Tác động và những yêu cầu của toàn cầu hóa tới giải thích pháp luật ở Việt Nam

Quy trình GTPL của UBTVQH là: Bước 1: giao Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng dân tộc, hoặc Ủy ban của Quốc hội (chủ thể cụ thể nào được giao [r]

TÁC ĐỘNG VÀ NHỮNG YÊU CẦU CỦA TOÀN CẦU HÓA

TỚI GIẢI THÍCH PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM

Phạm Thị Duyên Thảo Phan Thị Lan Phương

Giải thích pháp luật (GTPL) là một hoạt động tất yếu do bản thân pháp luật và mối quan hệ giữa pháp luật - cuộc sống quy định ―Sự phát triển của giải thích là luôn hiện diện và không thể thiếu được, tuy nhiên nó nhiều khi đơn giản và thường không ai để ý‖117

Có nhiều quan niệm về GTPL, như: "GTPL là hoạt động liên quan với việc xác định thông điệp có tính quy phạm mà nó xuất hiện từ văn bản"118

; "GTPL là hoạt động để tìm ra nghĩa và hiểu rõ mục đích của tác giả văn bản pháp luật119; hoặc "GTPL là nhằm xây dựng lại

ý tưởng mà tác giả mong muốn truyền đạt qua các quy định của văn bản pháp luật đó"120

Mỗi quan niệm tiếp cận GTPL ở khía cạnh khác nhau, tuy vậy, chung nhất, GTPL được hiểu là hoạt động nhằm xác định chính xác ý nghĩa, nội dung pháp luật để nhận thức, thực hiện pháp luật đúng đắn, thống nhất

1 Khái quát mô hình GTPL của Việt Nam

GTPL ở Việt Nam được đề cập đến lần đầu tiên trong Sắc lệnh số 191 ngày 1/10/1946

về việc thiết lập một Nha Thanh tra Hành chính và Chính trị ở Bộ Nội vụ do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sau đó, được lần lượt quy định tại Hiến pháp Việt Nam năm 1959 (Điều 53), Hiến pháp năm 1980 (Điều 100), Hiến pháp năm 1992 (Điều 87) và Hiến pháp năm 2013 (Điều 74), và được cụ thể hóa ở Luật tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật năm 2015 (chương XIV), Quy chế hoạt động của UBTVQH Mô hình GTPL ở Việt Nam thể hiện ở những nét cơ bản sau:

Chủ thể chính thức có thẩm quyền GTPL ở Việt Nam là UBTVQH, cơ quan thường, hoạt động thường xuyên của Quốc Hội

Đối tượng của GTPL gồm: Hiến pháp, luật, pháp lệnh, điều ước quốc tế;

Điều kiện để tiến hành GTPL: khi "quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh có cách hiểu khác nhau trong việc thi hành"121

; Chủ thể có quyền yêu cầu GTPL là: Chủ tịch nước, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận và đại biểu Quốc hội;

Hình thức của sản phẩm GTPL là: Nghị quyết Nghị quyết của UBTVQH giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, điều ước quốc tế được áp dụng cùng với văn bản được giải thích;



TS Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

 TS Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

117Aharon Barak (2005), Porposive Interpretation in Law, Princeton Uni, p.245

118 K.Larenz, The method of recidivism, Macmillan Publishing Co., New York, 1983, p.230

119 F.V Hawkins, On the Principles of Legal Interpretation, Reprinted in Thayer, Preliminary Theatise on Evidence, 1860, p 298 120Canada Interpretation Act, Published by Alberta Queen's Printer, 1980, p.20

121 Điều 158 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015

Các nguyên tắc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh: đúng với tinh thần, mục đích, yêu cầu, quan điểm chỉ đạo ban hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh; phù hợp với nội dung, ngôn ngữ của Hiến pháp, luật, pháp lệnh; không được sửa đổi, bổ sung hoặc đặt ra quy định mới

Quy trình GTPL của UBTVQH là: Bước 1: giao Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng dân tộc, hoặc Ủy ban của Quốc hội (chủ thể cụ thể nào được giao sẽ tùy thuộc vào những quy định pháp luật cụ thể cần giải thích thuộc lĩnh vực liên quan) soạn thảo dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh trình UBTVQH Bước 2: UBTVQH giao Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội thẩm tra về sự phù hợp của dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh với tinh thần và nội dung của văn bản được giải thích Bước 3: UBTVQH xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh theo trình tự: a) Đại diện cơ quan được phân công chuẩn bị dự thảo nghị quyết giải thích thuyết trình và đọc toàn văn dự thảo; b) Đại diện cơ quan chủ trì thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra; c) Đại diện cơ quan, tổ chức, cá nhân được mời tham dự phiên họp phát biểu ý kiến, d) UBTVQH thảo luận; đ) Chủ tọa phiên họp kết luận; e) UBTVQH biểu quyết; g) Chủ tịch Quốc hội ký nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh

Sau khi được thông qua, Nghị quyết của Ủy ban nhân dân thường vụ Quốc hội giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh được đăng Công báo, đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội và đăng tải, đưa tin theo quy định tại các Điều 150, 157 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Như vậy, Việt Nam thuộc mô hình cơ quan lập pháp GTPL GTPL chính thức theo quy định pháp luật là hoạt động diễn ra sau hoạt động lập pháp, thuộc quá trình áp dụng pháp luật, khi gặp vướng mắc Theo mô hình này, quyền lực GTPL của cơ quan lập pháp thường được hiến pháp ghi nhận như một quyền độc lập, ranh giới giữa GTPL và lập pháp bổ sung đôi khi không rõ ràng Các thành viên thuộc cơ quan có thẩm quyền GTPL thường hoạt động kiêm nhiệm, bên cạnh chức năng GTPL, họ còn đảm nhiệm nhiều hoạt động khác theo thẩm quyền được ghi nhận trong hiến pháp và luật Các chủ thể khác như cơ quan tư pháp, cơ quan hành pháp không được trao quyền chính thức (nếu có chỉ ở góc độ được ủy quyền) Đối tượng, chủ thể có quyền yêu cầu GTPL đều bị hạn chế

2 Những tác động của toàn cầu hóa tới GTPL ở Việt Nam

Toàn cầu hóa, theo nghĩa rộng, chỉ quá trình vận động của lịch sử xã hội loài người

từ những bộ phận, quốc gia riêng lẻ, tương đối độc lập và tách biệt đến hình thành những mối liên kết chặt chẽ, tác động qua lại và phụ thuộc lẫn nhau trên tất cả các mặt ở phạm vi toàn cầu của đời sống xã hội (mà nền tảng là sự liên kết kinh tế) cùng với sự hình thành các tổ chức, các định chế quốc tế nhằm quản lý và điều chỉnh các hoạt động mang tính toàn cầu đó122

Tiến trình toàn cầu hóa ở mỗi quốc gia không hoàn toàn giống nhau "Với Việt Nam,

122 Mai Thị Quỳ, Toàn cầu hóa và vấn đề kế thừa một số giá trị truyền thống của dân tộc trong bối cảnh toàn cầu hóa hiện nay, NxB Khoa học xã hội, Hà Nội, 2009, p.17

từ sau ngày giải phóng miền Nam 30/4/1975, Chính phủ đã tiếp quản tư cách thành viên hai tổ chức quốc tế là Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng thế giới (WB) của chính quyền Sài Gòn Tuy những giao dịch tài chính giữa các bên còn thưa thớt và ít hiệu quả"123 Sau năm

1980, Việt Nam đã xây dựng một "mô hình kinh tế hỗn hợp"124

như phần lớn xu hướng hội nhập quốc tế của các nước XHCN bấy giờ, đó là: kế hoạch hóa, ổn định kinh tế và phân phối lại thu nhập Chủ trương xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN là một minh chứng rõ nét cho mô hình này cũng như tiến trình toàn cầu hóa ở Việt Nam

Như các lĩnh vực khác trong đời sống pháp lý, toàn cầu hóa đã và đang tác động lên GTPL Việt Nam, từ mô hình, nhận thức cho đến thực tiễn hoạt động

- Toàn cầu hóa đang tác động lên phạm vi không gian và tính chất của GTPL của

Việt Nam

Hoạt động GTPL ở Việt Nam vốn được diễn ra trong phạm vi một lãnh thổ độc lập -

môi trường tuyệt đối để phân biệt với môi trường "vô chính phủ" bên ngoài Khi GTPL,

quyền lực của nhà nước là tối cao trong phạm vi không gian lãnh thổ quốc gia, các chủ thể liên quan đều chịu sự chi phối bằng quyền tự lực và tối cao đó của nhà nước

Tuy vậy, những yếu tố toàn cầu như các kết nối internet, các dòng chảy mang tính liên, đa quốc gia của dịch vụ, hàng hóa, tài chính, nhân khẩu đã phá vỡ không gian địa lý, làm cho ranh giới phân định bên trong với bên ngoài nhà nước trở nên tương đối "Dưới tác động của toàn cầu hóa, các đối tượng không chỉ dựa vào các quy tắc riêng của quốc gia mình để dẫn dắt cuộc sống của họ, mà ngày càng dựa nhiều hơn vào các quy tắc toàn cầu, nên người ta cho rằng biên giới quốc gia đang dần mất đi những ý nghĩa tồn tại kiên định này Quá trình toàn cầu hóa đang diễn ra ngày nay kéo theo sự suy yếu của biên giới vùng"125

Nằm trong xu hướng toàn cầu, những chính sách nhằm thu hút đầu tư nước ngoài, phát triển du lịch, xuất khẩu lao động đã ngày càng góp phần làm cho tính độc lập của không gian lãnh thổ, không gian xã hội ở Việt Nam thay đổi GTPL ở Việt Nam không nằm ngoài sự vận động đó, nó mang bóng dáng và chịu sự tác động của các yếu tố toàn cầu cả về mặt phạm

vi, đối tượng cho đến nội dung các vấn đề pháp luật cần làm sáng tỏ "Các quốc gia không phải, cũng không nên dự kiến sẽ từ bỏ bản sắc dân tộc; nhưng tất cả họ đều có thể đồng ý,

vì lý do toàn cầu hóa, chỉ cần áp dụng một tiêu chuẩn khác thường cho việc giải thích luật pháp sẽ phù hợp với mọi người ở khắp mọi nơi cùng một giá trị tồn tại cơ bản để tránh cho cuộc sống của họ khỏi xung đột và xung đột hiện hữu"126

"Các quốc gia cùng nhau tham gia các diễn đàn như Liên hiệp quốc, Liên minh châu Âu và các nhóm quốc tế và khu vực khác để xây dựng các quy tắc mà họ tin là sẽ có

