Đồng thời với tinh thần đề cao trách nhiêm của người đứng đầu Chính phủ đã được quy định trong Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 đã cụ thể hóa bằng việc chuyển nhữ[r]
Trang 1THỰC THI CÁC QUY ĐỊNH VỀ CHÍNH PHỦ
TRONG HIẾN PHÁP 2013
GS TS Phạm Hồng Thái Khoa Luật, ĐHQG Hà Nội
1 Cách tiếp cận khi đánh giá thực trạng các quy định về Chính phủ trong Hiến
pháp năm 2013
Đánh giá thực thi các quy định Hiến pháp năm 2013 về Chính phủ là vấn đề lớn,
được tiếp cận từ những phương diện khác nhau:
Thứ nhất: từ khía cạnh pháp lý trước hết xem xét các quy định của Hiến pháp quy định về Chinh phủ được cụ thể hóa, chi tiết hóa như thế nào trong Luật tổ chức Chính phủ và các Luật khác có liên quan đến Chính phủ? Các quy định của các văn bản đó có phù hợp với nội dung, tinh thần Hiến pháp về Chính phủ?
Thứ hai: Từ khía cạnh thực tiễn, cần đánh giá việc Chinh phủ thực hiện những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong thực tiễn như thế nào? có đúng với các quy định, tinh thần của Hiến pháp? Những gì đã thực hiện được, những gì chưa được thực hiện
và thực hiện như thế nào?
Để trả lời những những câu hỏi này là vấn đề rất lớn, đòi hỏi phải có những nghiên cứu thực tiễn, sự tổng kết của các cơ quan nhà nước, của tất cả các cấp, các ngành sự nỗ lực, tham gia của đông đảo các nhà khoa học, những người hoạt động thực tiễn, chỉ có thể như vậy mới có thể có được câu trả lời xác đáng, khách quan, phản ánh đúng thực tiễn thực thi các quy định của Hiến pháp về Chính phủ
Trong khuôn khổ một tham luận trong Hội thảo không thể đề cập, đánh giá được mọi vấn
đề, nhưng có thể điểm một số vấn đề liên quan đến vấn đề này ở những mức độ nhất định
2 Những quy định của Hiến pháp về Chính phủ và Luật tổ chức Chính phủ
Nếu nhìn một cách tổng quát Hiến pháp có nhiều quy định liên quan trực tiếp đến địa
vị chính trị - pháp của Chính phủ, tổ chức, hoạt động, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ (chương VII Hiến pháp), có những quy định liên quan đến toàn bộ máy nhà nước, trong đó
có Chính phủ, trước hết là những quy định có tính nguyên tắc về tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước ta hiện nay
Tại Điều khoản 3 Điều 2 Hiến pháp quy định “quyền lực nhà nước là thống nhất, có
sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” Từ quy phạm này đặt ra các vấn đề: thứ nhất sự phân công giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và từ pháp; sự phối hợp; sự kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền nói trên Trong tất cả các luật về tổ chức bộ máy nhà nước trong một chừng mực nhất định đã phân định được nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước tương ứng với quy định của Hiến pháp về vị trí, vai trò của các cơ quan tối cao của quyền lực nhà nước: Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ thực hiên quyền hành pháp; tòa án thực hiện quyền tư pháp; viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp Tuy nhiên còn thiếu những quy định về sự phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp chưa thực sự rõ nét (phối hợp trong thực hiện các nhiệm vụ chung của bộ máy nhà nước, trong xây dựng pháp luật, thực thi pháp luật, trong hoạt động tư pháp) về kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước mới chủ yếu quy định sự kiểm soát của Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đổi với cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan thực hiện
Trang 2quyền tư pháp, cơ quan thực hiện quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp; mà không có chiều “ngược lại”, sự kiểm soát của Chính phủ, Tòa án, Viện kiểm sát đối với Quốc hội Đây
