Giáo trình Quản lí Tài chính công Học Viện Tài Chính

Tài liệu trên là bản có chỉnh sửa nội dung một chút so với giáo trình chính gốc của Học viện tài chính nhằm hỗ trợ các bạn sinh viên Tài chính có thể học online mà không cần mua sách giáo trình gốc. Tuy nhiên mình vẫn khuyến cáo các bạn nên mua sách của nhà trường để ủng hộ tâm huyết giảng dạy của các thầy cô giáo nhé.

Các thành viên tham gia:

PGS.,TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt PGS.,TS Đặng Văn Du

TS Đào Thị Bích Hạnh Ths Phạm Thanh Hà

HÀ NỘI - ĂM 2016

LỜ Ó ĐẦU

Giáo trình Quản lý tài chính công dùng cho sinh viên hệ đại học của Học

viện Tài chính không thuộc chuyên ngành quản lý tài chính công đã được xuất bản năm 2010 Giáo trình do TS Phạm Văn Khoan chủ biên và tham gia biên soạn là những giảng viên có nhiều kinh nghiệm trong lĩnh vực quản lý tài chính công:

• TS Phạm Văn Khoan - Trư ng ộ môn uản lý Tài chính công, chủ i n, viết chương 1 và chương

• TS i Tiến Hanh - Giảng vi n chính, viết chương 2 và chương

• PGS, TS Đặng Văn Du - Trư ng hoa Tài chính công, viết chương

• TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt - Ph trư ng ộ môn uản lý Tài chính công viết chương

Trong lần tái bản này, nội dung giáo trình đã c những thay đổi căn ản cả

về kết cấu và nội dung khoa học Giáo trình đã cập nhật, tổng hợp và hệ thống hóa những luận cứ khoa học về lý luận và thực tiễn quản lý tài chính công phù hợp với quá trình đổi mới và hội nhập quốc tế Việt Nam Giáo trình do TS Bùi Tiến Hanh và TS Phạm Thị Hoàng Phương đồng chủ biên Tham gia biên soạn, sửa đổi

và bổ sung giáo trình cho lần tái bản này gồm:

• PGS,TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt - Trư ng bộ môn Quản lý Tài chính công, viết chương 1

• TS Đào Thị Bích Hạnh và TS Phạm Thị Hoàng Phương - Giảng viên bộ môn Quản lý Tài chính công, viết chương 2

• ThS Phạm Thanh Hà - Giảng viên bộ môn Quản lý Tài chính công, viết chương

• PGS,TS Đặng Văn Du - Nguy n Trư ng khoa Tài chính công, viết chương 4;

• TS i Tiến Hanh - Ph Trư ng hoa Tài chính công, i m Ph trư ng bộ môn Quản lý Tài chính công, viết chương

Tập thể tác giả trân trọng cảm ơn Ths Phạm Thị Lan Anh, Ths Đặng Văn Duy và Ths Phạm Văn Hào đã tích cực tham gia rà soát và góp ý các bản thảo trong quá trình biên soạn, sửa đổi, bổ sung giáo trình này

Trong quá trình biên soạn, sửa đổi và bổ sung giáo trình cho lần tái bản này;

tập thể tác giả đã c nhiều cố g ng để nâng cao chất lượng khoa học của giáo trình Tuy nhiên, quản lý tài chính công là vấn đề rộng lớn, phức tạp, chứa đựng nhiều nội dung đang trong quá trình cải cách trên thế giới cũng như Việt Nam Vì vậy, nội dung và hình thức của giáo trình khó tránh khỏi những khiếm khuyết nhất định Học viện Tài chính và tập thể tác giả rất mong nhận được ý kiến đ ng g p của các nhà khoa học và bạn đọc để lần xuất bản sau giáo trình được hoàn thiện hơn

in tr n trọng cảm ơn!

Hà Nội, ngày 01 tháng 04 năm 2016

BAN QUẢN LÝ KHOA HỌC

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

ươ 1 TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QU N LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

Nhà nước hàng ngày phải đưa ra các quyết định thu, chi và quản lý các hoạt động này nhằm đáp ứng nhu cầu người dân về hàng hóa công cộng, thực hiện công bằng xã hội và ổn định kinh tế vĩ mô trong giới hạn nguồn lực mà họ có thể chi trả

Triết gia Eric Weil trong tác phẩm Triết học chính trị đã nhận xét ”Để có quan

điểm về những công việc chung của cộng đồng và thực hiện những công việc đó một cách hợp tình, hợp lý” đòi hỏi phải biết ”đó là những việc gì và phải có khả năng đánh giá đâu là vấn đề chính”.1 Lời huy n này đặc biệt hữu ích đối với môn học quản lý tài chính công hi người viết không thể tham vọng thiết kế một chương trình chứa đựng toàn bộ các nội dung kinh tế, chính trị li n quan đến hoạt động thu, chi của Nhà nước với một thời lượng có hạn Do đ , chương 1 được thiết

kế nhằm giúp cho cho người đọc hiểu được những quan niệm khác nhau về tài chính công và quản lý tài chính công, tr n cơ s đ giới hạn nội dung mà giáo trình

sẽ đề cập các chương tiếp theo Phần đầu của chương t m t t quan niệm tài chính công theo các thông lệ tốt của quốc tế và cách phân loại tài chính công Việt Nam Phần hai tập trung vào khái niệm, mục tiêu, nội dung và bộ máy quản lý tài chính công

1.1 QUAN NIỆM VỀ TÀI CHÍNH CÔNG

1.1.1 Khái niệm

Theo Cẩm nang thống kê tài chính Chính phủ (GFS) năm 201 do uỹ Tiền

tệ Quốc tế (IMF) xây dựng, nền kinh tế của một quốc gia được chia thành hai khu vực chính: Khu vực công và khu vực tư nh n Khu vực Công bao gồm khu vực Chính phủ chung, và các đối tượng do chính phủ kiểm soát, thường là các doanh nghiệp công mà hoạt động chủ yếu của nó là tham gia các hoạt động thương mại, theo quy luật cung, cầu của thị trường Các doanh nghiệp công bao gồm các doanh nghiệp công về tài chính và các doanh nghiệp công phi tài chính Các doanh nghiệp công về tài chính gồm các doanh nghiệp về tiền tệ và các doanh nghiệp công về tài chính phi tiền tệ Hình 1.1 minh họa các bộ phận cấu thành của khu vực công

1 Michel Bouvier, Marie – Christine Esclassan and Jean – Pierre Lassale, Tài chính công, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội 2005, trang 33

Hình 1.1: Các bộ phận cấu thành c a khu vực công 2

Ghi chú: 1 Bao gồm các quỹ an sinh xã hội

2

Các quỹ an sinh xã hội có thể được phân tách riêng thành một khu vực (đường nét đứt)

3

Ngân sách, các quỹ ngoài ngân sách, các quỹ an sinh xã hội

Trong tài liệu trên, thuật ngữ “Chính phủ chung- general government" được hiểu theo nghĩa rộng hơn thuật ngữ "Chính phủ" trong tiếng Việt Chính phủ trong

tiếng Việt d ng để chỉ cơ quan hành chính nhà nước cấp cao nhất, đ là cơ quan hành chính nhà nước trung ương của Việt Nam Chính phủ chung của một quốc gia theo GFS bao gồm các cơ quan công quyền và các đơn vị trực thuộc, đ là những

tổ chức được thiết lập qua quá trình chính trị để thực hiện quyền lập pháp, tư pháp

DN công phi tài chính

Chính quyền địa phương 1

DN công về tiền tệ DN công về tài

chính phi tiền tệ

Quỹ an sinh XH2

Ngân

sách

Ngoài ngân sách

Quỹ an sinh XH

Ngân hàng trung ương

DN công

về tiền tệ khác

và hành pháp trong một vùng lãnh thổ Khu vực Chính phủ chung thường bao gồm chính quyền trung ương, chính quyền bang (nếu có) và chính quyền địa phương

Những tổ chức thuộc khu vực Chính phủ chung đều có những đặc điểm chung sau đ y:

- Về chức năng kinh tế: Cung cấp các hàng hóa, dịch vụ cho xã hội cơ ản

mang tính phi thị trường và phân phối lại thu nhập Nguồn thu chính của các tổ chức này từ các khoản đ ng g p t buộc như thuế, các khoản bảo hiểm xã hội, ngoài ra còn có các nguồn tài trợ và các thu nhập khác

- Được định hướng và kiểm soát bởi cơ quan quyền lực Nhà nước: Các tổ

chức này được thiết lập, chịu sự định hướng và kiểm soát b i cơ quan quyền lực Nhà nước

- Chủ thể chịu trách nhiệm pháp lý: Nhà nước chịu trách nhiệm pháp lý

cuối c ng đối với tài sản và nợ phải trả của các tổ chức này

Khu vực doanh nghiệp phi tài chính

Khu vực hộ

a đì

TƯ NHÂN

Khu vực phi lợi nhuận, phục vụ khu vực hộ gia

Doanh nghiệp công

DOANH NGHIỆP TƯ

DOANH NGHIỆP TƯ

CÔNG

Hình 1.2: Khu vực công và mối quan hệ với các khu vực thể chế khác

Nguồn: Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Sổ tay thống kê tài chính chính phủ năm 2014,

trang 19

Trong nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ, sự vận động của tài chính g n liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định của các chủ thể thuộc các khu vực thể chế khác nhau hình 1.2 Về hình thức biểu hiện của tài chính là các hoạt động thu, chi bằng tiền của các chủ thể, nhưng về bản chất là quan hệ lợi ích giữa các nh m người, các chủ thể khác nhau trong xã hội

Thuật ngữ “tài chính công” được d ng để chỉ toàn bộ quá trình hình thành

và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước g n liền với hoạt động của khu vực công và khái niệm này có thể được tiếp cận dưới hai góc nhìn của kinh tế học và góc nhìn thể chế như sau:

Từ góc nhìn của kinh tế học: Tài chính công còn được gọi là kinh tế học

công cộng, được xem như một nhánh của kinh tế học, nghiên cứu về việc Nhà nước huy động các nguồn thu và thực hiện chi ti u như thế nào, tác động của các khoản thu, chi đ tới các hoạt động kinh tế, xã hội nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trong từng thời kỳ Khi đánh giá tác động, ảnh hư ng của các hoạt

Hộp 1.1: Các chứ ă c a à ước trong nền kinh tế thị trường

Giải quyết thất bại thị trường Cải thiện sự

công bằng Chứ ă tối

thiểu

Cung cấp hàng hóa công cộng thuần túy: Quốc phòng;

Luật pháp và trật tự xã hội; Quyền tài sản; Y tế công cộng Quản lý kinh tế vĩ mô

Bảo vệ người nghèo:

Các chương trình giảm nghèo

Cứu trợ khi có tai họa

Điều tiết độc quyền:

Điều tiết lợi ích;

chính sách chống độc quyền

Giải quyết tình trạng thông tin không hoàn hảo:

Bảo hiểm (y

tế, nhân thọ, hưu)

Cung cấp bảo hiểm xã hội:

Tái phân bổ lương hưu trợ cấp gia đình bảo hiểm thất nghiệp

Chứ ă tí

cực

Phối hợp hoạt độ tư â

- Thúc đẩy thị trường

- Hình thành các tổ hợp/cụm liên hoàn (cluster)

Tái phân phối thu nhập

Phân phối lại tài sản

Nguồn: Ngân hàng thế giới (WB): Báo cáo phát triển thế giới 1997, trang 27

động thu, chi của Nhà nước tới việc làm, giá cả và tăng trư ng kinh tế cũng như công bằng xã hội, những nhà kinh tế thường quan niệm tài chính công theo nghĩa này Hộp 1.1 minh họa các chức năng cơ ản của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường mà tài chính công được xem như một trong những công cụ quan trọng để thực hiện các chức năng này

Từ góc nhìn thể chế, theo nghĩa rộng tài chính công được hiểu là tài chính

của khu vực công g n với những hoạt động thu, chi của các cấp chính quyền (Chính phủ chung) và doanh nghiệp công nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trong từng thời kỳ Theo nghĩa hẹp tài chính công được hiểu là tài chính của các cấp chính quyền, chỉ g n với những hoạt động thu, chi của Chính phủ chung Mặc dù quan niệm tài chính công theo nghĩa rộng c ý nghĩa nhất định, b i lẽ toàn

bộ hoặc một phần tài sản, vốn của các doanh nghiệp công thuộc Nhà nước và toàn

bộ gánh nặng tài chính khi các doanh nghiệp công xảy ra tình trạng nợ thì cuối cùng vẫn phải dùng tiền thuế nh n d n để trả Song vì doanh nghiệp công hoạt động chủ yếu vì mục tiêu lợi nhuận, không trực tiếp chịu sự định hướng và kiểm soát b i quy trình chính trị như hu vực Chính phủ chung, do đ ỹ thuật quản trị tài chính doanh nghiệp công cơ ản tương tự như quản trị tài chính doanh nghiệp

tư nh n Trái lại, quản lý tài chính khu vực Chính phủ chung ngoài việc vận dụng các kỹ thuật quản trị tài chính doanh nghiệp, các chủ thể còn phải tuân thủ các luật,

tổ chức, hệ thống và thủ tục trong các nghiệp vụ quản lý cụ thể Trong giáo trình này khái niệm tài chính công được xem xét theo nghĩa hẹp dưới góc nhìn thể chế như sau:

Tài chính công là những hoạt động thu, chi gắn với các quỹ tiền tệ của các cấp chính quyền nhằm thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước

1.1.2 Phân loại tài chính công c a Việt Nam

1.1.2.1 Phân loại phù hợp với tổ chức hệ thống chính quyền

Ở Việt Nam tài chính của Chính phủ chung bao gồm tài chính g n với hoạt động của cấp chính quyền trung ương và cấp chính quyền địa phương Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nh n d n được tổ chức các đơn vị hành chính, tương ứng với mỗi cấp chính quyền là một cấp tài chính công mà cốt lõi của n là ng n sách nhà nước, cụ thể:

- Tài chính công tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh);

- Tài chính công huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp huyện);

- Tài chính công xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã);

- Tài chính công đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

G n liền với hoạt động của các cấp chính quyền này là các cơ quan nhà nước như các ộ, các S … tổ chức chính trị như Đảng Cộng sản Việt Nam; các tổ chức chính trị - xã hội, như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Công đoàn, Đoàn thanh ni n cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội nông dân Việt Nam và Hội cựu chiến binh Việt Nam; các tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, như Liên hiệp các hội khoa học, ĩ thuật Việt Nam, Liên hiệp các hội hữu nghị Việt Nam, Hội nhà báo Việt Nam ; tổ chức xã hội - nghề nghiệp như các hội nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế được ng n sách nhà nước hỗ trợ theo nhiệm vụ Nhà nước giao các đơn vị sự nghiệp công lập và các tổ chức, cá nh n hác c li n quan đến

ng n sách nhà nước Ngoài ra còn có các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước

1.1.2.2 Phân loại theo mục đích tổ chức quỹ

Theo cách phân loại này tài chính công chia thành các bộ phận:

- Ng n sách nhà nước;

- Các quỹ tài chính nhà nước ngoài ng n sách nhà nước (gọi t t là quỹ ngoài ngân sách)

Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự

toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà

nước Ng n sách nhà nước bao gồm: Ng n sách trung ương và ng n sách địa

phương

Các quỹ ngoài ngân sách (extrabudgetary funds) theo định nghĩa tại Cẩm

nang GFS của IMF 2014 đ là các tài hoản giao dịch chính phủ chung không được đưa vào ng n sách nhà nước, hông được thực hiện theo những thủ tục thực hiện ng n sách thông thường Ví dụ như những giao dịch có thể được tài trợ bằng viện trợ nước ngoài hoặc một khoản thu nhằm một mục đích ri ng nào đ , hông đưa vào ng n sách: Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ Bảo hiểm y tế, Quỹ Bảo hiểm thất nghiệp, Quỹ Bảo trì đường bộ Quỹ ngoài ngân sách có các giao dịch tài chính đại diện cho khu vực chính phủ chung trong nền kinh tế nhưng hông được đưa vào dự toán ng n sách thường niên của nhà nước (liên bang) hoặc ngân sách của các cấp

chính quyền địa phương

Theo Luật Ngân sách nhà nước 2015: Quỹ ngoài ngân sách là quỹ do cơ

quan có thẩm quyền quyết định thành lập, hoạt động độc lập với ngân sách nhà

nước, nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật

1.1.2.3 Phân loại theo chủ thể quản lý trực tiếp

Theo cách này có thể chia tài chính công thành hai bộ phận:

- Tài chính của các cấp chính quyền;

- Tài chính của các đơn vị dự toán ngân sách

Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính công của các cấp chính quyền là các cấp chính quyền nhà nước (trung ương, địa phương) với các cơ quan tham mưu như:

Cơ quan tài chính, cơ quan ế hoạch và đầu tư, ho ạc nhà nước Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ ngoài ng n sách là các cơ quan nhà nước được nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và quản lý các quỹ đ

Dự toán ng n sách nhà nước là kế hoạch thu, chi ngân sách theo các chỉ tiêu xác định trong một năm, được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và

là căn cứ để thực hiện thu, chi ngân sách Đơn vị dự toán ngân sách là các cơ quan,

tổ chức, đơn vị được cấp có thẩm quyền giao dự toán ng n sách Đơn vị dự toán bao gồm các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nh n d n, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị cung cấp dịch vụ, hàng hóa công, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị -

xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có sử dụng kinh phí từ ng n sách nhà nước

Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị dự toán ng n sách được Thủ tướng Chính phủ hoặc Ủy ban nhân dân giao dự toán ngân sách (Ví dụ: Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn) Trong một cấp ngân sách, tùy thuộc vào thẩm quyền phân bổ, giao dự toán ngân sách cho đơn vị cấp dưới trực thuộc; chịu trách nhiệm trước Nhà nước về việc tổ chức, thực hiện công tác kế toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình và công tác kế toán và quyết toán ngân sách của các đơn vị dự toán cấp dưới mà có thể c các đơn vị dự toán trung gian với tên gọi đơn

vị dự toán cấp II, cấp III trước khi ngân sách phân bổ đến đơn vị sử dụng ngân sách (cấp IV) Theo đ , đơn vị dự toán cấp II là đơn vị cấp dưới của đơn vị dự toán cấp I (ví dụ: Tổng cục Thuế, Tổng cục Lâm nghiệp), đơn vị dự toán cấp III là đơn

vị cấp dưới của đơn vị dự toán cấp II (ví dụ: Cục Thuế, Cục Kiểm l m) và đơn vị

dự toán cấp IV đơn vị cấp dưới của đơn vị dự toán cấp III (ví dụ: Chi cục Thuế, chi cục Kiểm l m) Đơn vị dự toán cấp IV là đơn vị sử dụng ngân sách được giao trực tiếp quản lý, sử dụng ngân sách

1.2 QU N LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

1.2.1 Khái niệm quản lý tài chính công

Giống như thuật ngữ tài chính công, các học giả trên thế giới cũng hông phải dễ dàng đưa ra một định nghĩa cô đọng, dễ hiểu vể quản lý tài chính công Trong vòng 20 năm với sự xuất hiện lý thuyết về quản trị công mới và kinh tế học thể chế mới thì quản lý tài chính công hông đơn thuần là công việc kế toán và tài chính về các hoạt động thu, chi, vay nợ của Nhà nước mà được nhìn nhận là một chủ đề học thuật c cơ s từ chính sách công, kinh tế học, luật học, khoa học chính trị và thương mại trong đ các nh n tố chính trị và thể chế đ ng vai trò quan trọng Quản lý tài chính công có thể được hiểu là các luật, tổ chức, hệ thống và thủ tục mà Nhà nước sử dụng để huy động và sử dụng các nguồn lực khan hiếm một cách minh bạch và hiệu quả Khuôn khổ pháp lý làm nền tảng cho hệ thống quản lý như các luật thuế, Luật Ng n sách nhà nước, Luật Tài chính công… và các văn ản dưới luật Các văn ản này là hệ thống các quy t c chính thức chi phối toàn bộ quy trình quản lý tài chính công, quá trình ra quyết định của cơ quan lập pháp và hành pháp cũng như các tổ chức, cá nhân liên quan tới hoạt động tài chính công Trên thực tế, phạm vi quản lý tài chính công khá rộng bao gồm quản lý thuế và nguồn thu khác, quản lý chi tiêu công và vay nợ của Chính phủ chung, song hi àn đến quản lý tài chính công theo cách tiếp cận truyền thống thường chỉ tập trung vào quản lý chi tiêu công mà trọng tâm là quản lý chi ng n sách nhà nước Những vấn

đề hác li n quan đến quản lý thu ng n sách nhà nước cũng như các vấn đề mang tính xuyên suốt như ph n tích rủi ro tài khóa, quản lý nợ công, kế toán tài sản có và tài sản nợ của chính phủ (bao gồm cả các nghĩa vụ xã hội dài hạn) được đề cập mức độ nhất định khi có liên quan chặt chẽ tới quản lý chi ng n sách nhà nước

Quản lý tài chính công có thể hiểu theo nghĩa rộng là quá trình Nhà nước hoạch định, xây dựng chính sách, sử dụng hệ thống các công cụ và phương pháp thích hợp, tác động đến các hoạt động của tài chính công nhằm thực hiện hiệu quả các chức năng của Nhà nước Theo nghĩa này, quản lý tài chính công bao gồm từ hoạt động xây dựng chính sách đến tổ chức thực hiện chính sách tài chính công của Nhà nước

Song chính sách tài chính công và quản lý tài chính công cũng c sự khác biệt nhất định Chính sách tài chính công tập trung vào trả lời câu hỏi Nhà nước

“phải làm gì” trong nền kinh tế thị trường liên quan tới chính sách thuế, chi tiêu,

vay nợ để đạt được các mục ti u tài h a Nhà nước c n n thay đổi chính sách thuế, tăng chi ti u công hông? Các quy t c tài khóa mới như ội chi, nợ công nên

