thể của nhà nước nên nó phải được trao cho một cơ quan nhà nước mang tính hành động cao - cơ quan hành pháp Tư pháp là mảng chức năng do nhà nước thực hiện mang tính thụ động, tức là thường dựa trên yêu cầu của các chủ thể khác, và gắn liền với mục tiêu thi hành công lý Vì vậy, tư pháp được trao cho loại cơ quan nhà nước có tính độc lập cao, thông thạo về pháp luật thực hiện hoặc phối hợp với nhau cùng thực hiện

Tuy nhiên, với sự phát triển của xã hội, quan niệm truyền thống ít nhiều

đã có sự thay đổi, “qua thời gian, người ta nhận thấy, pháp luật do nhánh lập pháp thông qua, nhưng chủ yếu xuất phát từ nhánh hành pháp Vì vậy, quyền

5 Hoàng Thể Liên: Bàn về sơ chế kiểm soát quyển lực nhà nước, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, s ố

chuyên đê Ngành Tư pháp góp ý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, tháng 5/2013, tr.24.

Vũ Thư: Quy định của Hiến pháp về Chính phù: Những vấn để sứa đoi, bo sung, Tạp chí Nhà

nước và Pháp iuật, tháng i 0/2012.

hành pháp còn bao hàm quyền khởi xướng, hoạch định, đề xuất chính sách để lập pháp xem xét, phê chuẩn, thông qua”7 Ví dụ như đã có sự chia sẻ thẩm quyền lập pháp của Quốc hội với Chính phủ bằng các quy định về ủy quyền lập pháp cho Chính phủ trong các đạo luật của Quốc hội Quốc hội không còn

là cơ quan duy nhất thực hiện quyền lập pháp khi Chính phủ cũng có thẩm quyền điều chỉnh về những vấn đề thuộc phạm vi lẽ ra phải do luật quy định (ví dụ pháp lệnh của Chính phủ Cộng hòa Pháp, sắc luật của Chính phủ Cộng hòa Liên bang Đức và Chính phủ Italia, những hình thức văn bản này đều được ban hành trong trường hợp được Quốc hội giao8 hoặc theo sáng kiến của Chính phủ khi thật sự cần thiết9) Thậm chí, nếu Quốc hội ban hành văn bản pháp luật quy định chi tiết cho từng trường hợp cụ thể để thi hành luật thì có thê bị xem là Quốc hội thực hiện chức năng hành pháp, có thể được coi là một hành vi can thiệp quá sâu vào phần cốt lõi của quyền hành pháp (tức là ban hành pháp luật để thi hành pháp luật)10

Ngoài ra, trong việc hoạch định chính sách, xây dựng luật, Chính phủ ngày đóng vai trò quan trọng và có phần “lấn át” Quốc hội và chính Chính phủ trở thành chủ thể có vai trò “định hướng sự phát triển xã hội” chứ không phải là Quốc hội Ở các hình thức chính thể khác nhau, người đứng đầu cơ quan hành pháp (Tổng thống ở Mỹ, Nga, Thủ tướng ở Đức, Anh, ) chính là người dẫn dắt đường lối chính trị của quốc gia (ở Pháp thì Thủ tướng cũng có vai trò như vậy); chịu trách nhiệm về các vấn đề đổi nội, đối ngoại

Bộ máy các nhà nước hiện đại cho dù theo chính thể nào đều được tổ chức dựa trên nền tảng xác lập ba quyền năng cơ bản - lập pháp, hành pháp vầ

tư pháp, tuy nhiên, cách thức tổ chức thực hiện các quyền năng, các mảng chức năng cơ bản này lại có sự khác nhau ở mỗi nước Điều đó tạo thành các kiểu tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, kiểu cấu trúc bộ máy nhà nước khác nhau

Trên thế giới có hai mô hình tổ chức nhà nước phổ biến là mô hình phân chia quyền lực (còn gọi là mô hình phân quyền) và mô hình tập trung quyền lực (còn gọi là mô hình tập quyền)11

Theo mô hình phân chia quyền lự c 1, quyền lực nhà nước được chia

thành các nhánh khác nhau với chức năng riêng, giữa các nhánh quyền lực có

sự độc ỉập tương đối, cân bằng, có cơ chế để kiềm chế và đối trọng giới hạn

7 Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992: M ột sổ vẩn để cơ bàn cùa Hiến pháp các

nước trên thế giới, Nxb CTQG, H.2012, tr 207.

8 Đối với Cộng hòa Pháp là trên cơ sở một đạo luật cho phép cùa Nghị viện (Loi d ’habilitation).

quyền lực của mỗi cơ quan nhà nước nhằm chuyên môn hóa các quyền, đồng thời ngăn cản sự tập trung quyền lực vào tay một nhánh quyền lực, ngăn chặn

sự lạm quyền13 Tuy nhiên, quyền lực nhà nước dù được phân chia theo tam quyền phân lập thì về bản chất vẫn là thống nhất14

Tùy theo mức độ phân chia quyền lực ở các nước mà người ta phân thành hai loại: phân quyền “cứng rắn” - phân biệt khá rành mạch về thấm quyền giữa lập pháp và hành pháp (thường xảy ra ở nước theo chính thể cộng hòa tổng thống hoặc lưỡng tính) và phân quyền “mềm dẻo” - không có sự phân chia rành mạch về thẩm quyền giữa lập pháp và hành pháp15 (thường ở các nước theo chính thể nghị viện), giữa các nhánh quyền lực thường có sự phối hợp với nhau, đặc biệt là Chính phủ ngày càng có vai trò quan trọng trong việc sáng quyền lập pháp

Theo mô hình tập trung quyền lực (như mô hình tổ chức bộ máy nhà

nước Xô viết)16 có các đặc điểm như: cơ quan đại diện nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, có quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn

đề quan trọng của đất nước Quyền lực nhà nước được tập trung vào cơ quan đại diện của nhân dân nhằm bảo đảm tính thống nhất của nó Các cơ quan khác của nhà nước chỉ là cơ quan phái sinh do cơ quan quyền lực cao nhất thành lập và phải chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan đó Tuy nhiên, học thuyết tập quyền XHCN cũng cho thấy một sổ vướng mắc, bất cập khi được thực hiện trong môi trường nhà nước pháp quyền như: vướng mắc trong việc xác định cơ chế phối hợp giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, cũng như việc thiêt lập các cơ chê kiếm soát quyển lực nhà nước

Các nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước nêu trên không mang tính chất tuyệt đối Phân quyền không loại trừ sự thống nhất trong chính sách nhà nước về những vấn đề có tính nguyên tắc và sự tương hỗ giữa các nhánh quyền lực Ngược lại, tập quyền không có nghĩa là loại trừ việc thành lập những cơ quan khác nhau với chức năng riêng để thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất17 Vì vậy, nhiều nước dù theo mô hình tập quyền nhưng vẫn

13 Đinh Xuân Thảo: Luận cứ p h ê phán quan điểm: c ầ n thực hiện lam quyển phân lập trung lỗ chức

(Ịuyên lực nhà nước.

Nguyên tắc phân chia quyền lực chưa bao giờ được áp dụng trên thực tế một cách đầy đù Ngay

cả trong các thể chế nhà nước có thừa nhận nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước (tam quyền phân lập) thì trong chừng mực nhât định thường có sự đan xen và ảnh hường qua lại giữa các chức

năng cùa quyền lực nhà nước (Văn phòng Quốc hội: Quốc hội trong Nhà nước pháp quyển Cộng

hòa Liên bang Đức, Nxb CTQG, H.2008, tr 52).

15 Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992: M ột sổ vấn để c ơ bàn cùa Hiến pháp các

nước trên thế ạiới, Nxb CTQG, H 2 0 12, tr 162, 163.

16 Tư tường về chế độ tập quyền xã hội chủ nghĩa được hình thành trên nền tảng của yêu cầu xây dựng nhà nước chuyên chính vô sản trong học thuyết của Chủ nghĩa Mác - Lênin Trong các tác phẩm nghiên cứu của mình, qua phân tích bộ máy nhà nước tư sản, C.Mác và Ph.Ảngghen đã mạnh

mẽ phê phán nguyên tắc phân quyền mà các triết gia pháp quyền tư sản vẫn thường ngợi ca Theo các ông, đây chi là một sự phân công lao động bình thường trong công nghiệp, được vận dụng vào

bộ máy nhà nước nhằm mục đích đơn giản hoá và kiểm soát.

17 Sđd, tr 157, 160, 161.

áp dụng các yếu tố họp lý của mô hình phân quyền phù hợp với điều kiện của tưng nước, ví dụ: có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp; thành lập thiết chế bảo vệ hiến pháp

về nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước, theo nguyên tắc pháp

quyền, giữa các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước phải có sự kiểm soát lẫn nhau “Quyền lực nhà nước luôn có xu hướng tự mở rộng, tăng cường vai trò của mình, dàn dần xuất hiện xu thế lạm quyền, chuyên quyên trong việc thực thi quyền lực nhà nước Do vậy, đế đảm bảo các quyền tự do cơ bản của công dân được thực thi, ngăn ngừa hành vi lạm quyền của các chủ thể nắm giữ quyền lực, Nhà nước cần phải thiết lập cơ chế nhằm giới hạn quyển lực của các cơ quan của mình” 18

Việc phân công quyền lực nhà nước hợp lý sẽ làm cơ sở cho việc thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước

Việc phân công quyền lực trong nhà nước pháp quyền không phải là ở chỗ các chức năng của quyền lực nhà nước phải “phân lập” hay cô lập với nhau mà là giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp bổ sung, kiểm soát và giới hạn nhau làm cho quyền lực nhà nước bị kiềm chế và qua đó, các quyền tự do

của nhân dân được bảo vệ Với điều đó, quyển tự do của nhân dân được bảo

vệ về mặt tổ chức thông qua việc phản *chia quyền lực19.

Phân công quyền lực không bao hàm tuyệt đối hóa hay cô lập các quyền Ngay cả ở các nước theo mô hình phân quyền, dù là phân quyền

“cứng” hay “mềm”, các cơ quan quyền lực nhà nước đều có sự hợp tác chặt chẽ để bảo đảm cho các quyết định của Nhà nước (của tất cả các cơ quan) được đúng nhất, các quyết định này cũng phải do cơ quan có điều kiện tốt nhất về mặt tổ chức, cơ cấu, chức năng và quy trình thông qua ban hành.20 Như vậy, mục đích của kiểm soảtiẹỊttvền lưc lả để piới hạn quyền lực, không phải để có thêm quyền lực hoặc 'ởữỹồồ Tltì/rc mậvahằm bảo đảm ngăn

ngừa sự lạm dụng, tha hóa quyền ịtíìÒNG^nc NỘ'1

Kiểm soát quyền lực nhà nước bao gỒưr^SrSỊPỉlhững giải pháp, quy trình, phương thức mà nhân dân và các cơ quan nhà nước thay mặt nhân dân21 thực hiện Cơ chế kiểm soát quyền lực có thể được thực hiện theo nhiều phương thức, mức độ, phạm vi khác nhau Thông thường, người ta phân loại thành kiểm soát theo chiều ngang - kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp và kiểm soát theo chiều

18 Đinh Xuân Thảo: Luận c ứ p h ê phán quan điểm: c ầ n thực hiện tam quyền phân lập trong tổ chức

dọc - kiểm soát quyền lực giữa cơ quan trung ương và địa phương Đối với kiểm soát theo chiều ngang, cơ chế này không thể là một chiều, mà cần được thực hiện giữa các cơ quan với nhau, nghĩa là kiêm soát của lập pháp đôi với hành pháp và tư pháp, giữa hành pháp đối với lập pháp và tư pháp, giữa tư pháp đối với lập pháp và hành pháp Đối với kiểm soát theo chiều dọc, cân bảo đảm nguyên tắc phân cấp giữa trung ương và địa phương, có kiếm tra, giám sát, hướng dẫn của trung ương đối với địa phương, đồng thời bảo đảm nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.