là khoảng trồng của các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam Phải chăng, điều này không diễn ra bởi: Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do đó không thể có một thiết chế nào có thể “kiếm soát” Quốc hội Mặt khác, nếu quan niệm Tòa án là cơ quan bảo
vệ công lý, vậy khi hành pháp ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hay quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính thì đều có thể bị khiếu kiện; nhưng pháp luật Việt Nam không quy định tòa án có quyền phán xét tính đúng sai của các văn bản quy phạm pháp luật,
mà khi thực hiện xâm phạm tới quyền của cá nhân, tổ chức; đống thời không quy định quyền khởi kiện tới tòa án quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Đây cũng là một hạn chế của pháp luật Việt Nam hiện nay, chưa thể hiện được quan điểm Hiến định “kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền”, chưa quán triệt quan điểm xây dựng nhà nước pháp quyền
Hiến pháp năm 2013 có những bước tiến quan trọng trong tổ chức lao động quyền lực giữa các cơ quan tối cao của quyền lực nhà nước, nếu nhìn nhận vấn đề từ khía cạnh kỹ thuật của lý thuyết “phân quyền”, thì Hiến pháp năm 2013 đã tiếp thu những yếu tố hợp lý của lý thuyết này, bằng cách quy định: Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, chính phủ thực hiện quyền hành pháp, tòa án thực hiện quyền tư pháp, Viện kiểm sát thực hiện quyền công
tố và kiểm sát hoạt động tư pháp Tuy vậy, khi quy định về vị trí, vai trò của Chính phủ thì quan điểm này cũng chưa thực sự rõ ràng bởi quy định “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, và là cơ quan chấp hành của Quốc hội” (Điều 94) Từ quy phạm hiến định có thể nhận thấy 3 nội dung cần được làm rõ: Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất; thực hiện quyền hành pháp; cơ quan chấp hành của Quốc hội Bản thân Hiến pháp khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ cũng chỉ theo phương thức liệt kê được quy định tại Điều 96, nhưng trong đó cũng không phân định rõ, với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước thì Chinh phủ có những nhiệm vụ, quyền hạn gì?; thực hiện quyền hành pháp – có những nhiệm vụ, quyền hạn gì?; là cơ quan chấp hành của Quốc hội thì Chính phủ có những nhiệm vụ, quyền hạn gì? Từ vấn đề này dẫn đến tình trạng, khó mà phân biệt rõ về mặt pháp
lý, là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, có khác gi với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước Còn về nhận thức ai cũng thừa nhận: hành pháp có bổn phận, hay hành pháp là xây dựng chính sách, tổ chức thực hiện pháp luật; hành chính là
tổ chức, điều hành; còn là cơ quan chấp hành của Quốc hội, Chinh phủ phải chấp hành các quy định của Quốc hội, phải báo cáo, chịu trách nhiệm trước Quốc hội v.v
Với tinh thần của nhà nước pháp quyền, Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 một lần nữa khẳng định và đặt lên hàng đầu nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật, trước hết là nhiệm vụ, quyền hạn “ban hành kịp thời và đầy đủ các văn bản pháp luật để thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước và để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao”, đồng thời Chinh phủ phải “bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và của chính quyền địa phương; kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái Hiến pháp và pháp luật” (khoản 1 Điều 6) Những quy định này như là sự thể hiện của nội dung “thực hiện quyền hành pháp”, cũng đan xen vào là “cơ quan chấp hành của Quốc hội” Bên cạnh đó, với tư cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn “Quyết định các biện pháp
