1) Nêu ra các vấn đề quan trọng với toàn thể hoặc một bộ phận dân chúng mà cơ quan nhà nước không để ý hoặc muốn giấu đi. 2) Cho phép nhân dân lấy lại quyền lực của mình từ các đảng[r]
Trang 1THI HÀNH QUY ĐỊNH VỀ DÂN CHỦ TRỰC TIẾP
TRONG HIẾN PHÁP NĂM 2013
ThS Hoàng Thị Thu Thuỷ - PGS TS Vũ Công Giao
1 Khái lược về dân chủ trực tiếp 294
Dân chủ trực tiếp (direct democracy) là một trong hai dạng thức chính của dân chủ (dạng thứ hai, ngược lại với dân chủ trực tiếp, là dân chủ đại diện - representative
democracy) Với dân chủ trực tiếp, người dân tự mình (chứ không phải thông qua những
người do mình bầu ra như trong dân chủ đại diện) quyết định các luật lệ và chính sách quan trọng của cộng đồng và đất nước Theo nghĩa đó, dân chủ trực tiếp gắn liền với nguồn gốc
bản chất của khái niệm dân chủ (demokratia/δημοκρατία – tiếng Hy Lạp) mà có nghĩa là
“quyền lực/sự cai trị của nhân dân” (power/rule of the people) 295 Chính vì vậy, dân chủ trực
tiếp đôi khi còn được gọi là dân chủ đích thực/nguyên nghĩa - pure/true democracy), và được
xem là biểu hiện cho chính quyền của dân, do dân và vì dân.296
Một trong những mô hình thực tế đầu tiên về dân chủ trực tiếp là nhà nước dân chủ chủ nô Aten (Hy Lạp, 508-322 trước Công nguyên), mà trong đó tất cả công dân có quyền bỏ phiếu để trực tiếp quyết định các vấn đề của nhà nước Tuy nhiên, chế độ dân chủ trực tiếp ở Aten chưa hoàn chỉnh, bởi quyền bỏ phiếu chỉ được trao cho các công dân nam, còn phụ nữ, người nước ngoài và nô lệ không được hưởng quyền này Mô hình dân chủ trực tiếp kiểu này tiếp tục được vận dụng và phát triển trong nhà nước La Mã cổ đại (509-27 trước Công nguyên), biểu hiện ở việc các công dân nam của đế quốc La Mã có quyền bỏ phiếu bầu ra các quan chức và thông qua các đạo luật do nhà vua và nghị viện xây dựng
Trong thời hiện đại, Thụy sĩ được coi là quốc gia có bề dày truyền thống và giàu kinh
nghiệm nhất về thực hiện dân chủ trực tiếp Các cuộc trưng cầu ý dân (referendum) được tổ
chức từ năm 1291 và từ năm 1848 đã được chính thức quy định trong Hiến pháp của nước này.297 Ngoài Thụy sĩ, Hoa Kỳ cũng được coi là quốc gia tiêu biểu trong việc thực hiện dân chủ trực tiếp Mặc dù dân chủ trực tiếp không được quy định trong hiến pháp và áp dụng ở cấp liên bang, song ở đa số bang của Hoa Kỳ, người dân có quyền đề xuất ban hành hoặc sửa
đổi các đạo luật (thủ tục initiatives and referendums, còn được gọi chung là ballot measures,
propositions, hoặc questions), được bỏ phiếu trong các cuộc trưng cầu ý dân về sửa đổi hiến
pháp của bang, và (ở một số bang) còn có quyền bãi miễn (recall) các quan chức dân cử.298
Xét chung, các quốc gia trên thế giới hiện đang áp dụng 4 hình thức (hay công cụ) dân
chủ trực tiếp, bao gồm: Trưng cầu ý dân (referendums); Sáng kiến của công dân (Citizens’initiatives); Sáng kiến chương trình nghị sự (Agenda initiatives); và Bãi miễn
(Recall) 299 Mặc dù tên gọi và thủ tục thực hiện các hình thức dân chủ trực tiếp này ít nhiều khác
nhau ở các quốc gia, song có thể khái quát những dấu hiệu phổ biến của mỗi dạng như sau: 300
294 Mục này kế thừa và phát triển mục 1 trong bài viết “Dân chủ trực tiếp trên thế giới và dân chủ trực tiếp ở nước ta” của Vũ Công Giao và Cầm Thị Lai đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 21/2014
295 Xem Henry George Liddell, Robert Scott, A Greek-English Lexicon, tại http://www.perseus.tufts.edu/hopper/
296 Nguồn: http://www.paparty.co.uk/direct_democracy_definition.htm
297 Nguồn: http://direct-democracy.geschichte-schweiz.ch/
298 Xem Gray, Virginia & Russell L Hanson Politics in the American States 9 ed Washington, DC: CQ Press,
2008 Cũng xem, Caroline J Tolbert and Daniel A Smith, Representation and Direct Democracy in the United States, tại http://www.clas.ufl.edu/users/dasmith/T%26SRepresentation.pdf Cũng
299 Xem IDEA, Direct Democracy: The International IDEA Handbook, 2008, tr 12, tại
http://www.idea.int/publications/direct_democracy/
300 Xem thêm IDEA, tài liệu trên, tr.12-16 Cũng xem John G Matsusaka, “Direct Democracy Works”, Journal of Economic Perspectives - Volume 19, Number 2, Spring 2005, pages 185–206, tại http://www-bcf.usc.edu/~matsusak/Papers/Matsusaka%20JEP%202005.pdf
Trang 2- Trưng cầu ý dân: là việc các cử tri bỏ phiếu trực tiếp quyết định các vấn đề chính trị,
