Theo Điều 17 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để quy định: tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp căn cứ và[r]
Trang 1THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH VỀ CHỦ TỊCH NƯỚC TRONG HIẾN PHÁP NĂM 2013 VÀ SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH
LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHỦ TỊCH NƯỚC
TS Cao Vũ Minh
1 Dẫn nhập
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã khẳng định: “Nghiên cứu xác định
rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch nước để thực hiện đầy đủ chức năng nguyên thủ quốc gia, thay mặt Nhà nước về đối nội, đối ngoại và thống nhất các lực lượng vũ trang;
quan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”136 Hiến pháp năm 2013 được thông qua là sự kiện chính trị, pháp lý đặc biệt quan trọng, đánh dấu bước tiến mới trong lịch sử lập hiến của nước ta Với đặc điểm thể chế chính trị và mô hình tổ chức bộ máy nhà nước của Việt Nam thì chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 đã có những thay đổi tích cực, hợp lý Tuy nhiên, các quy định của Hiến pháp năm 2013 chỉ mang tính tuyên ngôn, cương lĩnh, điều chỉnh chung Dựa trên nền tảng
đó, các luật, pháp lệnh phải được ban hành nhằm cụ thể hóa, chi tiết hóa những quy định trong Hiến pháp năm 2013137 Bên cạnh đó, Chủ tịch nước đóng vai trò rất quan trọng trong việc điều phối hoạt động giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp Thế nhưng, những quy định mang tính “khởi thủy” trong Hiến pháp năm 2013 vẫn chưa “đủ sức” làm rõ các mối quan hệ này Nghị quyết, chính sách của Đảng là linh hồn của pháp luật Nói cách khác, nghị quyết, chính sách của Đảng phải được thể chế hóa thành pháp luật138 Nói là pháp luật nhưng trước hết phải bằng các đạo luật Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền và xã hội công dân thì vai trò của đạo luật ngày càng được đề cao139 Do đó, làm
rõ “mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp
và tư pháp” được nêu trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI cần phải được
hiện thực hóa không chỉ bằng Hiến pháp năm 2013 mà phải bằng những văn bản luật do Quốc hội ban hành
2 Thi hành các quy định về Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 và sự cần thiết ban hành Luật về Hoạt động của Chủ tịch nước
2.1 Về vấn đề tuyên thệ nhậm chức và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước
Theo khoản 6 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Quốc hội có quyền quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân (TAND), Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương và cơ quan khác do Quốc hội thành lập Sau khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua, Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức TAND năm 2014, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 Như vậy, bước đầu, Quốc hội đã thực hiện quyền năng của mình một cách hiệu quả Tuy nhiên, cho đến nay, Quốc hội vẫn chưa
Đại học Luật TP Hồ Chí Minh
136 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, năm 2011, tr 249
137 Bộ Tư pháp, Đề án tăng cường công tác phổ biến, giáo dục pháp luật nhằm nâng cao ý thức pháp luật cho thanh thiếu niên, Một số nội dung cơ bản của Hiến pháp năm 2013, Hà Nội, 2014
138 Trích bài nói chuyện của đồng chí Hoàng Quốc Việt tại Hội nghị tổng hợp ở Viện kiểm sát nhân dân từ Nội san công tác kiểm sát tháng 10 năm 1966
139 Khoa Luật - Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội, Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), Giáo trình lý luận chung về Nhà nước và pháp luật, Hà Nội, năm 1993, tr 305
Trang 2ban hành được Luật về Hoạt động của Chủ tịch nước140 Trong khi đó, với việc ban hành hàng loạt các đạo luật quan trọng vừa nêu thì quan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đang phát sinh nhiều vấn đề cần giải quyết Đây là động
lực rất lớn để Quốc hội xem xét và ban hành Luật về Hoạt động của Chủ tịch nước
Khoản 7 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định: “sau khi được bầu, Chủ tịch nước,
Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TAND tối cao phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp” Đây là một quy định mới và hết sức tiến bộ
nhằm tạo cơ sở quan trọng cho nhân dân thực hiện chức năng giám sát đối với những người giữ chức vụ chủ chốt trong bộ máy nhà nước Theo quy định pháp luật, không chỉ Chủ tịch nước mà ngay cả Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TAND tối cao cũng phải tuyên thệ sau khi nhậm chức Tuy nhiên, việc tuyên thệ của Chủ tịch nước - người đứng đầu nhà nước chắc chắn phải có sự khác biệt so với việc tuyên thệ của Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TAND tối cao vốn chỉ là những người lãnh đạo công tác của một cơ quan nhà nước Nói cách khác, lễ tuyên thệ và nhậm chức của Chủ tịch nước phải thiêng liêng và trang trọng hơn lễ tuyên thệ của Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TAND tối cao Theo chúng tôi, việc tuyên thệ của Chủ tịch nước mang nhiều ý
nghĩa sâu sắc Trước hết, việc tuyên thệ của Chủ tịch nước phù hợp với thông lệ quốc tế
Theo mục 1, Điều II Hiến pháp Mỹ thì trong lễ nhậm chức, Tổng thống Mỹ phải đặt tay lên
cuốn Kinh Thánh để tuyên thệ: “Tôi trịnh trọng tuyên thệ rằng tôi sẽ hành xử chức vụ Tổng