để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; chỉ đạo triển khai và kiểm tra việc thực hiện các nghị quyết, nghị định, chương trình công tác của Chính phủ” (Khoản 2
Trang 3Điều 6); Lãnh đạo, chỉ đạo công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục Hiến pháp và pháp luật; bảo đảm điều kiện về cơ sở vật chất, nhân lực và các nguồn lực khác để thi hành Hiến pháp
và pháp luật; thống nhất quản lý công tác hành chính tư pháp, bổ trợ tư pháp, bồi thường nhà nước, thi hành án Tổng hợp đánh giá tình hình thi hành Hiến pháp, pháp luật và báo cáo với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước theo quy định của pháp luật
Để thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong lĩnh vực xây dựng pháp luật, từ khi ban hành Hiến pháp năm 2013 tới nay, theo báo của Chính phủ trước UB thường
vụ Quốc hội: “Theo Nghị quyết 718 của Quốc hội thì Chính phủ được giao chủ trì chuẩn bị
75 dự án luật, pháp lệnh dự kiến phải được ban hành, sửa đổi, bổ sung để triển khai thi hành Hiến pháp Tuy vậy, sau gần 5 năm thực hiện, Chính phủ đã trình ban hành được 54 luật, pháp lệnh (đạt 72%), đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018 và 2019 bốn
dự án (chiếm 5, 3%), còn lại 17 dự án (chiếm 22, 6%) chưa đưa vào chương trình, trong đó,
so với thời hạn dự kiến có 2 dự án quá hạn 4 năm (chiếm 2, 7 %), 2 dự án quá hạn 3 năm (chiếm 2, 7%), 9 dự án quá hạn 2 năm (chiếm 12%) Có những dự án luật kéo dài, chẳng hạn, dự án Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đã được quyết định lùi sang
kỳ họp thứ 7 thì tiến độ ở danh mục vẫn là kỳ họp thứ 6/2018 Có đến 19 dự án luật ở danh mục này phần tiến độ hiện tại được để trắng, trong đó có Luật Về hội và Luật Biểu tình Theo tiến độ tại nghị quyết của Quốc hội thì cả hai Luật Về hội và Luật Biểu tình đều là
2015 – 2016, đến này vẫn chưa được thông qua Hay có những trường hợp, có những dự án luật đã được đưa ra Quốc hội thảo luận, nhưng sau đó Chính phủ đã có báo cáo xin lùi thời gian trình ra khỏi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017 v.v.171
Từ thực tiễn này có thể nhận thấy mội số điều sau đây: Thứ nhất, năng lực xây dựng
dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ còn hạn chế; chất lượng dự án luật còn thấp, tính ổn định của luật thấp, có những luật mới ban hành được vài năm đã phải sửa đổi, bổ sung Có lẽ khi ban hành luật, đã không có chính sách về luật, hoặc nếu có thì chính sách đó cũng có nhược tật, không được tính toán kỹ càng Thứ hai, đó là tính “cục bộ ngành” được thể hiện trong xây dựng luật, pháp lệnh và nghị định của Chính phủ
Lần đầu tiên trong Hiến pháp Việt Nam quy định: Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ và quy định trách nhiệm của Thủ tướng về “hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao” trước Quốc Hội (khoản 2 Điều 95); trên tinh thần đó, Luật Tổ Chinh phủ năm 2015 quy định trách nhiệm của Thủ tướng đối với hệ thống hành chính nhà nước với khẳng định “Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước” (khoản 2 Điều 4) Với quy định này thiết chế Thủ tướng với tư cách là một chức vụ cao nhất của hệ thống hành chính nhà nước, độc lập, có vị trí, trách nhiệm rõ ràng,
có nhiệm vụ, quyền hạn riêng và hoạt động nhân danh cá nhân Đây là tiền đề tạo nên sự thống nhất, bảo đảm sự vận hành thống nhất của hệ thống hành chính nhà nước Đồng thời tạo cơ sở cho sự phân công rõ ràng giữa vai trò “hành pháp” của Chính phủ với vai trò “hành chính” của bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương, do là: Chính phủ tập trung vào xây dựng chính sách, thể chế; Thủ tướng lành đạo và điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống bộ máy hành chính nhà nước; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với tư cách là người đứng đầu bộ tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật quản lý đối với ngành, lĩnh vực