xã hội, pháp lý quan trọng của đất nước hay địa phương, hoặc việc xây dựng, thông qua hiến pháp mới hay hiến pháp sửa đổi Các vấn đề được đem ra trưng cầu ý dân có thể được quy định cụ thể trong hiến pháp, hoặc do cơ quan lập pháp hay một số lượng luật định thành viên của cơ quan lập pháp hoặc cử tri yêu cầu Tùy theo quy định trong hiến pháp hoặc một đạo luật liên quan của các quốc gia, kết quả trưng cầu ý dân có thể có hiệu ràng buộc về mặt pháp
lý hoặc chỉ có ý nghĩa tham vấn với cơ quan lập pháp
- Sáng kiến của công dân: là việc công dân đề xuất và bỏ phiếu quyết định về một vấn
đề chung của đất nước hay của cộng đồng Điều kiện để thực hiện cuộc bỏ phiếu là những người đề xuất phải thu thập đủ một số lượng chữ ký ủng hộ theo luật định Các sáng kiến của công dân có thể là những đề xuất mới hoặc đề xuất sửa đổi một văn bản pháp luật hiện hành, hoặc các vấn đề quan trọng khác được quy định trong hiến pháp Tương tự như trưng cầu ý dân, kết quả của một cuộc bỏ phiếu do sáng kiến của công dân có thể có hiệu lực ràng buộc
về mặt pháp lý hoặc chỉ có tính chất tham vấn với cơ quan lập pháp, tùy quy định trong pháp luật của các quốc gia
- Sáng kiến chương trình nghị sự: là việc người dân đề xuất một vấn đề cụ thể vào
chương trình nghị sự của cơ quan lập pháp (quốc gia hay địa phương) Giống như các sáng kiến của công dân, các sáng kiến chương trình nghị sự cũng cần một lượng tối thiểu chữ ký ủng hộ theo luật định; tuy nhiên, không giống thủ tục trong các sáng kiến của công dân, trong sáng kiến về chương trình nghị sự, không cần tổ chức bỏ phiếu phổ thông sau khi một sáng kiến đã được đưa vào chương trình nghị sự của cơ quan lập pháp
- Bãi miễn (đôi khi còn gọi là thu hồi): là việc cử tri bỏ phiếu quyết định về việc bãi
miễn (chấm dứt vai trò) một đại biểu dân cử Giống như hai dạng thức sáng kiến công dân và sáng kiến chương trình nghị sự, để tổ chức bỏ phiếu bãi miễn một đại biểu dân cử, người đề xuất phải thu thập đủ số lượng tối thiểu chữ ký ủng hộ theo luật định, tuy nhiên, điểm khác
đó là kết quả của việc bỏ phiếu bãi miễn luôn luôn có hiệu lực ràng buộc pháp lý với các chủ thể liên quan
Với những đặc điểm như trên, có quan điểm cho rằng dân chủ trực tiếp có thể làm suy yếu dân chủ đại diện, do nó phá hoại vai trò và tầm quan trọng của các đại diện do dân bầu
301 Tuy nhiên, trong thực tế, dân chủ trực tiếp không làm tổn hại mà còn bổ trợ cho dân chủ đại diện Ví dụ, trưng cầu ý dân là cách thức giúp các cơ quan và đại diện dân cử không phải giải quyết những vấn đề chính trị, pháp lý phức tạp, gây tranh cãi, đồng thời tăng cường sự quan tâm của người dân với các vấn đề của đất nước, qua đó góp phần giải quyết tình trạng chung ở nhiều quốc gia là cử tri ngày càng thờ ơ với các cuộc bầu cử.302 Trong khi đó, bãi miễn có tác dụng như một biện pháp kỷ luật, giúp bảo đảm các đại biểu dân cử phải xem xét đầy đủ quan điểm của cử tri khi đưa ra quyết định thay cho họ, qua đó nâng cao mức độ tương ứng giữa quan điểm của công dân và quyết định của các cơ quan/cá nhân đại diện.303
Nói tóm lại, mặc dù trái ngược về nguyên lý, dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện không loại trừ mà bổ sung cho nhau Trong thực tế, không có quốc gia nào hiện chỉ áp dụng dân chủ đại diện mà loại trừ dân chủ trực tiếp và ngược lại Kể từ sau cách mạng tư sản, hai hình thức dân chủ này dần được áp dụng đồng thời ở các quốc gia trên thế giới, tuy với mức
độ và cách thức khác nhau Đó là bởi cả hai hình thức dân chủ này đều có những ưu, nhược điểm, trong đó ưu điểm của hình thức này thường là nhược điểm của hình thức kia và ngược lại Có thể khái quát những ưu, nhược điểm của dân chủ trực tiếp (qua đó suy ra những ưu, nhược điểm của dân chủ đại diện) như sau:
301 Xem IDEA, tài liệu đã dẫn, tr.16
302 Xem IDEA, tài liệu đã dẫn, tr.30
303 Xem IDEA, tài liệu đã dẫn, tr.31
Trang 3Ưu, nhược điểm của dân chủ trực tiếp
1) Nêu ra các vấn đề quan trọng với toàn thể hoặc
một bộ phận dân chúng mà cơ quan nhà nước
không để ý hoặc muốn giấu đi
2) Cho phép nhân dân lấy lại quyền lực của mình
từ các đảng phái chính trị hoặc từ những quan
chức được bầu ra để bảo đảm việc thực thi
quyền lực đó vì lợi ích của đa số công chúng
chứ không phải vì lợi ích của một nhóm hay
một cá nhân trong xã hội
3) Cho phép nhân dân quyết định và kiểm soát
con đường phát triển của đất nước
4) Thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng vào hoạt
động quản lý nhà nước, quản lý xã hội
5) Nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà
nước, đặc biệt là của cơ quan lập pháp
6) Buộc các nhà chính trị phải có sự cạnh tranh
(uy tín, ảnh hưởng), qua đó nâng cao trách
nhiệm của họ với dân chúng
7) Chấm dứt tình trạng khủng hoảng chính trị, tái
lập chính thể dân chủ đại nghị
• Tốn kém (chi phí tổ chức bỏ phiếu, trưng cầu ý dân, lấy ý kiến đóng góp của nhân dân)
• Các quyết định do người dân đưa ra
có thể bị chi phối bởi chính quyền, các đảng phái chính trị và giới truyền thông
• Có thể rất hình thức nếu không thu hút được sự quan tâm của đông đảo dân chúng
• Có thể đe dọa quyền của các nhóm thiểu số và gây thêm chia rẽ trong xã hội
• Làm cho quá trình ra quyết định về các vấn đề của đất nước và cộng đồng chậm lại
Trong số những nhược điểm của dân chủ trực tiếp, rủi ro với quyền của các nhóm thiểu
số được quan tâm đặc biệt Mặc dù dân chủ trực tiếp đồng thời mang lại cơ hội cho nhóm thiểu số ở các quốc gia cất lên tiếng nói và đề xuất, đấu tranh cho những nhu cầu của mình, song vì là nhóm yếu thế, những nỗ lực của họ thường khó thành công Ngược lại, ở nhiều quốc gia, phe đa số, hoặc cố ý hay vô tình, thường sử dụng các dạng thức dân chủ trực tiếp
để giành giật, củng cố các lợi ích của họ, tước đi những quyền nhất định của các nhóm thiểu
số Hậu quả của điều này là khơi dậy hoặc đào sâu những mâu thuẫn, chia rẽ và xung đột trong xã hội
Bên cạnh vấn đề quyền của các nhóm thiểu số, nguy cơ dân chủ trực tiếp bị lợi dụng
cũng được các học giả rất quan tâm Mặc dù mục tiêu của dân chủ trực tiếp là để thúc đẩy sự tham gia tích cực, hiệu quả của người dân vào việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và cộng đồng, song các công cụ dân chủ trực tiếp cũng thường được các nhà nước, đảng phái và các nhà chính trị lợi dụng để hợp pháp hóa, ‘chính danh hóa’những chính sách, quyết định hay luật lệ độc đoán, qua đó duy trì chế độ phi dân chủ của họ Ví dụ, trưng cầu ý dân đã từng được sử dụng để củng cố quyền lực của Augusto Pinochet ở Chile, Ferdinand Marcos ở Philippines, hoặc Park Chung Hee ở Hàn Quốc – những chế độ mà bị cộng đồng quốc tế coi là độc tài.304 Ngay cả ở các nước dân chủ, trưng cầu ý dân có thể được các đảng cầm quyền sử dụng để trì hoãn, lảng tránh trách nhiệm giải quyết những vấn đề phức tạp của
304 Tuy nhiên, cũng chính trưng cầu ý dân đã tạo ra bước ngoặt cho quá trình dân chủ hóa ở nhiều nước như vậy, chẳng hạn, một cuộc trưng cầu ý dân khác được tổ chức ở Chile năm 1988 với dự định để kéo dài nhiệm kỳ của Pinochet đã bất ngờ thất bại, dẫn đến kết cục là chế độ độc tài tàn bạo của ông này sụp đổ ngay sau đó Xem IDEA, tài liệu đã dẫn, tr.33
Trang 4đất nước, hoặc để đạt được lợi thế trước các đối thủ chính trị; còn các hình thức sáng kiến công dân có thể được các nhóm lợi ích sử dụng để hạn chế, phá hoại quyền lực nhà nước nhằm mang lại những lợi ích chính trị cho nhóm mình.305
Theo một nghiên cứu của IDEA306 công bố vào năm 2008, việc áp dụng các hình thức dân chủ trực tiếp trên thế giới đã tăng lên đáng kể trong mấy thập kỷ gần đây, xét cả về số lượng các quốc gia áp dụng và số lượng các vấn đề được đề xuất và đưa ra bỏ phiếu.307 Xu hướng này phản ánh sự không hài lòng ngày càng tăng của người dân với hình thức dân chủ đại diện và sự sụt giảm tỷ lệ cử tri đi bầu cử ở nhiều quốc gia
Giống như nhiều quốc gia đang phát triển khác, Việt Nam không có bề dày truyền thống về thực thi dân chủ nói chung, dân chủ trực tiếp nói riêng Nguyên nhân chính là nền lập hiến – nền tảng cho các cơ chế dân chủ hiện đại - của Việt Nam rất non trẻ (mới chỉ bắt đầu từ 1946) Thêm vào đó, chiến tranh khốc liệt kéo dài và những đặc thù về tổ chức nhà nước theo chủ nghĩa Mác Lê-nin cũng là những yếu tố ảnh hưởng đến việc tổ chức, thực thi hiệu quả các hình thức dân chủ, cả dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện
Về mặt pháp lý, bên cạnh việc khẳng định thiết chế dân chủ đại diện, các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992, 2013 của Việt Nam đều đã quy định một số hình thức dân chủ trực tiếp, cụ thể như sau:
Dân chủ trực tiếp trong các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992, 2013 của Việt Nam
công dân
Sáng kiến chương trình nghị sự
Bãi miễn đại biểu dân cử