thống Mỹ một cách trung thành và sẽ cố gắng hết khả năng của mình để bảo tồn, che chở và bảo vệ Hiến pháp của nước Mỹ” Mặc dù không có luật nào quy định rằng lời tuyên thệ
nhậm chức phải được một người đặc biệt nào đó chủ trì nhưng các vị Tổng thống thường tuyên thệ trước sự chủ trì của Chánh án Tòa án tối cao Mỹ Trong khi đó, theo Điều 130 Hiến pháp Ba Lan thì trong lễ nhậm chức, Tổng thống Cộng hòa Ba Lan phải tuyên thệ trước
Quốc hội như sau: “Với mong muốn của nhân dân, nhậm chức Tổng thống Cộng hòa Ba
Lan, tôi chính thức tuyên thệ trung thành với các quy định của Hiến pháp; tôi cam kết rằng tôi sẽ kiên trì bảo vệ các giá trị của dân tộc, sự độc lập và an ninh của quốc gia, cũng như những điều tốt đẹp của Tổ quốc và sự phồn vinh của người dân sẽ là nghĩa vụ cao quý của tôi” Thứ hai, lời tuyên thệ của Chủ tịch nước còn mang tính thiêng liêng cao cả, đó là nguồn
cảm hứng cho các tầng lớp nhân dân, tạo ra tính vẹn toàn của bộ máy quyền lực và niềm tin của nhân dân vào chính quyền, từ đó hình thành nên sự đồng thuận xã hội và xây dựng khối
đại đoàn kết dân tộc Thứ ba, lời tuyên thệ của Chủ tịch nước nhấn mạnh tính tối cao của
Hiến pháp, đó là lời cam đoan vững chắc về việc Chủ tịch nước có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp theo Điều 119 Hiến pháp năm 2013141
Do đó, lời tuyên thệ như thế nào và tuyên thệ trước chủ thể nào là những vấn đề cần phải được quy định cụ thể nhằm tạo ra tính thống nhất, chuẩn mực trong hoạt động của Chủ tịch nước Hiện nay, Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật của nước ta chưa đề cập đến vấn đề này nên dẫn đến tình trạng chưa thống nhất trong triển khai thực hiện142
Cụ thể, trong buổi lễ nhậm chức ngày 02/04/2016, Chủ tịch nước Trần Đại Quang
tuyên thệ: “Trước cờ đỏ sao vàng thiêng liêng của Tổ quốc, trước Quốc hội, đồng bào và cử
140 Dự án Luật Chủ tịch nước đã đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII Tuy nhiên, do Dự án luật này chưa được chuẩn bị kịp nên phải lùi lại Đến Quốc hội khóa XIV thì Dự án luật này không được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội
141 Cao Vũ Minh, “Chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 và việc xây dựng Luật về hoạt động của Chủ tịch nước”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 23, năm 2014
142 Phát biểu của ông Lê Minh Thông - Nguyên Phó tổng thư ký Quốc hội: “Đến nay chưa có quy định cụ thể về nghi thức tuyên thệ Chúng ta cứ làm, vừa làm vừa rút kinh nghiệm dần dần Khi ổn định rồi có thể đưa vào nội quy” Xem thêm: VnExpress.net, “Tuyên thệ ở Việt Nam thực hiện theo quy trình nào?”, ngày 01/04/2016 Truy cập:
https://vnexpress.net/tin-tuc/thoi-su/tuyen-the-o-viet-nam-thuc-hien-theo-quy-trinh-nao-3379666.html ngày 31/8/2018
Trang 3tri cả nước, tôi - Trần Đại Quang - Chủ tịch nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam xin
tuyên thệ: Tuyệt đối trung thành với Tổ quốc, với Nhân dân, với Hiến pháp nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam; nỗ lực làm hết sức mình hoàn thành tốt nhiệm vụ mà Đảng, Nhà
tịch nước, cũng chính ông Trần Đại Quang lại phát biểu: “Dưới cờ đỏ sao vàng thiêng liêng
của Tổ quốc, trước Quốc hội, đồng bào và cử tri cả nước, tôi - Chủ tịch nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam xin tuyên thệ: Tuyệt đối trung thành với Tổ quốc, với Nhân dân, với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; nỗ lực hoàn thành tốt nhiệm vụ được
nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại nên theo chúng tôi cần luật hóa nghi thức tuyên thệ trong lễ nhậm chức của Chủ tịch nước Ở bất kỳ một quốc gia nào, trong những giai đoạn nhất định, do nhiều nguyên nhân khác nhau mà nhân dân có thể rơi vào tình trạng xung đột về tư tưởng, về chính trị Vào lúc này đây, nhân dân rất cần một ngọn cờ làm chỗ dựa, để củng cố, để thắp sáng niềm tin, ước mơ và hy vọng145 Hình ảnh thiêng liêng về lễ nhậm chức của Chủ tịch nước sẽ củng cố niềm tin ở nhân dân, giúp nhân dân vượt qua mọi khó khăn bởi Chủ tịch nước thể hiện tính chính đáng, vừa là trung tâm chính trị, vừa là trung tâm đoàn kết của dân tộc
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là một hình thức quản lý quan
trọng trong thẩm quyền của Chủ tịch nước Điều 91 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ
tịch nước ban hành lệnh, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình” Căn cứ
vào thẩm quyền quy định tại Điều 88 Hiến pháp năm 2013, Chủ tịch nước có quyền ban
hành lệnh, quyết định để quy định các vấn đề như: công bố luật, pháp lệnh; phê chuẩn hoặc
chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế; công bố, bãi bỏ quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh; ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp
Khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua, có ý kiến cho rằng nên bỏ lệnh của Chủ tịch nước
ra khỏi hệ thống VBQPPL mà chỉ nên xác định lệnh là văn bản cá biệtvì trên thực tế, lệnh chỉ được Chủ tịch nước ban hành để công bố luật, pháp lệnh146 Tuy nhiên, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 vẫn tiếp tục quy định lệnh của Chủ tịch nước là VBQPPL Đây là một quy định hợp lý bởi lệnh luôn gắn liền với luật, pháp lệnh mà nó công bố Luật, pháp lệnh là
VBQPPL nên “văn bản chở luật, pháp lệnh vào cuộc sống” tất nhiên cũng phải là
VBQPPL147 Ngoài ra, do tính trang trọng của lệnh được ban hành bởi người đứng đầu nhà nước nên nhất thiết phải xem lệnh là VBQPPL148
