Ngay từ thời mới thành lập ra nhà nước Hợp chúng Mỹ châu (hơn 200 năm về trước) cùng với quan niệm về tính tối cao của Hiến pháp, người Mỹ đã đề cao vai trò siêu phàm của các toà án tr[r]
Trang 1QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC LÀ THỐNG NHẤT, CÓ SỰ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC
THỰC HIỆN CÁC QUYỀN LẬP PHÁP, HÀNH PHÁP, TƯ PHÁP
GS.TS.Nguyễn Đăng Dung 44
Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội
Kể từ khi có chế độ Dân chủ Cộng hòa, nhà nước Việt Nam vẫn được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền, tức là quyền lực nhà nước là thống nhất, phủ nhận hoàn toàn những biểu hiện của phân quyền Với công cuộc đổi mới, mở cửa, và nhất là với công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền, những hạt nhân hợp lý trong học thuyết phân quyền lại được chúng ta ghi nhận trong quy định của Hiến pháp năm 1992, sửa đổi năm 2001 Điều 2 của Hiến pháp hiện hành này quy định:
“Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Tất cả quyền lực nhà
nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự
phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.” (Tôi nhấn mạnh- NĐD)
Nhưng khác với quy định trên trong Văn kiện của Đại hội Đảng toàn quốc năm 2011 của
Đảng Cộng sản, nguyên tắc nói trên có thêm một cụm từ “kiểm soát” thành: Quyền lực nhà
nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp Khi sửa đổi Hiến pháp năm 1992 thành
Hiến pháp năm 2013, Quốc hội đã thể chế hóa chủ trương này thành khoản 3 Điều 2 Bài viết này bàn về nội dung của nguyên tắc mới này
vẫn còn là một dấu hỏi rất lớn, dẫn đến sự khó khăn cho công việc thực hiện cần phải bàn
luận: Thứ nhất, quyền lực nhà nước thống nhất có nghĩa là thế nào, nhất là việc quyền lực đó thống nhất vào đâu, vào nhân dân hay vào Quốc hội? Thứ hai, từ chỗ phủ nhận hoàn toàn
đến thừa nhận cho dù chỉ là một trong những hạt nhân nhỏ bé của học thuyết là cả một bước chuyển rất lớn trong nhận thức của chúng ta đã đến chỗ phải áp dụng một cách tương đối sự phân quyền dẫn đến không ít người kể các các chuyên gia luật học, chính trị học và cả những chính khách trên các phương tiện thông tin đại chúng đều có quan điểm cho rằng: Lập pháp phải do Quốc Hội đảm nhiệm và hành pháp thì phải do Chính phủ đảm nhiệm, theo đúng tinh thần lời văn của quy định Hiến pháp Thậm chí không ít người có ý kiến cho rằng cần phải chuyển mọi hoạt động có liên quan đến lập pháp, từ việc soạn thảo cho đến việc thông qua
dự thảo luật cho Quốc Hội, Chính phủ từ nay chỉ tập trung vào công tác hành pháp, tức là
phân tích phạm trù kiểm soát quyền lực nhà nước phải thấy chúng gắn bó mật thiết với việc
tổ chức quyền lực như hai mặt của một tấm huy chương
44 Điện thoại: 0904250244
Email: nguyendangdung52@yahoo.com.vn
45 Trong 40 giây,trên mạng cho tới hơn 51 triệu kết quả có liên quan đến “Quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phân nhiệm và kiểm soát
Trần Ngọc Đường: Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp ngày 2/5 / 2015 …
Đặng Minh Tuấn - Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 Lý luận chính trị 11- 2016
46 Xem, Kỷ yếu Hội nghị của Văn phòng Quốc hội Về việc soạn thảo Nghị quyết sửa đổi Hiến năm 2001
Trang 21 Trong phân công, phân nhiệm vẫn có sự thống nhất của quyền lực nhà nước
Thực tế sự phân quyền theo cách nói của nhà nước tư bản và phân công, phân nhiệm giữa lập pháp và hành pháp theo cách nói của Việt Nam chúng ta hiện nay là phân công, phân nhiệm không hoàn toàn có nghĩa đơn giản là phân chia hoàn toàn, phân chia một cách tuyệt đối giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp Mà ngược lại hoạt động của hành pháp có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của lập pháp Thậm chí Nghị viện lập pháp theo nhu cầu của Chính phủ - hành pháp, giữa Chính phủ - hành pháp và Quốc hội – lập pháp phải có quan
hệ mật thiết với nhau Sự quan hệ mật thiết này tạo nên tính thống nhất của quyền lực nước
Tổ chức và hoạt động của lập pháp và hành pháp trên thực tế không có sự phân định một cách cứng nhắc theo tinh thần của học thuyết phân quyền trước kia của thời kỳ tiền cách mạng tư sản, mà chúng có quan hệ mật thiết với nhau, giữa lập pháp và hành pháp cũng như
tư pháp chúng hoàn toàn biệt lập với nhau, mà giữa chúng vẫn có sự phụ thuộc lẫn nhau Chính ngay trong sự phân quyền giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp đã tạo nên sự thống nhất của quyền lực nhà nước Lập pháp thì ban hành luật, hành pháp thực thi luật đã được lập pháp ban hành và tòa án tư pháp xét xử các hành vi phạm luật Cống hiến vĩ đại của các nhà
tư tưởng nằm ở chỗ chính trong sự phân chia quyền lực nhà nước tạo nên sự thống nhất quyền lực nhà nước Nhưng đi vào chi tiết có những biểu hiện rất phức tạp trong từ mối qun