Điều 32 (quyền phúc
quyết các vấn đề quan
trọng với vận mệnh
quốc gia do Nghị viện
tổ chức)
Điều 70(c) (quyền phúc
quyết những thay đổi
hiến pháp)
bị đề nghị bãi miễn gồm: nghị sĩ (Điều 41), thành viên HĐND và UBHC các cấp (Điều 61))
Điều 53 khoản 1 (quyền
bỏ phiếu trong các cuộc
trưng cầu ý dân do
UBTVQH tổ chức)
Điều 5 (người có thể bị
đề nghị bãi miễn gồm đại biểu Quốc hội và HĐND các cấp)
Điều 100 khoản 6
(quyền bỏ phiếu trong
các cuộc trưng cầu ý dân
do Hội đồng Nhà nước
tổ chức)
Điều 56 (Quyền tham gia quản lý công việc của nhà nước và của xã hội)
Điều 7 (người có thể bị
đề nghị bãi miễn gồm đại biểu Quốc hội và HĐND các cấp)
305 Xem IDEA, tài liệu đã dẫn, tr.33
306 The International Institute for Democracy and Electoral Assistance (Viện quốc tế về dân chủ và hỗ trợ bầu cử của Thụy Điển)
307 Xem IDEA, tài liệu đã dẫn, tr.20
308 Mục này kế thừa và phát triển mục 2 trong bài viết “Dân chủ trực tiếp trên thế giới và dân chủ trực tiếp ở nước ta” của Vũ Công Giao và Cầm Thị Lai đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 21/2014
Trang 5Điều 53 (quyền bỏ phiếu
trong các cuộc trưng cầu
ý dân do Quốc hội quyết
định (khoản 14 Điều 84)
Điều 53 (Quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan Nhà nước)
Điều 7 (người có thể bị
đề nghị bãi miễn gồm đại biểu Quốc hội và HĐND các cấp)
Điều 29 (quyền biểu
quyết trong các cuộc
trưng cầu ý dân do Quốc
hội quyết định (khoản
15 Điều 70)
Điều 120 khoản 3
(quyền cho ý kiến về dự
thảo của Ủy ban dự thảo
Hiến pháp).309
Điều 28 (Quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước)
Điều 7 (người có thể bị
đề nghị bãi miễn gồm đại biểu Quốc hội và HĐND các cấp)
Bảng trên cho thấy trong khi trưng cầu ý dân và bãi miễn đại biểu dân cử được quy định trong tất cả các bản hiến pháp thì hai hình thức dân chủ trực tiếp khác là sáng kiến công dân và sáng kiến chương trình nghị sự chỉ mới được đề cập trong các hiến pháp sau này Tuy nhiên, quy định về tất cả các hình thức dân chủ trực tiếp trong những bản hiến pháp nêu trên của Việt Nam đều chưa hoàn thiện Cụ thể, với hình thức bãi miễn đại biểu dân cử, cử tri mới chỉ có quyền đề xuất chứ chưa có quyền bỏ phiếu như ở nhiều nước Thêm vào đó, ngoại trừ Hiến pháp 1946 quy định đối tượng bị bãi miễn bao gồm cả các quan chức hành chính (UBHC các cấp), các hiến pháp sau chỉ giới hạn đối tượng bãi miễn là đại biểu Quốc hội và HĐND các cấp (hẹp hơn so với nhiều quốc gia) Đối với hình thức trưng cầu ý dân, ngoại trừ Hiến pháp 1946 (quy định rõ việc sửa đổi hiến pháp nhất thiết phải được đưa ra toàn dân phúc quyết, còn những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia thì nghị viện sẽ đưa ra phúc quyết nếu có ít nhất hai phần ba tổng số nghị viên tán thành) và Hiến pháp 2013 (quy định trách nhiệm của Ủy ban dự thảo phải tổ chức lấy ý kiến Nhân dân và trình Quốc hội dự thảo Hiến pháp), các hiến pháp khác đều không quy định cụ thể những việc cần đưa ra để nhân dân biểu quyết, cũng như những quy trình, thủ tục trong vấn đề này Riêng với hai hình thức sáng kiến công dân và sáng kiến chương trình nghị sự, những điều khoản liên quan trong các hiến pháp trên mới chỉ ở mức độ là cơ sở, nguyên tắc nền tảng Tất cả những vấn đề như quyền đề xuất và bỏ phiếu, phạm vi các vấn đề và thủ tục đề xuất, bỏ phiếu…đều chưa được quy định cụ thể
Xét trên phương diện lập pháp, trong hệ thống pháp luật Việt Nam từ trước tới nay cũng chưa có văn bản pháp luật nào được xây dựng riêng để cụ thể hóa các hình thức dân chủ trực tiếp, kể cả hai hình thức phổ biến là trưng cầu ý dân 310 và bãi miễn đại biểu dân
309 Có ý kiến cho rằng việc xin ý kiến nhân dân không phải là trưng cầu dân ý, do kết quả của việc xin ý kiến nhân dân là để tham khảo, còn kết quả trưng cầu dân ý mang tính chất bắt buộc (Xem Đinh Ngọc Vượng, Dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện, tại
http://www.nhandan.com.vn/mobile/_mobile_ndct/_mobile_thoisuchinhtri/item/19863802.html) Tuy nhiên, theo IDEA (tài liệu đã dẫn, tr.56), trưng cầu dân ý có thể mang tính bắt buộc hoặc tham khảo
310 Xem thêm Trương Hồng Quang, “Vấn đề trưng cầu dân ý trong bối cảnh sửa đổi Hiến pháp năm 2012”, Tạp chí Luật học, số tháng 8/2012; Vũ Văn Nhiêm, Một số vấn đề về trưng cầu ý dân, tại http://www.hcmulaw.edu.vn/hcmulaw/index.php?option=com_content&view=article&id=353:msvvtcyd&catid