Theo Điều 17 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để quy định: tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH); công bố, bãi
bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương trong trường hợp UBTVQH không thể họp được Ngoài ra, Chủ tịch nước còn ban hành lệnh, quyết định để quy định về
những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước Tuy nhiên, nếu căn cứ vào Điều 91
Hiến pháp năm 2013 và Điều 17 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì sẽ không rõ trường
143 Tiền phong online, “Ông Trần Đại Quang làm Chủ tịch nước”, ngày 02/04/2016 Truy cập:
https://www.tienphong.vn/xa-hoi/ong-tran-dai-quang-lam-chu-tich-nuoc-987885.tpo ngày 31/8/2018
144 VOV (Báo Điện tử của Đài tiếng nói Việt Nam), “Ông Trần Đại Quang lần thứ hai tuyên thệ nhậm chức Chủ tịch nước”, ngày 25/07/2016 Truy cập: https://vov.vn/chinh-tri/quoc-hoi/ong-tran-dai-quang-lan-thu-hai-tuyen-the-nham-chuc-chu-tich-nuoc-533640.vov ngày 31/8/2018
145 Vũ Văn Nhiêm, “Một số góp ý về bộ máy nhà nước trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992”, Tạp chí Khoa học pháp lý số 3, năm 2013 (Số đặc san về “Quyền con người, về sửa đổi Hiến pháp năm 1992”)
146 Nguyễn Thế Quyền, “Hoàn thiện các quy định về xây dựng pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 142, năm 2009
147 Cao Vũ Minh, “Hiến pháp mới với vị trí, vai trò của nguyên thủ quốc gia - Chủ tịch nước”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 22, năm 2011
148 Nguyễn Cửu Việt, “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 4, năm 2007
Trang 4hợp nào Chủ tịch nước ban hành lệnh, khi nào thì ban hành quyết định Điều này chỉ có thể
“suy ra” từ các quy định pháp luật có liên quan
Theo khoản 5 Điều 88 Hiến pháp năm 2013 thì: “căn cứ vào nghị quyết của UBTVQH,
Chủ tịch nước ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn
cấp” Khoản 6 Điều 19 Luật Quốc phòng năm 2018 quy định: “căn cứ vào nghị quyết của
UBTVQH, Chủ tịch nước ra lệnh bãi bỏ lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ” Ngoài
ra, khoản 21 Điều 21 Luật Quốc phòng năm 2018 còn quy định: “Khi an ninh chính trị, trật tự,
an toàn xã hội ở một hoặc một số địa phương bị xâm phạm nghiêm trọng tới mức chính quyền
ở đó không còn kiểm soát được tình hình thì Chủ tịch nước ra lệnh thiết quân luật theo đề nghị
của Chính phủ” Trong những trường hợp khẩn cấp này, tất nhiên, Chủ tịch nước phải ban
hành VBQPPL với hình thức lệnh mới có thể đạt hiệu quả cao trong hoạt động quản lý Ngoài
ra, Chủ tịch nước còn ban hành lệnh để công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh
Như vậy, căn cứ vào Điều 88 Hiến pháp năm 2013 thì lệnh của Chủ tịch nước được
sử dụng để giải quyết các vấn đề như: công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc của UBTVQH công bố, bãi bỏ quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh; căn cứ vào nghị quyết của UBTVQH ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp… Ví dụ: Lệnh số 18/2013/L-CTN ngày 8/12/2013 của Chủ tịch nước về việc công bố Hiến pháp; Lệnh số 13/2015/L-CTN ngày 09/7/2015 của Chủ tịch nước về việc công bố Luật Ngân sách nhà nước năm 2015
Như đã trình bày, pháp luật chỉ quy định Chủ tịch nước ban hành quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước do Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH quy định Tuy nhiên, khi quy định như thế thì Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cũng không xác định cụ thể Chủ tịch nước ban hành quyết định để thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn nào
Nếu như Chủ tịch nước ban hành lệnh để thực hiện những vấn đề đã nêu thì theo nguyên tắc loại trừ, những nhiệm vụ, quyền hạn còn lại ở Điều 88 Hiến pháp năm 2013 sẽ được Chủ tịch nước ban hành dưới hình thức quyết định Đơn cử, Quyết định của Chủ tịch nước được ban hành nhằm phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực các điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước; quyết định của Chủ tịch nước quy định về vấn đề đặc xá Ví dụ, Quyết định số 332/2004/QĐ-CTN ngày 07/6/2004 của Chủ tịch nước gia nhập Công ước Berne về bảo hộ tác phẩm văn học và nghệ thuật; Quyết định số 1366/2015/QĐ-CTN ngày 10/7/2015 của Chủ tịch nước về đặc xá
Tuy nhiên, cách giải thích như trên chỉ mang ý nghĩa về mặt học thuật, nghiên cứu chứ không phải quy định chính thức trong các văn bản pháp luật Hoạt động quản lý của Chủ tịch nước cần mang tính công khai và hình thức quản lý phải mang tính khuôn mẫu Theo chúng tôi, để tạo ra cách áp dụng pháp luật thống nhất, pháp luật cần quy định cụ thể sự khác nhau giữa lệnh và quyết định của Chủ tịch nước cũng như những trường hợp cụ thể phải ban hành lệnh hoặc quyết định Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 vừa được ban hành nhưng chưa “giải mã” được những câu hỏi trên Do đó, sẽ là thiết thực nhất nếu như những câu hỏi
này được trả lời cụ thể trong Luật về Hoạt động của Chủ tịch nước
2.2 Thẩm quyền của Chủ tích nước trong mối quan hệ với cơ quan lập pháp
Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định: “UBTVQH họp thường kỳ mỗi tháng một
phiên Khi cần thiết, UBTVQH họp theo quyết định của Chủ tịch Quốc hội hoặc khi có đề
nghị của Chủ tịch nước” (Điều 61) Thêm vào đó, Điều 90 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014