hệ một: Giữa lập pháp với hành pháp, giữa hành pháp và tư pháp, giữa lập pháp với tư pháp
và ngượclại
chức của nhà nước mỗi quốc gia Đó là chính thể nhà nước: Chính thể đại nghị kể cả cộng hòa lẫn quân chủ; Chính thể cộng hòa tổng thống và chính thể cộng hòa hỗn hợp của sự pha trộn những đặc tính của hai loại hình đại nghị và cộng hòa tổng thống
Thứ nhất, theo cách thức tổ chức của nhà nước đại nghị, lấy Anh quốc là điển hình,
Chính phủ - hành pháp và Quốc hội/ Hạ nghị viện – lập pháp đều cùng phản ánh ý chí của đảng cầm quyền Đảng cầm quyền là đảng chiếm đa số ghế trong Quốc hội thông qua một cuộc đầu phiếu phổ thông bầu ra Nghị sỹ Quốc hội, có quyền đứng ra thành lập Chính phủ Thủ lĩnh của Đảng cầm quyền sẽ là Thủ tướng Chính phủ Các thành viên của Chính phủ về nguyên tắc đều là những người có chân trong ban lãnh đạo của đảng cầm quyền Với nguyên tắc nghị sỹ của đảng nào chỉ được bỏ phiếu cho ý chí của đảng đó thôi, cộng với quyền trình
dự án luật trước Quốc Hội, nên gần như một nguyên tắc mọi dự luật đều xuất phát từ Chính phủ - hành pháp Mọi hoạt động của Quốc hội – lập pháp và Chính phủ - hành pháp đều do đảng cầm quyền quyết định Mọi đề xuất cho hoạt động của Quốc hội – lập pháp đều bắt nguồn từ Chính phủ - hành pháp Trong nhiều trường hợp người ta còn gọi Thủ tướng chính còn là thủ trưởng của cả cơ quan lập pháp lẫn hành pháp Theo con số thống kê của nhiều nghị viện có tới hơn 90% tổng số các dự án luật được Quốc Hội/Nghị viện thông qua là dự
án đề trình từ Chính phủ
Quốc hội chỉ còn lại là kiểm soát Chính phủ và sẵn sàng thay đổi Chính phủ đảng cầm quyền của đảng đối lập, bằng những biện pháp bỏ phiếu tín nhiệm nhằm lập đổ chính phủ của đảng đang cầm quyền Đây là phần còn lại đích thực của lập pháp Với tinh thần trách nhiệm các nghị sỹ phải nghĩa vụ bỏ phiếu cho qua những dự án được tạo ra từ những chính sách có khả năng tạo nên sự phát triển của quốc gia, và gạt bỏ ra ngoài thậm chí làm có
sở cho việc bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ các dự án ảo tưởng không có khả năng thực thi, hoặc thực thi có nguy cơ của sự thụt lùi tạo nên một sự chậm phát triển của xã hội… Chính những đặc điểm này cách đây hơn 150 năm các nhà triết học như F Heghel và J Mill
đã từng chỉ ra.47
47 Xem, Heghel: Các Nguyên lý của Triết học pháp quyền, Nxb Tri thức, 2010
Xem, J Mill Chính thể đại diện, Nxb Tri thức 2007
Trang 3Thứ hai, sự can thiệp hay là sự chủ động đề xuất các hoạt động lập pháp của hành
pháp không chỉ được thể hiện ở các nước mà bộ máy được tổ chức theo thể chế đại nghị,
mà hiến pháp của nhiều nước theo loại hình tổ chức này ghi nhận, mà cũng còn được thể hiện trong nhà nước, mà bộ máy nhà nước được tổ chức theo chế độ tổng thống như Mỹ quốc, không được hiến háp ghi nhận Nếu Hiến pháp của các nước đại nghị quy định rõ sự can thiệp của hành pháp vào lập pháp như quyền trình dự án luật trước lập pháp của hành pháp, thì trong chế độ tổng thống không cho phép hành pháp và lập pháp có sự phối kết hợp với nhau Một trong những biểu hiện này là việc quy định, hành pháp không được quyền trình dự án luật trước Quốc hội – lập pháp Quyền lập pháp của hiến pháp được quy định dành riêng cho cơ quan lập pháp ngay từ khi có sáng quyền lập pháp Chỉ các nghị sỹ thượng và hạ nghị viện mới có quyền này Trong khi đó các cơ quan hành pháp và cả người đứng đầu nhà nước đều không được có quyền trình dự án luật trước nghị viện Đây là một trong những quy định tạo nên tính cứng rắn của việc áp dụng học thuyết phân quyền của các nhà nước được tổ chức theo mô hình cộng hòa tổng thống Nhưng bằng các con đường không chính thức, tổng thống – người đứng đầu hành pháp can thiệp rất sâu vào quá trình lập pháp của Quốc hội Ví dụ như việc thông điệp đọc hàng năm trước Quốc hội Mỹ (khoảng tháng Giêng), Tổng thống đã gửi yêu cầu lập pháp của mình sang cho Quốc hội – Lập pháp Hoặc bằng con đường trình dự án luật của các đảng viên cùng đảng, Tổng thống hành pháp can thiệp đến chương trình lập pháp của Quốc hội, và cuối cùng là bằng con đường phủ quyết (veto) tổng thống ngăn cản việc ban hành những đạo luật không phù hợp
với ý chí của mình của cơ quan lập pháp – Nghị viện
Cho dù được tổ chức theo mô hình đại nghị, hay được tổ chức theo mô hình của chế độ tổng thống, thì lập pháp và hành pháp vẫn không có sự phân chia tuyệt đối với nhau Mặc dù
có sự phân quyền nhưng, hành pháp vẫn can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, thậm chí các hoạt động lập pháp lại còn là nhu cầu của hành pháp Bản thân Quốc hội không có nhu cầu của sự lập pháp Nhưng Quốc hội với chức năng lập pháp được hiến pháp quy định, vẫn còn có quyền biểu quyết thông dự án luật được Chính phủ đệ sang Với quyền quyết định này Quốc hội có quyền thông qua những dự án luật tốt có khả năng khả thi và cho phép sự tồn tại và nhất là sự phát triển của đất nước, ngược lại những dự án không có khả năng thực thi, hoặc không cho sự phát triển và tồn vong của quốc gia, Quốc hội – lập pháp phải có trách nhiệm gạt bỏ Đó là chức năng lập pháp đích thực của Nghị viện một nhà nước dân chủ Trong trường này Quốc hội vẫn đảm bảo thực hiện vai trò lập pháp của mình, và học thuyết phân quyền vẫn có giá trị nhất định, mà không phải là một sự phủ nhận hoàn toàn