=103:ctc20061&Itemid=109; http://giaoduc.net.vn/Xa-hoi/Kien-nghi-bo-sung-mot-so-van-de-trong-viec-bai-nhiem-Dai-bieu-Quoc-hoi-post111866.gd
Trang 6cử.311 Sự bất cập của hệ thống pháp luật là nguyên nhân khiến cho tất cả các hình thức dân chủ trực tiếp cho đến nay vẫn chưa được thực hiện đầy đủ ở Việt Nam Đây cũng là lý do khiến Việt Nam có vị trí rất thấp trong số 214 quốc gia và vùng lãnh thổ có tên trong bảng xếp hạng của IDEA về thực hiện dân chủ trực tiếp.312 Mức độ thực thi dân chủ trực tiếp của Việt Nam cũng ở mức thấp trong khu vực châu Á (xem bảng dưới đây)
Mức độ áp dụng thường xuyên
ở cấp quốc gia
Quốc gia/
vùng lãnh thổ
Trưng cầu ý dân
Sáng kiến công dân
Sáng kiến c.trình n.sự
Bãi miễn đại biểu
Tuy nhiên, Hiến pháp sửa đổi năm 2013 đã mở ra triển vọng cho việc thúc đẩy dân
311 Xem thêm Tào Thị Quyên, Quyền bãi miễn đại biểu dân cử theo pháp luật Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 129 tháng 8-2008; Kiến nghị bổ sung một số vấn đề trong việc bãi nhiệm Đại biểu Quốc hội, tại http://giaoduc.net.vn/Xa-hoi/Kien-nghi-bo-sung-mot-so-van-de-trong-viec-bai-nhiem-Dai-bieu-Quoc-hoi-post111866.gd
312 Xem IDEA, tài liệu đã dẫn, tr.202-211 Khảo sát này được IDEA thực hiện năm 2008 Trong bảng xếp hạng, Việt Nam chỉ đạt 1/10 mục đánh giá về khuôn khổ pháp luật
313 Xem IDEA, tài liệu đã dẫn, tr.183-184
Trang 7chủ trực tiếp ở Việt Nam trong những năm tới Cùng với việc tái khẳng định các quy định về trưng cầu ý dân, bãi miễn đại biểu dân cử và quyền tham gia quản lý nhà nước, xã hội của người dân như đã nêu trong các Hiến pháp 1980, 1992, Hiến pháp 2013 lần đầu tiên quy định
rõ ràng, cụ thể rằng nhân dân có hai phương thức thực hiện quyền lực nhà nước là bằng dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện (Điều 6) Thêm vào đó, Hiến pháp 2013 cũng tái quy định quyền cho ý kiến về dự thảo hiến pháp của nhân dân (Điều 120 khoản 3) mà đã từng được ghi nhận trong Hiến pháp 1946, đồng thời ấn định trách nhiệm của Nhà nước phải: “…tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân” (Điều 28 khoản 2) Những quy định mới này cho thấy ý định của các nhà lập hiến là củng cố nền tảng hiến định cho việc đẩy mạnh dân chủ trực tiếp ở nước ta, đồng thời cũng đặt ra yêu cầu cấp thiết về hoàn thiện khuôn khổ pháp luật để thực thi các quy định đó trong thực tế
3 Thực tiễn thi hành quy định của Hiến pháp 2013 về dân chủ trực tiếp
Kể từ khi Hiến pháp 2013 lần đầu tiên quy định rõ ràng, cụ thể rằng nhân dân có hai phương thức thực hiện quyền lực nhà nước là bằng dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện, Nhà nước đã nỗ lực hoàn thiện pháp luật và cơ chế để thực hiện đầy đủ dân chủ trực tiếp ở Việt Nam Có thể đánh giá tình hình thực thi dân chủ trực tiếp theo Hiến pháp năm 2013 trên một số nội dung cơ bản như sau:
a.Về trưng cầu dân ý
Luật Trưng cầu ý dân 2015 có ý nghĩa hết sức quan trọng trong việc phát huy dân chủ
và quyền làm chủ của nhân dân Theo Hiến pháp quy định, nhân dân có quyền quyết định các vấn đề hệ trọng của đất nước thông qua trưng cầu dân ý Hiến pháp nước ta từ lâu đã quy định về trưng cầu ý dân, nhưng đến năm 2015 vấn đề trưng cầu ý dân mới được luật hóa cụ thể Điều này góp phần tạo ra cơ sở pháp lý đồng bộ, tạo điều kiện thuận lợi để người dân trực tiếp thể hiện ý chí và quyền lực của mình đối với các vấn đề quan trọng của đất nước, đáp ứng nhu cầu khách quan trong sự nghiệp đổi mới đất nước Đặc điểm nổi bật của trưng cầu ý dân là người dân được trực tiếp quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, thể hiện ý chí, nguyện vọng của mình bằng lá phiếu biểu quyết; kết quả biểu quyết có tính tối thượng, phải tuân theo Khi cuộc trưng cầu đó tiến hành đúng pháp luật, đã hợp pháp, hợp hiến thì người dân quyết định cuối cùng, không có cơ quan nào có quyền thay đổi quyết định Điều được đông đảo người dân đồng tình hưởng ứng là Luật Trưng cầu ý dân ra đời đã và đang tạo điều kiện thuận lợi để người dân trực tiếp thể hiện ý chí và quyền lực của mình đối với các vấn đề quan trọng của đất nước, đáp ứng nhu cầu khách quan trong sự nghiệp đổi mới đất nước, đưa ra khuôn khổ pháp lý có tính bắt buộc đối với chính quyền các cấp trong việc lấy ý kiến nhân dân về những vấn đề quan trọng liên quan đến quốc kế dân sinh, đến vận mệnh của đất nước trên tinh thần tiếp thu, cầu thị, dân chủ