Cũng có ý kiến cho rằng, kiểm soát quyền lực cần được thực hiện từ 3 phía: (i) kiểm soát giữa các cơ quan quyền lực nhà nước với nhau - từ trong ra; (ii) kiếm soát từ phía nhân dân bằng việc ghi nhận và thực hiện các quyền dân chủ trực tiếp thông qua hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, và (iii) kiếm soát bằng các thiết chế kiểm soát chuyên nghiệp22 Theo đó, cần kết họp các phương thức kiểm soát khác nhau để kiểm soát một cách hiệu quả, như: tự kiểm soát quyền lực nhà nước23, kiểm soát quyền lực giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, kiểm soát quyền lực từ xã hội

và từ nhân dân thông qua việc thực hiện quyền dân chủ trực tiếp; kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc thiết lập các thiết chế hiến định độc lập, chuyên nghiệp (trong đó có cơ quan bảo hiến)24

sự tồn tại và vận hành của toàn bộ hệ thống chính trị, nền tảng của toàn bộ hệ thống pháp luật và nhằm mục đích tối thượng là bảo vệ các quyền và tự do cơ bản của con người và của công dân25 Hiến pháp trao quyền cho các cơ quan

22 Hoàng Thế Liên: Các nguyên tắc cùa nhà nước pháp quyền và việc sử a đối, bồ sung Hiến pháp

năm ỉ 992, Báo Pháp luật V iệt Nam, tháng 12/2012.

Là cơ chế kiểm soát quyền lực được vận hành trong nội bộ cơ quan được trao quyền lực và trong các cơ quan được tổ chức theo hệ thống dọc từ trung ương xuống địa phương Trong từng loại cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp có cơ chế tự kiểm soát khác nhau V í dụ, cơ chế tự kiểm soát quyền lực trong các cơ quan tư pháp chỉ được thực hiện thông qua trình tự, thủ tục tố tụng, không phải bằng CO' chế chỉ đạo, điều hành mang tính mệnh lệnh như cơ quan hành pháp Trong cơ quan

tư pháp, nếu nhấn mạnh cơ chế tự kiềm soát thông qua công tác tổ chức, cán bộ, công tác tài chính như ừong hệ thống cơ quan hành chính sẽ không bảo đảm nguyên tắc độc lập của cơ quan tư pháp,

tạo ra hệ thống tòa án khép kín (Hoàng Thế Liên: Bàn về s ơ chế kiểm so á t quyển lực nhà nước,

Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, s ố chuyên đề Ngành Tư pháp góp ý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm

1992, tháng 5/2013, trang 24-25).

24Hoàng Thế Liên: Bàn về s ơ chế kiêm soát quyên lực nhà nước, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, s ố

chuyên đề Ngành Tư pháp góp ý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, tháng 5/2013.

25 Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992: M ột số vấn đề c ơ bàn cùa Hiến pháp các

nước trên th ế giới, Nxb CTQG, H.2012, trang 18.

nhà nước nhưng cũng giới hạn quyền lực của các cơ quan nhà nước.

2 Vai trò, chức năng của cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ) trong nhà nước pháp quyền

“Chính phủ” là thuật ngữ chung nhất, phổ quát nhất để chỉ cơ quan thực

hiện quyền hành pháp Thực tiễn cho thấy, có nhiều mô hình Chính phủ khác

nhau trên thế giới tùy thuộc vào mô hình chính thể, tuy nhiên, dù tên gọi là gì

(Chính phủ, Nội các, Hội đồng Bộ trưởng, Hội đồng nhà nước, ), cách thức

hình thành26 và tổ chức như thế nào thì Chính phủ luôn là thiết chế gắn với

quyền hành pháp

Điều này thể hiện trong quy định của Hiến pháp các nước Ví dụ như:

Hiến pháp Nhật Bản quy định: “Nội các là cơ quan nắm giữ quyền

hành pháp” (Điều 65).

Hiến pháp Nga quy định: "Chính phủ Liên bang Nga thực thi quyền lực

hành pháp ở Liên bang Nga ” (Điều 110).

Hiến pháp Mỹ quy định: “Quyền hành pháp được trao cho Tổng thống

Hợp chủng quốc Hoa K ỳ ” (Điều 2) (Tổng thống đồng thời là người đứng đầu

Chính phủ)

Hiến pháp Hàn Quốc quy định: "Quyền hành pháp được trao cho

nhánh Hành pháp được lãnh đạo bởi Tong thong” (Điêu 66).

Hiến pháp Singapore quy định: “Quyền hành pháp của Singapore được

trao cho Tổng thống và có thể được Tổng thống, Nội các hoặc bất kỳ Bộ

trưởng nào được Nội các uỷ quyển thực hiện theo các quy định của Hiến

pháp này ” (Điều 23).

Hiến pháp Trung Hoa quy định: “Quốc Vụ viện nước Cộng hoà nhân

dân Trung Hoa còn gọi là chính phủ nhân dân trung ương là cơ quan hành

26 Cách thức hình thành Chính phù ờ mỗi nước phụ thuộc vào hình thức chính thể cùa nước đó Ở

nhiều nước theo chính thể nghị viện (như Anh, Ẩn Độ, Hy L ạp , ) nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm

lãnh đạo đảng chiếm đa số (hoặc liên minh một số đảng) làm Thủ tướng Chính phù và bổ nhiệm

các bộ trường khác theo giới thiệu của Thủ tướng Ở các nước cộng hòa tổng thống, quân chủ tuyệt

đối và quân chù nhị nguyên, Chính phù hình thành chủ yếu theo ý chí của người đứng đầu nhà

nước Chẳng hạn, ở các nước Nam Mỹ, Tổng thống có toàn quyền lựa chọn thành phân Chính phù

Ở nhiều nước như Mỹ, Ecuador, việc Tổng thống bổ nhiệm các Bộ trường phải có sự phê chuân

cùa Thượng viện Còn ờ Philippines, một ủ y ban do Chủ tịch Thượng viện đứng đầu và mỗi viện

cử 12 nghị sỹ theo tỳ lệ các chính đảng để phê chuẩn việc Tổng thống bổ nhiệm các bộ trưởng Ở

các nước theo chính thể cộng hòa lưỡng tính, thông thường nguyên thủ quốc gia bô nhiệm một

trong số các lãnh đạo của đảng chiếm đa số (hoặc liên minh các đảng) làm Thủ tướng Chính phủ và

bô nhiệm các bộ trưởng khác theo giới thiệu của Thủ tướng, ơ một sô nước như Nga, Hàn Quôc,

việc bồ nhiệm này phải được nghị viện biểu quyết phê chuẩn Còn ở Pháp, trong trường hợp Tổng

thống là người của đảng chiếm đa số trong nghị viện thì việc bổ nhiệm các bộ trường hầu như do

Tổng thống quyết định, nhưng nếu Thù tướng là ngưòi cùa đảng đa số thi vai trò cùa Thù tướng sẽ

tăng lên, nhưng đối với một sổ ghế bộ trường vẫn phải có ý kiến cùa Tổng thống (13áo điện tử đại

biểu nhân dân: Khái niệm ‘‘Chính phủ ", ngày 08/06/2012).

pháp của cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước, là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất” (Điêu 85).

Hiến pháp Úc quy định: “Quyển hành pháp của Liên bang được trao cho Nữ hoàng, được thực hiện bởi Tong toàn quyên với tư cách là người đại diện của Nữ hoàng, hướng tới việc thi hành và duy trì Hiên pháp và các luật của Liên bang” (Điều 61).

Hiến pháp Đan Mạch quy định: “Quyền lập pháp thuộc về Nhà vua và Nghị viện Quyển hành pháp được trao cho Nhà vua Quyên tư pháp được trao cho các Toà án tư pháp ” (Điều 3).

Mô hình tổ chức và hoạt động của Chính phủ có thể là theo mô hình nội các, mô hình chính phủ do nguyên thủ quốc gia đứng đầu hoặc mô hình chính phủ hai đầu27 Trong đó, mô hình nội các là mô hình phổ biến hiện nay, theo đó hoạt động của Chính phủ do một tập thể thực hiện, các Bộ trưởng cam kết ủng hộ quyết định của tập thể nội các, trong trường hợp ngược lại phải từ chức, mỗi một bộ trưởng chịu trách nhiệm trực tiếp với hạ viện về công tác hành pháp trong ngành, lĩnh vực mà mình quản lý; và cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm chung hoạt động của tập thể nội các28

Đổi với mô hình chính phủ do nguyên thủ quốc gia đứng đầu (thường ở

các nước cộng hòa tổng thống), nguyên thủ quốc gia trực tiếp lãnh đạo và điều hành chính phủ, tất cả quyền hành pháp của chính phủ được hiến pháp

quy định trực tiếp cho nguyên thủ quốc gia29 Đổi với mô hình chính phủ hai đầu (thường ở các nước cộng hòa lưỡng tính), một đầu là nguyên thủ quốc gia

- đứng đầu Nhà nước và chỉ đạo hành pháp thông qua việc điều khiển các phiên họp của chính phủ, và một đầu là thủ tướng có trách nhiệm lãnh đạo chính phủ thực hiện các chính sách của chính phủ30

Chính phủ là thiết chế gắn liền với việc thực thi quyền hành pháp và quyền quản lý hành chính, v ề bản chất, “quyền hành pháp” và “quyền hành

27 Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiển pháp năm 1992: Một sổ vấn đề cơ bản của Hiến pháp các

nước trên thế giới, Nxb CTQG, H 2012.

28 Ở một số nước có sự phân biệt giữa chính phủ và nội các, ví dụ ở Anh, toàn thể Chính phủ Anh

cỏ khoảng 50 thành viên nhưng không bao giờ họp toàn thể Các vấn đề quan trọng được thảo luận

và quyết định trong N ội các gồm Thù tướng và khoảng 20 Bộ trường có ảnh hường, liên quan nhất (Sđd, tr 215).

Sđd, tr 216.