Và cũng chính vì lẽ đó mà trong công cuộc đổi mới hiện nay sau một thời gian dài tuyệt đối không áp dụng nguyên tắc phân quyền trong tổ chức hoạt động nhà nước xã hội chủ nghĩa, khi chuyển đổi trong đó có Việt nam chúng ta, lại cố gắng thực hiện sự phân công, phân nhiệm giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp
Trong một nhà nước dân chủ, sự quản lý của nhà nước phải theo pháp luật Chính phủ hành pháp chỉ hoạt động trên cơ sở của các đạo luật Việc điều hành đất nước của hành pháp không dựa trên cơ sở của luật pháp là biểu hiện của một nhà nước độc tài, chuyên chế Mà người có quyền thông qua luật đó lại là Quốc hội, người đại diện của nhân dân Trong nhà nước dân chủ, Chính phủ - hành pháp luôn luôn đòi hỏi phải có luật để có cơ sở cho Chính phủ điều hành đất nước, tạo nên nhu cầu lập pháp của hành pháp
Sự hợp lý của nhu cầu lập pháp của hành pháp còn thể hiện ở chỗ, chính thông qua các
đề xuất lập pháp mà hành pháp có khả năng triển khai các chủ trương chính sách của đảng cầm quyền nằm trong chương trình tranh cử của họ trước nhân dân Vì vậy, ở đây rõ ràng là nhu cầu lập pháp nằm trong tay hành pháp chứ không phải hoàn toàn nằm trong tay lập pháp Trên thực tế không có một phân quyền tuyệt đối giữa lập pháp và hành pháp Khi nghĩ ra học thuyết phân quyền các nhà tư tưởng hầu như không phát hiện ra vấn đề có sự phối kết hợp
Trang 4lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp trên thực tế sôi động sau này của hoạt động nhà nước dân chủ tư sản
Bản thân khái niệm “hành pháp” theo luật của Chính phủ, buộc Chính phủ phải có
các dự án luật cho Quốc hội Không những thế sự ảnh hưởng của Chính phủ - hành pháp sang hoạt động Quốc hội – lập pháp còn vượt ra khỏi chương trình lập pháp của Quốc hội,
mà còn sang tất cả các lĩnh vực khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội Thậm chí trong nhiều trường hợp Chính phủ còn quyết định cả chương trình làm việc của Quốc hội Đó là kinh nghiệm của nhiều nước phát triển như Pháp, Anh, Mỹ… Ở Pháp Quốc hội không có chương trình kỳ họp riêng mà chương trình đó do Chính phủ ấn định Nghe ra có vẻ rất vi phạm dân chủ, nhưng nghĩ thực ra thì đúng là như vậy48 Vì nguồn lực và ưu tiên của nhà nước chỉ có một không thể cùng một lúc cùng chia cho Quốc hội lẫn Chính phủ
Chính vì vậy trong tác phẩm chuyên luận của mình “Logic chính trị Mỹ”, Samuel
Kernell và Gary C Jacobson, đã viết:
“Câu cách ngôn mà mà Tổng thống Franklin Roosevelt đưa ra – “Mưu sự tại Tổng thống, thành sự tại Quốc hội” – đã mô tả chính xác một khía cạnh quan trọng trong vai trò của Tổng thống thời kỳ hiện đại, khía cạch mà nhà Lập hiến trước kia không dự tính khi đặt họ vào cuối quy trình lập pháp Tuy nhiên sự gia tăng nhiệm vụ hành pháp của tổng thống, cùng với việc Quốc hội ủy quyền tự quyết cho tổng thống, đã bảo đảm rằng Quốc hội sẽ xem xét thật kỹ lưỡng các kiến nghị lập pháp của Tổng thống Quốc hội bắt đầu cân nhắc toàn bộ ngân sách quan trọng hàng năm chỉ sau khi tổng thống đệ trình các kiến nghị về thuế và chi tiêu của Chính phủ cho năm tài khóa tiếp theo, kèm theo các mục chi tiêu dự kiến của từng cơ quan liên bang Tổng quát hơn, các nhà lập pháp huy vọng tổng thống tư vấn cho họ những vấn đề chính sách hiện hành và công việc hành pháp
và kiến nghị những điểm sửa đổi để nâng cao hoạt động Tổng thống và những người được bổ nhiệm quản lí các cơ quan hành pháp liên bang, có lợi thế về thông tin, vì gắn liền với lợi thế về thông tin, gắn liền với quyền được ủy thác cũng có thể làm cho hành pháp giành được lợi thế khi kiến nghị dự luật Đôi khi tổng thống cũng cũng có thể nâng cao khả năng thành công của dự luật họ mong muốn bằng cách không để các nhà lập pháp biết một số thông tin nhất định, nếu những người này ủng hộ một số chính sách mà tổng thống phản đổi Bằng nhiều cách, vai trò hành pháp trung tâm của các tổng thống thời kỳ hiện đại bảo đảm cho họ có được vị trí chủ chốt trong quá trình lập pháp Kết quả là, không có gì ngạc nhiên khi các ủy ban và tiểu ban của Quốc hội xem xét, đánh giá tới 90 % các sáng kiến của tổng thống.” 49
Những năm gần đây sáng quyền lập pháp từ phía Chính phủ Việt Nam cũng chiếm một con số gần tương tự như vậy Nhiều người đã có nhiều ý kiến cho rằng như vậy Chính phủ đã lấn sân sang phần công việc của Quốc hội Và hơn thế nữa thông qua việc trình các dự án, Chính phủ, các bộ có khả năng cho việc gài các quyền lợi của mình vào các dự án luật Nhận xét về sự kiện có tính khách quan này và gợi ý cho việc tránh được các hậu quả của sự gài