quy định: “Quốc hội họp công khai Trong trường hợp cần thiết, theo đề nghị của Chủ tịch
nước, Quốc hội quyết định họp kín” “Khi cần thiết” là một quy định rất tùy nghi và “trường hợp cần thiết” là như thế nào thì không có chuẩn mực chung hay nói cách khác là không có
Trang 5tiêu chí định lượng cụ thể Mỗi chủ thể khác nhau thì lại có cách nhận định khác nhau về
“khi cần thiết” và “trường hợp cần thiết” Vấn đề đặt ra là nếu Chủ tịch nước nhận thấy
“cần thiết” và đề nghị phải họp kín nhưng Quốc hội không thấy cần thiết thì giải quyết như
thế nào? Tương tự, Chủ tịch nước nhận thấy cần thiết và đề nghị UBTVQH họp nhưng nhận định của UBTVQH là không cần thiết thì thế nào? Nếu các câu hỏi này không được giải đáp
cụ thể thì mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan trong bộ máy nhà nước chưa thực
sự có sự phối nhịp nhàng Công khai, minh bạch là một thuộc tính của VBQPPL149 và vì thế
“khi cần thiết” và “trường hợp cần thiết” là như thế nào cũng cần phải được quy định cụ
thể, rõ ràng nhằm bảo đảm hiệu quả trong hoạt động của Chủ tịch nước
Điều 15 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định: “Quốc hội bãi bỏ văn bản của
UBTVQH trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội theo đề nghị của Chủ tịch
nước” Theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì UBTVQH được ban hành pháp lệnh,
nghị quyết với tính chất là VBQPPL Do đó, về nguyên tắc, Quốc hội có quyền bãi bỏ pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH nếu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội
Khoản 1 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Hiến pháp là luật cơ bản của
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất Mọi văn bản pháp
luật khác phải phù hợp với Hiến pháp” Khi nhận thấy văn bản của UBTVQH trái với Hiến
pháp thì Chủ tịch nước có quyền đề nghị Quốc hội bãi bỏ Khi đó, Ủy ban pháp luật của Quốc hội sẽ thẩm tra đề nghị của Chủ tịch nước về văn bản có dấu hiệu trái Hiến pháp150 Tuy nhiên, nhận diện về tính trái luật trong văn bản của UBTVQH (mà đặc biệt là pháp lệnh) thì không đơn giản
Ban hành pháp lệnh là sự ủy quyền lập pháp từ Quốc hội sang UBTVQH Pháp lệnh
ra đời trong điều kiện Quốc hội chưa thể ban hành đầy đủ văn bản luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội quan trọng phát sinh trong thực tế Hiện nay, nhiều vấn đề thuộc phạm vi và mức độ điều chỉnh của luật nhưng lại đang được điều chỉnh trong các pháp lệnh Điều này có nghĩa pháp lệnh là văn bản cũng quy định những vấn đề cơ bản, quan trọng nhưng chưa đủ điều kiện ban hành thành luật Xét về tính chất, pháp lệnh là văn bản mang tính chất luật và
có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh một lĩnh vực cụ thể Do đó, việc nhận diện về tính hợp pháp của pháp lệnh so với luật của Quốc hội chưa bao giờ là chuyện dễ dàng
Ví dụ: Theo Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, thẩm quyền áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc; đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc thuộc về Tòa án Điều 29 Pháp lệnh Trình tự, thủ tục, xem xét, quyết định áp dụng
các biện pháp xử lý hành chính tại TAND năm 2014 quy định: “Quyết định áp dụng biện
pháp đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc; đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc có thể bị khiếu nại” Tuy nhiên, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối
với quyết định đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc; đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc không tuân thủ các quy định về thủ tục giải quyết khiếu nại trong tố tụng hành chính lẫn trong hoạt động quản lý nhà nước
Về nguyên tắc, pháp luật phải “bảo đảm quyền khiếu nại lần đầu và quyền khiếu nại
lần hai” của cá nhân Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và cả Luật Khiếu nại năm 2011
quy định về khiếu nại trong tố tụng hành chính lẫn trong hoạt động quản lý nhà nước đều thừa nhận nguyên tắc này Tuy nhiên, Pháp lệnh Trình tự, thủ tục, xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại TAND năm 2014 chỉ cho phép người bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc; đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc khiếu nại lần đầu (và cũng là lần duy nhất) mà không có quyền khiếu nại lần
149 Khoản 3 Điều 5 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015
150 Khoản 2 Điều 70 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014
Trang 6hai Trường hợp này, liệu có xem Pháp lệnh Trình tự, thủ tục, xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại TAND năm 2014 trái với Luật Tố tụng hành chính năm
2015 và Khiếu nại năm 2011 hay không? Nếu có thì căn cứ vào tiêu chí nào để kết luận? Tiếp theo, chủ thể nào sẽ thẩm tra đề nghị của Chủ tịch nước về pháp lệnh có dấu hiệu trái luật của Quốc hội Hiện nay, khoản 2 Điều 70 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 chỉ quy định
Ủy ban pháp luật của Quốc hội thẩm tra đề nghị của Chủ tịch nước về văn bản có dấu hiệu trái Hiến pháp chứ không thẩm tra đề nghị của Chủ tịch nước về văn bản có dấu hiệu trái luật của Quốc hội Một khi pháp luật không quy định thì rất khó để ràng buộc Ủy ban pháp luật của Quốc hội “ôm đồm” thêm nhiệm vụ này