để mức nào? Tác động, ảnh hư ng của các quyết định này đến nền kinh tế - xã

hội…? Trong hi đ quản lý tài chính công tập trung vào các vấn đề “làm như thế

nào” để có thể triển hai được các chính sách tài chính công đã được các cấp có

thẩm quyền quyết định Nói cách khác quản lý tài chính công thường được cho là

quan tâm tới cách thức làm thế nào để đạt được kỷ luật tài khóa tổng thể và chi tiêu

chính phủ hiệu quả Một điểm khác biệt nữa là chính sách tài chính công nhấn mạnh tới việc lựa chọn công cụ tài h a để đạt được các mục tiêu của Nhà nước,

trong hi đ quản lý tài chính công lại tập trung nhiều hơn tới các cơ chế quản lý

cụ thể cần phải c để đảm bảo các công cụ tài khóa phát huy hết tác dụng trên thực

tế Nói cách khác, chính sách tài chính công tập trung thiết kế chính sách để đạt

được các mục tiêu tài khóa và quản lý tài chính công tập trung vào các cách thức

triển khai thực hiện chính sách

Trong giáo trình này quản lý tài chính công được tiếp cận chủ yếu từ g c độ

cơ quan hành pháp trong việc tổ chức thực hiện chính sách tài chính công, không xem xét đến quá trình hoạch định và an hành chính sách tài chính công.Theo đ quản lý tài chính công được hiểu như sau:

Quản lý tài chính công là quá trình tổ chức công thuộc các cấp chính quyền xây dựng kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, theo dõi và đánh giá việc thực hiện kế hoạch thu, chi, vay nợ nhằm thực hiện các chính sách tài chính công một cách hiệu quả trong từng thời kỳ

1.2.2 Mục tiêu quản lý tài chính công

Trong quản lý tài chính công cần phải đạt được ba mục tiêu: kỷ luật tài khoá tổng thể, hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động Những mục tiêu này được giải

thích trong Sổ tay Quản lý Chi ti u công như sau: “Tổng số tiền mà Chính phủ chi

nên gắn sát với những gì có thể chi trả được trong trung hạn, và theo đó trong ngân sách năm; chi tiêu nên được phân bổ phù hợp với ưu tiên chính sách; và chi tiêu nên đạt được các kết quả mong muốn với chi phí thấp nhất” (World an

1998, tr.3)

Kỷ luật tài khóa tổng thể:

Kỷ luật tài khoá tổng thể được hiểu là ngân sách phải được duy trì một cách tiết kiệm trong trung hạn, nghĩa là ảo đảm quản lý thu, chi không làm mất ổn định kinh tế vĩ mô, ví dụ: không gây ra thâm hụt ngân sách, nợ công lớn và không bền vững Kỷ luật tài khóa tổng thể có thể đo lường bằng các chỉ số: Tỷ lệ phần trăm của thu so với GDP; Tỷ lệ bội chi ngân sách so với GDP; Tổng số nợ công so với GDP;

Kiểm soát được trần chi tiêu là mục đích cơ ản của mọi hệ thống ngân

sách, do xuất phát từ thực tế là nguồn lực khan hiếm và nhu cầu gần như vô hạn, nhất là trong hoạt động ngân sách khi không một đơn vị chi tiêu nào phải chịu trách nhiệm trực tiếp về chi phí li n quan đến bất ổn kinh tế vĩ mô Khi ộ, ngành, địa phương được hư ng phân bổ ngân sách nhiều hơn thì các chi phí như lạm phát cao, bội chi, nợ công hoặc thất nghiệp lại do cả xã hội, thậm chí cả thế hệ sau phải gánh chịu

Kỷ luật tài khóa tổng thể là kết quả của các dự áo đáng tin cậy về thu và chi Điều đ c nghĩa là tr n cơ s dự báo thu có tính khả thi để lên kế hoạch bảo đảm chi tiêu của Chính phủ trong giới hạn nguồn thu để có thể duy trì tình trạng tài chính của Chính phủ một cách bền vững, ổn định qua các chu kỳ kinh tế Kỷ luật tài khóa tổng thể n i đến sự liên kết của chi tiêu công với tổng thu bao gồm cả thu nội địa và các khoản vay nước ngoài một cách bền vững

Để bảo đảm kỷ luật tài khóa tổng thể tổng số chi ngân sách cho các bộ, ngành, địa phương phải được quyết định một cách độc lập trước khi ra các quyết

định chi tiêu thành phần Tổng số chi/trần ngân sách phải là giới hạn “cứng rắn”,

xuất phát từ những gì mà Nhà nước có thể cam kết trang trải được và buộc phải thực hiện trong năm ng n sách chứ không phải là mục tiêu linh hoạt

Duy trì kỷ luật tài khóa cần có các yếu tố nội sinh cơ ản sau:

- Khi lập kế hoạch ngân sách cần xem xét ổn định kinh tế vĩ mô hông chỉ từ

g c độ năm tài h a hiện hành mà nên nhìn theo cả chu kỳ kinh tế và thậm chí giai đoạn dài hơn để đảm bảo duy trì ổn định kinh tế vĩ mô Mục tiêu trần ngân sách phải có tính hiện thực, xem xét kỹ lưỡng các rủi ro về thu ngân sách trong kế hoạch tài chính - ngân sách trung hạn (từ đến năm) Kế hoạch chi tiêu trung hạn được thiết lập như là cơ s đo lường tác động của sự thay đổi các tham số như chính sách mới, lạm phát, các cú sốc của nền kinh tế, xã hội đến các chương trình chi ti u đang được thực hiện

- Ngoài giới hạn về tổng thu, tổng chi, thâm hụt hay nợ công thì những mục tiêu bổ trợ cơ ản như mức trần chi tiêu cho các bộ, ngành hoặc các khoản chi tiêu

chính như chi thường xuy n, chi đầu tư (bao gồm cả chương trình mục tiêu quốc

gia và chương trình mục tiêu) cũng n n được thiết lập trước khi dự thảo ngân sách

trong khuôn khổ tài chính trung hạn Những đề xuất chi tiêu mới phải chỉ rõ nguồn trang trải, có các biện pháp tiết kiệm và tạo nguồn thu mới

- Đảm bảo tính toàn diện và tính minh bạch của thu, chi ngân sách là hai yếu

tố cơ ản để duy trì kỷ luật tài khóa tổng thể Báo cáo tài chính về hoạt động ngân sách cung cấp cho người sử dụng phải là những thông tin đáng tin cậy, toàn diện, phù hợp và dễ hiểu với các đối tượng sử dụng thông tin như uốc hội, nhà hoạch

định chính sách, nhà quản lý hay công chúng (những người “uỷ thác” nguồn lực của mình cho Nhà nước chi)

Hiệu quả phân bổ:

Hiệu quả phân bổ có thể nhìn nhận trên hai khía cạnh:

Khía cạnh thu c nghĩa là phải bảo đảm chia sẻ “gánh nặng” thuế giữa các

nh m người trong xã hội nhằm giảm thiểu những tác động “bóp méo” g y “mất

trắng” của thuế Theo đ chính sách thuế phải bảo đảm tính trung lập và các cơ chế

quản lý thuế phải giúp giảm thiểu chi phí hành thu và chi phí tuân thủ

Khía cạnh chi c nghĩa là ế hoạch chi ngân sách phải phù hợp với các ưu tiên trong chính sách của Nhà nước, khuyến khích khả năng tái ph n ổ các nguồn lực tài chính từ các chương trình ít ưu tiên sang những chương trình ưu ti n cao hơn, tư ưu ti n cũ sang ưu ti n mới trong giới hạn trần ngân sách

Trong quản lý chi với một kỷ luật tài khóa cứng r n, thì một thách thức không nhỏ đối với những nhà quản lý là làm thế nào để phân bổ nguồn lực khan hiếm theo các chương trình ưu ti n, dựa trên tính hữu dụng của chúng trong việc

đáp ứng các mục tiêu chiến lược của quốc gia “Thông lệ tốt” của quốc tế cho thấy

bằng cách phi tập trung hoá trách nhiệm tái phân bổ chủ yếu cho Bộ trư ng các bộ

và các địa phương c thể sẽ đạt được điều này Chính phủ với tư cách là “quan

toà” trong cuộc “cạnh tranh” nguồn lực, chỉ nên quyết định mỗi ngành, mỗi bộ

được chia phần bao nhiêu trong tổng nguồn lực theo mức độ ưu ti n ph hợp với chiến lược quốc gia, còn hầu hết sự điều chỉnh chương trình chi ti u ao gồm cả sự

c t giảm hoạt động là công việc nội bộ của các bộ, ngành và địa phương Cụ thể trong quản lý tài chính công cần phải thiết lập trần ngân sách cho các Bộ, ngành trong khuôn khổ ngân sách trung hạn; yêu cầu đầu ra và chỉ số kết quả cho chính sách hiện hành/cơ s và đề xuất mới; trao quyền cho các Bộ, ngành trong việc quyết định phân bổ nguồn lực vào các chương trình ưu ti n nguồn lực cho việc theo dõi, đánh giá ết quả thực hiện nhiệm vụ

Sự phi tập trung hoá c ưu điểm cơ ản là giúp cho cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư c điều kiện giảm bớt nhu cầu về thông tin phân bổ chi tiết, tập trung thảo luận ng n sách vào các đề xuất mới và những điểm thay đổi của các chương trình hiện c Hơn nữa, biện pháp này còn có tác dụng giảm xung đột giữa người chi ti u và người kiểm soát, khuyến khích các bộ, ngành, địa phương tái phân bổ vào những chương trình sát với nhu cầu của họ chứ không phải là thúc đẩy họ tìm cách đối phó lên các danh mục nhu cầu chi ti u để giành giật nguồn lực

Hiệu quả hoạt động:

Hiệu quả hoạt động li n quan đến việc cung cấp các đầu ra của dịch vụ công với một chất lượng nhất định mức chi phí hợp lý Hiệu quả hoạt động xem xét mối quan hệ giữa đầu vào và kết quả thực hiện nhiệm vụ cấp độ đầu ra, mối quan

hệ tỉ lệ giữa đầu vào so với đầu ra

Khác với hoạt động của khu vực tư nh n, hoạt động của khu vực công cộng thường thiếu sức ép của thị trường cạnh tranh, hơn nữa, một số hàng hoá, dịch vụ, mang nhiều tính chất ngoại ứng nên rất h đo lường kết quả thực hiện nhiệm vụ

cả cấp độ đầu ra và kết quả phát triển B i vậy, để tiết kiệm chi trong hoạt động ngân sách thì một trong những cách thức kiểm soát tài chính l u đời nhất là kiểm

soát các yếu tố đầu vào (nhân công, hàng hoá, dịch vụ, thiết bị ) Mặc dù cách

thức kiểm soát đầu vào rất đa dạng, chặt chẽ và có sự cải tiến trong kỹ thuật quản

lý ngân sách, từ việc thực hiện chủ yếu b i hệ thống kiểm soát n ngoài như ho bạc, kiểm toán, thanh tra đến hệ thống kiểm soát nội bộ qua việc giao quyền tự chủ tài chính và cho phép nhà quản lý tự do chi tiêu trong phạm vi thích hợp, nhưng hiệu quả hoạt động của khu vực công cộng thường vẫn xếp hàng sau khu vực tư nh n Nguy n nh n cơ ản của tình trạng này là chính việc kiểm soát đầu vào đã hông huyến hích đơn vị chi ti u hướng về kết quả thực hiện nhiệm vụ Nhiệm vụ chính của nhà kiểm soát ngân sách và nhà quản lý đơn vị chi ti u là đảm bảo tuân thủ nghiêm ngặt những quy định của Nhà nước như định mức, tiêu chuẩn, chế độ; chứ không phải là suy nghĩ tìm cách sử dụng sao cho hiệu quả đồng vốn