các lợi ích của hành pháp vào các dự án luật, trong một Hội thảo gần đây về “Dự án nâng cao năng lực của các cơ quan dân cử” ông Kevin Deveaux, cố cấn kỹ thuật dự án của
UNDP đã nói:
Việc nếu các UB tự soạn thảo dự án luật, trình và thẩm tra- như 2 UB của
QH đã làm trong Khóa XI cũng là điều tốt lành, bởi nó thể nghiệm những khả
48 Xem, Bài phát biểu của ông Christophe Palles, Giám đốc Trung tâm Thư viện của Quốc hội Pháp ngày 20 thag
11 năm 2007, Văn phòng Quốc hội Việt Nam
49 Samuel Kernell và Gary C Jacobson, Logic chính trị Mỹ, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2007, tr 123
Trang 5năng có thể đảm đương được một tỷ lệ nhất định nào đó trong đầu vào của các dự
án luật Tránh sự độc quyền tuyệt đối của bên hành pháp Song tuyệt đại đa số các dự án luật đều do cơ quan hành pháp trình QH cũng không phải là điều tệ hại, bởi đó là yêu cầu tất yếu của thực tế cuộc sống QH không phải là cơ quan điều hành, vì vậy sẽ khó có thể nằm lòng được những gì vướng mắc, những gì cần điều chỉnh để đảm bảo hiệu quả điều hành của cơ quan hành pháp như chính họ được Vì vậy, cơ quan hành pháp trình dự án luật dường như là đương nhiên, và
họ có động lực để làm việc đó QH cần quan tâm và cần làm tốt phần việc quan trọng của mình đó là – thẩm tra và thông qua các dự án luật hơn là việc băn khoăn rằng nếu để tỷ lệ quá lớn các dự án luật do các Bộ, ngành trình thì sẽ mờ nhạt đi vai trò “làm luật” theo đúng nghĩa đen của nó Thay vì lo lắng điều đó, việc tốt hơn nên làm là thẩm định xem các dự án luật khi áp dụng vào cuộc sống thì người dân do đại diện làm đại diện sẽ ảnh hưởng thế nào và phải cân đối giữa lợi ích giữa các đối tượng điều chỉnh của luật để chọn giải pháp tối ưu nhất Chính từ hoạt động thẩm tra của các UB được đẩy mạnh, các dự án luật tại đó mới qua quá trình tương tác giữa các đại biểu, xung đột lợi ích địa phương và trung ương, giữa ngành, giới, dân tộc… ý kiến các chuyên gia, người dân… Đây cũng chính là khâu quan trọng quyết định chất lượng dự án luật 50
Những điều phân tích trên là những biểu hiện của sự thống nhất quyền lực nhà nước,
mà các nhà nghiên cứu lý thuyết cũng như thực tiễn của hệ thống nhà nước tư bản chủ nghĩa mặc dù đều thừa nhận sự áp dụng học thuyết phân quyền không thể bỏ qua
Vậy thì Quốc hội/Nghị viện vẫn mang danh là cơ quan lập pháp còn lại là gì? Còn lại
là trách nhiệm chỉnh lý các dự án luật của chính phủ đệ sang theo ý chí của người dân, mà Quốc hội/Nghị viện là người đại diện,51 và là kiểm tra giám sát việc thực thi các chính sách
đã được Nghị viện/Quốc hội thông qua Tất cả những quy định đó đã được hình thành dần dần trong lịch sử nhà nước Anh quốc, để bảo tồn sự vững chắc sự trị vì của mình các nhà
Vua Anh quốc đều phải chấp nhận
Chế định chịu trách nhiệm được hình thành ra trong lịch sử của Anh quốc, mà không bằng một đạo luật nào của họ ghi nhận Mãi về sau này chế định quan trọng nói trên mới được các hiến pháp của nhiều nước ghi nhận, và chính nó trở thành một nguyên tắc quan trọng bậc nhất của mô hình chính thể đại nghị kể cả của các nền cộng hoà và của cả nền quân chủ lập hiến Đây cũng là cơ sở pháp lý của việc giải tán Quốc hội và lật đổ Chính phủ, mà trả lại quyền thành lập chính phủ mới của người dân
Đó chính là tính thống nhất của quyền lực nhà nước, mà nhà nước nào cũng phải cần đến sự thống nhất này Sự thống nhất này được quy định rất rõ một cách trực tiếp trong Hiến pháp của các nhà nước được tổ chức theo mô hình đại nghị Với mong muốn c ó một cách thức tổ chức khắc hẳn hoàn toàn với những đặc điểm cơ bản của nhà nước đại nghị, và được quy định một cách gián tiếp trong hiến pháp của các nhà nước tổ chức theo
mô hình tổng thống
Sự thống nhất quyền lực nhà nước như đã phân tích ở phần trên chủ yếu thể hiện qua sự thống nhất giữa lập pháp và hành pháp, mà chủ yếu là thống nhất vào hành pháp - chính phủ Đằng sau Chính phủ chính là ban lãnh đạo của đảng cầm quyền Chính vì trong nhận thức của chính trị học người ta đã thống nhất rằng, đảng cầm quyền là đảng nắm hành pháp, chứ không phải đảng nắm lập pháp hoặc nắm tư pháp Thông qua hoạt động của hành pháp mà các đảng cầm quyền chi phối các hoạt động của lập pháp và tư pháp
50 Đôi điều thách thức của Quốc hội Việt Nam trong công tác lập pháp/ Người đại biểu nhân dân và VietNamNet,
5/9/2007
51 Xem: Triết lý Lập pháp của Nguyễn Sĩ Dũng, Tia sáng số 7 năm 2003
Trang 6Còn lại cành quyền lực tư pháp có nằm trong sự thống nhất của quyền lực nhà nước hay không? Đương nhiên tư pháp cũng phải nằm trong sự thống nhất đó Bởi một lẽ đơn giản rằng, các tòa án thông qua các thẩm phán phải có trách nhiệm cho việc phán xử các hành vi
vi phạm pháp luật đã được Quốc hội – lập pháp thông qua, theo đề nghị của hành pháp