Trên thực tế, trước khi Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội bãi bỏ pháp lệnh của UBTVQH thì Chủ tịch nước đã phải có những khẳng định ban đầu về tính bất hợp pháp của pháp lệnh so với luật của Quốc hội Theo chúng tôi, nhận định được điều này không hề đơn
giản “Đề nghị Quốc hội bãi bỏ văn bản của UBTVQH” là một quyền năng quan trọng của
Chủ tịch nước nhằm bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật nhưng đó chỉ là kết quả cuối cùng sau một loạt các hành động chứng minh tính bất hợp pháp của pháp lệnh so với luật Do đó, tiến hành công việc này phải có sự hỗ trợ rất lớn từ phía Hội đồng tư vấn (HĐTV)151 Nói cách khác, Chủ tịch nước sẽ không thể thực hiện hiệu quả quyền này nếu không có sự hỗ trợ từ một HĐTV HĐTV sẽ phân tích, đối chiếu, so sánh để chứng minh về tính bất hợp pháp của pháp lệnh so với luật Trên cơ sở tham mưu, tư vấn của HĐTV, Chủ tịch nước sẽ cân nhắc lần cuối cùng trước khi đề nghị Quốc hội bãi bỏ văn bản của UBTVQH HĐTV ngoài các chuyên gia pháp luật thì còn những chuyên gia trong lĩnh vực
nào khác? HĐTV sẽ hoạt động như thế nào? Quy trình tham mưu, tư vấn ra sao? Chủ tịch
nước sẽ đề nghị Quốc hội như thế nào? Hồ sơ đề nghị ra sao? Chủ thể nào sẽ thẩm tra đề nghị của Chủ tịch nước? là những câu hỏi cần phải được trả lời cụ thể từ các quy định pháp
luật Đây là vấn đề không thể “phớt lờ” vì nếu không thiết kế được những quy phạm pháp luật rõ ràng, rất có thể Chủ tịch nước sẽ không có “cơ hội” thực hiện quyền năng quan trọng này Do đó, vần đề này một lần nữa lại đặt ra nhu cầu cấp thiết trong việc xây dựng và ban
hành Luật về Hoạt động của Chủ tịch nước
Theo Điều 49 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì Chủ tịch nước có quyền đề nghị UBTVQH giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Từ trước đến nay, UBTVQH chỉ mới thực hiện việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh 5 lần, một con số rất ít ỏi152 Trong 5 lần đó, Chủ tịch nước chưa một lần đề nghị UBTVQH giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh bởi đơn giản Chủ tịch nước không có động lực thực sự rõ ràng, trực tiếp để chủ động đề nghị UBTVQH thực hiện công việc này Thông thường khi không có những lợi ích hay sự quan tâm rõ ràng, rất khó để cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ của mình một cách chủ động, tích cực153 Do đó, nên chăng giao quyền kiến nghị cho cá nhân, tổ chức đề nghị Chủ tịch nước yêu cầu UBTVQH giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Cá nhân, tổ chức nào có quyền đề nghị và thủ tục đề nghị như thế nào cũng cần có câu trả lời chính thức thông qua các quy phạm pháp luật
151 Tương tự, theo Luật Đặc xá năm 2007 thì Chủ tịch nước quyết định đặc xá Tuy nhiên, trước khi Chủ tịch nước quyết định đặc xá thì phải có sự hỗ trợ từ phía HĐTV đặc xá HĐTV đặc xá là tổ chức liên ngành gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan do Chủ tịch nước quyết định thành lập để triển khai thực hiện Quyết định về đặc xá của Chủ tịch nước và tham mưu, tư vấn cho Chủ tịch nước thực hiện hoạt động đặc xá
152 Nghị quyết số 58/1998/NQ-UBTVQH10 ngày 20/8/1998 về giao dịch dân sự về nhà ở được xác lập trước ngày 01/07/1991; Nghị quyết số 746/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 28/01/2005 để giải thích khoản c Điều 241 Luật Thương mại 1997; Nghị quyết số 755/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005 về việc giải quyết đối với một số trường hợp cụ thể về nhà đất trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01/7/1991; Nghị quyết số 1037/2006/NQ-UBTVQH11 về giao dịch dân sự về nhà ở được xác lập trước ngày 01/7/1991 có người Việt Nam định cư ở nước ngoài tham gia; Nghị quyết số 1053/2006/NQ-UBTVQH11 ngày 10/11/2006 về về việc giải thích khoản 6 điều 19 Luật kiểm toán nhà nước
153 Nguyễn Minh Đức, “Cơ chế giải quyết mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật - nhìn từ một quy định”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 16, năm 2012
Trang 7Điều 151 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: “Thời điểm có hiệu lực của
toàn bộ hoặc một phần VBQPPL được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45
ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với VBQPPL của cơ quan nhà nước trung
ương” Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định hiệu lực của văn bản tính từ thời điểm
“thông qua” chứ không phải từ thời điểm “công bố” như Luật Ban hành VBQPPL năm
2008154 Theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thì đối với văn bản của Quốc hội, thời điểm có hiệu lực phụ thuộc vào lệnh công bố của Chủ tịch nước Tuy nhiên, thông thường thời điểm VBQPPL của Quốc hội có hiệu lực đã được xác định ngay trong chính văn bản đó
Ví dụ: khoản 1 Điều 371 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Luật này có hiệu lực
thi hành từ ngày 01/7/2016”, (Luật Tố tụng hành chính năm 2015 được công bố bởi Lệnh số:
23/2015/L-CTN ngày 08/12/2015) Tương tự, khoản 1 Điều 77 Luật Trách nhiệm bồi thường
của Nhà nước năm 2017 quy định: “Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2018”, (Luật
Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 được công bố bởi Lệnh số: 07/2017/L-CTN ngày 03/07/2017) Những quy định nêu trên cũng chứng tỏ rằng, trong chừng mực nhất định, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước liên quan đến công bố Hiến pháp, luật chỉ mang tính nghi thức Do đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định hiệu lực của văn bản tính từ