123

La côn, (2009),Toàn cầu hóa bắt đầu một chu kỳ mới, NxB Chính trị Quốc gia, tr.230

124 Quan điểm của giáo sư người Mỹ P Samuelson trình bày trong cuộc hội thảo về đề tài "Kinh tế Mỹ trong thời kỳ quá độ", tháng 1/1980 do Hội đồng kinh tế quốc gia (NBER) tổ chức

125

Paresh Kathrani, (2009) ―Globalization and law: The effect of globalization on the domestic interpretation of law‖

London: School of Law, King‘s College London Strand, p.127

126 Paresh Kathrani, (2009) ―Globalization and law: The effect of globalization on the domestic interpretation of law‖

London: School of Law, King‘s College London Strand, p.126

lợi cho mọi người, và một khi quy tắc được thực thi, một quốc gia phải hành động một cách trung thực theo nó, bao gồm cả việc giải thích các quy tắc ngoại biên của nó cho phù hợp", "các quốc gia cũng nên tính đến các yếu tố toàn cầu rộng lớn hơn trong việc giải thích chung các quy tắc trong lãnh thổ của họ" Không chỉ vậy, "có ý kiến cho rằng một nhà nước phải tính đến sự phân nhánh rộng lớn hơn của toàn cầu hóa không chỉ khi thực hiện một hiệp ước, mà còn trong việc diễn giải bất kỳ quy tắc ngoại biên nào nói chung"127

Phạm vi và tính chất GTPL ở Việt Nam sẽ chịu những tác động trực tiếp từ quá trình biển đổi của chủ quyền và năng lực quốc gia trong giao lưu quốc tế Quá trình và sản phẩm GTPL sẽ chịu sự ràng buộc từ các hiệp định mang tính khu vực hoặc toàn cầu

Hệ thống GTPL dựa trên nguyên tắc chủ quyền, các sản phẩm GTPL có nguồn gốc độc quyền

từ nhà nước sẽ phải chia sẻ vị thế với các dạng thức GTPL khác, dưới tác động của toàn cầu hóa Hệ thống quy tắc GTPL mới, phù hợp với đòi hỏi của các chủ thể của toàn cầu hóa sẽ được thiết lập, và nó không không thể chỉ là sản phẩm của riêng nhà nước Bên cạnh các nguồn của hệ thống luật pháp truyền thống có nguồn gốc nhà nước, sẽ có một hệ thống đối tượng của GTPL để đáp ứng những đòi hỏi của toàn cầu hóa gồm: giải thích các quy định của

―luật pháp toàn cầu‖, các quy định pháp luật hình thành từ các thông lệ thương mại quốc tế, các thực tiễn pháp lý quốc tế, di chúc, hợp đồng, hay các dạng quy chuẩn do các hiệp hội nghề nghiệp đặt ra

- Nhà nước không còn luôn đóng vai trò trung tâm trong quá trình GTPL trước những tác động của toàn cầu hóa

Từ khi ra đời, các nhà nước đã luôn đóng vai trò trung tâm trong quá trình lập pháp, hành pháp và tư pháp Tuy nhiên, trong bối cảnh toàn cầu hóa, các tác nhân phi nhà nước ngày càng phát huy ảnh hưởng Quốc gia buộc phải mở cửa, giao lưu, hợp tác quốc tế Điều này đã tạo cơ hội cho các tổ chức như Liên Hợp quốc, WTO, WB, IMF có các hoạt động liên quốc gia, bao phủ hầu như mọi khía cạnh của đời sống chính trị, xã hội, kinh tế và có thể liên kết mọi người, can thiệp vào các quyết định chính trị của các nhà nước Những tổ chức trên đều gắn các điều kiện nghiêm ngặt vào khoản cho vay của mình, đưa ra các đòi hỏi chính trị liên quan đến dân chủ hóa và tư nhân hóa, tức có thể phá hoại các quy tắc truyền thống về cấm can thiệp vào công việc nội bộ của các quốc gia chủ quyền Bên cạnh đó, sự phát triển của xã hội dân sự toàn cầu đang tạo ra hàng loạt không gian quyền lực chung vượt ra ngoài phạm vi quốc gia Việc phân bổ quyền lực chính trị trong và ngoài nước cũng đang bị ảnh hưởng bởi các nhóm người hợp nhất với nhau trên cơ sở dân tộc, tôn giáo chung hoặc các lý

do khác với quy mô và mục đích rất đa dạng128

Giống như phần lớn các nước đang phát triển ở Châu Á, Trung Đông và Châu Phi, sau khi thoát khỏi chủ nghĩa thực dân, vị thế của nhà nước Việt Nam vốn được xem là ''chỉ có nhà

127

Paresh Kathrani, (2009) ―Globalization and law: The effect of globalization on the domestic interpretation of law‖