do mình phụ trách và chịu trách nhiệm về sự phát triển của ngành
Luật tổ chức Chính phủ đã giành 20 Điều (từ Điều 6 đến Điều 25) quy định về nhiệm
vụ, quyền hạn của Chính phủ theo từng lĩnh vực của quản lý nhà nước, đồng thời thể hiện xu hướng dịch chuyển quyền lực của tập thể Chính phủ sang Thủ tướng Chính phủ, được thể hiện qua những quy định sau về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ:(1) Lãnh
171 Phần viết dựa trên cơ sở Báo cáo của Chính phủ trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội, đăng https://dantri.com.vn/,
Trang 4đạo, chỉ đạo Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện các quy định của pháp luật và các chương trình, kế hoạch, chiến lược của Chính phủ trên các lĩnh vực quản lý kinh tế, văn hóa,
xã hội và quốc phòng, an ninh;(2) Lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm tra và xử lý các vi phạm trong quá trình triển khai thực hiện Hiến pháp và pháp luật trong phạm vi toàn quốc (3) Trình Ủy ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (4) Trong thời gian Quốc hội không họp, quyết định giao quyền Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Nội vụ trong trường hợp khuyết Bộ trưởng hoặc Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Trong thời gian giữa hai kỳ họp Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, quyết định giao quyền Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Nội vụ trong trường hợp khuyết Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (5) Cho từ chức Thứ trưởng, chức vụ tương đương thuộc bộ, cơ quan ngang bộ;
“đình chỉ công tác Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Yêu cầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đình chỉ, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới ”(6) “Quyết định các tiêu chí, điều kiện thành lập hoặc giải thể các cơ quan chuyên môn đặc thù, chuyên ngành thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện Quyết định thành lập các cơ quan, tổ chức khác thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh” Đồng thời với tinh thần đề cao trách nhiêm của người đứng đầu Chính phủ đã được quy định trong Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 đã cụ thể hóa bằng việc chuyển những nhiệm vụ, quyền hạn trước đây thuộc Chinh phủ sang cho Thủ tướng thực hiện, đồng thời còn bổ sung thêm những nhiệm vụ, quyền hạn mới cho Thủ tướng nhằm đề cao vai trò, trách nhiệm của Thủ tướng trong cải cách hành chính, tăng cường kỷ luật, kỷ cương, pháp chế trong hành chính, chẳng hạn những nhiệm vụ, quyền hạn trước đây thuộc Chinh phủ, nay được giao cho Thủ tướng “Quản lý và điều hành hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương” “Chỉ đạo và thống nhất quản lý cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương” “lãnh đạo, chỉ đạo, tổ chức thanh tra, kiểm tra hoạt động thực thi công vụ của cán
bộ, công chức, viên chức trong hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa
phương”, “Quyết định việc phân cấp quản lý công chức, viên chức trong cơ quan hành chính của bộ máy nhà nước” “lãnh đạo, chỉ đạo việc quản lý, điều hành toàn bộ cơ sở vật
chất, tài chính và nguồn ngân sách nhà nước để phục vụ cho sự vận hành của bộ máy nhà nước” “lãnh đạo, chỉ đạo công tác cải cách hành chính và cải cách chế độ công vụ, công chức trong hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương” Đồng thời để bảo đảm tính chủ động, thiết thực, hiệu quả trong công tác quản lý cán bộ, công chức, viên chức, Luật