thời điểm “thông qua” chứ không phải từ thời điểm “công bố” cũng có phần hợp lý
Tuy nhiên, đối với pháp lệnh của UBTVQH thì quy định trên vẫn tồn tại nhiều điều
cần bàn luận Cụ thể, Điều 85 và Điều 88 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch nước
công bố luật, pháp lệnh Luật, pháp lệnh phải được công bố chậm nhất là mười lăm ngày, kể
từ ngày được thông qua, trừ trường hợp Chủ tịch nước đề nghị xem xét lại pháp lệnh”
Với phân tích vừa nêu thì “việc công bố luật của Quốc hội” là nghĩa vụ của Chủ tịch nước vì
đơn giản Chủ tịch nước buộc phải làm điều này mà không có quyền phủ quyết Tuy nhiên, đối với pháp lệnh thì việc công bố nó không phải là nghĩa vụ của Chủ tịch nước vì Chủ tịch
nước có quyền “phủ quyết mềm” đối với pháp lệnh Chủ tịch nước có quyền đề nghị
UBTVQH xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua Trong trường hợp pháp lệnh đó vẫn được UBTVQH biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất
Hiện nay, Quốc hội nước ta chỉ họp mỗi năm “xuân thu nhị kỳ”, mỗi kỳ họp diễn ra khoảng hơn một tháng Giả sử, một pháp lệnh vừa được UBTVQH thông qua và Chủ tịch nước đề nghị UBTVQH xem xét lại pháp lệnh nhưng UBTVQH vẫn biểu quyết tán thành thì giải quyết thế nào? Trong trường hợp này, Chủ tịch nước sẽ trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất155 Tuy nhiên, vấn đề cần nói là pháp lệnh đó có hiệu lực pháp lý hay không? Theo logic pháp lý thông thường thì pháp lệnh đó chưa có hiệu lực pháp luật Tuy nhiên, nếu căn cứ vào Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì pháp lệnh đó vẫn có thể có hiệu lực pháp
luật vì đã được thông qua và thời điểm có hiệu lực không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông
qua Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không đưa ra bất cứ quy định ngoại lệ nào và như thế thì khả năng trên có thể xảy ra trên thực tế
Một điều cần nhấn mạnh là hiện nay tồn tại rất nhiều pháp lệnh của UBTVQH xác định thời điểm có hiệu lực của văn bản tính từ ngày thông qua tương đối ngắn156 Cá biệt có
154 Điều 78 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định: “Thời điểm có hiệu lực của VBQPPL được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành”
155 Hiện nay, Quốc hội nước ta thường họp 2 kỳ vào tháng 5 và tháng 10 hàng năm Giả sử vào tháng 7, UBTVQH
đã thông qua pháp lệnh Tính đến tháng 09 là đã hơn 45 ngày Như vậy, theo Luật Ban hành VBQPPL năm
2015 thì pháp lệnh đó đã đủ điều kiện có hiệu lực pháp luật Nếu không nhất trí thì Chủ tịch nước sẽ trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất Tuy nhiên, phải đến tháng 10 Quốc hội mới họp được
156 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của pháp lệnh ưu đãi người có công với cách mạng năm 2012 ban hành ngày 16/07/2012 và có hiệu lực 01/09/2012 Như vậy, khoảng thời gian từ lúc thông qua đến ngày có hiệu lực chỉ khoảng hơn 2 tháng; Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL ban hành ngày 22/03/2012 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2012 Như vậy, khoảng thời gian từ lúc thông qua đến ngày có hiệu lực chỉ khoảng hơn 3 tháng
Trang 8trường hợp pháp lệnh được xác định có hiệu lực thi hành kể từ ngày ký ban hành157 Trong những trường hợp này, rõ ràng, quyền “phủ quyết” của Chủ tịch nước tuy là “mềm” nhưng cũng đã bị ảnh hưởng rất nhiều Giải quyết câu hỏi này như thế nào để bảo đảm sự phối hợp trong hoạt động của Chủ tịch nước và UBTVQH là vấn đề cần được nghiên cứu kỹ lưỡng và nhất quyết phải có câu trả lời thông qua các quy định pháp luật
2.3 Thẩm quyền của Chủ tích nước trong mối quan hệ với cơ quan hành pháp
Điều 90 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch nước có quyền tham dự phiên họp
của Chính phủ” Đây là quy định không mới vì chỉ là sự kế thừa Điều 105 Hiến pháp năm
1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) Điểm mới duy nhất là trong Hiến pháp năm 2013 có quy
định: “Khi cần thiết, Chủ tịch nước yêu cầu Chính phủ họp bàn về những vấn đề thuộc
nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước” Trước khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua,
có ý kiến cho rằng nên quy định cho Chủ tịch nước có quyền tham dự và chủ tọa các phiên họp của Chính phủ vì nếu Chủ tịch nước chỉ tham dự phiên họp Chính phủ như một khách mời thì không tương xứng với vai trò của Chủ tịch nước, mặt khác, Chủ tịch nước không có thẩm quyền tác động có hiệu quả vào hoạt động của Chính phủ158 Tuy nhiên, trong bối cảnh
hiện nay, chúng tôi cho rằng quy định “Chủ tịch nước yêu cầu Chính phủ họp bàn về những
vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước” đã là một bước tiến rất lớn trong tư
duy lập hiến ở nước ta Thứ nhất, theo quy định của Hiến pháp năm 2013 thì Chủ tịch nước
chỉ đứng đầu Nhà nước mà không đứng đầu Chính phủ - cơ quan hành chính cao nhất của
nước ta nên không thể chủ tọa các phiên họp của Chính phủ Thứ hai, xét dưới góc độ cơ chế
chịu trách nhiệm thì Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, do đó, Thủ tướng Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ (khoản 2, Điều
95 Hiến pháp năm 2013) Trong trường hợp, Thủ tướng Chính phủ chủ tọa các phiên họp Chính phủ mà có những quyết sách chưa phù hợp thì cơ chế chịu trách nhiệm đã được quy định rõ ràng, trong khi đó, nếu Chủ tịch nước chủ tọa các phiên họp Chính phủ mà có những sai sót thì không thể “đổ dồn” trách nhiệm cho Thủ tướng Chính phủ Việc dồn trách nhiệm