30 Như ờ Pháp, Bỉ có sự phân biệt Hội đồng Bộ trường (Chính phủ) họp dưới sự chủ trì cùa Tổng thống, với Hội đồng Nội các - là Chính phủ họp dưới sự chủ trì của Thủ tướng Còn ờ các nước Bắc Âu, hai cơ quan này được gọi là Hội đồng Nhà nước và Hội đồng Bộ trường Trong mô hình này, tổng thống có quyền trực tiếp lãnh đạo chính phủ, chủ trì các phiên họp của chính phù Từ những phiên họp chính phủ dưới sự chủ tọa cùa tổng thống mà các chủ trương, đưòng lối cùa chính phù được thông qua Thủ tướng mặc dù đưọc quy định là người đứng đầu chính phù, nhưng chỉ điêu khiên phiên họp chính phủ khi có sự ủy quyên cùa tông thông Không ít những chủ trương đường lối đó trờ thành các văn bàn luật do chính phủ đệ trình nghị viện (Sđd, tr 216).

chính” không phải là một31 Quyền hành pháp được thực hiện trong đời sống

xã hội thông qua công cụ hay phương tiện của nó là quyền hành chính, quyền hành pháp vận động trong đời sống xã hội không thể không được thực hiện dưới dạng quyền hành chính32 Quyền hành pháp liên quan đến việc hoạch định, thực thi chính sách và pháp luật, còn quyền hành chính là quản lý - hoạt động có tính chất chỉ đạo, điều hành Một điểm nữa là, trong khi quyền hành pháp của Chính phủ cũng như cơ cấu của Chính phủ trong từng giai đoạn có thể bị thay đổi, nhung quyền quản lý hành chính cần phải đảm bảo tính thống nhất, bền vững để duy trì sự ổn định, trật tự của xã hội Do đó, thành phần Nội các có thể thay đổi nhưng các bộ vẫn giữ ổn định (trong bộ, chức danh bộ trưởng là chức danh mang tính chính trị, còn chức danh thứ trưởng là chức danh mang tính hành chính), ví dụ như Chính phủ Nhật, Thái Lan bị giải tán

và thiếu ổn định nhưng vẫn không ảnh hưởng gì nhiều đến bộ máy quản lý hành chính33

Tóm lại, “hành chính” chỉ là các hoạt động điều hành mang tính tác nghiệp, mệnh lệnh quyền uy của quản lý nhà nước, còn “hành pháp” là hoạt động khởi xướng, hoạch định, tổ chức thực thi pháp luật và điều hành chính sách mang tính chủ động ở tầm vĩ mô; trong khi chức năng hành chính tập trung vào việc giải quyết và chỉ đạo giải quyết các công việc cụ thể thì chức năng hành pháp lại chú trọng tới xây dựng chính sách đúng đắn và giám sát thi hành chính sách đó

Theo F.x Xavát, “fí> Chinh phủ bắt nguồn từ một từ Hy Lạp có nghĩa

là “cầm lải Việc của Chỉnh phủ là cầm lái chứ không phải bơi chèo Cung ứng dịch vụ là bơi chèo, mà Chỉnh phủ thì không giỏi bơi chèo ỉẳrrí^ Những

Chính phủ mà chúng ta thấy cầm lái nhiều hơn và bơi chèo ít hơn là những Chính phủ mạnh hơn Những người lái chiếc thuyền có vai trò quyết định đối với đích đi tới của nó nhiều hơn nhiều so với những người chèo thuyền Các Chính phủ tập ừung vào việc cầm lái tích cực tạo nên dáng vóc cho các cộng đồng, quốc gia và dân tộc của mình Chính phủ đưa ra nhiều quyết định hơn

về chính sách, đưa nhiều tổ chức xã hội và kinh tế hơn vào hoạt động, thậm

31 Không phải Hiến pháp nước nào cũng phân định rõ giữa hành pháp và hành chính như Hiến pháp Thụy Sĩ (Hội đồng Liên bang (cơ quan hành pháp) chịu trách nhiệm định ra chính sách Liên bang, còn hành chính là bộ máy (được tổ chức thành các bộ) thực hiện các chính sách đó) (Sđd, tr.208).

32 Vũ Thư: Quy định cùa Hiến ph á p về Chỉnh phủ: Những vấn để sừa đôi, bô sung, Tạp chí Nhà

nước và Pháp luật, tháng 10/2012.

33 Có ý kiến khác lập luận theo hướng khác: khái niệm “hành chính” là hệ quả cùa việc thực hiện chức năng hành pháp Chính phủ với nhiệm vụ đưa pháp luật vào đời sông thực tê (hành pháp), nêu không có tổ chức, chỉ đạo, đưa ra các biện pháp cụ thê thì hoạt động này trờ nên vô nghĩa Vì lẽ đó, khái niệm “hành pháp” ở đây tương đối rộng, còn “hành chính” chỉ là hệ quả tất yêu của hành pháp

mà không phải chi có Chính phù thực hiện mà cùa cả bộ máy nhà nước (cơ quan lập pháp, co quan

tư pháp ) (Xem: Những bất cập vê chế định Chinh phủ trong Hiên pháp hiện hành,

http://www.fdvn.vn/index.phpỸoption^com content&view=article&id=48Q%3Anhng-bt-cp-v-ch- nh-chinh-ph-trong-hin-phap-hin-hanh&catid=2%3Ax-phuc-thm-v-tan-hoang-phat-khong-hv-an-la- sai&Iternid=18&lang:=viì

chí một số Chính phủ còn điều tiết nhiều hơn; các Chính phủ này kiếm tra các

cơ quan khác cung ứng dịch vụ và đáp ứng các nhu câu của cộng đồng hơn là thuê nhiêu viên chức nhà nước hơn Ngược lại, những Chính phủ bận tâm đến việc cung ứng dịch vụ thường từ bỏ chức năng cầm lái đó3'1

Trong bối cảnh mới, yêu cầu của một Chính phủ trong nhà nước pháp quyền và kinh tế thị trường là chủ động khởi xướng, hoạch định và điều hành chính sách vĩ mô một cách nhanh nhạy, ứng phó và giải quyết kịp thời các vấn đề cuộc sống đặt ra

về việc hoạch định chính sách thông qua việc trình dự án luật (văn bản lập pháp), theo xu hướng chung, đây vừa là trách nhiệm, vừa là quyền năng của Chính phủ trong các nhà nước hiện đại Thực chất, Quốc hội không tự mình ‘ phát minh” ra luật Nhu cầu ban hành luật để điều chỉnh các lĩnh vực của đòi sống xã hội thường xuất phát từ thực tiễn quản lý, điều hành đất nước

và vì vậy, thường bắt nguồn từ Chính phủ Kiến nghị về luật của Chính phủ là

cơ sở đế cơ quan lập pháp hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thông qua việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung các luật Một đạo luật tốt vừa giúp tạo ra trật tự pháp lý vốn cần cho xã hội, vừa tạo điều kiện để Chính phủ thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, đặc biệt là tổ chức thực thi luật Đây chính là cơ hội để Chính phủ tác độn&một cách tích cực đến việc hoạch định

và ban hành chính sách lập pháp, bảo đảm để luật thực sự bắt nguồn từ cuộc sống và khả năng tổ chức thi hành luật sau này

Trong nhà nước theo chính thể đại nghị, Chính phủ luôn tích cực sử

dụng quyền sáng kiến pháp luật và bằng cách đó, tham gia vào việc hoạch

định chính sách chung của quốc gia Như ở Anh: “Ngày nay ngành hành pháp

có rât nhiêu thế lực trong việc hoạch định chính sách Nghị viện Anh ngày nay không còn là cơ quan hoạch định chỉnh sách, mà nhiệm vụ này được chuyên sang cho Chính phủ Nghị viện Anh còn lại là thảo luận, thông qua chính sách, bằng cách tranh luận, thông qua và kiểm tra việc thực hiện chỉnh sách ”35 Giữa lập pháp và hành pháp ngày càng có sự phối hợp trong hoạch

định chính quyền quốc gia mà thực tế cho thấy, ưu tiên luôn dành cho các mục tiéu của Chính phủ

ở Mỹ, mặc dù tư tưởng ban đầu của việc xây dựng Hiến pháp Mỹ là

không trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho quyền hành pháp và không có quy định trực tiếp về ủy quyền lập pháp, nhưng ngay từ những ngày đầu hoạt động, Tổng thống, các bộ và các cơ quan hành chính đã

sử dụng một cách tích cực thẩm quyền lập quy Vào cuối thế kỷ XIX, do sự quá tải trong công việc, Quốc hội đã buộc phải trao cho Tổng thống và các cơ

34 Đêvít 4uxbót và Tét Gheblơ: Đ ổi mới hoạt động cùa Chính phù, Nxb Chính trị Quốc gia, II,

1997.tr 55.

35 Nguyễn Đăng Dung: Chính phù trong Nhà nước pháp quyển NXB Đại học quốc gia Hà Nội,

2008 tr 54.

quan hành chính một khôi lượng lớn thâm quyên trong sáng tạo pháp luật

Tuy nhiên, hoạt động này chịu sự giám sát chặt chẽ từ phía Quôc hội Trường hợp Tổng thống hoặc người có chức vụ ban hành văn bản thiếu căn cứ, các nghị sỹ có quyền buộc tội cơ quan hành chính về việc lạm dụng quyền hạn và yêu cầu hủy bỏ văn bản đó

Với sự thắng thế của học thuyết về việc Quốc hội có quyền ban hành bất kỳ đạo luật nào, trong đó có luật ủy quyền cho Chính phủ ban hành văn

bản quy phạm pháp luật, cơ quan lập pháp Mỹ đã chuyển giao cho hành pháp

những thẩm quyền rộng lớn trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Ngoài ra, tính chất lập pháp của văn bản quy phạm pháp luật do hệ thống

hành chính ban hành được chính thức công nhận tại Điểm 557 của Phần V Bộ

tổng luật của Mỹ, nơi chỉ ra rằng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan

hành chính là tuyên bố chính thức của chính cơ quan đó nhằm hình thành các

quy định của luật

Như vậy, mặc dù theo đuổi nguyên tắc phân quyền, song tại Mỹ, ngoài

Quốc hội còn có một chế định làm luật nữa là các cơ quan hành chính được

lập ra từ thế kỷ XIX, người đưa ra chính sách trong lĩnh vực công, độc lập với

các viện lập pháp Các quy định mà cơ quan này ban hành thường tập trung

vào lợi ích chung, đòi hỏi tính toán lụnh tế như ấn định thế nào là vệ sinh

công cộng, giá vé xe lửa hợp ỉý, giới hạn số nai được săn bắn, giá điện, khí

đốt hay giá vận chuyển Các nhà làm luật quan niệm rằng chuyên gia lập ra

các quy định là người có khả năng tốt nhất đưa ra các luật lệ cần thiết cho việc

điều hành một số vấn đề kinh tế - xã hội phức tạp Khi cơ quan hành chính

đưa ra quy định mà trên thực tế có giá trị như luật thì họ đã giúp cho dân

chúng tiếp cận với người làm luật Tuy nhiên, các quy định này phải được phê

duyệt lại về phương diện tư pháp Từ đó, luật hành chính được làm ra bởi các

thẩm phán thông qua các phán quyết về các vụ kiện và các quy định của các

cơ quan hành chính36

động Chính phủ

3.1 về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ

Quyền hạn của Chính phủ là tập họp những quyền mà Chính phủ được

trao để thực hiện chức năng của mình một cách hiệu quả Quyền hạn của

Chính phủ cũng chính là những công việc mà Chính phủ phải làm, do vậy,

các quyền hạn đó cũng chính là các nhiệm vụ của Chính phủ37 Việc xác định

quyền hạn của Chính phủ phải dựa trên một số cơ sở lý luận sau:

36 Gordon Morris Bakken Cách làm luật trong một xã hội dân chủ Đại học quốc gia Hà Nội Khoa

luật, về pháp quyền và chù nghĩa hợp hiến N X B Lao động - xã hội, 2012, tr.269-271.