tổ chức Chính phủ năm 2015 giao cho Thủ tướng Chính phủ quyền quyết định việc phân cấp quản lý công chức, viên chức, trong trường hợp cần thiết Thủ tướng có thể ủy quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng (điểm đ và g khoản 2 Điều 28)
Bên cạnh việc ban hành Luật tổ chức Chính phủ, để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chính phủ đã ban hành nghị định về tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn của Bộ, cơ quan ngang bộ và hành các nghị định về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, về cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân
Để bảo đảm sự thống nhất của nền hành chính nhà nước, thực hiện các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương, theo hướng phát huy tính chủ động sáng tạo của chính quyền địa phương, phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước ở trung ương và chính quyền địa phương, Luật tổ chức chính quyền địa phương địa phương đã chính thức sử dụng khái niệm phân quyền và phân cấp, phân quyền được quy định bởi luật, còn phân cấp được xác định bằng văn bản quy phạm phạm pháp luật, do hệ thống hành chính nhà nước thực hiện Phân quyền thể hiện mối quan hệ “toàn dân” với một “bộ phận nhân dân” của cộng đồng lãnh tổ Tuy vậy, trong hàng loạt những quy định trước khi có Hiến pháp năm
Trang 52013, Luật tổ chức chính quyền địa phương vẫn sử dụng “phân cấp”, xét theo Luật tổ chức chính quyền địa phương thì đó là “phân quyền”, phải chăng để thể hiện được tất cả những vấn đề này cần phải rà soát, sửa chữa bổ sung tất cả các luật quy định về quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực, trong đó minh bạch hóa những vấn đề gì đã phân quyền cho chính quyền địa phương và có cơ chế bảo đảm thực hiện, trách nhiệm của chính quyền địa phương
về sự phân quyền đó Mặt khác phải tạo được cơ chế để chính quyền địa phương có thể
“khiếu kiện” chính quyền trung ương; chính quyền cấp dưới có thể “khiếu kiện” chính quyền cấp trên về những vấn đề đã được phân quyền, mà chính quyền trung ương can thiệp, chỉ có như vậy mới tạo được sự tự quản, chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương Đối với những vấn đề phân cấp quản lý, cần đặt câu hỏi tại sao phải phân cấp, phải chăng chính quyền trung ương “ôm đồm” đến khi không thực hiện được thì phân cấp, nếu cấp dưới không làm được, hay khi muốn làm thì “lấy lại” những quyền đã phân cấp Một vấn đề được đặt ra
về ủy quyền giữa cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới Bản chất của nó là cấp trên “giao cho” cấp dưới thực hiện những nhiệm vụ, công viêc của cấp trên, từ đây nảy sinh một vấn đề về mặt pháp lý: cấp dưới có quyền giải quyết, thực hiện các nhiệm
vụ, quyền hạn của cấp trên hay không?, mặt khác cũng nẩy sinh tình huống là cấp trên “ôm đồm” công việc, nhưng khi không thực hiện được, vì những lý do khác nhau thì “ủy quyền” cho cấp dưới thực hiện Ở đây rất không rõ về trách nhiệm của người ủy quyền và người được ủy quyền; và từ đây cũng sinh ra tình trạng “xin cho” trong hành chính “xin được ủy quyền” Ở Việt Nam việc ủy quyền chi được dựa trên cơ sở của quyết định hành chính cá biệt Nhiều quốc gia trên thế giới khi cơ quan cấp dưới thực hiện các công việc của cơ quan nhà nước cấp trên được thực hiện trên cơ sở giao kết “hợp đồng hành chính”, khi các bên vi phạm hợp đồng được xác lập, việc giải quyết tranh chấp do Tòa án hành chính thực hiện Luật tổ chức chính quyền địa phương vẫn chưa thể hiện được tinh thần của Hiên pháp về
tổ chức chính quyền ở đô thị, nông thôn, hải đảo Chính quyền ở mọi đơn vị hành chính đều được tổ chức như là những hình đồng dạn “đều có” Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