Thay vì hen thư ng các khoản đơn vị sử dụng tiết kiệm thì có thể họ bị “trừng

phạt” ằng cách buộc phải nộp trả số tiền ng n sách chưa sử dụng hết cho Nhà

nước Quản lý chi tiêu công mới c xu hướng tăng cường hiệu quả hoạt động bằng cách chuyển dịch sự tập trung kiểm soát chi tiêu từ đầu vào sang kết quả thực hiện nhiệm vụ, từ việc kiểm soát đơn vị công lập mua gì sang việc các đơn vị này sản xuất ra sản phẩm, dịch vụ gì và điều đ đem lại lợi ích gì với khách hàng, với xã hội Sự cải cách này dựa trên một quan niệm phân cấp cho nhà quản lý được quyền chủ động sử dụng nguồn lực với những gì họ cảm thấy phù hợp nhất và đảm bảo trách nhiệm giải trình với kết quả

C hai điểm cần nhấn mạnh: Nếu không giao quyền chủ động cho nhà quản

lý thì cũng hông thể buộc họ phải chịu trách nhiệm về sản phẩm được tạo ra; ngược lại, khi nhà quản lý chưa sẵn sàng và không buộc phải chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ thì cũng hông n n cho phép họ tự chủ về sử dụng nguồn ngân sách Chính trách nhiệm giải trình đã đ ng g p hông nhỏ vào việc nâng cao hiệu quả hoạt động theo hai cách:

Thứ nhất: Bằng cách thiết lập các mục tiêu về đầu ra, kết quả phát triển

trong dự thảo ngân sách buộc nhà quản lý phải suy nghĩ tìm cách sử dụng nguồn tiền tiết kiệm, đảm bảo số lượng, chất lượng cũng như thời gian, quy trình cung ứng hàng hoá, dịch vụ tốt nhất

Thứ hai: Khi cho phép nhà quản lý chủ động sử dụng nguồn lực trong khuôn

khổ chi tiêu trung hạn, thì bằng nỗ lực của mình, họ sẽ lựa chọn được tập hợp đầu

vào (về nhân sự, mua sắm vật dụng ) tối ưu nhất trong dài hạn Tất nhi n, để theo

đuổi hiệu quả hoạt động Chính phủ phải tăng cường giám sát số lượng và chất lượng dịch vụ mà các đơn vị cung cấp cho xã hội Đ là lý do tại sao để thực hiện được mục tiêu hiệu quả hoạt động cần phải nhấn mạnh đến việc theo dõi, đánh giá đầu ra, kết quả phát triển và đánh giá chi ti u công

1.2.3 Mối quan hệ giữa mục tiêu quản lý tài chính công với “tứ trụ” a quản

lý à ước tốt

Ngày nay, càng nhiều người tin rằng một quốc gia khó có thể c năng lực cạnh tranh quốc tế cao và phát triển bền vững nếu không xây dựng được một nền

quản trị quốc gia hiện đại Nền quản trị đ phải được dựa tr n “tứ trụ” quản lý Nhà

nước tốt đ là: trách nhiệm giải trình, sự minh bạch, khả năng ti n liệu và sự tham gia, trong đ trách nhiệm giải trình là nền tảng

“Trách nhiệm giải trình” c thể hiểu là một trong các phương thức bảo đảm việc kiểm soát quyền lực nhà nước, với việc yêu cầu chủ thể n m giữ quyền lực giải thích, làm rõ về các quyết định, hành vi của mình (khả năng điều trần) và khả năng gánh chịu trách nhiệm pháp lý khi có hành vi vi phạm trong hoạt động công

vụ (khả năng gánh chịu hậu quả)

Quan niệm về trách nhiệm giải trình theo thông lệ tốt của quốc tế bao gồm trách nhiệm giải trình của cấp dưới đối với cấp tr n (hướng lên trên/giải trình nội bộ) và trách nhiệm của người cung cấp dịch vụ công với hách hàng (hướng xuống dưới/ra bên ngoài) Trách nhiệm giải trình hướng lên trên tập trung vào việc tuân thủ quy t c, các chỉ thị và chỉ đạo từ bộ máy nhà nước và trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới tập trung vào các kết quả mà một cá nhân hay một cơ quan, đơn

vị có trách nhiệm thực hiện khi cung ứng dịch vụ cho hách hàng Đặc điểm của trách nhiệm giải trình hướng lên trên là thẩm quyền và hình thức hen thư ng, kỷ luật về hành chính, trong hi đ đặc tính của trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới là phản hồi từ người thụ hư ng dịch vụ, cung cấp thông tin cho người dân và khuyến khích sự tham gia của họ trong quá trình ra các quyết định có liên quan

Tính minh bạch yêu cầu các thông tin về tài chính công phải phù hợp và dễ dàng tiếp cận với các đối tượng khác nhau trong xã hội

Khả năng ti n liệu c được chủ yếu nhờ kết quả của các quy định luật pháp

rõ ràng, có thể dự đoán trước về các khoản thu, chi Nếu thiếu đi hả năng ti n liệu

về những nguồn tài chính sẽ tác động đến quá trình xác lập thứ tự ưu ti n chiến lược và làm cho các Bộ, ngành, địa phương sẽ gặp h hăn trong việc lên kế hoạch cung cấp dịch vụ, làm suy yếu trách nhiệm giải trình

Sự tham gia của các bên liên quan bao gồm các cơ quan hữu quan, các nhà tài trợ, các doanh nghiệp, các tổ chức chính trị-xã hội, xã hội- nghề nghiệp và công chúng vào quy trình quản lý tài chính công sẽ rất cần thiết để cung cấp những thông tin đáng tin cậy cho việc lập kế hoạch thu, chi và cho phép kiểm tra, giám sát kết quả của việc thu, chi quỹ công

Bảng 1.1: Mối quan hệ giữa các mục tiêu quản lý tài chính công vớ “tứ trụ”

Đạt được kết quả theo mục tiêu của các chương trình ao gồm cả thu thuế công bằng và hiệu quả

Cân bằng hợp lý giữa giao quyền và kiểm soát bao gồm cả quản

lý thu và quản lý chi

Minh bạch

Công bố các dự báo kinh tế trung hạn và mục tiêu tài khoá

Công khai ngân sách, mục tiêu và kết quả của các chương trình

Kiểm toán và đánh giá của cơ quan lập pháp

về tính hiệu quả và sự tuân thủ

Tiên liệu

Mục tiêu tài khóa phải rõ ràng Kế hoạch hoạt động và ngân sách phải cụ thể trong giới hạn mục tiêu tài khoá

Nhận biết và quản lý rủi ro tài khoá trong hoạt động phân bổ nguồn lực

Đảm bảo chi phí và ngân sách theo cam kết chi

Sự tham gia

Tham vấn các bên liên quan về mục tiêu tài khoá

Tham vấn về chiến lược quốc gia, cho phép các địa phương

tự quyết định các ương trình của họ

ch-Cho phép người dân phản hồi và được giải quyết

1.2.4 Nội dung quản lý tài chính công

Hoạt động tài chính công là hoạt động thu, chi của các quỹ tài chính công,

do đ nội dung cơ ản của quản lý tài chính công là quản lý quá trình thu, chi và vay nợ của các cấp chính quyền

Thu tài chính công là quá trình Nhà nước huy động các nguồn tài chính tập trung vào ng n sách nhà nước và các quỹ ngoài ng n sách để thực hiện các nhiệm

vụ của mình Đối với quỹ ng n sách nhà nước: Nguồn thu chủ yếu từ thuế, ngoài ra còn có các nguồn từ phí, lệ phí, bán tài sản Nhà nước, vay nợ trong và nước ngoài Đối với các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách: Nguồn thu một phần

Khi Nhà nước thu hông đủ chi sẽ phải đ p chi ằng các hoản vay trong nước và ngoài nước qua các công cụ vay hác nhau như: Tín phiếu ho ạc, trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, công trái Nợ là khoản phải hoàn trả, bao gồm khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan tại một thời điểm, phát sinh từ việc đi vay của chủ thể Theo quy định của Luật Quản lý nợ công của Việt Nam bao gồm: Nợ chính phủ; nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công, từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ Quản lý nợ cần phải bảo đảm

an toàn nợ, an ninh tài chính quốc gia và c n đối vĩ mô nền kinh tế và công khai, minh bạch trong việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ

Để quản lý các hoạt động thu, chi và vay nợ của các cấp chính quyền, giáo trình tập trung đề cập các chức năng quản lý theo a giai đoạn chính của quá trình quản lý tài chính công sau đ y:

Thứ nhất, giai đoạn xây dựng và quyết định kế hoạch tài chính công

y dựng ế hoạch tài chính công là quá trình các tổ chức công xác định mục ti u, nhiệm vụ về thu, chi, vay nợ và phương pháp thực hiện các mục ti u, nhiệm vụ đ để trình các cơ quan c thẩm quyền quyết định Đ y là công việc h i đầu của quy trình quản lý và là cơ s để tổ chức thực hiện và iểm toán, đánh giá

hoạt động quản lý tài chính công Kế hoạch tài chính công được lập cho một giai đoạn nhất định, có thể là kế hoạch trung hạn (từ đến năm) nhưng ế hoạch để làm căn cứ tổ chức thực hiện thường là kế hoạch một năm Đối với ngân sách nhà nước, các cơ quan quyền lực nhà nước sẽ quyết định kế hoạch ng n sách nhà nước một năm (được gọi là dự toán ng n sách nhà nước)

Thứ hai, giai đoạn tổ chức thực hiện kế hoạch tài chính công

Tổ chức thực hiện ế hoạch tài chính công là quá trình sử dụng tổng hợp các iện pháp inh tế, tài chính và hành chính nhằm đưa các mục ti u thu, chi trong

ế hoạch đã được các cấp c thẩm quyền quyết định tr thành hiện thực Trong giai đoạn này, các tổ chức công thường xuy n phải theo dõi, kiểm tra, đo lường ết quả đạt được, so sánh với mục ti u đã định nhằm phát hiện ịp thời những vướng

m c, ất cập, tìm ra nguy n nh n để c iện pháp giải quyết ph hợp Việc điều chỉnh ế hoạch cơ ản chỉ được thực hiện nếu thực sự cần thiết và do các nguyên

nh n hách quan hiến tổ chức công hông thực hiện được các mục ti u như dự iến

Kiểm soát quản lý (hay còn thường được gọi là “kiểm soát nội bộ”) được

d ng để mô tả cơ chế và quy trình được thiết lập nhằm ảo đảm tổ chức huy động

và sử dụng các nguồn lực tài chính công hiệu quả Các loại iểm soát quản lý thường được các tổ chức sử dụng đ là: áo cáo tài chính theo dõi ết quả hoạt động iểm soát ế toán iểm soát quy trình iểm soát mua s m, đấu thầu iểm soát tách ạch nhiệm vụ giữa ộ phận quản lý tài chính và iểm toán nội ộ