37 ơ đây không có sự lựa chọn dành cho Chính phù giống như đối với các cá nhân Nếu một cá

nhân được trao một quyền pháp lý thì cá nhân có thể thực hiện hoặc không thực hiện quyền đó mà

không phải chịu trách nhiệm pháp lý nào Còn đối với Chính phù cũng như đối với các cơ quan nhà

Thứ nhất, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ phải phù hợp với chức năng và vị trí của Chính phủ Chức năng của Chính phủ là cơ sở để xác định

nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, còn vị trí của Chính phủ là cơ sở đê xác định ranh giới của nhiệm vụ, quyền hạn đó Quyền hạn của Chính phủ không được quá nhiều để tránh nguy cơ lạm quyền song cũng phải đủ để Chính phủ thực hiện được hết chức năng hành pháp của mình Chính phủ với tư cách là

cơ quan thực hiện quyển hành pháp thì cần có các nhiệm vụ, quyền hạn đầy

đủ để đảm bảo nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô, nhất là chất lượng xây dựng chính sách, thể chế, quy hoạch, năng lực dự báo và khả năng phản ứng chính sách trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế theo tinh thần văn kiện Đại hội Đảng XI

Thứ hai, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ cũng phải phù hợp với mức

độ can thiệp của nhà nước vào các lĩnh vực của đời sổng xã hội Có thể nói là

phần lớn công việc của nhà nước nằm trong sự quán xuyến của Chính phủ Chính vì vậy, nếu nhà nước can thiệp càng sâu vào đời sống xã hội thì nhiệm

vụ, quyền hạn của Chính phủ đương nhiên cũng mở rộng ra một cách tương ứng Đây là một mối quan hệ mang tính nhân quả và có thể được nghiên cứu để mang tính dự báo Khi phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ quá rộng, hiệu quả của hoạt động hành pháp của Chính phủ có thể bị ảnh hưởng

Thứ ba, nhiệm vụ, quyển hạn của Chỉnh phủ phải đáp ứng đòi hỏi của từng thời kỳ Đây là mối quan hệ biện chứng giữa tồn tại xã hội và ý thức xã

hội Nhân tố chính trong từng thời kỳ ở đây là trình độ phát triển kinh tế - xã hội Nêu kinh tế - xã hội đang trong giai đoạn phát triển ban đẩu, đang trong thời gian định hình, tuy tốc độ tăng trưởng có thể cao song chưa ổn định thì Chính phủ, mà cụ thể là các thành viên Chính phủ, có thể được trao nhiều quyền hơn trong lĩnh vực hành chính nhà nước Điều này có thể đem đến cho Chính phủ nói chung khả năng phản ứng kịp thời với những biến động của tình hình và hạn chế những tác động xấu có thể xảy ra Khi kinh tế - xã hội đã

đi vào phát triển ổn định thì Chính phủ và các thành viên Chính phủ nên chú trọng hem vào công tác đề xuất, xây dựng chính sách, giám sát thực thi chính sách, tức là lĩnh vực hành pháp đúng nghĩa; các công việc thuộc lĩnh vực hành chính nhà nước có thể và nên được giao cho những cơ quan hành chính nhà nước có tính độc lập tương đối, chuyên nghiệp và khách quan

Với chức năng hành pháp, Chính phủ tổ chức thi hành pháp luật; quản

lý, điều hành mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, quản lý thống nhất về cán bộ, công chức, chế độ công vụ ; chỉ đạo, điều hành hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương Có thể nói, không một lĩnh vực nào của đời sống xã hội mà lại thiếu tiếng nói của Chính phủ

nước khác, quyền hạn họ được trao là công cụ để họ thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước mà họ được giao phó.

v ề cách quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong Hiến pháp các nước, có nước quy định rất đơn giản hoặc chỉ quy đinh khái quát nhiệm

vụ của Chính phủ như: Hoa Kỳ, Ba Lan, Nga, Thụy Điển Thậm chí có nước xem chức năng hành chính nhà nước là chức năng không cần phải quy định

cụ thể như Nhật Bản Có những nước quy định nhiều hơn về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ như Việt Nam, Trung Quốc38

Ví dụ:

Hiến pháp Cộng hòa Pháp quy định: “Chính phủ xây dựng và thực hiện chính sách quôc gia Chính phủ nắm giữ, điểu hành hệ thống hành chỉnh và các lực lượng vũ trang Chính phủ chịu trách nhiệm trước Nghị viện trong những điểu kiện và theo các thủ tục quy định tại các điều 49 và 5 0 ” (Điều 20).

Hiến pháp Nhật Bản quy định (Điều 73): “Ngoài các chức năng hành chính thông thường khác, Nội các cỏ các chức năng như sau:

- Thi hành pháp luật một cách trung thực, quản lí nhà nước,

- Quản lí các chỉnh sách ngoại giao;

- Kí kết hiệp ước, nhưng phải có sự phê chuẩn của Quốc hội;

- Quản lí các dịch vụ công theo các tiêu chuẩn được pháp luật quy định;

- Dự toán ngân sách để đệ trình Quốc hội;

- Ban hành sắc lệnh để thi hành hiến pháp và đạo luật, tuy nhiên không thê quy định những quy tắc hình sự nếu không được ủy quyền theo quy định của pháp luật;

- Quyết định ân xả, giảm tội, miễn tội, khôi phục quyền công dân

Kinh nghiệm thiết kế nhiệm vụ của Chính phủ trong hiến pháp các nước là: chỉ quy định chi tiết nhiệm vụ của Quốc hội39 và các thiết chế hiến định khác, còn không liệt kê tất cả các nhiệm vụ của Chính phủ mà chỉ thể hiện một cách khái quát nhằm bảo đảm cho Chính phủ có thể quản lý toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội một cách hợp hiến và hợp pháp, làm tròn trách

38 Vũ Thư: Quy định cùa Hiến ph á p về Chính phù: Những vấn đề sửa đổi, bổ sung, Tạp chí Nhà

nước và Pháp luật, tháng 10/2012.

39 Hiến pháp M ỹ quy định thẩm quyền của Nghị viện theo cách liệt kê nhưng không áp dụng biện

pháp này với hành pháp Theo đạo luật cơ bản của Mỹ, toàn bộ quyền lập pháp của Liên bang được giao cho Quốc hội Mỹ với cơ cấu hai Viện Quyền hạn rộng lớn của Quốc hội Mỹ được ghi nhận tại Điều 1 Hiến pháp, bao gồm: Đánh thuế và thu thuế; vay tiền theo tín dụng cho Hoa Kỳ; thiết lập các luật lệ và các quy chế điều chỉnh quan hệ thương mại giữa các bang và với nước ngoài; thiết lập các quy định thống nhất cho việc nhập tịch của công dân nước ngoài; đúc tiền và in tiền, công

bố giá trị của tiền và đưa ra hình phạt đối với việc làm tiền giả; thiết lập các chuẩn mực cho trọng lượng và thước đo; thiết lập luật phá sản trong cả nước; thiết lập các trạm bưu điện và các mạng lưới bưu điện; cấp bằng sáng chế và các bản quyền; thiết lập hệ thống tòa án liên bang; trừng phạt tội ăn cắp bản quyền; tuyên bố chiến tranh; phát triển và hỗ trợ quân đội; chu cấp cho hải quân; kêu gọi lực lượng dân vệ thực thi các luật liên bang; trấn áp các hành động phạm pháp hoặc đẩy lùi các cuộc xâm lược của các íhế lực nước ngoài; làm ra tất cả các luật cần thiết để Hiến pháp có hiệu lực.

nhiệm trước nhân dân và Quôc hội Trên thê giới, hâu hêt Hiên pháp đêu chỉ

■quy định rất khái quát các nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản của Chính phủ

Phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ các nước là khác nhau Theo quan niệm phố biến hiện nay, Chính phủ không chỉ là cơ quan hành pháp theo nghĩa là thi hành luật, mà vai trò của Chính phủ ngày càng thể hiện nhiều hơn ở công việc hoạch định và thi hành chính sách (chính sách có thể

do cơ quan lập pháp hoạch định, có thể do cơ quan hành pháp hoạch định) Bởi vậy, hiến pháp nhiều nước quy định bên cạnh thẩm quyền ban hành văn bản dưới luật để thực thi luật (lập quy), Chính phủ còn có thẩm quyền ban hành văn bản lập pháp ủy quyền trong một số lĩnh vực nhất định Ví dụ tại

Cộng hòa Pháp, hoạt động lập quy của Chính phủ được ghi nhận cả trên

phương diện Hiến pháp, cả trên thực tế Hiến pháp xác định các vấn đề thuộc nội dung của luật (Điều 34); “các vấn đề khác không nằm trong phạm vi điều chỉnh của luật sẽ thuộc phạm vi điều chỉnh của các văn bản dưới luật” (Điều 37) Tuy nhiên, trên thực tế, luật chỉ dừng ở các vấn đề mang tính nguyên tắc

và nhường chỗ quy định chi tiết cho quyền hành pháp40

3.2 về cơ cấu tổ chức, chế độ làm việc và trách nhiệm của Chính phủ

Thành phần Chính phủ thường có người đứng đầu Chính phủ, các bộ trưởng và người có chức vụ tương đửơng Bộ trưởng, một số nước có thêm chức danh Phó Thủ tướng (Đức, Việt Nam, Nga, Trung Quốc ) Vai trò của người đứng đầu Chính phủ khác nhau giữa các nước41

Thông thường, việc thành lập các bộ theo các chức năng được phân thành các nhóm theo tiêu chí, không phân thành mảng, không chồng chéo, làm cơ sở cho việc thành lập các bộ mới để đảm nhiệm các chức năng mới Ngoài ra, các bộ mới có thể được thành lập cho những ưu tiên chính sách mới,

ví dụ như vấn đề chống tham nhũng, bảo vệ môi trường v.v 42

Chính phủ hiện đại đòi hỏi Chính phủ được tổ chức gọn nhẹ, hợp lý, minh bạch, hiệu quả, trách nhiệm rõ ràng và có trách nhiệm chính trị cao trước nhân dân

40 Ở Crôatia, cơ quan lập pháp ủy quyền lập pháp cho hành pháp, nhưng có thể tước bò sự ủy quyền đó bất cứ lúc nào Hiến pháp các nước khác trao cho hành pháp quyền làm luật chỉ trong những trưcng hợp ngoại lệ hạn hữu như tình trạng khẩn cấp Tuy nhiên, nếu không được Nghị viện phê chuẩn trong thời hạn nhất định, văn bản đó sẽ bị hủy bỏ (như ờ Braxin) (Ban biên tập Dự thảo

sửa đổi Hiến pháp năm 1992: M ột số vấn đề c ơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới, Nxb

CTỌG, H.2012, trang 209).