* Về quan hệ giữa “Chính phủ” với Thủ tướng Chính phủ, Hiến pháp Việt Nam, cũng như Luật tổ chức Chính phủ cũng không có phương án rõ ràng, mà đưa ra phương án trung dung khi quy định “Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, biểu quyết theo đa số”, những vấn đề thì Thủ tướng lấy ý kiến .; quyết định Chính điều này dẫn đến tình trạng,
“quyền quyết định của tập thể Chính phủ lại bị “giới hạn” bởi phương thức làm việc này, từ
đó dẫn đến tình trạng là “Đôi lúc, chúng tôi có cảm giác, một vài chính sách chỉ là ý tưởng của một số chuyên viên chưa được thẩm định kỹ Quy trình xin ý kiến của chính phủ, có những cái Chính phủ bàn kỹ, có chính sách qua phiếu xin ý kiến, tích vào làm cho chất lượng một số chính sách không đảm bảo" 172 hay “mỗi bộ, ngành đề xuất một dự án luật đều đưa ra những vấn đề có lợi cho công tác quản lý, điều hành, chỉ đạo của bộ, ngành đó nhưng lại không nhìn đến tổng thể chung"173
* Cần phân biệt rõ vai trò lãnh đọa và điều hành của Thủ tướng Chính phủ (một số quốc gia) trên thế giới gọi đó là “Bộ trưởng thứ nhất”, chỉ có vai trò điều hành, phối hợp chung Hiến pháp quy định “Thủ tướng Chính phủ là người ; vậy cần phải định rõ thế nào
là lãnh đạo; điều hành Có lẽ sự lãnh đạo là quan trọng, lãnh đạo là làm cho người khác thực hiện theo mình, lãnh đạo bằng việc đưa ra các chính sách; còn điều hành là chỉ đạo trực tiếp thực hiện các công việc Ở nước ta thực tiễn thì “điều hành” lại nhiều hơn lãnh đạo, việc đưa
ra chính sách
* Mối quan hệ giữa “Thủ tướng Chính phủ” với “Phó thủ tướng” cũng có những vấn
đề cần luận bàn: với cơ chế Chính phủ là một tập thể hành động, vậy những vấn đề thuộc tập
172 Tài liệu đã dẫn
Trang 6thể Chính phủ cần có sự phân công của tập thể để thực hiện công việc chung của tập thể Chính phủ, còn những công việc gì thuộc về Thủ tướng Chính phủ thì Thủ tướng phân công cho các Phó Thủ tướng thực hiện thay mình, “giúp mình” Nhưng Luật Tổ chức Chính phủ lại tiếp cận theo hướng “Phó Thủ tướng là người giúp Thủ tướng thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng” Như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của Phó Thủ tướng tùy thuộc vào
“sự phân công của Thủ tướng” Quy định này, có lẽ bắt nguồn từ quy định “Thủ tướng là người đứng đầu lãnh đạo, điều hành Chính phủ”
*Về quan hệ với Bộ trưởng cần phân biệt “Bộ trưởng với tư cách là thành viên của Chính phủ” và Bộ trưởng là người chịu trách nhiệm về sự phát triển của ngành, lĩnh vực do mình quản lý Với tư cách là thành viên Chính phủ, Bộ trưởng ngang quyền và có trách nhiệm như mọi thành viên khác trong việc giải quyết các công việc chung của Chính phủ Với tư cách là người đứng đầu bộ, Bộ trưởng là người chịu trách nhiệm về con đường chính trị, phát triển của ngành, lĩnh vực do mình quản lý
Về nguyên tắc dù theo chế độ nào thì: khi thành lập Chính phủ người ta quan tâm là: xác định có bao nhiêu Bộ trưởng (kế cả Bộ trưởng không bộ) để đảm trách công việc quản lý của Chính phủ, chứ không phải xác định có bao nhiêu bộ, việc phân công công việc quản lý
là do Chính phủ hay Thủ tướng phân định Còn ở nước ta lại theo quy định ngược là xác định
có bao nhiêu bộ, sau đó đi tìm Bộ trưởng; mặt khác lại quy định nhiệm vụ, quyền hạn của từng Bộ, từ đó “quy định” Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của Bộ Việc quy định này là không rõ ràng, bộ là một cơ quan làm việc theo chế độ thủ trưởng, để đảm bảo với các quy định khác của pháp luật cần quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, chứ không phải là bộ
3) Thực trạng pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức và thực hiện