Sự không thống nhất giữa các cành quyền lực nói trên là nguy cơ của sự thay đổi cơ cấu quyền lực nhà nước, hoặc chí ít là thay đổi thành phần chính phủ - hành pháp
2 Tổ chức quyền lực, bằng cách phân công phân nhiệm luôn gắn liền với kiểm soát quyền lực nhà nước như hai mặt của một tấm huân chương
So với các Nghị quyết của các lần Đại Hội Đại biểu Đảng toàn quốc trước đây, Nghị quyết của Đại Hội Đảng lần thứ mười một có 1 điểm rất lớn Đó là việc Nghị quyết xác định
rõ nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước Việt Nam không những chỉ phân công, phân nhiệm, mà còn kiểm soát giữa 3 quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp
Để phát triển và tồn tại, con người khác con vật ở chỗ con người phải cần sống với người khác, hình thành ra cộng động, gọi là xã hội Một khi có xã hội, con người cần phải có
sự điều khiển chung Đó một trong những nguyên nhân ra đời của nhà nước Nhưng một khi cần đến nhà nước phải nghĩ đến cách tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước, vì rằng nhà nước do con người điều khiển Trước hết về mặt tổ chức, từ đơn giản sơ khai cho đến phức tạp, nhà nước càng ngày càng tham gia vào việc quản lý xã hội phức tạp khác nhau, buộc trong cơ cấu tổ chức phải có sự phân công phân nhiệm rạch ròi giữa các nhân, bộ phận đảm nhiệm các công việc khác nhau của nhà nước Dần dần hình thành ra 3 bộ phận bộ phận đảm nhiệm 3 quyền khác nhau của nhà nước: Quyền lập pháp, qiuyền hành pháp và quyền tư pháp Tam quyền phân lập như là một đặc trưng, một nguyên tắc của việc tổ chức quyền lực nhà nước thời hiện đại
Chính việc phân quyền này đã tạo ra sự kiểm soát quyền lực nhà nước Phân quyền như
là là nền tảng của sự kiểm soát Không thể kiểm soát được quyền lực nhà nước trong tình trạng quyền lực dó không được phân ra Thay vì cả một thời gian của thời kỳ giành chính quyền, rồi tổ chức chính quyền của nhân dân, chúng ta đã không để ý đến vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước Cho nên một khi sự kiểm soát được nêu ra, nên cần phải hiểu phải phân
tích nhiều về nó
- Nhân chi sơ tính bản ác
Con người bên cạnh những đức tính sáng tạo, chăm chỉ còn chứa đựng cả những tính lười nhác, tùy tiện, tính tham lam, tính ỷ lại, tính dựa dẫm vào những người khác, nhất là tính cách đam mê quyền lực, được gọi chung là tính vị kỷ/ích kỷ của con người Khi có quyền lực nhà nước trong tay, con người có thể đạt được nhiều thứ như: của cải, danh vọng, quyền được sai khiến người khác, Vì vậy khi một người nào đó được giao quyền lực nhà nước nếu như không có những động cơ khắc phục sẽ gây lên hậu quả kém của nhà nước Cách tiếp của phương Tây và phương Đông về bản tính con người rất khác nhau trong lĩnh vực quyền lực nhà nước Nếu như ở phương Đông cho rằng, con người về cơ bản có tính thiện, thì người phương Tây lại cho rằng con người có tính ác Có lẽ chính vì lý do này mà phương Tây phát triển hơn phương Đông chăng? Ông Leo, một học giả lớn người Trung quốc trong một tác phẩm kỷ niệm 100 năm công dân Trung quốc đã viết rằng:
“Người Trung Quốc cổ đại nhầm tưởng rằng bản tính con người vốn là thiện, lừa người và tự lừa mình, từ đó hình thành đặc trưng nhân cách của quyền lực Trung Hoa, xem trọng nhân trị, xem nhẹ pháp trị, dẫn đến việc chủ nghĩa chuyên trị kéo dài suốt mấy nghìn năm Trong khi đó người phương Tây cổ đại lại cho rằng bản tính con người vốn là ác, họ không tin vào nhân trị, mà rất coi trọng pháp trị, vì thế nhân cách thị trường của họ được coi trọng và đề cao, và cuối cùng hình
Trang 7thành một chế độ kiểm soát chính phủ, điều đó khiến cho mức độ tai hại do quyền lực gây lên giảm thiểu đi được rất nhiều 52
Lý thuyết kiểm soát quyền lực còn được thể hiện bởi một nguyên nhân bản tính của con người là đam mê quyền lực, bởi vì khi có quyền lực con người dễ có khả năng buộc người khác phải làm theo những ý muốn đam mê của mình Sự thực “Lòng đam mê quyền lực và lòng đam mê danh vọng là những ước muốn vô hạn định của con người.” 53 Vì thế, khi có quyền lực, con người hay có xu hướng lạm quyền Đó là một trong những rủi ro vô cùng nguy hiểm của xã hội
Hoạt động của nhà nước là một hoạt động phức tạp, thường là phải do nhiều người cùng đảm nhiệm, nên nếu không có sự phân công rõ ràng thì rất rơi vào tình trạng ỷ lại lẫn nhau,
theo kiểu “Cha chung, không ai khóc.” Trong hoạt động của lĩnh vực công, càng tập trung
bao nhiêu và càng làm việc tập thể với nguyên tắc đa số để ban hành quyết định bao nhiêu, thì lại càng tạo ra cơ sở nhiều hơn cho sự ỷ lại và không chịu trách nhiệm cá nhân bấy nhiêu, nhiều khi còn cùng nhau để củng cố cho những luận điểm sai trái
Sự kiểm soát quyền lực nhà nước còn một nguyên nhân sâu xa nữa là bản tính hay tùy tiện của chính con người Con người vốn dĩ hành động theo bản năng thiếu sự cân nhắc kỹ lưỡng các điều kiện hoàn cảnh chi phối các hành vi của mình Để tránh sự tùy tiện trong việc