của Chủ tịch nước sang cho Thủ tướng trong trường hợp này hoàn toàn không hợp lý Thứ
ba, xuất phát từ mô hình thể chế bộ máy nhà nước Việt Nam hiện nay, Hiến pháp năm 2013
không quy định Chủ tịch nước chủ tọa các phiên họp Chính phủ nói riêng và trực tiếp điều hành hành pháp nói chung là hợp lý bởi nếu thừa nhận quyền này thì đã có sự chuyển đổi chính thể từ mô hình Việt Nam hiện nay (có nhiều tính chất đại nghị) sang mô hình chế độ tổng thống hoặc bán tổng thống Điều này có thể thay đổi không chỉ thể chế nhà nước mà cả thể chế chính trị nói chung159
Nhằm cụ thể hóa quy định này, khoản 3 Điều 44 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định trách nhiệm của Chính phủ là họp theo yêu cầu của Chủ tịch nước để bàn về vấn
đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước Tuy nhiên, điều khoản này lại có thể bị “che khuất” bởi quy định tại khoản 2 Điều 44
Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 là: “trong trường hợp Chính phủ không họp, Thủ tướng
công việc quan trọng của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số Nếu một công việc của Chính phủ phải được thực hiện thông qua thảo luận tập thể và biểu
quyết theo đa số mà lại quyết định bằng cách “gửi lấy ý kiến các thành viên Chính phủ
157 Pháp lệnh Trình tự, thủ tục, xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại TAND năm 2014 có hiệu lực thi hành kể từ ngày ký ban hành
158 Vũ Văn Nhiêm, “Một số góp ý về bộ máy nhà nước trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992”, Tạp chí Khoa học pháp lý số 3, năm 2013 (Số đặc san về “Quyền con người, về sửa đổi Hiến pháp năm 1992”)
159 Đỗ Minh Khôi, “Vai trò hiến định của Nguyên thủ quốc gia”, Tạp chí Khoa học pháp lý số 3, năm 2013 (Số đặc san về “Quyền con người, về sửa đổi Hiến pháp năm 1992”)
160 Cao Vũ Minh, Quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ - Lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, năm 2017, tr 169
Trang 9bằng văn bản” thì chưa thật phù hợp với trình tự luật định và ít nhiều ảnh hưởng đến hiệu
quả hoạt động của Chủ tịch nước Do đó, nhằm bảo đảm sự phối hợp hài hòa trong mối quan hệ giữa Chủ tịch nước và Chính phủ thì cần có câu trả lời chính thức thông qua các
quy định pháp luật Sẽ không thể tốt hơn nếu câu hỏi này được trả lời chính thức trong Luật
về Hoạt động của Chủ tịch nước
Hiến pháp năm 2013 quy định khá rõ ràng về sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, song Hiến pháp năm 2013 vẫn thiếu vắng các quy định liên quan đến kiểm soát quyền lực nhà nước cũng như thiếu các cơ chế kiểm soát dựa trên chế độ trách nhiệm đối với các cơ quan nhà nước Xét dưới góc độ VBQPPL thì quyền đình chỉ, bãi bỏ chính là biểu hiện cụ thể của sự kiểm soát Cụ thể, nếu VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội thì sẽ bị Quốc hội bãi bỏ (khoản 10, Điều 70 Hiến pháp năm 2013), nếu trái với VBQPPL của UBTVQH thì cũng bị UBTVQH bãi bỏ (khoản 4, Điều 74 Hiến pháp năm 2013) Tuy nhiên, nếu VBQPPL của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trái với văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước thì Chủ tịch nước lại không có quyền đình chỉ hay bãi bỏ các văn bản này Chủ tịch nước không có quyền này, vậy ai có quyền này? Vấn đề này một lần nữa không được đề cập đến trong Hiến pháp năm 2013 Được biết trong quá trình soạn thảo Dự thảo Hiến pháp thì vấn đề này đã được đặt ra161 và thực tế, Dự thảo ngày 18/10/2012 cũng có quy định về quyền của Chủ tịch nước bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ trái với lệnh, quyết định của Chủ tịch nước162 Tuy nhiên, không hiểu vì lý do gì mà trong Hiến pháp năm 2013 lại không có quy định tiến bộ này Theo chúng tôi, mặc dù Hiến pháp năm 2013 không có
quy định nhưng đây là vấn đề quan trọng và cần phải được quy định rõ trong Luật về Hoạt
động của Chủ tịch nước
Khoản 5 Điều 88 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch nước thống lĩnh lực lượng
vũ trang nhân dân” Tuy nhiên, theo Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam thì “Đảng lãnh đạo Quân đội nhân dân Việt Nam và Công an nhân dân Việt Nam tuyệt đối, trực tiếp về mọi mặt”
Điều đó có nghĩa Quân ủy Trung ương mới là cơ quan chỉ huy tối cao các lực lượng vũ trang Cũng theo Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam thì Tổng bí thư là Bí thư Quân ủy trung ương, trong khi Chủ tịch nước thường chỉ là một Ủy viên Thường vụ trong Quân ủy Trung ương163 Như vậy nội hàm của Chủ tịch nước thống lĩnh các lực lượng vũ trang nhân dân thể hiện ở góc độ nào? Với những phân tích trên thì thật “khiên cưỡng” khi cho rằng Chủ tịch nước thống lĩnh các lực lượng vũ trang nhân dân vì trên thực tế quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang là do Tổng bí thư nắm giữ Đó là chưa kể đến việc quyền này còn bị “chia sẻ” một phần lớn bởi Thủ tướng Chính phủ Theo Điều 23 Luật Quốc phòng năm 2018 quy định:
“Lực lượng vũ trang nhân dân gồm Quân đội nhân dân, Công an nhân dân và Dân quân tự vệ” Theo khoản 2 Điều 28 Luật Quốc phòng năm 2018 thì Bộ trưởng Bộ Quốc phòng là
người chỉ huy cao nhất trong Quân đội nhân dân và Dân quân tự vệ Theo khoản 2 Điều 28 Luật Quốc phòng năm 2018 thì Bộ trưởng Công an là người chỉ huy cao nhất trong Công an nhân dân Trong khi đó, khoản 1, Điều 98 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Thủ tướng Chính