Kiểm toán nội ộ là một phần trong cơ cấu iểm soát quản lý của tổ chức Kiểm toán nội ộ c một chức năng quan trọng là iểm tra và áo cáo với nhà quản

lý cấp cao (ví dụ: bộ trưởng, hoặc người đứng đầu của một tổ chức ) về việc vận

hành của hệ thống iểm soát quản lý và hỗ trợ nhà quản lý trong việc đánh giá các rủi ro và cải thiện hệ thống này Kiểm toán nội ộ c thể được coi như là một hoạt động đánh giá độc lập để đo lường và đánh giá tính hiệu lực của iểm soát quản lý phục vụ cho nhà quản lý cấp cao của một tổ chức Vai trò của tổ chức iểm toán nội ộ hác với iểm toán n ngoài Kiểm toán vi n n ngoài độc lập với tổ chức

và áo cáo cho các đối tượng n ngoài của tổ chức, trong hi đ iểm toán vi n nội ộ là một phần của tổ chức và thường chịu trách nhiệm với nhà quản lý cấp cao của chính tổ chức đ Các nhà quản lý thường sử dụng iểm toán nội ộ như là một công cụ hữu hiệu đánh giá hệ thống iểm soát quản lý và là một nguồn thông tin quan trọng để cải thiện tính hiệu quả của hệ thống

Thứ ba, giai đoạn kiểm toán bên ngoài và đánh giá tình hình thực hiện kế

hoạch tài chính công

Kiểm toán n ngoài đối với các hoạt động của tổ chức công thường được

thực hiện i tổ chức iểm toán tối cao (ở Việt Nam là Kiểm toán Nhà nước) Hoạt

động của họ thường độc lập với cơ quan hành pháp và áo cáo trực tiếp tới cơ quan

d n cử và công chúng Kiểm toán n ngoài tập trung vào a loại hình chính đ là: Kiểm toán áo cáo tài chính, iểm toán tu n thủ và iểm toán hoạt động Kiểm toán áo cáo tài chính là loại hình iểm toán để iểm tra, đánh giá, xác nhận tính đúng đ n, trung thực của áo cáo tài chính Kiểm toán tu n thủ là loại hình iểm toán để iểm tra, đánh giá và xác nhận việc tu n thủ pháp luật, nội quy, quy chế mà đơn vị được iểm toán phải thực hiện Kiểm toán hoạt động là loại hình iểm toán

để iểm tra, đánh giá tính inh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng

ng n sách, tiền và tài sản nhà nước áo cáo iểm toán của iểm toán n ngoài là một trong những căn cứ để các cơ quan d n cử sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định dự toán, ph chuẩn quyết toán ng n sách nhà nước cũng như giám sát việc thực hiện chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia

Đánh giá là quá trình thu thập, xử lý, phân tích thông tin và đưa ra các nhận định với mục tiêu cung cấp thông tin tin cậy và hữu ích hỗ trợ việc ra các quyết định quản lý, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý tài chính công Như vậy, mục đich của đánh giá là tìm cách h c phục vấn đề đến tận gốc, tìm ra các nguy n nh n tại sao ế hoạch thu, chi, vay nợ hông đạt được các mục ti u như dự iến Những thông tin thu thập được phải là cơ s để rút inh nghiệm hi x y dựng các ế hoạch, chương trình hoặc chính sách tiếp theo

1.3 BỘ MÁY QU N LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM

Ở trung ương từ g c độ hành chính công, Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư là hai cơ quan của Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước về tài chính nói chung và tài chính công nói riêng

Chức năng chính về lĩnh vực tài chính công của hai cơ quan này là: chức

năng hoạch định chính sách như: chính sách thuế, chính sách chi ngân sách, chính

sách vay nợ và các chức năng thực hiện chính sách, như quản lý thu thuế, quản

lý ngân quỹ, quản lý nợ, mua s m đấu thầu công

Để thực hiện được các chức năng này, nhiệm vụ chính của Bộ Kế hoạch và Đầu tư là x y dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 0 năm và hàng năm của cả nước cùng với các c n đối vĩ mô của nền kinh tế quốc d n làm cơ s cho Bộ Tài chính xây dựng kế hoạch tài chính 0 năm, ế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 0 năm và dự toán ng n sách nhà nước hàng năm

Hình 1.3 ơ đồ tổ chức bộ máy c a Bộ Tài chính Việt Nam

tư

Vụ I

Vụ Tài chính HCSN

Vụ Chính sách Thuế

Vụ Tài chính các

NH và

Tổ chức

TC

Vụ Chế

độ Kế toán

và Kiểm toán

Văn phòng

Bộ

Vụ Hợp tác quốc

tế

Vụ Pháp chế

Vụ Tổ chức cán

bộ

Vụ Thi đua – Khen thưởn

g

Thanh tra Bộ

nợ &

Tài chính

đối ngoại

Cục Quản

lý, giám sát bảo hiểm

Cục Quản

lý giá

Cục Tin học

&

Thống

kê Tài chính

Cục Tài chính Doanh nghiệp

Cục

Kế hoạch – Tài chính

Tổng cục Thuế

Tổng cục Hải quan

Tổng cục

Dự Trữ Nhà nước

Kho bạc Nhà nước

Ủy ban Chứng khoán Nhà nước

Các tổ chức sự nghiệp thuộc Bộ Các đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ

(Theo QĐ 479/QĐ-TTg ngày

15/4/2009)

Học viện Tài chính

Trường

ĐH TC – Marketing

Nhà xuất bản Tài chính

Trườn

g ĐH TC-KT

Trườn

g ĐH TC- QTKD

Trườn

g CĐ TC-

VN

Tạp chí Tài chính

Trường

BD CBTC

BỘ TRƯỞNG

Các tổ chức hành chính Các tổ chức hành chính

Ngoài ra, Bộ còn chủ trì trong việc quản lý ODA; xây dựng nguyên t c, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển của ng n sách nhà nước; lập phương

án phân bổ chi đầu tư phát triển của ng n sách trung ương Hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra, giám sát về đấu thầu và tổ chức mạng lưới thông tin về đấu thầu

Nhiệm vụ chính của Bộ Tài chính là xây dựng kế hoạch tài chính 0 năm, ế hoạch tài chính - ng n sách nhà nước 0 năm và dự toán ng n sách nhà nước hàng năm y dựng nguyên t c, ti u chí và định mức phân bổ chi thường xuyên của

ng n sách nhà nước; các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ng n sách, cơ chế quản

lý tài chính - ng n sách nhà nước, chế độ kế toán, thanh toán, quyết toán, mục lục

ng n sách nhà nước, chế độ báo cáo, công khai tài chính - ngân sách Tổ chức thực hiện ng n sách nhà nước bao gồm quản lý thu, quản lý ngân quỹ, quản lý nợ và đánh giá hiệu quả chi ng n sách nhà nước

Cơ quan quản lý thuế

Trách nhiệm chính trong quản lý thuế thuộc về hai cơ quan: cơ quan thuế và

cơ quan hải quan

Tổng cục Thuế là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp ộ trư ng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về các khoản thu nội địa trong phạm vi cả nước, bao gồm: thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác của ngân sách nhà nước và tổ chức quản lý thuế Cơ quan hải quan có nhiệm vụ tổ chức thực hiện pháp luật về thuế và các khoản thu hác đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu

Ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương c các Cục thuế trực thuộc Tổng cục thuế Ở các quận, huyện có Chi cục thuế thuộc Cục thuế Cơ quan Hải quan tại trung ương là Tổng cục Hải quan và địa phương c Cục Hải quan tỉnh, liên tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thuộc Tổng cục Hải quan ngoài ra còn

có các Chi cục Hải quan, Đội Kiểm soát Hải quan và đơn vị tương đương thuộc Cục Hải quan tỉnh, liên tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

Cơ quan quản lý ngân quỹ

Tương tự như cơ quan thuế, để quản lý tài chính công dưới g c độ quản lý

quỹ c cơ quan Kho ạc Nhà nước Kho bạc Nhà nước cũng là cơ quan trực thuộc

Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trư ng Bộ Tài chính quản

lý nhà nước về quỹ tài chính công; quản lý ngân quỹ Cụ thể, tổ chức thực hiện việc thu nộp vào quỹ ngân sách nhà nước; kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi của ngân sách nhà nước; thực hiện kế toán ngân sách nhà nước; huy động vốn cho ngân sách nhà nước qua việc phát hành trái phiếu Chính phủ

Giống như cơ quan Thuế, Kho bạc Nhà nước được tổ chức thành hệ thống dọc từ Trung ương đến cấp tỉnh và cấp huyện Cơ quan Kho bạc Nhà nước địa phương gồm: Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh và Kho bạc Nhà nước cấp huyện

Tại các cấp chính quyền địa phương

Cơ quan chuy n môn về có chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong quá trình xây dựng kế hoạch, tổ chức thực hiện và kiểm tra theo dõi, đánh giá hoạt động tài chính công là S Tài chính và S Kế hoạch và Đầu tư, tại chính quyền cấp huyện, quận, thị xã (gọi chung là cấp huyện) là phòng Tài chính-

Kế hoạch Ủy ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) không tổ chức cơ quan chuy n môn tham mưu mà chỉ có công chức tài chính - kế toán thực hiện nhiệm vụ này S Kế hoạch và Đầu tư cũng như S Tài chính đảm nhận các nhiệm vụ tương tự như nhiệm vụ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và ộ Tài chính nhằm phục vụ trực tiếp cho tổ chức điều hành hoạt động tài chính công của chính quyền cấp tỉnh

Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện đảm nhận các nhiệm vụ tương tự của S

Tài chính và S Kế hoạch và Đầu tư phục vụ chính quyền cấp huyện

Tại các đơn vị dự toán

Các đơn vị dự toán ng n sách nhà nước thường có bộ phận Tài chính - Kế hoạch hoặc có thể tách riêng hai bộ phận này Nhiệm vụ của bộ phận Tài chính -

Kế hoạch có nhiệm vụ tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách về tài chính công

đã được các cơ quan c thẩm quyền ban hành bao gồm: Tổ chức lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi được giao; thực hiện dự toán thu, chi ng n sách được giao, hướng dẫn, kiểm tra thực hiện thu, chi ngân sách của các đơn vị trực thuộc, quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước tại đơn vị đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả, chấp hành đúng chế độ kế toán, thống kê, báo cáo tình hình thực hiện ngân sách và báo cáo quyết toán ngân sách theo chế độ

Danh mục tài liệu tham khảo:

1 Michel Bouvier, Marie - Christine Esclassan and Jean - Pierre Lassale (2005),

Tài chính công, chương 1, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội

2 Ngân hàng Thế giới (1997), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi: Báo

cáo về tình tình phát triển thế giới, chương 1, Nhà xuất bản chính trị quốc gia,

Hà Nội

3 Phạm Văn Khoan, Hoàng Thị Thúy Nguyệt (2010) Giáo trình Lý thuyết Quản lý

tài chính công, chương 1, Nhà xuất bản Tài chính - Hà Nội

4 Quốc hội (2015), Luật ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13

5 International Moneytary Fund (IMF 2014), Government finance statistics

ươ 2

QU Â Á ƯỚC

Ng n sách nhà nước là bộ phận cấu thành quan trọng của tài chính công Quản lý ng n sách nhà nước có thể được tiếp cận từ góc nhìn về tổ chức bộ máy quản lý, theo nội dung thu, chi ng n sách nhà nước hoặc theo quy trình quản lý

ng n sách nhà nước Chương này tiếp cận các nội dung về quản lý ngân sách nhà nước theo hai g c nhìn chính đ là tổ chức quản lý ng n sách nhà nước theo cấp chính quyền và theo quy trình quản lý ng n sách nhà nước Mục tiêu của chương 2 nhằm cung cấp các kiến thức tổng hợp về quản lý ng n sách nhà nước, trong đ chủ yếu là các kiến thức về quản lý ng n sách nhà nước Việt Nam Để đạt được mục tiêu này, nội dung của chương gồm các phần cơ ản như sau:

Thứ nhất, cung cấp các kiến thức chung về ng n sách nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước, bao gồm việc xem xét các quan điểm về khái niệm ngân sách nhà nước; các công cụ cũng như các nguy n t c quản lý ng n sách nhà nước; việc

tổ chức quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền nhà nước thông qua phân cấp quản lý ng n sách nhà nước

Thứ hai, các nội dung về quy trình quản lý ng n sách nhà nước bao gồm nội dung công việc, các ước thực hiện và trách nhiệm của các cơ quan hành pháp trong các khâu: chuẩn bị và quyết định dự toán ng n sách ng n sách nhà nước và

kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 0 năm, chấp hành ngân sách, kiểm toán

và quyết toán ng n sách nhà nước

2.1 KHÁI NIỆM, PHÂN LOẠ Â Á ƯỚC

2.1.1 Khái niệm â sá à ước

Ngân sách là một khái niệm chung để chỉ ngân sách của các hộ gia đình, các doanh nghiệp và ngân sách của khu vực chính phủ Trong thực tiễn, thuật ngữ ngân sách thường được hiểu là một bản ước tính về số tiền được sử dụng và kế hoạch sử dụng số tiền đ cho một công việc của một chủ thể Nếu chủ thể đ là Nhà nước thì được gọi là ngân sách chính phủ hay ng n sách nhà nước3

Tuy nhiên khác với ngân sách của các hộ gia đình, doanh nghiệp, ng n sách nhà nước là một phạm trù kinh tế, chính trị và pháp lý

3

Xem từ điển Oxford English Dictionary: http://www.oxforddictionaries.com/definition/english/budget và từ điển Merriam-Webster: http://www.merriam-webster.com/dictionary/budget

Theo g c độ kinh tế, ng n sách nhà nước là một công cụ chính sách kinh tế của quốc gia, được sử dụng để đạt các mục tiêu: kỷ luật tài khóa, phân bổ nguồn lực theo thứ tự ưu ti n, và sử dụng nguồn lực hiệu quả

Theo g c độ chính trị, ng n sách nhà nước được trình cho cơ quan quyền lực nhà nước để để đảm bảo các đại biểu của người d n được giám sát, phê duyệt các quyết định về thu và chi ngân sách

Theo g c độ luật pháp, ng n sách nhà nước về hình thức là một văn ản pháp luật được phê duyệt b i Quốc hội, giới hạn các quyền mà cơ quan hành pháp được phép thực hiện

Theo g c độ quản lý, ng n sách nhà nước là căn cứ để quản lý tài chính trong các đơn vị sử dụng ngân sách, cho biết số tiền đơn vị được phép chi, các nhiệm vụ chi và kế hoạch thực hiện, ngân sách phân bổ cho đơn vị4

Ở Việt Nam, từ điển tiếng Việt thông dụng định nghĩa: “Ngân sách: tổng số

thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định”5 Luật Ngân sách nhà

nước năm 201 , đưa ra hái niệm “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu,

chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định

do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”6

2.1.2 Phân loạ â sá à ước

2.1.2.1 Các tiêu thức phân loại ngân sách nhà nước

Phân loại ngân sách là sự s p xếp có hệ thống các nội dung thu, chi ngân sách của chính phủ theo các tiêu thức nhất định Hệ thống phân loại ngân sách là một công cụ quan trọng trong quản lý ngân sách nhà nước, vì nó quyết định cách thức mà ng n sách được ghi lại, trình bày và báo cáo

Ng n sách nhà nước có thể được phân loại theo các cách khác nhau Mỗi một cách phân loại được sử dụng để đáp ứng một mục đích sử dụng cụ thể như trình bày ngân sách với cơ quan lập pháp; kiểm soát việc thực hiện ngân sách, kế toán các hoạt động tài chính của chính phủ; báo cáo ngân sách và giải trình về các hoạt động tài chính của chính phủ Hiện nay ngân sách của các quốc gia được phân loại theo một số tiêu thức sau:

4Foster, M., & Fozzard, A (2000) Aid and Public Expenditure DFID Economists’ Manual London: Overseas

Development Institute.pg4-5.

5

Từ điển tiếng Việt thông dụng, Như Ý chủ biên, Nhà xuất bản Giáo dục, 1996

6 Điều 4 của Luật ng n sách nhà nước được Quốc hội khoá XIII, thông qua tại kỳ họp thứ 9 ngày 2 tháng năm

2015

Phân loại theo chức năng của Chính phủ (COFOG) 7

Đ y là cách ph n loại dựa vào chức năng của chính phủ đối với nền kinh tế

-xã hội Mục tiêu chính của việc phân loại này là làm rõ mục đích inh tế - -xã hội của các khoản phân bổ ngân sách theo các chức năng hác nhau của Chính phủ Việc phân loại theo chức năng là quan trọng trong việc phân tích sự phân bố nguồn lực giữa các ngành và chỉ ra những lĩnh vực chính có sự tham gia chính phủ trong việc cung cấp các dịch vụ công Cách phân loại này còn giúp đánh giá các hoạt động thuộc chức năng, nhiệm vụ cụ thể của nhà nước trong từng thời kỳ

Phân loại theo nội dung kinh tế (GFS) 8

Phân loại theo nội dung kinh tế xác định các loại hình thu nhập và chi phí theo các hoạt động kinh tế của khu vực chính phủ nói chung Cách phân loại kinh

tế được sử dụng để ph n tích tác động của ng n sách đối với các chính sách tài chính vĩ mô

Phân loại theo đối tượng (theo hạng mục chi tiêu):

Việc phân loại theo đối tượng (hay còn gọi theo hạng mục chi tiêu) chủ yếu được sử dụng trong trình bày chi tiết các phương tiện đầu vào cho các hoạt động cung ứng dịch vụ công Ng n sách được trình ày theo đối tượng cung cấp thông tin về các yếu tố đầu vào nhằm xác định nguồn gốc, cơ s pháp lý, mức độ chi tiêu của các hạng mục như chi ti u nh n sự, chi phí đi lại, in ấn

Phân loại theo tổ chức hành chính

Phân loại theo tổ chức hành chính là một cách thức phân loại cung cấp dữ liệu về các hoạt động thu và chi ngân sách theo các tổ chức thuộc khu vực công Phân loại ngân sách theo tổ chức quản lý hành chính nhằm xác định rõ trách nhiệm trong quản lý thu, chi ng n sách nhà nước, bao gồm cả trách nhiệm thu, chi được phân cấp và trách nhiệm giải trình Theo cách phân loại này, thu, chi ngân sách được trình bày chi tiết cho từng bộ, hoặc đơn vị trực thuộc Phân loại ngân sách theo quản lý hành chính phụ thuộc vào cách thức tổ chức hành chính nhà nước của một quốc gia

Một hệ thống phân loại ngân sách tốt là cần thiết để quản lý tốt hơn các nguồn lực (g n kết giữa các mục tiêu chiến lược và phân bổ ng n sách), đảm bảo

7 Phân loại theo chức năng của chính phủ, được Liên Hợp quốc phát hành trong hướng dẫn sử dụng Hệ thống tài khoản quốc gia (SNA) và được Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) sử dụng trong Cẩm nang Thống kê Tài chính của Chính phủ (GFS)

8

Phân loại theo nội dung kinh tế được Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) xuất bản trong Cẩm nang Thống kê Tài chính của Chính phủ (GFS)

tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý ng n sách nhà nước.Yêu cầu của hệ thống phân loại ngân sách tốt là nó phải cung cấp thông tin rõ ràng cho tất

cả các giai đoạn của chu trình ngân sách (chuẩn bị ngân sách, phê chuẩn ngân sách, thực hiện, theo dõi và đánh giá) ằng cách phân loại hoạt động tài chính theo bản chất kinh tế và các tiêu chí cần thiết khác cho việc quản lý hoặc phân tích ngân sách

2.1.2.2 Hệ thống mục lục ngân sách nhà nước

Hệ thống mục lục ng n sách nhà nước là bảng phân loại các khoản thu, chi

ng n sách nhà nước theo những tiêu thức, phương pháp nhất định nhằm phục vụ cho công tác hạch toán, kế toán, quyết toán cũng như iểm soát và phân tích các hoạt động tài chính của Nhà nước

Để đáp ứng yêu cầu cung cấp thông tin chính xác và đáng tin cậy, xây dựng

hệ thống mục lục ng n sách nhà nước cần đảm bảo tuân thủ các nguyên t c cơ ản của quản lý ngân sách: toàn diện, thống nhất, hiệu quả, hệ thống m

Nguyên tắc toàn diện đòi hỏi hệ thống mục lục ng n sách nhà nước phải đảm

bảo tổng hợp một cách đầy đủ tất cả các hoạt động thu, chi ng n sách nhà nước của tất cả các cơ quan và tổ chức của chính phủ

Nguyên tắc thống nhất đòi hỏi hệ thống mục lục ng n sách nhà nước phải

đảm bảo thống nhất giữa ngành và cấp, giữa ngành chủ quản và ngành kinh tế quốc dân Hạn chế và loại bỏ những sự khác biệt không cần thiết dần dần tiến tới phù hợp với những quy định, chuẩn mực và thông lệ quốc tế

Nguyên tắc hiệu quả đòi hỏi hệ thống mục lục ng n sách nhà nước phải đáp

ứng yêu cầu dễ làm, dễ hiểu, dễ kiểm tra mà vẫn đảm bảo đầy đủ số liệu và thông tin cần thiết cho công tác chuẩn bị và quyết định dự toán ng n sách nhà nước; chấp hành ngân sách; kiểm toán và quyết toán ng n sách nhà nước