sử dụng quyền lực nhà nước, không còn cách nào khác hơn là phải kiểm soát quyền lực Khả năng phạm sai lầm nằm ngay trong con người Sở dĩ như vậy, bởi vì rằng trí tuệ thuộc về lý tính của con người là có hạn Một người có trí tuệ siêu việt đến đâu đi chăng nữa, thì cũng không thể thoát khỏi sai lầm J S Mill một triết gia và một nhà kinh tế lớn của Anh quốc thế
kỷ XIX đã từng cảnh báo: “Loài người không thể là thánh thần, không bao giờ sai, chân lý của họ phần nhiều chỉ là các chân lý một nửa.” 54 Khi soạn thảo ra bản Hiến pháp thành văn đầu tiên của thế giới, Hiến pháp Mỹ năm 1787, J Madison cũng đã từng nói về điều đó: Chính phủ không phải là những thiên thần, nên chính phủ cũng có thể mắc sai lầm Đây là nhận thức căn bản của Ông khi cùng những người khác đề xuất hệ thống kìm chế và đối trọng cho bản Hiến pháp này.55
Nếu quyền hạn là những gì mà con người có được hưởng, được quyền ra lệnh yêu cầu những người khác phải thực hiện, thì ngược lại trách nhiệm là những gì họ buộc phải làm và phải chịu dưới sự giám sát của những người khác Có những lúc hai thứ quyền hạn và trách nhiệm là hòa nhập trong nhau Nhưng cơ bản giữa chúng vẫn có một sự phân biệt nhất định Bản tính của con người là những gì thuộc về tính chất tính cách của số đông con người đều mắc phải Đã là con người thì không mấy ai thích trách nhiệm, nhất là những trách nhiệm phải gánh vác hậu qủa do chính bản thân mình gây ra Bản tính con người giữ gìn và tăng cường danh dự Khi phải gánh chịu trách nhiệm như phải từ chức, phải trừng phạt, phải bồi thường thiệt hại do những hành vi cầm quyền của mình gây ra là một trong những biểu hiện nặng nề nhất của sự tổn thất danh dự của con người Vì vậy con người có xu hướng bản năng trốn tránh trách nhiệm Các hình thức trốn tránh trách nhiệm: Tạo ra các vỏ bọc, tạo ra các cấp dưới trung gian trực thuộc mình, chính quyền trở thành nhiều tầng nhiều nấc Sự không hiểu vấn đề cũng như sự phức tạp hóa vấn đề cần phải giải quyết
Cơ sở của sự phải kiểm soát quyền lực nhà nước còn nằm ở chỗ, ở thời điểm chuẩn bị và tiến hành tội phạm nhà nước và kẻ cướp có rất nhiều những chỗ giống nhau: Cùng đều phải mang vũ khí Nhưng nguy hiểm ở chỗ nhà nước được công khai mang vũ khí, còn kẻ cướp thì lại không được công khai, kiểu gì thì cũng phải che dấu Chính đặc điểm công khai, mang
52 Xem, Leo: Nhân tính của người Trung quốc, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội 2007, tr.137
53 Xem, Bertrand Russell, Quyền lực, Nxb Hiện đại, S.tr 18
54 Xem, J S Mill: Bàn về tự do, Nxb Tri thức, H 2006, tr 130- 131
55 Federalist papers, số 51
Trang 8tính quyền lực công cộng làm cho nhà nước có một sức mạnh ghê gớm hơn nhiều so với kẻ cướp Cùng là một loại tội phạm nhưng tội phạm cấu kết với các nhân viên tha hóa của nhà nước bao giờ cũng có hậu quả nặng nề hơn, trơ tráo hơn và cũng rất khó phát hiện hơn Đúng
như câu ca dao mang tính chất thành ngữ rất sâu sắc của người Việt nói rõ vấn đề này:“Con
ơi nhớ lấy câu này -Cướp đêm là giăc, cướp ngày là quan.”
Việc kiềm chế tiềm năng sử dụng và lạm quyền lực nhà nước là một thách thức đối với bất cứ nhà nước nào Điều khó khăn hơn nữa là làm việc này mà không làm cho các cơ quan nhà nước mất đi tính mềm dẻo cần phải có để tiến hành các công việc của nhà nước Việc sử dụng không đúng quyền lực nhà nước tạo ra những vấn đề nghiêm trọng của sự tín nhiệm nhà nước của công chúng sẽ có tác động rất lâu dài trước công luận
Lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước được thiết lập bởi các nhà tư tưởng chính trị - pháp lý đầu tiên của Aristotle, J Locke, S.L Montesquieu và J.J Rousseau tạo thành học thuyết được gọi là Chủ nghĩa Hiến pháp, mà cái cốt lõi của nó là sự giới hạn quyền lực nhà nước nhằm chống lại chế độ chuyên chế phong kiến, và bảo vệ nhân quyền
Vấn đề kiểm soát quyền lực và trách nhiệm của nhà nước chỉ được giải quyết một cách triệt để hơn và bài bản hơn, vì mục đích của sự bảo đảm nhân quyền trong Cách mạng tư sản ở Châu Âu Càng ngày kiểm soát và trách nhiệm của quyền lực nhà nước càng trở nên gắn bó mật thiết với dân chủ và sự kiểm soát này được quy định thành luật, nhất là quy định của đạo luật có hiệu lực pháp lý tối cao để cho mọi chủ thể nắm quyền lực nhà nước phải chấp hành
Đó là Hiến pháp Sự hiện diện của Hiến pháp là một căn cứ căn bản cho việc kiểm soát quyền lực của nhà nước Khác với nhà nước phong kiến nơi không tồn tại một loại hình văn bản này
Vì những lẽ đó việc phải quy định những kiểm soát của quyền lực nhà nước như là một quy luật khách quan của sự phát triển xã hội, một khi mà xã hội cần đến nhà nước Sự hiện diện của những quy định trong hiến pháp nhằm mục đích kiểm soát hay là kiểm soát quyền lực nhà nước là dấu hiệu của dân chủ của tiến bộ xã hội Có như vậy mới thể hiện được bản tính nhân bản và xã hội sâu sắc cần phải có của Hiến pháp