Mặc dù cho đến nay chúng ta chưa tổ chức được cuộc trưng cầu ý dân nào và Luật trưng cầu ý dân vẫn chưa thành hiện thực sau nhiều lần dự thảo nhưng kể từ giai đoạn đổi mới đến nay, việc lấy ý kiến nhân dân đã dần dần trở thành một hình thức dân chủ quan trọng, quen thuộc và khá sôi động trong đời sống chính trị của nhân dân cả nước Hành lang pháp lý cho việc lấy ý kiến nhân dân khá đầy đủ, đồng bộ, từ tầm Hiến pháp đến luật và các văn bản dưới luật Trong lần sửa đổi mới nhất năm 2013, Hiến pháp Việt Nam vẫn tiếp tục khẳng định và thiết lập cơ sở hiến định vững chắc cho việc lấy ý kiến nhân dân tại Điều 28:
“1 Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước 2 Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân“
Ngoài việc quy định quyền của nhân dân về việc tham gia đóng góp ý kiến đối với
Trang 8những vấn đề quan trọng của đất nước, Hiến pháp cũng quy định trách nhiệm của những người đại diện cho nhân dân (Đại biểu Quốc hội) phải có nghĩa vụ bảo đảm để nhân dân thực hiện được quyền này một cách dễ dàng
Về thẩm quyền của cơ quan tổ chức lấy ý kiến nhân dân, Hiến pháp sửa đổi năm 2013 không có quy định cụ thể, chỉ có quy định đối với những trường hợp đặc biệt là việc lấy ý kiến nhân dân đối với việc sửa đổi Hiến pháp Trường hợp này được quy định tại Điều 120 khoản 3 Hiến pháp sửa đổi năm 2013 như sau:
Ủy ban dự thảo Hiến pháp soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến Nhân dân và trình Quốc hội
dự thảo Hiến pháp
Theo Điều 28 Hiến pháp năm 2013, mọi công dân đều có quyền tham gia đóng góp ý kiến vào việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội
Đối với việc góp ý về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, theo Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tất cả mọi cá nhân, công dân, các tổ chức, cơ quan, đơn vị
vũ trang trong xã hội đều có quyền tham gia góp ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, tổ chức khác, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân và cá nhân có quyền tham gia góp ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”
Mỗi năm ít nhất một lần đại biểu Quốc hội phải báo cáo trước cử tri về việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình Cử tri có thể trực tiếp hoặc thông qua Mặt trận Tổ quốc yêu cầu đại biểu báo cáo công tác và có thể nhận xét đối với việc thực hiện nhiệm vụ của đại biểu Quốc hội Trong quá trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy
ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến Toàn văn dự thảo được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến
Trong quá trình thực thi dân chủ trực tiếp thời gian qua, lấy ý kiến nhân dân là một hình thức hữu hiệu để nhân dân đóng góp trí tuệ của mình một cách trực tiếp vào việc quản
lý xã hội, quản lý đất nước Đây cũng là một phương thức để người dân thực hiện quyền tham gia quản lý xã hội của mình, cũng là một con đường tiếp cận thông tin, nâng cao ý thức làm chủ xã hội của nhân dân Đối với Nhà nước, đây là một kênh quan trọng để phát huy dân chủ, phản biện xã hội, tìm được tiếng nói chung với nhân dân trong quản lý nhà nước, quản
lý xã hội, gia tăng tính minh bạch cũng như bảo đảm tính chính đáng của Nhà nước trong trật
tự Nhà nước pháp quyền và xã hội dân chủ Thực tiễn cho thấy hoạt động tham vấn công chúng ở Việt Nam ngày càng khởi sắc Minh chứng rõ nét nhất là đợt lấy ý kiến nhân dân gần đây cho dự thảo sửa đổi Hiến pháp Có thể nói, trong tất cả các văn bản pháp luật được
tổ chức lấy ý kiến nhân dân, Hiến pháp là văn bản được tổ chức một cách quy mô nhất, nghiêm túc nhất Mỗi đợt lấy ý kiến nhân dân về sửa đổi Hiến pháp có ý nghĩa như một đợt sinh hoạt chính trị - pháp lý rộng khắp của nhân dân cả nước, với sự tham gia của tất cả các
cơ quan nhà nước, các cơ quan Đảng, Mặt trận Tổ quốc các cấp và các thành viên, các tổ chức xã hội từ trung ương tới cơ sở và đông đảo quần chúng nhân dân Tuy nhiên, có thể thấy, việc lấy ý kiến nhân dân không phải là một hình thức cơ bản để thực hiện dân chủ trực tiếp do tính không bắt buộc về hiệu lực pháp lý đối với kết quả lấy ý kiến nhân dân Mặc dù,
về mặt lý thuyết, đối với một Nhà nước của dân, do dân và vì dân, thì việc lắng nghe, tôn trọng ý kiến tham vấn của công chúng là một yêu cầu hàng đầu để bảm đảm tính chính đáng, hiệu lực và hiệu quả trong tổ chức và hoạt động của bộ máy công quyền, nhưng trên thực tế, vẫn không tránh khỏi sự tha hóa quyền lực, dẫn đến sự lạm quyền, xâm phạm quyền lợi của nhân dân từ phía Nhà nước