Nguyên tắc hệ thống mở đòi hỏi hệ thống mục lục ng n sách nhà nước phải

thỏa mãn và thích ứng những thay đổi về phân cấp ngân sách, về chế độ thu, chi và phương thức quản lý thu, chi trong tương lai

Hệ thống mục lục ng n sách nhà nước của Việt Nam được thiết kế tr n cơ s các tiêu thức phân loại thu, chi ng n sách nhà nước theo thông lệ quốc tế Hiện nay

hệ thống mục lục ng n sách nhà nước này bao gồm các phân loại sau đ y:

Phân loại theo tổ chức hành chính (viết tắt là Chương) là phân loại dựa trên

cơ s hệ thống tổ chức của các cơ quan, tổ chức trực thuộc một cấp chính quyền (trung ương, tỉnh, huyện, xã) được tổ chức quản lý ngân sách riêng nhằm xác định trách nhiệm quản lý của cơ quan, tổ chức đ đối với ng n sách nhà nước Theo

phân loại này mỗi cơ quan, tổ chức trực thuộc một cấp chính quyền sẽ được g n một mã số có 3 ký tự - N1N2N Các cơ quan, tổ chức thuộc chính quyền trung ương được g n mã từ 001 đến 399, ví dụ: Bộ Giáo dục và Đào tạo mã 025, Bộ Tài chính mã 018 Các cơ quan, tổ chức thuộc cấp tỉnh được g n mã từ 00 đến 599 (ví dụ: S Giáo dục và Đào tạo mã 425), thuộc cấp huyện g n mã từ 00 đến 799, và thuộc cấp xã được g n mã từ 800 đến 900 (ví dụ: Trường mầm non, nhà trẻ mã 862)

Hình 2.1: Hệ thống mục lục ngân sá à ước

Phân loại theo ngành kinh tế (viết tắt là Loại, Khoản) là phân loại dựa vào

tính chất hoạt động kinh tế để hạch toán thu, chi ng n sách nhà nước Loại được xác định tr n cơ s các lĩnh vực chi ng n sách nhà nước và được mã hóa bằng 3 ký

tự - N1N2N3, ví dụ như quốc phòng (ký hiệu 010); an ninh và trật tự an toàn xã hội (ký hiệu 040) Mỗi Loại được phân chia thành các Khoản theo ngành kinh tế quốc dân, ví dụ Loại Giáo dục, đào tạo và dạy nghề (ký hiệu 070) bao gồm các

Khoản Giáo dục mầm non (ký hiệu 071); giáo dục tiểu học (ký hiệu 072); giáo dục

trung học cơ s (ký hiệu 072)

Phân loại theo nội dung kinh tế (viết tắt là Mục, Tiểu mục) là cách phân loại

dựa vào nội dung kinh tế (hay tính chất kinh tế) của khoản thu, chi ngân sách nhà nước để phân loại vào các Mục, Tiểu mục; Nhóm, Tiểu nhóm khác nhau Các Mục thu ng n sách nhà nước quy định tr n cơ s chế độ, chính sách thu ngân sách nhà nước Các Mục chi ng n sách nhà nước quy định tr n cơ s chế độ, tiêu chuẩn,

MỤ Ụ Â SÁCH NHÀ

Khoản

Theo nội dụng inh tế Mục

Tiểu mục

Theo CTMT Tiều CTMT

Theo nguồn chi NSNN

Theo cấp Ngân sách nhà nước

định mức chi ti u ng n sách nhà nước Trong từng Mục thu, chi để phục vụ yêu cầu quản lý chi tiết, quy định các Tiểu mục Các Mục, Tiểu mục được mã hóa bằng

4 ký tự - N1N2N3N4, ví dụ trong Mục Thuế thu nhập cá nhân (ký hiệu 1000), có các Tiểu mục Thuế thu nhập từ tiền lương, tiền công (ký hiệu 1001); Thuế thu nhập từ hoạt động sản xuất, kinh doanh của cá nhân (ký hiệu 1002) Các mục thu, chi có nội dung gần giống nhau lập thành Tiểu nhóm; các Tiểu nhóm có tính chất gần giống nhau lập thành nh m để phục vụ yêu cầu quản lý, đánh giá ng n sách nhà nước

Hộp 2.1: Ví dụ minh họa mục lục ngân sách n à ước

Dự án xây dựng cầu Nhật Tân (Cầu hữu nghị Việt-Nhật) có tổng chiều dài: 8,91km (bao gồm cầu chính và đường dẫn hai đầu cầu) Tổng kinh phí xây dựng: khoảng 80 tỷ Y n (trong đ ,2 tỉ yên là vốn vay ODA Nhật Bản thông qua ngân hàng JIBIC còn lại là vốn trái phiếu chính phủ) Cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện là Bộ Giao thông Vận tải

Dự án cầu Nhật Tân sẽ c mã Chương là 02 - Bộ Giao thông Vận tải, mã Loại là

280 - Các hoạt động kinh tế, mã Khoản là 291 - Giao thông đường bộ Về mã Mục và Tiểu mục phụ thuộc vào khoản chi phí xây dựng cụ thể, ví dụ chi đền bù giải phóng mặt bằng sẽ có mã Tiểu mục 6053, mã Mục 6050 - Chi bồi thường giải phóng mặt bằng, tái định cư Mã nguồn vốn của dự án sẽ là 66 - JIBIC và 41 - Nguồn trái phiếu chính phủ

Phân loại theo chương trình, mục tiêu và dự án quốc gia (viết tắt là Chương

trình, Mục tiêu) là cách phân loại dựa tr n cơ s nhiệm vụ chi ngân sách cho các

chương trình, mục tiêu, dự án quốc gia và các nhiệm vụ chi cần theo dõi riêng Các nhiệm vụ chi cần theo dõi riêng gồm các chương trình hỗ trợ của nhà tài trợ quốc

tế và chương trình, mục tiêu, dự án có tính chất chương trình do chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương an hành c thời gian thực hiện từ năm

tr lên, phạm vi thực hiện rộng, kinh phí lớn Các chương trình, mục ti u được phân loại thành các tiểu chương trình, nhiệm vụ, dự án thuộc từng chương trình, mục ti u và được mã hóa bằng 4 ký tự - N1N2N3N4

Phân loại theo nguồn chi ng n sách nhà nước là phân loại theo nguồn gốc hình thành chi ng n sách nhà nước, bao gồm nguồn chi từ vốn trong nước và nguồn chi từ vốn ngoài nước Nguồn chi này được xác định tr n cơ s dự toán được Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Ủy an nh n d n giao cho đơn vị dự toán

Việc phân loại theo nguồn chi nhằm đáp ứng yêu cầu kiểm soát chi theo dự toán Các nguồn ng n sách được mã hóa 2 ký tự - N1N2, trong đ nguồn chi từ vốn trong nước được mã hóa từ 01 đến 49; nguồn chi từ vốn ngoài nước được mã hóa

từ 0 đến 99

Phân loại theo cấp ng n sách nhà nước là phân loại dựa tr n cơ s phân cấp quản lý ng n sách nhà nước cho từng cấp chính quyền, nhằm hạch toán đầy đủ, kịp thời các khoản thu, chi ng n sách nhà nước theo từng cấp ngân sách Theo quy định của Luật Ng n sách nhà nước, cấp ngân sách bao gồm: ngân sách trung ương, ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã

2.3 NGUYÊN TẮC QU Â Á ƯỚC

2.3.1 Nguyên tắc một tài liệu ngân sách duy nhất

Nguyên t c một tài liệu ngân sách duy nhất được hiểu là tất cả các khoản

thu, chi của Nhà nước đều phải được phản ánh đầy đủ, rõ ràng trong cùng một thời gian và trong cùng một văn ản tổng hợp được cơ quan lập pháp quyết định Nguyên t c này yêu cầu: ng n sách nhà nước phải tổng hợp được toàn bộ các hoạt động thu và chi của Nhà nước, không loại trừ bất cứ một hoạt động nào; các khoản thu, chi phải được tập hợp trong một dự toán ngân sách duy nhất trình cơ quan lập pháp xem xét Nguyên t c này không cho phép sự tồn tại của nhiều văn iện ngân sách và các khoản thu hoặc chi của Nhà nước được thực hiện ngoài ngân sách

Về nguyên t c một tài liệu ngân sách duy nhất, Luật Ng n sách nhà nước

năm 201 của Việt Nam, quy định "Toàn bộ các khoản thu, chi ngân sách phải

được dự toán, tổng hợp đầy đủ vào ngân sách nhà nước" 9

Nguyên t c này đảm

bảo tính toàn diện cũng như vai trò của Quốc hội trong quyết định ngân sách nhà nước Để thực hiện nguyên t c, Luật Ng n sách nhà nước cũng quy định rõ những khoản thu, chi nào thuộc phạm vi ng n sách nhà nước10 và những tài liệu cũng như những nội dung thuyết minh về dự toán thu, chi ng n sách nhà nước mà Chính phủ phải trình Quốc hội 11 Tuy nhiên việc áp dụng những nguyên t c này có những ngoại lệ, ví dụ trường hợp phí thu được từ các hoạt động dịch vụ các cơ quan nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập và các tổ chức được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao cung cấp các dịch vụ công, thì được phép trích lại một phần hoặc toàn bộ số phí cho đơn vị; hoặc tồn tại các quỹ ngoài ngân sách Thu, chi từ những

9

Khoản 2, Điều 8 Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 2 tháng năm 201

10 Điều 5, Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 2 tháng năm 201

11 Điều 47, Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 2 tháng năm 201

khoản phí và các quỹ này sẽ hông được trình bày trong dự toán ngân sách nhà nước

Về nguy n t c tr n, Luật Ng n sách nhà nước năm 201 cũng quy định: Các hoản thu từ thuế, phí, lệ phí và các hoản thu hác theo quy định của pháp luật được tổng hợp đầy đủ vào c n đối ng n sách nhà nước, theo nguy n t c hông g n với nhiệm vụ chi cụ thể Trường hợp ngoại lệ, c hoản thu cần g n với nhiệm vụ chi cụ thể theo quy định của pháp luật thì được ố trí tương ứng từ các hoản thu này trong dự toán chi ng n sách để thực hiện Các trường hợp ngoại lệ này c thể tạo ra những linh hoạt trong quản lý và điều hành ng n sách nhà nước, tuy nhi n để bảo vai trò iểm soát của uốc hội và tính minh ạch, các ngoại lệ này chỉ n n thuộc thẩm quyền quyết định của uốc hội

2.3.3 Nguyên tắ độ c a ngân sách

Nguy n t c ni n độ được hiểu là dự toán ng n sách được cơ quan c thẩm

quyền quyết định chỉ c hiệu lực trong thời hạn một năm Nguy n t c này đòi hỏi trong quyết định ng n sách, các hoản thu, chi ng n sách nhà nước chỉ được quyết định cho từng năm trong chấp hành ng n sách, Chính phủ phải sử dụng trong năm những hoản inh phí đã được cấp