3 Nội dung và các hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước
Các hình thức tổ chức và kiểm soát quyền lực có thể được phân định gồm: Kiểm soát bên trong và kiểm soát bên ngoài Kiểm soát bên ngoài bao gồm các biện pháp có tác động
từ bên ngoài gồm: Kiểm soát bằng lãnh thổ, kiểm soát bằng các điều ước quốc tế và quan hệ quốc tế, kiểm soát bằng tự do ngôn luận, tự do báo chí, kiểm sóat bằng sự tự trị của chủ thể hợp thành nhà nước…Kiểm soát bên trong bao gồm các biện pháp tự nhiên, mặc nhiên xuất phát từ những nội lực bên trong có thể bao gồm: kiểm soát bằng đạo đức, tâm lý, thần quyền, kiểm soát quyền lực bằng bầu cử và kiểm soát bên trong, giữa các cành quyền lực …
Trong tất cả các loại hình kiểm soát quyền lực nhà nước, thì kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong là quan trọng nhất, và cũng là hiệu quả nhất, đồng thời cũng ít tốn kém nhất Quyền lực nhà nước được quy định một cách mặc nhiên ai được sử dụng quyền lực nhà nước cũng như vậy, đến đấy là dừng lại Chính vì lẽ đó cho nên không ít nhà nước quan tâm
và sử dụng rộng rãi các loại hình kiếm soát này
Nội dung căn bản kiểm soát là sự tổ chức phân công, phân nhiệm tức là sự phân quyền giữa các cơ quan nắm giữ quyền lực nhà nước Kiểm soát quyền lực nhà nước như là
lý do của sự phân quyền Sự phân quyền và kìm chế đối trọng quyền lực có thể được phân thành hai loại cơ bản: Phân quyền ở chiều ngang và phân quyền ở chiều dọc Phân quyền ở chiều ngang là phân quyền giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp Phân quyền theo chiều dọc: Quyền lực nhà nước được chế ước bằng việc phân quyền cho địa phương và việc công nhận chế độ tự trị của chính quyền địa phương Phân quyền theo chiều ngang giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp là quan trọng nhất Đây cũng là trọng tâm của việc tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước của bất kể nhà nước nào
Trang 9Tiêu điểm của việc kiểm soát quyền lực nhà nước là Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm - tiêu điểm của kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong Sở dĩ như vậy, bởi vì trong tất cả các bộ phận cấu thành nên quyền lực nhà nước kể từ lập pháp cho đến hành pháp
và kể cả tư pháp, chỉ có hành pháp là thể hiện nguyên hình bản chất nhà nước nhất Tất cả các quyền hành từ lập pháp cho đến tư pháp đều được chia ra từ quyền tập trung của nhà Vua
mà ra Quyền hành pháp là quyền còn lại sau khi đã được phân chia cho lập pháp cho tư pháp Ngay cả lập pháp mới chỉ được công nhận những năm cuối cùng cùng của cách mạng
tư sản, trong nhiều trường hợp quyền này vẫn không được gọi là quyền lực của nhà nước Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm bởi vì hành pháp là cơ quan duy nhất nắm cả biên chế, nắm cả ngân sách Không ai bắt tội người không có quyền hành phải chịu trách nhiệm Đây cũng là lý do tại Nữ Hoàng Anh không phải chịu trách nhiệm Bởi vì Nữ Hoàng
chỉ làm theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ Anh quốc
Kiểm soát quyền lực nhà nước không những chỉ được hiểu ở nghĩa chế ước phạm vi hoạt động của chính quyền, mà còn được hiểu ở nghĩa chính quyền phải chịu trách nhiệm về những hành vi hoạt động của các quan chức nhà nước Có ba loại chính phủ phải chịu trách
nhiệm tương ứng với hai loại phân quyền: i.Phân quyền mềm dẻo, Chính Phủ phải chịu trách
nhiệm trước một Quốc hội - một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước của nhà nước tổ
chức theo chế độ đại nghị; ii.Phân quyền cứng rắn, chính phủ không chịu trách nhiệm trước
Quốc hội, mà phải chịu trách nhiệm trước nhân dân - một hình thức kiểm soát quyền lực nhà
nước của các nhà nước tổ chức theo chế độ tổng thống; iii Phân quyền hỗn hợp: Chính phủ -
hành pháp không phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, mà còn phải chịu trách nhiệm trước Tổng thống Bên cạnh đó, như chế độ Tổng thống, Tổng thống - người đứng đầu nhà nước cũng phải chịu trách nhiệm trước cử tri Đây là một hình thức khác, thứ ba của mô hình tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước
Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước được thể hiện một cách sâu sắc nhất ở hoạt động xét xử của các cơ quan tư pháp Tòa án có thể phán xử các hành vi phạm hiến pháp của các
bộ phận đảm nhiệm quyền lực của nhà nước, kể cả lập pháp lãn cả hành pháp Các cơ quan
tư pháp chỉ có thể đóng được vai trò vô tư và công bằng khi phán xử, các nhà nước phát triển