London: School of Law, King‘s College London Strand, p.124

128

Sự phân tán quyền lực chính trị trong bối cảnh toàn cầu hóa, TS Bùi Việt Hương - TS Trần Văn Thắng, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, http://lyluanchinhtri.vn/home/index.php/dien-dan/item/2782-su-phan-tan-quyen-luc-chinh-tri-trong-boi-canh-toan-cau-hoa.html

nước mới đủ năng lực huy động các nguồn tài nguyên và sức dân để đạt sự tăng trưởng nhanh

về kinh tế, đồng thời giảm thiểu bất công về xã hội"129 Nhà nước là đại diện cho khối đại đoàn

kết của cộng đồng dân cư nằm trong lòng nhà nước Mối gắn kết giữa nhà nước và người dân có được từ sự ràng buộc chặt chẽ của cơ chế quốc tịch, cơ chế tái phân phối của cải xã hội, nhất là giai đoạn tập trung bao cấp ở Việt Nam Nhà nước, theo đó đóng vai trò chi phối trong giải thích pháp luật: GTPL chính thức của các chủ thể có thẩm quyền ở Việt Nam từng được xem là hình thức chủ yếu, hầu như không có cơ chế pháp lý cho GTPL không chính thức; quá trình giải thích pháp luật, sản phẩm GTPL ít chịu sự giám sát và phản biện của các chủ thể phi nhà nước; các chủ thể phi nhà nước không được quyền yêu cầu giải thích pháp luật

Hiện nay, những yếu tố toàn cầu như sự dịch chuyển của các luồng nhân lực trong khu vực và trên thế giới, sự gia tăng của tầng lớp tinh hoa, sự tham gia của các tổ chức xã hội dân

sự, các tổ chức quốc tế vào đời sống pháp lý của quốc gia đã làm cho mối ràng buộc giữa nhà nước và người dân có sự khác biệt nhất định Ngày càng đông người Việt Nam tham gia vào thị trường xuất khẩu lao động, bộ phận người Việt Nam giầu có tăng lên130, cơ chế đăng ký, nhập quốc tịch khá mở, cơ chế thu hút đầu tư nước ngoài đã làm đa dạng hóa các thành phần dân cư trong nước "Việc tham dự vào hoạt động toàn cầu quả thật xói mòn ý niệm mình thuộc về một cộng đồng dân tộc nào đó của giới elite (tinh hoa) kinh tế xuyên quốc gia Cuộc điều tra dư luận xã hội đầu những năm 1980 cho thấy: những người có thu nhập và trình độ giáo dục càng cao thì lòng trung thành càng hạn chế Những người này thường nói rằng, họ

sẽ rời bỏ tổ quốc nếu thu nhập của họ vì thế mà tăng lên gấp đôi."131

Là một trong những quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề nhất từ sự biến đổi khí hậu, ô nhiễm môi trường cũng những nguy cơ biến động về văn hóa, xã hội đã làm cho nhà nước và các lực lượng xã hội có chung những mối quan tâm nhất định, gia tăng các kết nối và sự tham gia của người dân, các tổ chức phi nhà nước vào đời sống pháp lý Việc ban hành, thực thi, giám sát các quyết sách chính trị ở Việt Nam đã dần không còn bó hẹp, mà ngày càng đề cao

sự tham gia của các tổ chức xã hội dân sự bên cạnh các tổ chức thành viên của Mặt trận tổ quốc Việt Nam Đây là tín hiệu tích cực về sự chuyển đổi mối quan hệ giữa nhà nước, người dân và các thiết chế phi công quyền trong bối cảnh toàn cầu hóa

Như một hệ quả, GTPL chính thức ở Việt Nam ngày càng đứng trước những yêu cầu phải thay đổi cho tương thích với yêu cầu của bối cảnh mới GTPL không chính thức bắt đầu

có chỗ đứng, với chủ thể, sản phẩm, đối tượng GTPL đa dạng Những GTPL của các nhà khoa học, giáo viên giảng dạy pháp luật, các luật sư, các nhà hoạt động thực tiễn ngày càng gia tăng và có ảnh hưởng đến đời sống pháp lý Sản phẩm GTPL chính thức của nhà nước đang dần trở thành đối tượng chịu sự giám sát của các lực lượng khác nhau trong xã hội

129 Phạm Thái Việt, Vấn đề điều chỉnh chức năng và thể chế của nhà nước dưới tác động của toàn cầu hóa, NxB Khoa học

xã hội, Hà Nội, 2008, p 83

130 Theo Wealth Report, số lượng triệu phú USD ở Việt Nam được kỳ vọng sẽ tăng từ 14.300 hiện nay lên 38.600 trong 10 năm tới http://ecoparkgrand.com/tin-du-an/co-mot-gioi-sieu-giau-rat-khac-o-viet-nam/, truy cập 5.32 PM

131 Adam Clymer Trạng thái của dân tộc New York Times Magazine, 11/12/1983, p.47, (trích lại của Phạm Thái Việt, Sđd, tr 37)

- Toàn cầu hóa ngày càng làm vai trò của UBTVQH, chủ thể duy nhất có thẩm quyền GTPL chính thức ở Việt Nam trở nên thiếu hợp lý

Với mô hình tập quyền XHCN, Quốc hội Việt Nam là cơ quan lập pháp, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân Trong hoạt động GTPL, từ khi thành lập nhà nước đến nay, mặc nhiên, chỉ có Quốc hội được xem là mới

đủ khả năng nắm bắt và lý giải được chuẩn xác nhất ý chí của pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành Quốc hội đã trao quyền GTPL cho UBTVQH "Việc giao cho UBTVQH một số thẩm quyền về lập pháp như ban hành pháp lệnh, giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh không làm mất đi tính tập trung quyền lực nhà nước vào Quốc hội vì Uỷ ban Thường vụ Quốc hội không là cơ quan nào khác mà chính là cơ quan thường trực của Quốc hội" "Việc giao cho UBTVQH thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh cũng xuất phát từ thực tiễn hoạt động của Quốc hội Việt Nam là hoạt động không thường xuyên"132