41 Như ở <ác nước cộng hòa tổng thống, nguyên thủ quốc gia thường đồng thời là người đứng đầu Chính phù, có nhiệm vụ, quyền hạn lớn Ở những nước đại nghị và cộng hòa lưỡng tính, người đứng đầu Chính phủ thường có chức danh riêng (Thủ tướng), quyết định đường lối chính trị cùa Chinh phủ

42 Sđd, tr 214.

Đẻ tổ chức và hoạt động tốt, Chính phủ cần được tổ chức gọn nhẹ, hợp

lý minh bạch, hiệu quả, trách nhiệm rõ ràng và có trách nhiệm chính trị cao trước nhân dân

về cơ cẩu tổ chức, xu hướng chung của nhiều nước trên thế giới là

thực hiện sắp xếp lại, giảm số lượng các bộ, qua đó tạo thuận lợi hơn cho hoạt động quản lý, điều hành của Bộ trưởng, các bộ sẽ thuận lợi hon trong việc thực hiện chức năng hoạch định, ban hành thể chế, chính sách đồng bộ, nhất quán

Hơn nữa, với sự ra đời của nền kinh tế toàn cầu, năng lực hoạch định và khởi xướng chính sách của Chính phủ là đặc biệt quan trọng, do vậy, không chỉ thực hiện việc sáp nhập các bộ để gọn bớt các đầu mối, cơ quan của Chính phủ

mà còn cần phải tiến hành đổi mới cơ cấu tổ chức Chính phủ trên cơ sở điều chỉnh lại chức năng của Chính phủ và các bộ; thay đối lại vai trò của Chính phủ với vai trò là chất xúc tác, người “cầm lái”; phân quyền cho chính quyền địa phương và đặc biệt là tăng cường “tư nhân hoá”, chuyển sang các khu vực tư nhân thực hiện dịch vụ công để đồng thời cắt giảm đáng kể số lượng cán bộ, công chức, viên chức trong khu vực nhà nước Với chức năng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, các bộ cần tập trung hơn vào quản lý vĩ mô, cụ thể là tập trung vào việc xây dựng chính sách, thể chế, pháp luật; xây dựng chiến lược, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước và thanh tra, đôn đốc, hướng dẫn việc thực hiện (của chính quyền địa phương các cấp, của khu vực tư nhân, các tổ chức phi Chính phủ, các thành phần khác trong xã hội ) để bảo đảm tính thông suốt, tính thống nhất của cơ chế, chính sách

Nhằm tăng cường vai trò của Chính phủ trong hoạch định chính sách, nhiều nước trên thế giới đã cải cách cơ cấu Chính phủ theo hướng tinh gọn bắt đầu từ quan niệm, cách nhìn mới về vai trò của Chính phủ trong một nhà nước hiện đại

Theo kỉnh nghiệm của Mỹ, từ những năm 80, chính quyền nhiều bang

của Mỹ đã tìm cách tách chức năng “cầm lái” khỏi chức năng “bơi chèo” Họ phát hiện ra rằng nếu Chính phủ đặt việc cầm lái và việc bơi chèo vào trong cùng một tổ chức sẽ bó mình vào trong những chiến lược tương đối chật hẹp Đường lối tấn công của họ được xác định bởi các chương trình chứ không phải bởi những vấn đề Theo đó, số lượng công chức, viên chức nhà nước phải giảm đi Nhiều chính quyền bang của nước Mỹ đã có cách làm như sau: trên cơ sở số lượng viên chức Chính phủ mỗi năm giảm tự nhiên 10% (do tuổi tác, sức khoẻ hoặc lý do khác), có thể lợi dụng sự giảm tự nhiên này; thuyên chuyển viên chức hoặc yêu cầu người nhận thầu phải thuê lại họ với tiền lương tương ứng; yêu cầu thuyên chuyển nhân viên nhà nước sang khu vực tư nhân khi ký hợp đồng công việc với các công ty tư nhân6

Theo kinh nghiệm của Cộng hoà Pháp, cải cách tổ chức bộ máy, cơ cấu

lại một cách căn bản, đồng bộ tất cả các cơ quan hành chính trung ương xuất

phát từ yêu cầu, mục tiêu cơ bản là: đổi mới vai trò của nhà nước trung ương với vai trò là nhà hoạch định chiến lược.

Vì sao phải đổi mới? Nen hành chính Pháp vốn vẫn quan liêu nhưng khuôn khổ hoạt động của nhà nước Pháp cũng như các nhà nước khác trước đây chỉ phù hợp với một xã hội vẫn còn đon giản, ở đó việc phân chia lĩnh vực quản lý, phân chia trách nhiệm giữa các trung tâm ra quyết định quản lý vẫn còn dễ thực hiện, người dân vẫn được coi là chủ thể bị quản lý mà chưa được coi là chủ thể tích cực của quá trình quản lý Tình hình kinh tế xã hội ngày nay đã trở nên phức tạp hơn, số lượng các trung tâm ra quyết định cũng tăng lên, các vấn đề phức tạp đan xen lẫn nhau, đòi hỏi nhà nước, người đảm bảo cho lợi ích chung, bảo đảm công bằng xã hội, sự gắn kết trong nội bộ quốc gia, phải xác định được những mục tiêu rõ ràng trong hoạt động của mình, xác định những chính sách ưu tiên, tạo khuôn khổ rõ ràng, chặt chẽ cho các thành phần trong xã hội chủ động ra quyết định trong phạm vi thẩm quyền của mình Nhà nước phải chứng tỏ được khả năng của mình trong việc hoạch định các chính sách mang tính chiến lược Nhà nước phải hoạch định những chiến lược rõ ràng, với những định hướng dài hạn cho tương lai chứ không chỉ giới hạn dựa trên những thông tin có được từ thị trường; các chính sách phải đồng bộ, tổng thể, thống nhất; đồng thời nhà nước phải bảo đảm các chính sách đó được thực hiện nghiêm chỉnh, thường xuyên tổng kết, đánh giá những kết quả đạt được và đó là những mục tiêu chính nhà nước cần theo đuổi, với vai trò là nhà hoạch định chiến lược.' • • •

Chính vì vậy, người Pháp quan niệm: “Ngày nay, các cơ quan bộ, ngành trung ương chỉ nên tập trung vào các nhiệm vụ chiến lược Các vị Bộ

trưởng, cùng với các cơ quan chức năng trong bộ, phải theo sát được những mục tiêu chiến lược: “Việc xây dựng chính sách, quyết định chiến lược không thê tương thích với một cơ cấu tổ chức Chính phủ cồng kềnh, không ổn định, nhiều tầng nấc, không bảo đảm hiệu quả phối hợp hoạt động, giải quyết hữu hiệu sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các vấn đề đặt ra”; “Việc xé lẻ thẩm quyền giữa các cơ quan sẽ không cho phép có được cách tiếp cận đồng bộ, mang tính tổng thể, dễ dẫn đến tình trạng khác biệt về ý kiến, lại đòi hỏi phải có sự trọng tài ở cấp liên bộ7, và kết quả là gây ra rất nhiều khó khăn cho việc xây dựng các chiến lược tổng thể”8

Số lượng các Bộ trưởng nhiều, tạo ra sự chồng lấn về thẩm quyền, không phân biệt rõ trách nhiệm của từng người Hom nữa, cơ cấu tổ chức Chính phủ cồng kềnh sẽ không bảo đảm giải quyết được những vấn đề tổng hợp đặt ra Với xu hướng toàn cầu hoá và các Chính phủ đều ưu tiên thực hiện chính sách hội nhập thì cơ cấu tổ chức ngành dọc truyền thống sẽ không cho phép giải quyết được những vấn đề tổng hợp liên quan đến nhiều ngành, nhiêu lĩnh vực hoạt động của Chính phủ

Việc tổ chức hợp lý hơn cơ cấu tổ chức của các bộ, ngành cũng phải đươc xác định rõ trên nguyên tắc: các cục, vụ, cơ quan hành chính trung ương phải thực sự trở thành những cơ quan có nhiệm vụ chủ yếu là hoạch định chiến lược, phải trao cho các cơ quan này một phạm vi thẩm quyền đủ rộng,

có sự phối hợp hoạt động với nhau để thực hiện những nhiệm vụ chung Các

bộ, ngành, cơ quan trung ương đóng vai trò là bộ tham mưu, hỗ trợ, thúc đẩy, còn các cơ quan địa phương trực tiếp chịu trách nhiệm thực hiện các chính sách đã được hoạch định (theo đó, việc phân quyền phải được thực hiện mạnh mẽ) Neu các cơ quan trung ương ôm đồm hết cả trách nhiệm thừa hành, thực hiện và trách nhiệm quản lý thì sẽ không thể tập trung làm tốt chức năng chính yếu của mình là xây dựng, hoạch định chính sách Chính vì vậy, nước Pháp đang nỗ lực tổ chức lại nhiệm vụ cũng như cơ cấu các bộ để giảm bớt số lượng các đơn vị vụ, cục, tổng cục trong các bộ

Theo kinh nghiệm của Trung Quốc, theo các nhà hoạch định Trung

Quốc, để thiết lập và hoàn thiện nền kinh tế thị trường, Chính phủ phải xác định được một cách thích hợp những chức năng của mình Thông qua cải cách

cơ cấu tổ chức, Chính phủ cần phải điều chỉnh cơ cấu các cơ quan Chính phủ, giảm bớt số lượng các cơ quan và tái phân bổ quyền lực cho các cơ quan khác nhau nhằm “hợp pháp hoá các cơ quan Chính phủ cũng như các chức năng, quy mô và quy trình làm việc của các‘cơ quan này”, đẩy nhanh quá trình cải cách hành chính và thiết lập một bộ máy chính quyền gọn nhẹ và hiệu quả cao nhằm đảm bảo cho những thành tựu phát triển kinh tế và xã hội

Trước khi tiến hành cải cách, đặc trưng của hệ thống chính quyền Trung Quốc là sự tập quyền trung ương, và như vậy, chính quyền địa phương không có quyền tự chủ cũng như không được góp ý kiến trong việc thiết kế hệ thống chính quyền mới Sau khi cải cách, Chính phủ trung ương đã trao nhiều quyền lực cho chính quyền địa phương theo những cách khác nhau, ví dụ như trao cho chính quyền địa phương thêm quyền tự chủ đối với các hoạt động kinh tế trong những khu vực kinh tế đặc biệt và mở rộng phạm vi quyền lực của chính quyền địa phương Đồng thời, vì các cơ quan chính quyền địa phương phải tái cơ cấu hoặc bỏ đi một số bộ phận trực tiếp quản lý kinh tế, nên các cơ quan đó sẽ bị giảm bớt quyền lực9

v ề vấn đề kiêm nhiệm, ở các nước theo chính thể cộng hòa tổng thống như Hoa Kỳ và một số nước khác (như Hà Lan, Áo, Na Uy, Pháp, ), Bộ trưởng không được đồng thời là Nghị sỹ Ngược lại, ở những nước như (Anh, Ồxtrâylia, Ấn Độ, Niu Dilân, ), Bộ trưởng phải là Nghị sỹ Trong khi đó, ở một số nước như Nhật Bản, Đan Mạch, Tây Ban Nha, Phần Lan, Bộ trưởng

có thể là Nghị sỹ, hoặc có thể không43

43 Sđd, tr.214.

về chế độ làm việc và trách nhiệm của Chính phủ, điều này phụ thuộc

vào mô hình tổ chức và hoạt động của Chính phủ nêu trên, theo đó, việc xác định và đề cao trách nhiệm tập thể hay cá nhân trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ các nước không giống nhau44

v ề nguyên tắc, dù Chính phủ được tổ chức và hoạt động như thế nào thì đều phải chịu trách nhiệm về phạm vi quyết sách Chính phủ, vê các giải pháp đã lựa chọn và cũng phải chịu trách nhiệm trước nhân dân về việc