Trang 9b Về bầu cử
Bầu cử ở Việt Nam là một thuật ngữ gắn bó mật thiết với khái niệm dân chủ, trong đó những cuộc bầu cử tự do và công bằng là phương thức đảm bảo cho việc tôn trọng các quyền
tự do, dân chủ đó Về phương diện thực tiễn, các cuộc bầu cử luôn bảo đảm quyền, nghĩa vụ công dân, bảo đảm tính Đảng, tính dân chủ; được tổ chức quy củ, chặt chẽ, đúng luật; đại biểu được bầu phát huy được vai trò, sứ mệnh của mình Tiêu biểu như bầu cử Đại biểu Quốc hội Khóa XIV và đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016-2021 có số cử tri tham gia bỏ phiếu: 67.049.091 cử tri, trên tổng số cử tri cả nước: 67.485.48, đạt tỉ lệ 99, 35 Với cơ cấu kết hợp như sau: Đại biểu là người dân tộc thiểu số: 86 người (tỷ lệ 17, 30%); Phụ nữ: 133 người (tỷ lệ 26, 80%); Đại biểu là người ngoài Đảng: 21 người (tỷ lệ 4, 20%); Đại biểu trẻ tuổi (dưới 40 tuổi): 71 người (tỷ lệ 14, 30%); Đại biểu Quốc hội khóa XIII tái cử khóa XIV:
160 người (tỷ lệ 32, 30%); Đại biểu tham gia Quốc hội lần đầu: 317 người (tỷ lệ 63, 90%); Đại biểu tự ứng cử: 2 người (tỷ lệ 0, 4%)314
Trong quá trình hoạt động thực tiễn cho thấy một số vấn đề cần xem xét khi thực hiện bầu cử như: Số lượng đại biểu Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân chủ yếu được bầu theo dự kiến, định hướng Điều này thể hiện được sự thống nhất, bảo đảm cơ cấu, nhưng ảnh hưởng đến chất lượng đại biểu, không phát huy được tính tích cực của quần chúng nhân dân Vì cơ cấu, nên có nhiều đại biểu được bầu có thể vẫn đủ phẩm chất, tư cách nhưng lại không hẳn là đại biểu xứng đáng nhất của nhân dân; có người được cấp uỷ giới thiệu nhưng cử tri không bầu; đại biểu có thể được cử tri bầu thì không được giới thiệu hoặc công nhận Quá trình hiệp thương vẫn còn nặng nề, chưa mở rộng quyền ứng cử, đặc biệt là quyền tự ứng cử Do
đó, cử tri không giới thiệu được người mình tín nhiệm cũng như không trực tiếp loại bỏ sơ bộ các ứng cử viên (công việc này được thực hiện bởi đại diện Mặt trận và Hội đồng nhân dân, dưới sự chỉ đạo của Đảng) Như vậy, trong thể chế bầu cử của Việt Nam, đầu vào do Đảng giới thiệu, cử tri chỉ được thể hiện ý nguyện của mình qua thao tác bỏ phiếu (đầu ra), chỉ được bày tỏ tín nhiệm đối với những người đã có sẵn trong danh sách Mặt khác, những quy định về người tự ứng cử chưa bảo đảm công bằng, bình đẳng Cơ cấu đại biểu tự ứng cử rất thấp (khoảng 10%), chưa tạo điều kiện cho người được đề cử và cả người tự ứng cử có cơ hội bình đẳng như nhau Việc Đảng quy định đảng viên không được tự ứng cử cũng là một hạn chế, làm thu hẹp khả năng lựa chọn của cử tri và giới hạn quyền công dân của đảng viên Bên cạnh đó, thể chế bầu cử bộc lộ nhiều hạn chế, còn mâu thuẫn giữa cơ cấu và chất lượng, chưa quy định rõ về số dư, về người tự ứng cử, về lấy ý kiến cử tri hay chưa có quy định cụ thể về vận động tranh cử Vận động tranh cử có ưu điểm là cử tri biết rõ năng lực của ứng viên, biết về chương trình hành động của họ như một lời hứa, một giấy bảo lãnh cho lá phiếu của
cử tri Việc còn thiếu các cuộc vận động tranh cử thực sự và các chế định cho việc vận động tranh cử là một thiệt thòi cho những ứng viên thực tâm, thực tài và cho cử tri Luật Bầu cử quy định người trúng cử là người có nhiều phiếu bầu hơn và phải được quá nửa số phiếu hợp
lệ Quy định này cũng chưa hợp lý, nhất là trong bầu cử trực tiếp ở cơ sở Sau khi đưa ra danh sách đề cử được dự kiến đã đủ số lượng quy định, xin ý kiến cử tri ứng cử, đề cử thêm Đại hội tiến hành bầu để lấy thêm đại biểu cho đủ quy định số dư 10% Kết quả, hầu như không ai quá bán Vô hình chung, việc ứng cử, đề cử ở đại hội cơ sở chỉ là dân chủ hình thức
a Nhân dân tham gia quản lý các vấn đề của đất nước
Việc mở rộng sự tham gia của người dân vào công việc quản lý nhà nước, xây dựng các chính sách, pháp luật ở nước ta tiếp tục được đề cao trong Hiến pháp năm 2013 Theo Hiến pháp quy định, nhân dân có quyền quyết định các vấn đề hệ trọng của đất nước thông qua trưng cầu dân ý và trực tiếp quyết định nhiều vấn đề liên quan đến đời sống ở cơ sở Vấn
314 Hội đồng bầu cử quốc gia, Báo cáo Tổng kết cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XIV và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016-2021, ngày 19/07/2016