đã nghĩ ra vô số những đảm bảo Đó là sự độc lập, nhiệm kỳ bền vững, chế độ lương bổng cao, tăng cường trách nhiệm của thẩm phán và thẩm xét xử theo lương tâm Để có một phán xử vô tư và công bằng, toà án trước hết là phải độc lập ở mọi phương diện Đây là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất của nền tư pháp hiện đại Sự phán xử của toà án là hoạt động kiểm soát quyền lực cuối cùng của nền dân chủ hiện đại Toà án có quyền xét xử
cả các hành vi lập pháp và hành pháp, một khi có chủ thể nà đó trong xã hội nại, có sự vi
phạm Hiến pháp mà xâm phạm đến quyền và lợi ích của họ được Hiến pháp bảo vệ
Vị trí vai trò của toà án cũng rất phụ thuộc vào quan điểm tư tưởng chỉ đạo của lực lượng cầm quyền ở mỗi quốc gia Nếu như ở Anh và ở Pháp vì lý do lịch sử và hệ tư tưởng, nguyên tắc phân quyền trong bộ máy nhà nước không rõ rệt, trong đó ưu thế của nghị viện
là lấn át so với ngành tư pháp, thì vai trò của bộ máy tư pháp Mỹ lại hoàn toàn khác Sự tiến hoá và đặc trưng của bộ máy tư pháp Mỹ đã làm cho bản đồ quyền lực ở Mỹ được phân biệt một cách rõ rệt hơn, gần đúng với yêu cầu học thuyết phân chia quyền lực của Montesquieu Ngay từ thời mới thành lập ra nhà nước Hợp chúng Mỹ châu (hơn 200 năm
về trước) cùng với quan niệm về tính tối cao của Hiến pháp, người Mỹ đã đề cao vai trò siêu phàm của các toà án trong tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước của mình Những tư tưởng đó là rất xa lạ với tập quán của Châu Âu lục địa và kể cả với đất nước từng là mẫu quốc của họ, mà cho tới những năm 80 của thế kỷ mới đây các nước Châu Âu mới bừng tỉnh nhận ra vai trò của toà án.56
56 Xem, Học viện chính trị Quốc gia Tập bài giảng Chính trị học, Nxb hính trị quốc gia 2000, Hà Nội tr.352
Trang 10Sự kiểm soát quyền lực nhà nước của các mô hình nói trên tăng tỷ lệ thuận với mức
độ phân quyền Sở dĩ sự kiểm soát quyền lực nhà nước của Hợp chúng quốc Hoa kỳ được đánh giá rất cao, vì ở đó có sự phân quyền một cách mạnh mẽ hơn các mô hình phân quyền khác của chế độ đại nghị và của chế độ lưỡng tính Sự kiểm soát mạnh mẽ ở đây thể hiện ở chỗ: Tổng thống - hành pháp không được quyền trình dự án luật trước Quốc hội – lập pháp; Tổng thống, và các bộ trưởng không được kiêm nhiệm cả nhiệm vụ của lập pháp - nghị sỹ
Sự phân quyền còn được thể hiện bằng một hệ thống kìm chế và đối trọng (Checks and Balances) Lấy cành quyền lực nọ kiểm soát cành quyền lực kia
người mới làm được công việc cai trị, thì làm sao thiết lập được một chế độ cai trị theo luật chứ không phải cai trị theo người/nhân trị Vấn đề nan giải vừa có tính cách triết lý lại vừa có tính cách thực tiễn này được diễn tả rõ bởi James Madison trong Luận cương Liên bang số
51 Ông cho rằng phải dùng tham vọng để trị tham vọng Chỉ cần hiểu biết một chút về bản chất vị kỷ của con người cũng thấy rằng “cần phải có những cơ chế như vậy mới ngăn chặn được các lạm dụng của chính quyền của chính con người.” Nếu mọi người đều là những thần thánh, thì sẽ không cần có các cơ chế bên trong và bên ngoài để kiểm soát chính quyền Đi đôi với điều đó, cũng không kém phần quan trọng, là phải có một cơ cấu đề phòng để kiểm soát và giữ quân bằng ngay trong chính quyền [chính quyền tự kiểm soát lấy mình]57
Tất cả những vấn đề trên đều phải được quy định trong Hiến pháp của các quốc gia, tạo nên những bộ phận tưởng là tách rời là tổ chức quyền lực nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước Nhưng qua phân tích ở phần trên chúng ta thấy rằng chúng gắn bó chặt chẽ với nhau không thể tách rời, như 2 mặt của một tấm huân chương làm vậy Hiến pháp của Việt Nam cũng có những điều khoản quy định những vấn đề nêu trên, nhưng sự thể hiện rõ ràng của mối quan hệ phân quyền thể hiện sự kiểm soát và đối trọng giữa các quyền vẫn còn là rất
mờ nhạt Có lẽ trong tương lai của việc sửa đổi Hiến pháp cũng như trong công cuộc cải cách tiếp theo phải tính đến sự biểu hiện mạnh mẽ hơn nữa sự kiểm soát quyền lực nhà nước Đó cũng là những đòi hỏi của nhà nước pháp quyền của Việt Nam xã hội chủ nghĩa
Tài liệu tham khảo
1 Stephen Wayne, Quyền lập pháp của Tổng thống New York Harper và Row, 1978
2 Tuyên ngôn độc lập nước Mỹ, 1776
3 Bài phát biểu của Ông Christophe Palles, Giám đốc Trung tâm Thư viện của Quốc hội Pháp ngày 20 tháng 11 năm 2007, Văn phòng Quốc hội Việt Nam
4 Samuel Kernell và Gary C Jacobson, Logic chính trị Mỹ, NXB Chính trị Quốc gia,
Hà Nội, 2007, tr 123
5 Nguyễn Sỹ Dũng, Triết lý Lập pháp, Tia sáng số 7 năm 2003
6 Robert E Ward and Roy C Macridis Modern Political Systems Europe Prentic, Hall,
Inc Englewood Cliffs, New Jersey Library of Congress Catalog No 63.11095, p.156
7 Hồ Bá Thâm, Dân chủ hóa, phân quyền hóa cơ cấu quyền lực nhà nước theo tư duy pháp quyền biện chứng, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, tháng 11/2009)
8 Đôi điều thách thức của Quốc hội Việt Nam trong công tác lập pháp/ Người đại biểu
nhân dân và VietNamNet, 5/9/2007
57 Xem, Chủ nghĩa hợp hiến: Mỹ và các nước khác/ Constitutionalism: America and beyond by Greg Rusell