“không hành động” hay không có giải pháp ứng phó kịp thời mà không đợi

“chấp hành” các quyết nghị từ Nghị viện/Quốc hội

Nội hàm của vấn đề Chính phủ phải chịu trách nhiệm rất phong phú Trước hết, Chính phủ được gọi là một bộ phận quan trọng của nhà nước dân chủ phải có trách nhiệm thực hiện các quyết định (luật) của các cơ quan lập pháp, do nhân dân trực tiếp bầu ra Đó là một trong những biểu hiện của nhà nước pháp quyền Nhưng dần dần với sự phát ừiển của thời gian, rất khác với

đề nghị phân quyền của học thuyết phân chia quyền lực, không có một Chính phủ nào hiện nay chỉ ngồi chờ thực hiện các văn bản luật đã được Quốc hội/Nghị viện lập pháp ban hành, mà Chính phủ luôn luôn là trọng tâm của mọi nhà nước Nhà nước dân chủ là nhà nước phải chịu trách nhiệm và tiêu điểm của nhà nước chịu trách nhiên; là Chính phủ phải chịu trách nhiệm Trong trường hợp Chính phủ không hoàn thành nhiệm vụ, chức năng của mình, phải có trách nhiệm từ chức, theo thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm và bất tín nhiệm của Quốc hội

Bên cạnh trách nhiệm pháp lý đối với hoạt động của mình, Thủ tướng Chính phủ, người đứng đầu các bộ còn có trách nhiệm chính trị là báo cáo công tác của mình trước Quốc hội, trước nhân dân

Yêu cầu đặt ra đối với Chính phủ trong nền kinh tế thị trường và toàn

cầu hóa là Chính phủ dám chịu trách nhiệm và phải biết giải ữình45 Việc tăng

cường trách nhiệm giải trình của Chính phủ và sự công khai minh bạch trong hoạt động của Chính phủ là yêu cầu của nhà nước pháp quyền Nhân dân có thể thực hiện chức năng giám sát và điều chỉnh một cách tốt nhất trong chừng mực

mà nhân dân có đầy đủ cơ sở để đánh giá hoạt động của các cơ quan Vì vậy, hoạt động của Chính phủ phải minh bạch Việc bảo đảm quyền tự do thông tin của công dân, công khai hoạt động của Chính phủ và nghĩa vụ của Chính phủ, công khai hoạt động của các cơ quan trong bộ máy hành pháp là giải pháp tăng cường trách nhiệm giải trình về các quyết định của Chính phủ

44 Ví dụ, tong chế độ đại nghị, Chính phủ chịu trách nhiệm trước Nghị viện, mà Nghị viện do nhân

dân bầu n cho nên Chính phủ gián tiếp chịu trách nhiệm trước nhân dân Trong chế độ tổng thống,

chính Tổng thống là người đứng đầu hành pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra nên Tổng thống - hành

|)háp chịutrách nhiệm trực tiếp trước nhân dân, Tổng thông có nhiệm vụ, quyên hạn rât lớn

5 Nghĩa \ụ giải trình về quyết định cùa nhà nước được đặt ra nhằm phục vụ việc hợp lý hóa và

kiêm soát các quyết định của nhà nước (Văn phòng Quốc hội: Quốc hội trong Nhà nước pháp

quyển C ộtg hòa Liên bang Đức, Nxb CTQG, H.2008, tr 62).

3.3 về mối quan hệ giữa Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác

Mối quan hệ giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước phụ thuộc vào mô hình chính thế và nguyên tăc

tổ chức quyền lực nhà nước (phân quyền hay tập quyền)

Trong nhà nước theo mô hình cộng hòa tổng thống (điển hình là Hoa Kỳ), cơ chế tam quyền phân lập được áp dụng khá triệt để v ề nguyên lý, Nghị viện nắm quyền xây dựng luật, từ việc trình dự án luật cho tới việc thảo luận, chỉnh lý, hoàn thiện và thông qua luật; còn Chính phủ chỉ đóng vai trò thực thi những đạo luật mà Nghị viện đã ban hành Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của mô hình này cho thấy, việc xây dựng chính sách làm đường hướng cho việc ban hành luật vẫn là công việc quan trọng hàng đầu của ngành hành pháp46

Trong nhà nước theo mô hình dân chủ đại nghị (điển hình là Anh),Chính phủ có nguồn gốc từ Nghị viện và chịu trách nhiệm trước Nghị viện

Cơ quan lập pháp (Nghị viện) đóng vai trò là chủ thể có quyền lực tốicao Chính phủ chỉ có thể tồn tại khi còn sự tín nhiệm của Nghị viện Chínhphủ được coi là “một tập thể thống nhất hành động, dưới quyền chủ tọa củaThủ tướng, liên đới chịu trách nhiệm trước Quốc hội.” 47

ế

Trong mô hình Xô Viết, bộ máy nhà nước các cấp được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, quyền lực nhà nước của nhân dân thống nhất vào Quốc hội (hoặc Xô viết tối cao) Các cơ quan khác, trong đó

có Chính phủ được tổ chức trên nguyên tắc “phái sinh” từ Quốc hội và phải báo cáo, chịu trách nhiệm trước Quốc hội48

Đối với những nước theo nguyên tắc phân quyền, cơ quan hành pháp

có sự độc lập tương đối mặc dù vẫn chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, tư pháp Đối với các nước tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc tập quyền thì tính độc lập của hành pháp sẽ bị hạn chế hon so với các nước theo nguyên tắc phân quyền49 Tính độc lập nhằm bảo đảm tính linh hoạt và chủ động trong hoạt động của Chính phủ, đặc biệt trong bối cảnh kinh tế thị trường và hội nhập Dành cho Chính phủ quyền quyết định, chỉ đạo, điều hành trong phạm vi và mức độ nhất định sẽ giúp Chính phủ thực hiện tốt công tác quản lý rộng rãi, phát huy được tính năng động, sáng tạo, phản ứng nhanh nhạy với sự vận động đa dạng, mau chóng của các quan hệ xã hội - là yêu cầu cần thiết đối với hoạt động của cơ quan hành pháp “Chính phủ độc lập hon, mạnh hơn không thể hiểu là khả năng lấn

46 Nguyễn Văn Cương, Chu Thị Hoa: Vị tri, nhiệm vụ và quyền hạn cùa Chính phù Việt Nam qua

lướt cua nó đối với quyên lập pháp Trái lại, quyên nhiêu thì sự kiêm soát việc thực hiện quyên trong cơ chê quyên lực nhà nước cũng phải tương xứng đê tránh lạm quyền, vi phạm pháp luật Đây là đòi hỏi của tổ chức quyền lực trong Nhà nước pháp quyền”50.

v ề nguyên tắc, việc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp phải trên cơ sở xác định đúng chức năng của các cơ quan, chứ không chỉ là đưa ra các nguyên tắc chung; đồng thời, sẽ chỉ là nguyên tắc không thể thực hiện được nếu như không lồng ghép vào các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các

cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp và bổ sung các thiết chế độc lập để kiểm soát (ví dụ như thành lập cơ quan bảo hiến) Sự phân chia quyền lực cũng như kiểm soát quyền lực phải được thể hiện ở ngay các quy định của Hiên pháp vê vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp và cả các thiết chế hiến định khác (nguyên tắc kiểm soát quyền lực theo chiều ngang)

Bên cạnh đó, nguyên tắc kiểm soát quyền lực theo chiều dọc cũng phải được lưu ý, tức là mối quan hệ giữa các cơ quan trung ương với các cơ quan chính quyền địa phương; mối quan hệ giữa Chính phủ với các cấp chính quyên địa phương, mối quan hệ giữa các cơ quan khác với chính quyền địa phương (ví dụ tòa án có thể hủy bỏ văn bản trái pháp luật của cơ quan hành chính địa phương; hay các cơ quan cấp trên có thể giải tán Hội đồng nhân dân

cố tình ban hành văn bản trái pháp luật làm phá vỡ tính thống nhất của hệ thống pháp luật)

về mối quan hệ giữa Chính phủ với cơ quan lập pháp

So với Tòa án, Chính phủ và Quốc hội luôn có mối quan hệ chặt chẽ, ràng buộc, lệ thuộc nhau nhiều hơn, đặc biệt là trong việc ban hành pháp luật

và thi hành pháp luật

Xu hướng hiện đại cho thấy, nhiệm vụ, quyền hạn của nhánh hành pháp không còn bó hẹp trong quan niệm nguyên thủy là “tổ chức thực hiện các văn bản luật của lập pháp” mà ngày càng mở rộng ảnh hưởng thực tế với vai trò là

“trung tâm của nhà nước”, hành pháp được coi là khâu quyết định đến toàn bộ quá trình tác động của quyền lực nhà nước đối với đời sống xã hội51 Theo đó, quyền hành pháp ngày càng có tác động đến các nhánh quyền khác, đặc biệt

ra đồng thời là người đứng đầu bộ máy hành pháp; tổng thống không có sáng

quy ền lập pháp nhưng có khả năng tác động đến hoạt động lập pháp thông qua quyền phủ quyết; Nghị viện cũng do nhân dân bầu ra, năm mọi quyên lập pháp, nhưng hoạt động của nghị viện thường căn cứ vào chương trình hoạt động thường niên của hành pháp Nghị viện có quyên quyêt định ngân sách, phân bổ ngân sách, phê chuẩn các thành viên trong bộ máy hành pháp do tổng thống đệ trình, có quyền phế truất tổng thống bằng thủ tục luận tội, 52

Còn ở những nước phân quyền “mềm dẻo” thì không có sự phân chia rành mạch về thẩm quyền giữa lập pháp và hành pháp, thể hiện ở các đặc điểm như: nghị viện là cơ quan lập pháp, nhưng chính phủ - cơ quan hành pháp do nghị viện thành lập vẫn có sáng quyền lập pháp Nghị viện có khả năng tác động đến hoạt động của Chính phủ thông qua quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm chính phủ và biểu quyết từ chối tín nhiệm chính phủ, trong trường hợp này, hoặc chính phủ phải từ chức hoặc chính phủ yêu cầu người đứng đầu Nhà nước giải tán nghị v iện 53

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những khía cạnh thể hiện mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp Có thể nói, nhiệm vụ đầu tiên của Chính phủ để thực hiện chức năng hành pháp chính là tham gia vào công tác lập pháp, cung cấp đầu vào cho chức năng lập pháp của Quốc hội Chính phủ chính là cơ quan định hình chính sách và khung thể chế cho sự phát triển của xã hội Chính phủ phải có khả năng đề xuất được những chính sách khả thi và dự luật phù hợp với tình hình thực tiễn, không chỉ giải quyết những bất cập trước mắt mà quan trọng hơn là phải có tầm nhìn kiến tạo cho

sự phát triển lâu dài

Theo kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp, để phân định ranh giới lập pháp

của Nghị viện và lập quy của Chính phủ, Hiến pháp năm 1958 của Pháp giới hạn và liệt kê cụ thể các vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của luật, quy định một số thủ tục nhằm mục đích chủ yếu là ngăn chặn nhà lập pháp vượt ra khỏi phạm vi thẩm quyền của họ Đen tận giữa thế kỷ XX, quan niệm truyền thống của Pháp vẫn cho rằng luật là tối cao và có thể điều chỉnh mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, vì luật được ban hành bởi Nghị viện, cơ quan do nhân dân Pháp bầu ra Tuy nhiên, việc ban hành các sắc luật dưới nền Cộng hòa thứ ba

và Cộng hòa thứ tư đã phần nào thể hiện sự yếu kém của Nghị viện trong việc thực hiện chức năng của mình Nghị viện thông qua ủy quyền cho Chính phủ thực hiện những công việc mà mình không có khả năng đảm nhận, cuối cùng

đã chấp nhận chỉ can thiệp trên thực tế vào một số lĩnh vực Mặc dù Cộng hòa thứ tư đã cổ gắng tái lập vai trò đầy đủ của Nghị viện nhưng thực tiễn xây dựng pháp luật vẫn không bảo đảm được nguyên tắc quy định tại Điều 13

52 Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992: Một số vấn để cơ bản cùa Hiến pháp các

nước trên thế giới, Nxb CTQG, H 2012, tr 162.