Trang 10đề trưng cầu dân ý đã được trình bày ở trên Riêng đối với việc quyết định trực tiếp các vấn
đề liên quan đến đời sống dân chủ ở cơ sở, mặc dù đã có Chỉ thị số 30 của Đảng và Nghị định số 29/1998/NĐ-CP của Chính phủ nhưng tình hình vẫn còn rất nhiều khó khăn Ngoài việc quyết định xây dựng các hương ước, quy ước của cộng đồng dân cư, các hoạt động tham gia quyết định các vấn đề về quy hoạch sản xuất, về sử dụng đất đai, về cán bộ địa phương… vẫn đang vấp phải những trở ngại kể cả phía người dân cũng như từ cán bộ, chính quyền cơ
sở Nhiều địa phương, cán bộ chính quyền cơ sở tập trung vào hoạt động xây dựng các hương ước, quy ước của dân, bắt dân chịu nhiều quy định hơn là việc thực hiện công khai, xin ý kiến nhân dân về các việc làm của chính quyền Về phía người dân, do trình độ, do những mối quan hệ thân thiết và do sự chưa nghiêm minh trong việc xử lý vi phạm của cán
bộ nên họ cũng ít bày tỏ chính kiến của mình, trừ khi các vấn đề đã trở nên quá bức xúc Chính điều này đã không chỉ hạn chế quyền tham gia quản lý nhà nước của người dân, không huy động được sức mạnh của nhân dân trong việc quản lý, phát triển kinh tế – xã hội của địa phương mà còn là căn nguyên của sự xuất hiện các vụ khiếu kiện kéo dài, những điểm nóng tại một số cơ sở
Ngoài những hình thức nêu trên, người dân có thể tham gia ý kiến vào các văn bản pháp luật khi được công bố hỏi ý kiến qua báo chí Tuy nhiên, hình thức này cũng gặp nhiều khó khăn, hạn chế Người dân ít có những ý kiến đóng góp với chính quyền và các cơ quan nhà nước trừ khi có những vấn đề bức xúc của bản thân Khi có các văn bản xin ý kiến tham gia đóng góp đăng trên các cơ quan báo chí cũng chỉ có số ít những người có ý kiến Việc kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan và công chức nhà nước; thực hiện khiếu nại, tố cáo những việc làm trái pháp luật của các cơ quan và công chức nhà nước của người dân cũng còn hạn chế
Nguyên nhân của những khó khăn, hạn chế trong việc tham gia quản lý nhà nước của nhân dân là do: Trước hết xuất phát từ nhận thức của xã hội, của những người quản lý Mặc
dù hiện nay tư tưởng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân đã được phổ biến trong xã hội, nhưng việc nhận thức đúng về tư tưởng này vẫn còn khoảng cách Những người quản lý vẫn còn thiếu tin tưởng ở người dân, vẫn coi việc quản lý nhà nước là công việc riêng vốn có của Nhà nước mà không phải là nhiệm vụ của chính nhân dân trong việc quản lý xã hội Ngược lại, chính người dân cũng coi đó chỉ là nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, mà không phải là của mình Vì lẽ đó, đã làm hạn chế sự tham gia rộng rãi của nhân dân vào hoạt động quản lý nhà nước Thứ hai là những quy định pháp lý chưa
đủ mạnh và rõ để các cơ quan nhà nước, nhất là các cơ quan đại biểu phải thực hiện các nhiệm vụ mà nhân dân ủy quyền và để nhân dân kiểm soát sự ủy quyền của mình, cũng như
để nhân dân tham gia trực tiếp nhiều hơn vào các công việc của Nhà nước Cơ chế đại biểu phải gắn với cử tri bầu ra mình, cơ chế bắt buộc phải tiếp nhận và phản ánh các ý kiến, nguyện vọng của cử tri, hoặc cơ chế công khai, minh bạch… vẫn còn chưa được quy định đủ
rõ, đủ mạnh Thứ ba, do ảnh hưởng của văn hóa hành chính cũ còn khá nặng Đã có một thời gian dài ở Việt Nam, bộ máy nhà nước được xây dựng và hoạt động theo cơ chế tập trung, bao cấp Các cơ quan nhà nước được xây dựng theo một mô hình thống nhất chung, đứng ra làm tất cả mọi việc cho nhân dân theo sự chỉ huy tập trung từ bên trên và đã mang lại nhiều kết quả cho người dân, vì thế nhân dân tin tưởng vào Nhà nước Nhưng cũng từ thực tế đó, lâu dần đã hình thành nên tâm lý và văn hóa hành chính mà theo đó, các cơ quan, công chức coi việc xây dựng luật pháp, chính sách như là đặc quyền riêng của mình và vì thế các công việc của Nhà nước luôn khép kín, còn nhân dân ỷ lại, coi đó là công việc của Nhà nước, ít có quan tâm chung tới hoạt động của Nhà nước và các chính sách, nếu không có ảnh hưởng trực tiếp tới lợi ích cá nhân Thứ tư, do trình độ dân trí, nhất là trình độ về pháp luật, của người dân còn rất hạn chế Hiện nay không chỉ kiến thức pháp luật của người dân còn thấp mà sự chấp hành, ý thức, tinh thần pháp luật của người dân không cao Chính vì vậy, khi tham gia