Tuy vậy, UBTVQH là cơ quan duy nhất có thẩm quyền GTPL chính thức ở Việt Nam, trong bối cảnh toàn cầu hiện nay, đang có nhiều vấn đề đặt ra:

Trước hết, GTPL của UBTVQH thời gian qua rất hạn chế Dù được chính thức hiến

định từ Hiến pháp năm 1959, nhưng đến nay, UBTVQH mới tiến hành GTPL theo quy trình luật định khoảng vài lần Điển hình nhất là hai trường hợp giải thích Điểm c, khoản 2, Điều 241 của Luật Thương mại năm 1997 và Khoản 6 Điều 19 của Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2005 Thời gian để UBTVQH GTPL trong trường hợp thứ nhất là gần 4 tháng (từ khi một đại biểu Quốc hội gửi văn bản yêu cầu giải thích vào ngày 5/10/2004, cho đến khi UBTVQH thông qua Nghị quyết giải thích tại phiên họp thứ 25, Quốc hội khóa XI, ngày 25/1/2005) và trường hợp thứ 2 là gần 1 tháng (từ khi có Tờ trình của Tổng kiểm toán nhà nước ngày 12/10/2006 đến khi UBTVQH ban hành Nghị quyết giải thích số 1053/2006/NQ-UBTVQH 11)

Một vài trường hợp khi nhận được đề nghị, UBTVQH đã từ chối GTPL, yêu cầu chủ thể khác ban hành văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết để giải quyết vụ việc Như trường hợp TANDTC gửi Tờ trình số 332/NCPL ngày 19/5/1995 đề nghị UBTVQH giải thích quy định ―Giấy chứng nhận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền‖ và ―Tranh chấp về tài sản gắn liền với quyền sử dụng đó‖ (Khoản 3 Điều 38 Luật Đất đai năm 1993) vì các quy định này dẫn đến các cách hiểu không thống nhất làm phát sinh tranh chấp về thẩm quyền giải quyết tranh chấp giữa Toà án nhân dân và Uỷ ban nhân dân UBTVQH đã ra Kết luận: theo Điều 89 Luật Đất đai 1993, Quốc hội đã giao Chính phủ quy định chi tiết nên việc này thuộc thẩm quyền của Chính phủ Do vậy, nếu UBTVQH tiến hành giải thích sẽ tạo ra tiền

lệ và chắc chắn UBTVQH sẽ khó có thể đảm đương được nhiệm vụ này Kết quả là, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tổng cục Địa chính đã ban hành Thông

tư số 02/TTLT ngày 28/7/1997 để hướng dẫn, quy định chi tiết về thẩm quyền của Toà án nhân dân trong giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất theo quy định tại khoản 3 Điều

38 Luật Đất đai năm 1993

132 Hoàng Văn Tú, Vụ Pháp luật, Văn phòng Quốc hội, Thẩm quyền của UBTVQH về thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 5/2000

Vài trường hợp, UBTVQH tiến hành GTPL dưới dạng trực tiếp ban hành quy định hướng dẫn, chi tiết về vấn đề liên quan, như: hướng dẫn, giải thích các giao dịch dân sự về nhà ở xác lập trước 1.7.1991 năm 1998; Hướng dẫn, giải thích giao dịch dân sự về nhà ở được

xác lập trước ngày 1/7/1991 có người Việt Nam định cư ở nước ngoài tham gia Ở các trường

hợp này, UBTVQH tiến hành GTPL đã cân nhắc đến hoàn cảnh mới, giải thích theo kiểu hướng dẫn chi tiết, có những nội dung được bổ sung thêm Xét thực tế, đó là xây dựng pháp luật chứ không phải GTPL Trạng thái này đã vi phạm ít nhiều nguyên tắc GTPL "không được sửa đổi, bổ sung, đặt

ra quy định mới" được quy định tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2015

―UBTVQH thời gian qua mặc dù đã rất cố gắng nhưng vẫn không thể thực hiện chức năng GTPL một cách hiệu quả Điều này có thể lý giải bởi các lý do: một, UBTVQH không

có các chất liệu từ đời sống, người dân để cân bằng với các quy phạm hiến định, pháp định từ

phía cơ quan nhà nước; hai, họ nhìn các quy định hiến định và pháp định dưới con mắt của

người trong cuộc chứ không phải dưới con mắt của chủ thể phản biện, chủ thể đánh giá; ba, tư cách của họ không hoàn toàn độc lập với các chủ thể lập pháp, lập hiến, bởi vì họ là chủ thể đắc lực tham gia vào quá trình lập pháp, lập hiến đó"133