53 Sđd, tr 163.

Hiến pháp năm 1946 “Nghị viện là cơ quan duy nhất có thẩm quyền ban hành luật' Nghị viện không được phép trao thâm quyển này cho cơ quan khác thực hiện Do không thể làm cho thực tiễn phù hợp được với pháp luật, nhà lập hiến đành chấp nhận làm cho pháp luật phù hợp với thực tiễn54 Đây cũng là

lý do tại Điều 34 Hiến pháp 195855 của Cộng hòa thứ năm đã giới hạn lĩnh vực điều chỉnh của luật, đồng thời quy định tại Điều 37 những lĩnh vực nào không thuộc phạm vi điều chỉnh của luật thì thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản dưới luật Đây là một bước tiến mới và kể từ Hiến pháp 1958, cách tiếp cận đã thay đổi đáng kể: các vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của luật được giói hạn và liệt kê cụ thể; và với cách tiếp cận mới này Hiến pháp năm 1958

đã quy định một số thủ tục nhằm mục đích chủ yếu là ngăn chặn nhà lập pháp vượt ra khỏi phạm vi thâm quyển của họ.

Những vấn đề do luật quy định cụ thể chủ yếu bao gồm: các bảo đảm

cơ bản cho phép công dân thực hiện các quyền tự do, các tội phạm hình sự, nguồn thu thuế, thuế suất và phương pháp thu thuế, các bảo đảm cơ bản dành cho công chức dân sự và quân sự

Những vấn đề luật chỉ quy định nguyên tắc chủ yếu bao gồm: tổ chức chung của nền quốc phòng, quyền tự chủ quản lý của chính quyền địa phương, giáo dục, chế độ sở hữu, bảo l)iem xã hội

Mọi vấn đề trên, kể cả những vấn đề do luật quy định cụ thể, đều có thể được quỵ định chi tiết bởi văn bản hướng dẫn thi hành luật, ít nhất là với những nội dung mà luật chưa quy định Luật có thể giới hạn quyền tự do nhưng không có nghĩa giới hạn đến mức làm sai lệch bản chất của chúng, những g ới hạn mà Hội đồng bảo hiến cho là thái quá

Ngoài ra, để thực hiện chương trình hoạt động của mình, Chính phủ có thể yêu cầu Nghị viện cho phép ban hành pháp lệnh quy định việc áp dụng trong mót thời gian nhất định các biện pháp thông thường thuộc phạm vi điều chỉnh của luật Các pháp lệnh này được ban hành sau khi đã đưa ra thảo luận tại Hội Cồng Bộ trưởng và sau khi có ý kiến của Tòa án hành chính tối cao (Điều 3í)

Theo kinh nghiệm của Cộng hòa liên bang Đức, nguyên tắc luật đặt ra

là cơ qian hành pháp chỉ được can thiệp vào lĩnh vực quyền và tự do của công dâi khi luật hoặc văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trên cơ sở của luật cho phép Thời gian gần đây, nguyên tắc này được bổ sung theo hướng tít cả các vấn đề cơ bản phải được Quốc hội ban hành dưới hình thức một văn bản luật Việc quy định các vấn đề cơ bản thuộc nhiệm vụ của Quốc hội T h o đó, Quốc hội có nghĩa vụ tự quy định các vấn đề cơ bản và không được phíp giao cho cơ quan hành pháp quy định Cái gì thực sự là cơ bản và

51 Pháp luậ Hành chính của Cộng hòa Pháp, Nhà xuất bản tư pháp, Hà N ội, 2007, tr.76.

55 Cho đếnnay Hiến pháp này đã có nhiều lần sửa đổi, bổ sung.

cần phải được Quốc hội quy định thì cho đến nay vẫn chưa được giải thích đầy đủ Chuẩn mực quan trọng trong việc phân định là ảnh hưởng lớn của hoạt động nhà nước đến việc thực hiện quyền công dân phải do Quốc hội quy

định như các quy định về mặt tố tụng đế bảo vệ quyền công dân Nguyên tắc Quốc hội quy định không được phép mở rộng, tính linh hoạt của công việc hành pháp phải được duy trì và nên tránh việc quy định quá chi tiêt là điểu cần lưu ỷ trong hoạt động lập pháp của Quốc hội56.

Người Đức quan niệm một hành vi được coi là vi phạm nguyên tắc phân chia quyền lực của Hiến pháp liên bang, nếu, ví dụ Quốc hội ban hành văn bán pháp luật quy định chi tiết cho từng trường họp cụ thể để thi hành luật (Quôc hội thực hiện chức năng hành pháp) Điều đó có thể được coi là một hành vi can thiệp quá sâu vào phần cốt lõi của quyền hành pháp (ban hành pháp luật để thi hành pháp luật)57

Cả ở Đức và Pháp, quan niệm chung là tất cả những vấn đề cơ bản nhât liên quan đên các quyển tự do vân thuộc phạm vi điểu chỉnh của luật

Còn ở Mỹ, đối với các quyền tự do, Điều 4 Tuyên ngôn nhân quyền và dân quyền năm 1789 nêu rõ: giới hạn của quyền tự do “chỉ có thể do luật xác định” nhưng luật không được định ra những giới hạn đến mức làm sai lệch bản chất của quyền cũng nhưng không được định ra những giới hạn mà Hội đông bảo hiến cho là thái quá Mặc dù lĩnh vực của luật là có giới hạn nhưng những vấn đề cơ bản nhất liên quan đến các quyền tự do vẫn thuộc phạm vi điều chỉnh của luật, điều đó cũng không có nghĩa là cơ quan lập quy không có quyền đưa ra những quy định chi tiết đối với những vấn đề đó

Ở líalia, nét đặc trưng của hệ thống nguồn luật Italia là sự cân bằng

không chỉ về mặt hình thức mà cả về mặt pháp lý vị trí của các luật và các văn bản của Chính phủ (sắc lệnh, sắc luật) Theo khoản 5 Điều 87 Hiến pháp Italia, quyết định tập thể của Hội đồng Bộ trưởng được thể hiện dưới hình thức sắc lệnh của Tổng thống Các văn bản này có thể điều chỉnh các vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội và làm thay đổi luật hiện hành Theo Điều 76 Hiến pháp Italia, sắc lệnh là văn bản lập pháp ủy quyền Giới hạn chuyển giao thâm quyền lập pháp được xác định tại Hiến pháp, theo đó, chủ thể được ủy quyền lập pháp chỉ có thể là Chính phủ; sự chuyển giao thẩm quyền được hạn chê theo thời gian và về các vấn đề cụ thể; cơ quan lập pháp phải xác định tiêu chí và nguyên tắc chủ đạo mà Chính phủ bắt buộc phải tuân thủ trong hoạt động của mình Tại lời nói đầu của luật ủy quyền phải chỉ ra căn cứ ban hành văn bản

Sắc luật của Chính phủ, theo Hiến pháp Italia, được ban hành trong trường hợp được Quốc hội giao hoặc theo sáng kiến của Chính phủ khi thật sự

56 Văn phòng Quốc hội: Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền Cộng hòa Liên bang Đức, Nxb

CTQG, H 2008, tr.55.

57 Sđd, tr.51

cần thiết Hoàn cảnh, lý do ban hành phải được nêu tại Lời nói đầu của sắc luât Hội đồng Bộ trưởng không được ra sắc luật về các vấn đề liên quan đến quan hệ luật Hiến pháp và bầu cử hoặc để phê chuẩn các điêu ước quôc tế, vê ngân sách và chi ngân sách Ngay trong ngày ban hành văn bản, Chính phủ phải gửi sắc luật để Quốc hội phê chuẩn (Điều 77 Hiến pháp) Khi xem xét, Quốc hội có thể sửa đổi, bổ sung bất kỳ quy định nào của sắc luật.

Như vậy, tại Italia, các văn bản của Chính phủ có thể được ban hành để thực hiện các luật và về những vấn đề chưa được điều chỉnh ở mức độ lập pháp (được gọi là pháp quy “độc lập”) Thực tế cho thấy, lập pháp ủy quyền

là hoạt động làm giảm gánh nặng cho cơ quan đại diện và tạo điều kiện cho Quốc hội tập trung hoạch định các vấn đề quan trọng của chính sách quốc gia Các sắc lệnh và sắc luật có thể được Tòa án Hiến pháp xem xét (Điều 134 Hiến pháp)

Tóm lại, vai trò của Chính phủ với tư cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp không chỉ là thực hiện luật hay áp dụng luật theo cách thụ động, giản đơn, mà ngược lại, Chính phủ ngày nay phải là Chính phủ năng động, linh hoạt, phản ứng nhanh với sự thay đổi của xã hội, bảo đảm sự quản lý, điều hành hiệu quả, thống nhất Theo đó, Chính phủ cần thể hiện rõ khả năng hoạch định và thực thi chính sách đúng đắn, hiệu quả, thúc đẩy phát triển kinh

tế - xã hội, dân chủ, bảo đảm các quyền con người, quyền công dân và các mặt khác của đời sống xã hội58

về mối quan hệ giữa Chỉnh phủ với cơ quan tư pháp

Ở nhiều nước, khái niệm “tư pháp” được dùng để chỉ cho hoạt động của Toà án, có chức năng xét xử, bảo đảm các quy định của pháp luật được thực hiện nghiêm minh Trong khi đó, ở một số nước xã hội chủ nghĩa, mô hình cơ quan tư pháp không chỉ có tòa án nhân dân (có chức năng xét xử), mà còn có viện kiểm sát nhân dân (có chức năng giám sát việc thi hành pháp luật

và thực hành quyền công tố)