Hiến pháp năm 2013 tuy có những quy định về cán bộ, công chức, viên chức, quy định trách nhiệm của Chính phủ trong xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, xây dựng chế độ công vụ nhưng thực tiễn chưa có những quy định mới, thay đổi căn bản theo tinh thần, nội dung các quy định của Hiến pháp, mà vẫn sử dụng các văn bản được ban hành trước năm 2013, đó là Luật cán bộ, công chức năm 2008, Luật Viên chức năm 2010 và một
số văn bản dưới luật như: tuy có một số văn bản dưới luật được ban hành liên quan đến công chức, viên chức như: Nghị định số 29/2012 NĐ/CP về tuyển dụng, sử dụng, quản lý công chức; Nghị định số 56/2015/ NĐ/CP về đánh giá và phân loại cán bộ, công chức, viên chức; Nghị định này được sửa đổi, bổ sung bằng nghị định số 88/2017/NĐ/CP ngày 29/7/2017 và một số văn bản pháp luật khác
Pháp luật Việt Nam về cán bộ, công chức, viên chức có những hạn chế sau:
- Pháp luật Việt Nam hiện nay sử dụng thuật ngữ cán bộ, công chức, viên chức rất rộng, bao gồm cán bộ, công chức trong các cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, nhà nước, cũng tương tự như vậy, có viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập của nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội; mặt khác không bao quát, tách cán bộ, công chức
xã, phường, thị trấn khỏi khái niệm “công chức nhà nước”, đây là sự ngập ngừng của pháp luật, cần phải quy định hợp lý, bởi tất cả các cơ quan ở xã, phường, thị trấn đều là cơ quan nhà nước
- Luật mới chủ yếu dừng lại ở việc quy định quyền, nghĩa vụ của công chức là chủ yếu thiếu những quy định về chế độ công vụ “Chế độ công vụ” nói ở đây được hiểu bao hàm không chỉ hoạt động công vụ và quản lý hoạt động đó, mà còn cả việc đề ra chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật về công vụ, về cán bộ, công chức, viên chức
- Các nguyên tắc thi hành công vụ chưa được xác lập đầy đủ; mới dừng lại ở việc liệt kê nguyên tắc thi hành công vụ của công chức, hay nguyên tắc quản lý công chức Theo
Trang 7tôi cần hiểu: Công vụ là hoạt động phục vụ nhân dân, đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của nhân dân Cán bộ, công chức, viên chức nhà nước là công bộc của nhân dân, có thể bị nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bãi miễn; nguyên tắc công vụ: Đảng lãnh đạo thống nhất hoạt động công vụ; Bình đẳng của mọi công dân trong hoạt động công vụ, không phân biệt dân tộc, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo, nghề nghiệp Thay thế và bãi miễn những cán bộ, công chức không đủ năng lực quản lý, vi phạm pháp luật, bảo đảm bộ máy trong sạch, làm việc hiệu quả; Quyền của cán bộ, công chức, viên chức đồng thời là nghĩa vụ và ngược lại; Giữa quyền, nghĩa vụ với trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức có tính thống nhất, đặc biệt đối với các cán bộ, công chức lãnh đạo; Tính vô tư, không vụ lợi, không có đặc quyền, đặc lợi
- Luật, cũng như các văn bản dưới luật quy định về tuyển dụng công chức tuy có những quy định khá rõ, nhưng thực sự chưa tạo được sự cạnh tranh trong tuyển dụng công chức, gây nên tình trạng chưa là công chức đã bổ nhiệm làm quản lý, hay quy hoạch cán bô cấp sở v.v; tình trạng “có hàm” mà không quản lý vẫn tồn tại Bổ nhiệm người quản lý không
có bất kỷ một quy định nào cho rõ ràng, nên dẫn đến tình trạng cơ cơ quan có 46 người đến
44 người làm quản lý
* Chế độ công vụ vẫn là chế độ “chức nghiệp”, tuyển công chức theo yêu cầu của ngạch công chức, chứ chưa hẳn tuyển theo vị trí việc làm; mặc dù đều khẳng định là theo vị trí việc làm, cần bỏ chế độ biên chế công chức, chuyển sang chế độ hợp đồng làm việc
- Chưa có hệ thống tuyển dụng công chức chung cho tất cả các cơ quan nhà nước ở trung ương, mà từng cơ quan tuyển dụng, từ đo dễ dẫn đến hiện tượng chạy vạy, thâm quen v.v