Thứ đến, nhu cầu GTPL xuất hiện ngày càng nhiều và đã được tự đáp ứng bởi các chủ thể khác dù không được giao thẩm quyền ở Việt Nam "Những thành tựu trong lĩnh vực lập

pháp đã giúp Việt Nam vượt qua những điều kiện về mặt thể chế mà WTO đặt ra đối với việc kết nạp các thành viên và đương nhiên đáp ứng được rất nhiều nhu cầu phát triển nội tại của đất nước Tuy nhiên, với sự đa dạng về thể loại văn bản và khổng lồ về số lượng, lại có sự thay đổi thường xuyên, tính minh bạch và hệ thống còn hạn chế, xây dựng pháp luật chưa gắn với quản lý thi hành pháp luật"134 Thực tiễn đó, cùng sự yếu kém của UBTVQH trong GTPL làm nhu cầu GTPL ngày càng gia tăng, và theo đó nhiều chủ thể tự GTPL xuất hiện

Trong quá trình xét xử, các tòa án Việt Nam đã tiến hành GTPL một cách thường xuyên Đây là một việc làm tự nhiên, dù tòa án có được giao thẩm quyền hay không Giải thích của tòa án xuất hiện do nhu cầu trực tiếp: GTPL để áp dụng pháp luật và ngược lại Hiện nay, với quy định của Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 về việc áp dụng án lệ tại tòa

án, thì như một sự ngầm định, GTPL khi xét xử là nghĩa vụ, vừa là thẩm quyền mặc nhiên của thẩm phán Tòa án đã GTPL thông qua hoạt động diễn giải, làm rõ các quy định của pháp luật bằng các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền, thể hiện rõ nhất trong các Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TANDTC và 26 án lệ đã công bố, cũng như quá trình áp dụng

án lệ, ra bản án, quyết định Nhưng vì không chính thức, nên GTPL của Tòa án vừa không đủ

cơ chế để phát triển, vừa không được kiểm soát

Bên cạnh đó, Chính phủ, các Bộ và Cơ quan thuộc Bộ trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ, thường được giao khởi thảo các Dự án Luật, Pháp lệnh để trình lên Quốc hội thông qua Sau khi được phê chuẩn và có hiệu lực, các đạo luật lại được Chính phủ ban hành Nghị định,

133

Văn phòng Quốc hội, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế về bảo hiến, Nxb, Thời đại – 2009, tr.21

134 Hà Hùng Cường, Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, NCLP số 2, 3 (139-140), tháng 1/2009

và các Bộ, Cơ quan ngang bộ, theo từng lĩnh vực chuyên môn ban hành các Thông tư để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành trong toàn quốc Những Nghị định và Thông tư này thường được trình cùng với Dự án Luật và cũng thường là cùng một tác giả với Dự án Luật Trong hai loại văn bản tiêu biểu này, thường chứa đựng một lượng nhất định nội dung GTPL gắn liền với nội dung quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Sự giải thích này khó phân biệt với hoạt động lập quy của Chính phủ, các Bộ Bối cảnh này đã dẫn đến tình trạng: Chính phủ, các Bộ, ở Việt Nam GTPL trong sự không thể kiểm soát nổi

Ngoài ra, yêu cầu GTPL còn được đưa đến trong những trường hợp rất đặc thù, và lại xuất hiện thêm một số chủ thể tiến hành GTPL Điển hình như: Ủy ban Pháp luật của Quốc hội

đã ra Công văn số 783 ngày 16/7/2002 giải thích ―yếu tố nước ngoài‖ tại Điều 80 Bộ luật Hình sự năm 1999 trên cơ sở yêu cầu của các chủ thể liên quan Hay Ban soạn thảo, Tổ công tác thi hành văn bản pháp luật đã cho ý kiến về việc thi hành một số vấn đề không rõ ràng ở Luật Doanh nghiệp năm 2005 và Luật Đầu tư 2005 Vì có một "tập quán" ở Việt Nam là khi ban hành một đạo luật hoặc một pháp lệnh nào đó thường có một Ban soạn thảo được giao nhiệm vụ soạn thảo và khi văn bản đó được mang ra thực hiện thì lại giao cho một bộ phận gọi là Tổ công tác thi hành (văn bản đó) Đây cũng chính là một dạng GTPLkhông chính thức trong thực tiễn ở Việt Nam

- Toàn cầu hóa thúc đẩy sự phổ biến của nhà nước pháp quyền, gia tăng mạnh mẽ vai trò của tòa án nói chung và tòa án Việt Nam nói riêng trong GTPL

Hình thành và phổ biến ở một số quốc gia Phương Tây, nhà nước pháp quyền dần trở thành một yêu cầu mang tính giá trị đặt ra cho mọi nhà nước Bên cạnh quá trình tiếp nhận ở cấp độ quốc gia, nhà nước pháp quyền dần trở thành chuẩn mực trong quan hệ quốc tế, cùng với chuẩn mực về dân chủ và bảo vệ quyền con người135

Nhà nước pháp quyền được Liên

Hợp Quốc khẳng định là một yếu tố nền tảng cho phát triển bền vững: "Quản trị tốt và Nhà nước pháp quyền ở cấp độ quốc gia và quốc tế là nền tảng cho tăng trưởng kinh tế bền vững, phát triển bền vững và xóa đói, giảm nghèo"136 Nhà nước pháp quyền theo đó cũng là điều kiện để các quốc gia tham gia hoặc được hưởng các ưu đãi nhất định trong bối cảnh toàn cầu hóa "Các thiết chế tài chính quốc tế như WB đã đặt điều kiện nhận tài trợ với các cam kết cải

tổ về chính trị, trong đó đặc biệt nhấn mạnh vai trò của nhà nước pháp quyền WB nhấn mạnh sự cần thiết của các thiết chế công hiệu quả (như sự độc lập của tư pháp) và một số đòi hỏi của trật tự chính trị Các nước Trung và Đông Âu muốn tham gia Ủy hội châu Âu thì phải thừa nhận các cơ chế của nhà nước pháp quyền137