phủ lãnh đạo công tác của Chính phủ” Lãnh đạo công tác của Chính phủ ở đây đương nhiên
trước hết phải là đối với các thành viên Chính phủ, trong đó có Bộ trưởng Bộ Quốc phòng và
Bộ trưởng Bộ Công an Như vậy, Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo hoạt động của cả Bộ trưởng
Bộ Quốc phòng lẫn Bộ trưởng Bộ Công an - tức lãnh đạo cả lực lượng vũ trang nhân dân
161 Xem thêm Tờ trình số 194/TTr-UBDTSĐHP ngày 19/10/2012 của Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp, tr 6
162 Khoản 2, Điều 94 Dự thảo Hiến pháp ngày 18/10/2012 quy định: “Chủ tịch nước bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ trái với lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”
163 Hiện nay, ông Nguyễn Phú Trọng (Tổng bí thư) là Bí thư Quân ủy trung ương, trong khi ông Trần Đại Quang (Chủ tịch nước) và ông Nguyễn Xuân Phúc (Thủ tướng Chính phủ) là Ủy viên Thường vụ Quân ủy Trung ương
Trang 10Điều này cho thấy, ở nước ta hiện nay, việc thống lĩnh các lực lượng vũ trang được “phân chia” cho ba chủ thể khác nhau, đó là Tổng bí thư, Chủ tịch nước và Thủ tướng Chính phủ Thực tế này dẫn đến không có sự phân biệt rõ ràng ai là chủ thể có “thực quyền” thống lĩnh các lực lượng vũ trang nhân dân164
Theo Hiến pháp năm 2013 thì Chủ tịch nước giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng
và an ninh, ngoài ra Hội đồng quốc phòng và an ninh còn có các Phó Chủ tịch và các Ủy viên Hội đồng quốc phòng và an ninh làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số (khoản 1, Điều 89 Hiến pháp năm 2013) Câu hỏi đặt ra là nếu số lượng thành viên Hội đồng quốc phòng và an ninh là một con số chẵn thì việc quyết định sẽ thực hiện như thế nào165
Kéo theo đó là kết quả cuối cùng sẽ thế nào “nếu hai bên biểu quyết ngang nhau” Trong
Hiến pháp năm 2013 không có bất kỳ quy định nào để có thể viện dẫn giải quyết trường hợp
này Do đó, sẽ là hợp lý nếu vấn đề này được quy định trong Luật về Hoạt động của Chủ tịch
nước Theo chúng tôi, trong trường hợp này có thể quy định: “Trong trường hợp biểu quyết ngang nhau thì thực hiện theo ý kiến mà Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh đã biểu quyết” Quy định như vậy một mặt vẫn đề cao hình thức hoạt động tập thể của Hội đồng
quốc phòng và an ninh, nhưng mặt khác cũng tăng cường vai trò cá nhân của Chủ tịch nước
Thiết nghĩ, đây là một sự bổ sung quan trọng nhằm làm rõ vai trò “thống lĩnh lực lượng vũ
trang nhân dân và giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh” của Chủ tịch nước
Theo Luật Công an nhân dân năm 2014 thì “Chủ tịch nước phong, thăng cấp bậc
hàm cấp tướng đối với sĩ quan Công an nhân dân” Điều này hoàn toàn phù hợp với khoản 5
Điều 88 Hiến pháp năm 2013166 Cũng theo Luật Công an nhân dân năm 2014 thì Bộ trưởng
Bộ Công an phong, thăng cấp bậc hàm cấp tá và có quyền bổ nhiệm Giám đốc, Phó Giám đốc Công an tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
Một quy định mới trong Luật Công an nhân dân năm 2014 là cấp bậc hàm cao nhất sẽ
được quyết định theo chức vụ Điều 24 Luật Công an nhân dân năm 2014 quy định: “Cấp
bậc hàm cao nhất đối với chức vụ Giám đốc Công an thành phố Hà Nội; Giám đốc Công an thành phố Hồ Chí Minh là Trung tướng” Như vậy, Bộ trưởng Bộ Công an tuy không có
quyền “phong, thăng cấp bậc hàm cấp tướng” nhưng vẫn có thể “cơ cấu” để một người được “phong, thăng cấp bậc hàm cấp tướng” Giả sử một người có cấp bậc hàm đại tá được
Bộ trưởng Bộ Công an bổ nhiệm làm Giám đốc Công an thành phố Hà Nội hay Giám đốc Công an thành phố Hồ Chí Minh thì người này sẽ có cơ hội mang quân hàm cấp tướng, thậm chí là đến Trung tướng Vậy cơ chế phối hợp giữa Chủ tịch nước với Bộ trưởng Bộ Công an trong việc bổ nhiệm Giám đốc Công an thành phố Hà Nội hay Giám đốc Công an thành phố
Hồ Chí Minh và phong, thăng cấp bậc hàm cấp tướng được thể hiện như thế nào cũng cần phải được làm rõ Tất nhiên, với cơ chế Đảng lãnh đạo như nước ta hiện nay thì không thể xảy ra vấn đề xung đột quyền lực nhưng cơ chế phối hợp vẫn là điều quan trọng cần minh định trong một văn bản luật có hiệu lực pháp lý cao167
164 Cao Vũ Minh, “Thẩm quyền của Chủ tịch nước cần được quy định thống nhất trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số Chuyên đề 1 (237), năm 2013
165 Theo Nghị quyết số 141/2016/QH13 của Quốc hội ngày 11/4/2016 phê chuẩn đề nghị của Chủ tịch nước về một số Phó Chủ tịch và ủy viên Hội đồng Quốc phòng và An ninh thì Hội đồng Quốc phòng và An ninh gồm 06 thành viên:
1 Chủ tịch Hội đồng: Chủ tịch nước Trần Đại Quang
2 Phó chủ tịch Hội đồng: Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc
3 Ủy viên Hội đồng: Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân
4 Ủy viên Hội đồng: Phó Thủ tướng - Bộ trưởng Bộ Ngoại giao Phạm Bình Minh
5 Ủy viên Hội đồng: Bộ trưởng Bộ Quốc phòng - Đại tướng Ngô Xuân Lịch
6 Ủy viên Hội đồng: Bộ trưởng Bộ Công an - Thượng tướng Tô Lâm
166 Khoản 5 Điều 88 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch nước quyết định phong hàm, cấp sĩ quan cấp tướng trong các lực lượng vũ trang nhân dân”
167 Cao Vũ Minh, “Cơ sở chính trị và pháp lý của việc ban hành Luật về Hoạt động của Chủ tịch nước”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1, năm 2016