* Luật và các văn bản dưới luật chưa xác định được cơ cấu công chức trong cơ quan (chuyên viên cao cấp, chuyên viên chính, chuyên viên, cán sự, nhân viên)
* Xử lý công chức, cán bộ vi phạm pháp luật, kỷ luật còn rất nhẹ, chưa có tính răn đe, phát huy tác dụng của giáo dục Ví dụ: vi phạm nghiêm trọng mà chỉ bị khiển trách, cảnh cáo, vi phạm như vậy mà chỉ bị kỷ luật hạ từ “tướng xuống tá” v.v
* Đánh giá cán bộ, công chức còn khá chung chung, chưa có những tiêu chí mang tính định lượng; chưa xác định đầy đủ và huy động được mọi khách hàng đánh giá cán bộ, công chức; khách hàng là người đánh giá khách quan nhất; còn nếu chỉ dựa vào người đứng đầu cơ quan thì tất yếu sự đánh giá là không khách quan, hay đầy tính chủ quan, duy ý chí
4 Triển vọng và thách thức trong việc thực hiện các quy định của Hiến pháp
Thực hiện các quy định của Hiến pháp là vấn đề không đơn giản, bởi bản thân Hiến pháp thường là những quy định có tính nguyên tắc chung, trong đó có những nội dung cần phải được giải thích chính thống để triển khai thực hiện Để thực hiện Hiến pháp cần phải có: quyết tâm chính trị của Đảng cần sửa đổi bổ sung triệt để Luật tổ chức Chính phủ theo tinh thần Hiến pháp; chứ không “vá” những lỗ hổng của Luật Điều này chỉ có thể thực hiện được bởi sự thay đổi nhận thức của những người lãnh đạo có tri thức, bản lĩnh cách mạng, đổi mới; sự hình thành phát triển của xã hội dân sự
Thách thức lớn nhất hiện nay ở Việt Nam, đó là môi trường chính trị - xã hội, đã hình thành cơ chế “Đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ, nhà nước quản lý”, tới nay cũng không đươc minh định rõ ràng, minh bạch, dẫn đến những “trùng lắp” trong hoạt động của Đảng và chính quyền, bởi mọi quyết sách lớn, nhỏ đều phải chờ đợi sự lãnh đạo của các cấp bộ đảng, điều này làm cho sự vận hành của bộ máy hành chính nhà nước kém năng động, hiệu quả Bất kỳ một quyết sách nào của Chính phủ cũng đều phải đi qua các bước: Đảng đề ra chủ trương, đường lối => Quốc hội, hay bộ máy hành chính thể chế hóa thành pháp luật => hành chính tổ chức thực hiện Thậm chí việc quyết định phương án sửa Luật như thế nào cũng cần
Trang 8phải trình xin ý kiến Bộ chính trị Hay sự can dự của các cấp ủy đảng vào hoạt động, giải quyết các công việc cụ thể của chính quyền Thế mới có truyện Bí thư tỉnh ủy chỉ đạo cho Chủ tịch tỉnh phải “tư nhân hóa” cảng Quy nhơn Đây là căn bệnh trầm kha, chưa có liều thuốc nào chữa được
Rào cản bởi sự trì trệ trong nhận thức của cán bộ, công chức các cấp, các ngành ở trung ương và địa phương, việc thiếu trách nhiệm, sợ trách nhiệm, nên dẫn đến tình trạng
“đẩy việc lên trên”, hay “đùn việc xuống dưới”, rào cản bởi “năng lực trình độ”, hay “phẩm chất đạo đức” chưa thích ứng được môi trường mới đã thay đổi, sự tha hóa của một bộ phận cán bộ, công chức
Rào cản của lợi ích nhóm đã hình thành ở Việt Nam từ lâu của các quan chức nhà nước, mà việc đổi mới, cải cách động chạm tới “lợi ích” bấy lâu nay của họ; có lẽ ở Việt Nam đã hình thành “giới” cầm quyền có lợi ích riêng của họ, người dân nhìn thấy, mà quan chức không giám thừa nhận Sự “kiêu ngạo” của cán bộ, công chức ở Việt Nam, người ta không giám nhận lỗi trước xã hội “sự giải trình” “kiểm điểm” hầu như không có theo đúng nghĩa của nó ở Việt Nam Điều này diễn ra bởi “tình đồng chí” của những người cộng sản,
do đó người ta rất khó xử lý những vi phạm Có người đã công khai nói rằng: trong suốt quá trình cầm quyền đã không xử lý bất kỳ ai Cái nguy hại của “nhà nước ta” là “nhà nước của các đồng chí”, thế mới có truyện “vi phạm nghiêm trọng” mà chỉ bị khiển tra, cảnh cáo, hay “hạ” từ tướng xuống tá; chính trình trạng đó, mà có lẽ ở Việt Nam mới có câu “hạ cánh an toàn”