"Mô hình nhà nước pháp quyền dành cho tư pháp (thẩm phán) một vị trí lớn trong việc

135 Nguyễn Văn Quân, Nhà nước Pháp quyền như một chuẩn mực quốc tế, Tạp chí Luật học số 11/2015, tr 26

136

Văn kiện Hội nghị thượng đỉnh Liên Hợp Quốc tổ chức năm 2005

137

Xem Nguyễn Văn Quân, Đào Thu Hà, Một số biến đổi của nhà nước và pháp luật trong bối cảnh toàn cầu hóa dưới góc độ lý luận, http://tcnn.vn/news/detail/39570/Mot_so_bien_doi_cua_nha_nuoc_va_phap_luat_trong_boi_canh_toan_cau_hoa_duoi_ goc_do_ly_luanall.html

đảm bảo tính thượng tôn pháp luật"138

Tòa án có xu hướng trở thành nơi cầu viện tối cao, được trao cho chức năng giải quyết mọi vấn đề khúc mắc của xã hội Một số học giả gọi đây

là xu hướng tư pháp hóa xã hội139, hiện tượng gắn liền với sự trỗi dậy của nguyên tắc nhà nước pháp quyền

Tòa án được xem là chủ thể hiệu quả nhất trong giải thích pháp luật Mô hình tòa án GTPL là mô hình GTPL điển hình nhất cho đến hiện nay140 Tòa án có nhiều lợi thế trong giải thích pháp luật Chức năng của tòa án là thực hiện quyền xét xử để bảo vệ công lý, hoạt động của tòa án mang tính khách quan, ít có cơ hội lạm quyền nhất so với cơ quan khác Vua Anh James I đã từng nói với các thẩm phán nước ông năm 1616 ―các ngài không phải là nhà làm luật mà là người giải thích luật dựa vào sách vở và tiền lệ án‖141 Do tính chất độc lập và chỉ

tuân theo pháp luật trong xét xử, GTPL của thẩm phán mang tính đặc thù: "các thẩm phán

thường có vai trò giải thích luật… thường quyết định các vụ kiện trên cơ sở hẹp nhất có thể … chỉ có thể cần thiết vừa đủ để quyết định vụ án"142, nên GTPL của tòa án có nhiều điều kiện

để nâng cao chất lượng

Vai trò của tòa án trong GTPL đã và đang được thừa nhận ở nhiều mô hình Ở mô hình nhiều chủ thể cùng có thẩm quyền giải thích pháp luật, (điển hình là Nhật Bản, Hàn Quốc) các cơ quan thuộc cả ba nhánh quyền lực nhà nước, gồm Tòa án, Chính phủ, Tổng thống, các cơ quan hành chính và cả cơ quan lập pháp đều được quyền GTPL Ở Nhật Bản, gần như hết thế kỷ XX quyền lực GTPL được trao cho ngành hành pháp Giai đoạn kinh tế trì trệ kéo dài tại Nhật Bản trong thập niên cuối của thế kỷ trước được cho là do việc thực thi quyền lực hoạch định quá mức của ngành hành pháp Để đối phó, các nhà lãnh đạo chính trị

đã quyết định chuyển một số quyền lực của ngành hành pháp sang cho tòa án Ở Hàn Quốc, quyền năng giải thích hiến pháp và các văn bản luật khác được trao cho vài thiết chế nhà nước Tòa Hiến pháp có thẩm quyền tối cao giải thích hiến pháp và các văn bản luật khác Trong chừng mực văn bản pháp luật không viện chứng giới hạn của luật cấp trên, cơ quan lập pháp và hành pháp có quyền giải thích hiến pháp và văn bản luật‖143 Hiện nay, tại các nước theo mô hình này, GTPL của các cơ quan khác đều được tòa án xem xét lại cho từng vụ việc

cụ thể, nếu các giải thích ngoài tòa án là đúng thẩm quyền, hợp lý, sẽ được tòa thừa nhận, nếu không sẽ bị hủy giá trị Như vậy, GTPL của các chủ thể khác đều phải chịu sự xem xét lại cụ thể bởi tòa án

Với mô hình Cơ quan lập pháp GTPL vốn tồn tại điển hình ở các nước thuộc hệ thống pháp luật Châu Âu lục địa (khoảng trước những năm 80 thế kỷ trước) và một số nước như

138Xem sự phân tích chi tiết về tư pháp độc lập trong nhà nước pháp quyền trong: Geoffrey de Q.Walker, The Rule of Law – Foundation of Constitutional Democracy, Melbourne University Press, 1988, pp.29-36; Khoa Luật, ĐHQG (Chủ biên), Về pháp quyền và chủ nghĩa hợp hiến – Một số tiểu luận của các học giả nước ngoài, Nxb Lao động-Xã hội, 2012, tr 306-326

139 Martin Sapiro, Alec Stone Sweet, On Law, Politics, and Judicialization, Nxb Oxford University Press, 2002

140 Phạm Thị Duyên Thảo, Một số vấn đề về GTPL chính thức ở Việt Nam hiện nay, NxB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2014, tr 58