Trong khi trách nhiệm của các cơ quan lập pháp, hành pháp là làm cho

các quy định pháp luật phù hợp, thống nhất, sao cho các đối tượng thực thi

pháp luật không phải tuân thủ những quy định trái ngược nhau, tạo ra mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật và không bảo đảm công bằng trong xã hội; thì Tòa án, với vai trò là cơ quan bảo vệ pháp luật thông qua hoạt động xét xử,

cần phải bảo đảm sớm và đầy đủ cũng như không hạn chế quyền của công

dân được yêu cầu Tòa án xét xử

Ngay cả khi căn cứ pháp luật thực định là chưa đủ, Tòa án không thể chờ đợi cơ quan lập pháp hay cơ quan hành pháp giải thích pháp luật, cũng không thể đợi sửa đổi văn bản trong quá trình tòa án xét xử, thụ lý một vụ

58 Vũ Thư: Quy định cùa Hiến pháp về Chính phù: Những vấn để sừa đổi, bổ sung, Tạp chí Nhà

nước và Pháp luật, tháng 10/2012.

viêc cụ thể mà cần phải có phán quyết ngay về vụ việc59 Điều này đòi hỏi phải trao cho Tòa án thẩm quyền ban hành án lệ và thẩm quyền giải thích

pháp luật với mục đích hướng dân áp dụng thong nhất pháp luật trong quá trình xét xử\ nhất là để giải quyết vụ việc khi không có văn bản pháp luật điều

chỉnh hoặc khi có xung đột pháp luật Khi đã có văn bản pháp luật điều chỉnh khắc phục khiém khuyết của hệ thống pháp luật, khắc phục sự mâu thuẫn của pháp luật thì án lệ và văn bản giải thích của Tòa án không được áp dụng nữa mà phải tuân theo quy định của văn bản pháp luật (ví dụ: luật được ban hành sau này để khắc phục lỗ hổng của pháp luật hoặc làm cho pháp luật không còn mâu thuẫn nữa )

về quyền công tổ, quan điểm về quyền công tố cũng như vị trí của

quyền công tố trong ba nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là không thống nhất, còn gây tranh cãi60 Qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước cho thấy, tên gọi cũng như vị trí của cơ quan được giao thực hành quyền công

tố trong cơ cấu bộ máy nhà nước giữa các nước rất khác nhau, thậm chí là khác nhau ngay cả trong một nước ở những giai đoạn khác nhau Ví dụ như:

Có nước gọi là Viện công tố, cơ quan công tố, có nước gọi là Viện Kiểm sát;

có một số nước cơ quan được giao chức năng thực hành quyền công tố nằm trong cơ cấu của Bộ Tư pháp (như Hoa Kỳ, Pháp, Bi, Nhật Bản, Ba Lan, Rumani, Hà Lan, Đan Mạch ); có những nước cơ quan thực hành quyền công tố nằm trong thành phần của hệ thống tư pháp được đặt tại các Tòa án, nhưng độc lập với Tòa án về chức năng (như Tây Ban Nha, Columbia, Bun- ga-ri ); cũng có những nước cơ quan thực hành quyền công tố là một hệ thống riêng biệt trực thuộc Quốc hội hoặc Nguyên thủ quốc gia (như Trung Quốc, CHDCND Triều Tiên, Cu Ba, Lào ) Ví dụ:

Viện công tố Cộng hòa Pháp tổ chức và hoạt động độc lập với Tòa án

v ề mặt nhân sự và quản lý hành chính, Viện công tố trực thuộc Bộ Tư pháp, đứng đầu Viện công tố là Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Công tố viên hoạt động dưới sự kiểm tra của Bộ trưởng Bộ Tư pháp và được Bộ trưởng hướng dẫn chung về chính sách hình sự61

59 Trên cơ sờ các căn cứ pháp luật và lẽ phải vỉ tòa án trong nhà nước pháp quyền còn phải bảo vệ

sự tin cậy, sự an toàn của pháp luật.

60 Có bốn loại ý kiến khác nhau: Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, quyền công tố là cỊuyền truy tố người phạm tội ra trước tòa án và thực hành việc buộc tội đó tại phiên tòa Loại ý kiển thứ hai cơ bản đồng tình với loại ý kiến thứ nhưng mờ rộng hơn, theo đó, quyền công tố là quyền điều tra, truy tố người phạm tội ra trước tòa án để xét xử và thực hiện việc buộc tội trước phiên tòa Theo loại ý kiến thứ ba thì quyền công tố không chi giới hạn ở việc truy tố người phạm tội ra trưóc Tòa

án mà còn bao hàm cả việc bảo vệ lợi ích công trong các lĩnh vực tố tụng khác như: dân sự, kinh tế, lao động, hành chính, Loại ý kiến thứ tư cho rằng, quyền công tố không tồn tại độc lập mà nó là một biểu hiện của quyền kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hình sự Quan hệ giữa thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật là quan hệ giữa cái riêng và cái chung.

61 Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992: M ột số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các

nước trên thế giới, Nxb CTQG, H 2 0 12, tr.251.

Cơ quan công tô CHLB Đức có vị trí đặc biệt, năm giữa quyên hành pháp và quyền tư pháp Cơ quan công tố Liên bang và bang được tổ chức song song với hệ thống Tòa án Tổng Công tố Liên bang chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng Bộ Tư pháp Liên bang Bộ trưởng Bộ Tư pháp Liên bang có quyền lãnh đạo, chỉ đạo Cơ quan công tố Cơ quan công tố chỉ đạo hoạt động điều tra tội phạm, có quyền ra chỉ thị, mệnh lệnh cho cơ quan điều tra của cảnh sát62.

Cơ quan công tố của Anh là cơ quan độc lập, thuộc nhánh hành pháp Đứng đầu Cơ quan công tố Anh là Tổng Công tố Tổng Công tố do Tổng Chưởng lý bổ nhiệm và chịu sự giám sát của Tổng Chưởng lý (Tổng Chưởng

lý do Chính phủ bổ nhiệm, mang hàm Bộ trưởng và thường là thành viên của Nghị viện; tuy vậy, Tổng Chưởng lý độc lập với Chính phủ trong việc quyết định các vấn đề liên quan đến việc thực hiện chức năng công tố) Tổng Công

tố độc lập trong công tác của mình63

Cơ quan công tố Liên bang và các bang ở Hoa Kỳ đều trực thuộc nhánh hành pháp Văn phòng công tố Liên bang thuộc Bộ Tư pháp Liên bang Các

Cơ quan công tố bang đều thuộc Bộ Tư pháp bang Tổng Chưởng lý Liên bang là Bộ trưởng Bộ Tư pháp Liên bang, chịu trách nhiệm về toàn bộ các vấn đề thực thi pháp luật, đại diện cho chính quyền trong các vụ án hình sự và các vụ kiện mà Nhà nước là một bên tranh chấp64

Ở Nhật Bản, Bộ trưởng Bộ Tư pháp có thẩm quyền chỉ đạo công tác thi hành pháp luật, bao gồm cả hoạt động liên quan đến việc truy tố Toàn bộ hệ thống Cơ quan công tố và Công tố viên thuộc thẩm quyền quản lý, giám sát chung của Bộ trưởng Bộ Tư pháp65

Ở Hàn Quốc, Viện công tố tối cao trực thuộc Bộ Tư pháp Tổng Công

tô tối cao độc lập khi chỉ đạo về chuyên môn, nghiệp vụ Tổng thống bổ nhiệm Tổng Công tố và Công tố viên trên cơ sở ý kiến đề cử của Bộ trưởng

Bộ Tư pháp66

Nhìn chung, nhiều nước áp dụng mô hình cơ quan công tố nằm trong cơ cấu của hệ thống các cơ quan hành pháp67 Tuy nhiên, dù được tổ chức khác nhau, nhưng các cơ quan công tổ đều có một vị trí độc lập về hoạt động chuyên môn trong hệ thống các cơ quan nhà nước Vị trí độc lập của cơ quan công tố là yêu tố rất cần thiết, bảo đảm cho cơ quan này hoạt động được khách quan, nhăm mục đích bảo vệ pháp luật, bảo vệ công lý và công bằng xã hội

Xét trong mối quan hệ với Chính phủ - cơ quan có chức năng hành pháp, chịu trách nhiệm tổ chức thực thi pháp luật, bảo đảm cho pháp luật được tôn trọng; có trách nhiệm lớn trong việc lĩnh vực quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh phòng, chống các loại tội phạm và vi phạm pháp luật, thì quyền hành pháp đầy đủ của Chính phủ phải bao gồm cả quyền công tố - đại diện cho quyền lực công để truy tố người phạm tội ra trước Tòa

án nhằm đảm bảo mọi vi phạm pháp luật nghiêm trọng được phát hiện trong quá trình quản lý nhà nước đều bị xử lý theo đúng pháp luật, trật tự và lợi ích công trong giao lưu dân sự và quản lý hành chính nhà nước được bảo đảm68 Tóm lại, công tố phải là một chức năng không thể tách rời của hành pháp, nhất là trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền và kinh tế thị trường

về mối quan hệ giữa Chính phủ và chỉnh quyền địa phương

v ề vị trí của chính quyền địa phương, trong mỗi nhà nước nói chung, Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, Tòa án thực hiện quyền tư pháp, Chính phủ và toàn bộ nền hành chính thực hiện quyền hành pháp Chính quyền địa phương (bao gồm HĐND và cơ quan hành chính - hiện nay ở Việt Nam là ủ y ban nhân dân) đều là những cơ quan tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật

ở địa phương, dù là chính quyền địa phương cấp nào Nếu như HĐND là chủ thể quan trọng đại diện cho người dân ,địa phương thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, quyết định các vấn đề của địa phương, thì cơ quan hành chính có trách nhiệm triển khai thi hành các nghị quyết của HĐND và chịu sự giám sát của HĐND

Để phát huy năng lực, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, Hiến pháp nhiều nước đặt ra các nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương, làm cơ sở để luật quy định cụ thể việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau Một trong những hướng thực hiện phân câp là: những việc gì hoàn toàn thuộc thẩm quyền của trung ương thì chính quyền địa phương chỉ giữ vai trò phối hợp, những việc gì thuộc thẩm quyền riêng của địa phương thì cơ quan nhà nước trung ương không được can thiệp,

và những việc gi là việc chung thì cần phân công, phân cấp cho rõ trong các văn bản quy phạm pháp luật69

Trên thực tế, trong một nhà nước đơn nhất, những công việc chính quyền địa phương được tự chủ quyết định thường không nhiều, nhất là chính quyền cấp cơ sở, chủ yếu là các việc nhằm đáp ứng các nhu cầu cơ bản của người dân địa phương về các dịch vụ công; còn lại, phần lớn những nhiệm vụ

68 Dương Thanh Mai: Nguyên tắc lổ chức quyền lực nhà nước trong Hiến ph á p năm 1992 và định

hướng nghiên cứu hoàn thiện, Tạp chí Dân chù và Pháp luật năm 2012 (Số chuyên đề: Ngành Tư

pháp nghiên cứu sửa đồi, bổ sung Hiến pháp năm 1992), tr 29.

Phát biểu cùa PGS.TS Hoàng Thế Liên - Thứ trường Bộ Tư pháp tại Hội nghị phổ biến nội dung, cách thức lấy ý kiến nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (ngày 31/0 ỉ /2013).