141 Văn phòng Quốc Hội Việt Nam, Văn phòng dự án hỗ trợ cải cách pháp luật và tư pháp, Giải thích pháp luật, một số vấn

đề lý luận và thực tiễn, NxB Hồng Đức, 2009, tr 19

142 Peter J Messitte, một thẩm phán liên bang Hoa Kỳ Phương thức hoạt động của Tòa án Hoa Kỳ, tr46, Nxb Văn hóa – Thông tin, 2007

143 Văn phòng Quốc Hội Việt Nam, Văn phòng dự án hỗ trợ cải cách pháp luật và tư pháp, Giải thích pháp luật, một số vấn

đề lý luận và thực tiễn, NxB Hồng Đức, 2009, tr.271

Liên Xô cũ, Canada, Cu Ba, Trung Quốc, Myanma, Bắc Triều Tiên… cũng đã dần trao quyền chính thức, hoặc ủy quyền nhiều hơn cho tòa án trong GTPL Một học giả luận giải như sau:

―Vị trí, vai trò của tòa án phụ thuộc rất nhiều vào quan điểm tư tưởng chỉ đạo của giai cấp cầm quyền trong nhà nước Nếu như ở Anh và Pháp vì lý do lịch sử và hệ tư tưởng, nguyên tắc phân quyền trong bộ máy nhà nước không rõ rệt, trong đó ưu thế của nghị viện là lấn át so với ngành tư pháp, thì vai trò của bộ máy tư pháp Mỹ lại hoàn toàn khác người Mỹ đã đề cao vai trò siêu phàm của các tòa án trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước của mình Những tư tưởng đó là rất xa lạ với tập quán của Châu Âu lục địa và kể cả với đất nước

đã từng là mẫu quốc của họ, mà cho tới những năm 80 của thế kỷ XX mới qua đây, các nước Châu Âu mới bừng tỉnh nhận ra vai trò của Tòa án.‖144

Ở Trung Quốc, dù UBTVQH vẫn giữ thẩm quyền GTPL chính thức, nhưng hiện tòa án

đã thực hiện nhiều hơn việc ủy quyền GTPL Tòa án Tối cao Trung Quốc thường xuyên ban hành các văn bản pháp luật làm rõ nghĩa của các quy định pháp luật cho tòa án cấp dưới hoặc ban hành các văn bản giải thích với phạm vi áp dụng chung Điển hình như việc ban hành văn bản ―Những vấn đề chung liên quan đến việc thực thi Luật Dân sự‖ Văn bản này mang tính bắt buộc đối với tòa án và mang tính thuyết phục cao đối với các cơ quan luật pháp khác‖145

Ngoài lý do, GTPL thuộc thẩm quyền của tòa án ngày càng như một xu thế, thực tiễn Việt Nam cho thấy, không ít trường hợp, sự thiếu vắng vai trò của tòa án đã gây nên thiệt hại không nhỏ cho các bên liên quan

Điển hình có thể kể đến trường hợp Hội đồng nhân dân (HĐND) thành phố Đà Nẵng ban hành Nghị quyết số 23 ngày 24-12-2011 về những giải pháp phát triển kinh tế - xã hội năm 2012 Xuất phát từ bối cảnh phát triển công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, người dân

ở các tỉnh lẻ di cư về các đô thị lớn để làm việc, sinh sống diễn ra mạnh mẽ từ sau năm 1975 đến nay "Di dân đã góp phần quan trọng vào công cuộc phát triển kinh tế ở Việt Nam và góp phần đáng kể vào việc giải quyết việc làm, xóa đói giảm nghèo Tuy nhiên, di dân, nhất là di dân tự do, đã làm thay đổi cấu trúc không gian vật thể và không gian xã hội ở cả nơi xuất cư và nhập cư, gây nên những hệ quả xã hội và những vấn đề nảy sinh trong quản lý hành chính "146 Đà Nẵng là một trong những thành phố có lượng dân di cư rất lớn, chiếm đến 11,5% dân số toàn thành phố theo thống kê ở thời điểm Nghị quyết nói trên được ban hành

Do đó, HĐND thành phố Đà Nẵng đã thông qua nghị quyết số 32, trong đó quy định ―tạm dừng giải quyết đăng ký thường trú mới vào khu vực nội thành đối với các trường hợp chỗ ở là nhà thuê, mượn, ở nhờ mà không có nghề nghiệp hoặc có nhiều tiền án, tiền sự‖ Theo đánh giá của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (thuộc Bộ Tư pháp), quy định trên trái với Hiến pháp năm 1992 và Luật cư trú năm 2007 Tuy nhiên, để có thể kết luận tính hợp pháp, hợp hiến hay không của Nghị quyết số 23, cần có một sự GTPL thỏa đáng và có một quy trình

144 Trích lại trong Nguyễn Đăng Dung (2000), ―Hình thức các nhà nước đương đại‖ NxB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2004,

tr 352

145 Văn phòng Quốc Hội Việt Nam, Văn phòng dự án hỗ trợ cải cách pháp luật và tư pháp, Giải thích pháp luật, một số vấn

đề lý luận và thực tiễn, NxB Hồng Đức, 2009, tr.14

146 Iwai Misaka - Bùi Thế Cường, "Di dân ở Việt Nam trong thời kỳ hiện đại hóa, công nghiệp hóa", NxB Khoa học xã hội,

2010, tr.1