Về nguy n t c ni n độ, năm ng n sách của Việt Nam được quy định t đầu

từ ngày 01 tháng 01 và ết thúc vào ngày 1 tháng 12 năm dương lịch Dự toán

ng n sách nhà nước được quyết định theo năm Thu, chi ng n sách nhà nước được thực hiện và được quyết toán theo nguy n t c chung: thu, chi thuộc dự toán của

ng n sách năm nào phải được thực hiện và quyết toán vào ni n độ của ng n sách năm đ 12 Các hoản dự toán chi, đến hết năm ng n sách, chưa thực hiện được hoặc chưa chi hết phải hủy ỏ Các hoản thu thuộc ng n sách các năm trước, nộp vào ng n sách năm sau được hạch toán và quyết toán vào thu ng n sách năm sau Tuy nhi n, nguy n t c này cũng c những ngoại lệ li n quan đến một số hoản chi

12 Điều 64, Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 2 tháng năm 201

được chuyển nguồn sang năm sau để thực hiện và hạch toán quyết toán vào ng n sách năm sau

2.3.4 Nguyên tắc chuyên dùng c a â sá à ước

Nguyên t c chuyên dùng của ngân sách là các khoản chi phải được phân bổ

và sử dụng cho đối tượng và mục đích nhất định đã được cơ quan c thẩm quyền quyết định

Nguyên t c này đòi hỏi việc phân bổ ngân sách phải được chi tiết theo các đối tượng và mục đích cụ thể; các khoản chi chỉ có thể được cam kết và chuẩn chi theo đúng đối tượng và mục đích đã được ghi trong dự toán ng n sách được phê duyệt để đảm bảo tính chuyên dùng và sự c n đối tài chính

Trên thực tế nguyên t c chuyên dùng của ng n sách li n quan đến các nguyên t c quản lý chi ngân sách theo dự toán trong Luật Ng n sách nhà nước năm

201 Theo đ về phân bổ ng n sách nhà nước phải tuân thủ dự toán đã được Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp quyết định; phải chi tiết theo từng lĩnh vực chi, nhiệm vụ chi được giao đúng mục ti u và đúng đối tượng13 (ví dụ nguồn vốn chương trình mục tiêu phải được phân bổ theo đúng đối tượng và mục tiêu của chương trình, nguồn vốn đầu tư x y dựng cơ ản chỉ được phân bổ cho các dự án thuộc đối tượng sử dụng vốn ng n sách nhà nước ) đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức chi Trong chấp hành ng n sách nhà nước, các khoản chi ngân sách chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao và phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định

Tr n g c độ pháp lý, nguyên t c c n đối ngân sách nhà nước c nghĩa là

ng n sách nhà nước được quyết định b i cơ quan lập pháp phải có sự cân bằng Đứng tr n g c độ kinh tế, nguyên t c này cũng c thể được hiểu đ là các cam ết chi ngân sách phải được c n đối bằng các khoản thu và các nguồn tài chính khác như các hoản vay

Nguyên t c đảm bảo c n đối ng n sách nhà nước yêu cầu ngoài sự cân bằng

13 Điều 50, Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 2 tháng năm 201

về thu, chi còn là sự hài hoà, hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ, ví

dụ như vay nợ

Luật Ng n sách nhà nước năm 201 của Việt Nam, nguyên t c c n đối ngân sách nhà nước được quy định theo sự c n đối cơ cấu giữa thu và chi ngân sách nhà nước Theo đ , ội chi ng n sách nhà nước bao gồm bội chi ng n sách trung ương

và bội chi ng n sách địa phương cấp tỉnh; tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao để chi đầu tư phát triển trường hợp còn bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ng n sách Vay đ p bội chi ng n sách nhà nước chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên

và áo cáo trước công chúng trên ba khía cạnh: tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực

Ở Việt Nam hiện nay, quyết định dự toán và phân bổ ng n sách nhà nước chủ yếu vẫn theo phương thức quản lý ng n sách theo đầu vào tức là theo các lĩnh vực chi, theo nhóm mục chi và theo đúng đối tượng, tiêu chuẩn, định mức do các

cơ quan c thẩm quyền quy định Do đ dự toán ng n sách được phê chuẩn chưa cho thấy các kết quả dự kiến cho năm tới và kết quả đã thực hiện ngân sách của năm đã qua về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các khoản chi tiêu ngân sách nhà nước Tuy nhi n ý tư ng về quản lý ng n sách nhà nước theo nguyên t c hiệu năng đã được đề cập đến trong Luật Ng n sách nhà nước năm 201 Về báo cáo kết quả thực hiện ngân sách, Luật ng n sách nhà nước c quy định báo cáo quyết toán của đơn vị sử dụng ng n sách, đơn vị dự toán cấp trên, ngân sách các cấp phải kèm theo thuyết minh đánh giá ết quả, hiệu quả chi ngân sách g n với kết quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị, địa phương, lĩnh vực, chương trình, mục ti u được giao phụ trách; báo cáo quyết toán của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách phải kèm theo thuyết minh đánh giá ết quả, hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của quỹ Mặt khác Luật Kiểm toán nhà nước cũng hẳng định: Ngoài hai loại hình kiểm toán truyền thống là kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ, còn có

kiểm toán hoạt động: loại hình kiểm toán để kiểm tra, đánh giá tính inh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước14

2.3.7 Nguyên tắc minh bạch về â sá à ước

Nguyên t c minh bạch về ng n sách được hiểu là cung cấp thông tin về ngân sách một cách rõ ràng, toàn diện, đáng tin cậy, dễ hiểu và kịp thời

Minh bạch là một trong những nguyên t c quản lý ng n sách nhà nước được quy định trong Luật Ng n sách nhà nước năm 201 như sau: "Ng n sách nhà nước được quản lý thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm, công khai, minh bạch"15 Công khai ng n sách nhà nước được quy định cụ thể như sau:

Đối tượng công khai: các cấp ng n sách nhà nước, các đơn vị dự toán ngân

sách, các tổ chức được ng n sách nhà nước hỗ trợ, các dự án đầu tư x y dựng cơ ản

có sử dụng vốn ng n sách nhà nước, mà còn các doanh nghiệp nhà nước, các quỹ có nguồn từ ng n sách nhà nước và các quỹ có nguồn thu từ các khoản đ ng g p của

nh n d n được cấp có thẩm quyền cho phép thành lập theo quy định của pháp luật phải thực hiện công khai số liệu thu - chi ngân sách

Nội dung công khai: công khai dự thảo dự toán ngân sách từ khâu trình Quốc

hội và Hội đồng nhân dân các cấp; công khai tình hình thực hiện dự toán ngân sách (quý, 0 tháng và năm), c ng với báo cáo thuyết minh, giải trình ngân sách; Kết quả thực hiện các kiến nghị của cơ quan kiểm toán

Thời hạn công khai: quy định cụ thể thời hạn công khai các báo cáo đề xuất dự

toán ng n sách nhà nước Chính phủ gửi đại biểu Quốc hội, Ủy ban nhân dân gửi đại biểu Hội đồng nhân dân; báo cáo dự toán ng n sách nhà nước đã được cấp có thẩm quyền quyết định, báo cáo quyết toán ng n sách nhà nước đã được cấp có thẩm

quyền phê chuẩn, kết quả kiểm toán ng n sách nhà nước, kết quả thực hiện các kiến

nghị của Kiểm toán nhà nước; báo cáo tình hình thực hiện ng n sách nhà nước hàng quý, 0 tháng, năm

2.4 PHÂN CẤP QU Â Á ƯỚC

2.4.1 Khái niệm và nguyên tắc phân cấp quả lý â sá à ước

2.4.1.1 Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Ở Việt Nam, phân cấp quản lý ng n sách nhà nước được khái niệm theo

Luật Ngân sách nhà nước năm 201 như sau: "Phân cấp quản lý ngân sách là việc

14 Luật Kiểm toán nhà nước số: 81/2015/QH13, ngày 2 tháng 0 năm 201

15 Điều 64, Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 2 tháng năm 201

xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị

dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội” 16

Theo khái niệm trên, bản chất phân cấp quản lý ng n sách nhà nước là việc

giải quyết các mối quan hệ về vật chất và thẩm quyền giữa các cấp chính quyền từ trung ương đến các địa phương trong hoạt động quản lý ng n sách nhà nước, giữa các đơn vị dự toán với các cơ quan chủ quản Phân cấp quản lý ngân sách là làm rõ quyền và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền nhà nước về ngân sách và của các

cơ quan, tổ chức, đơn vị được cấp có thẩm quyền giao dự toán ngân sách

2.4.1.2 Các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Thứ nhất, phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể cho ngân sách mỗi cấp chính quyền

Việc phân chia nguồn thu, nhiệm vụ cho các cấp ngân sách là hai nội dung thiết yếu của phân cấp quản lý ng n sách nhà nước Đ là việc phân giao nhiệm vụ cung cấp các hành hóa công cộng cho từng cấp chính quyền nhà nước đồng thời đảm bảo nguồn lực tài chính để các cấp này chủ động thực hiện các nhiệm vụ chi được phân cấp Việc ph n định nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể cho từng cấp chính quyền cũng đồng thời đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản

lý ng n sách nhà nước Yêu cầu cơ ản của việc của nguyên t c này là tr n cơ s đặc điểm, tính chất từng nguồn thu và khả năng thu của từng địa phương, theo chức năng quản lý kinh tế xã hội của từng cấp ng n sách mà quy định cụ thể các nguồn thu mỗi địa phương, mỗi cấp ng n sách được hư ng để đủ c n đối theo yêu cầu nhiệm vụ chi, hạn chế việc phải cấp bổ sung ngân sách từ cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo c n đối ngân sách

Thực hiện nguyên t c "ph n định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể cho ngân sách mỗi cấp chính quyền", Luật Ngân sách nhà nước quy định cụ thể nguồn thu

và nhiệm vụ chi cho ng n sách trung ương và ng n sách địa phương Đối với ngân sách địa phương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được giao thẩm quyền quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách xã theo nguyên t c phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp chình quyền đ tr n địa bàn Luật cũng quy định rõ nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đ ảo đảm , hông được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp hác, và hông được dùng ngân sách của địa phương này để chi cho nhiệm vụ

16 Điều 4, Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 2 tháng năm 201

của địa phương hác cấp chính quyền nào ban hành các chính sách, chế độ mới làm tăng chi ng n sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng c n đối của ngân sách từng cấp

Tuy nhiên luật cũng cho phép việc ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi giữa các cấp ng n sách Để đảm bảo nguyên t c nhiệm vụ chi thuộc cấp nào do cấp đ đảm bảo, các cơ quan quản lý nhà nước uỷ quyền nhiệm vụ chi phải chịu trách nhiệm đảm bảo nguồn lực tài chính cho các nhiệm vụ chi đ thông qua ph n ổ và giao

dự toán cho cơ quan nhận ủy quền

Thứ hai, đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và tính chủ động của ngân sách địa phương

Vai trò chủ đạo của ng n sách trung ương xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội của nhà nước trung ương đã được quy định trong hiến pháp N được biểu hiện như sau:

- Phần lớn những nguồn thu chiếm tỷ trọng thu lớn được tập trung vào ngân sách trung ương để thực hiện những nhiệm vụ chi trọng yếu của quốc gia: đảm bảo

an ninh, quốc phòng, ngoại giao, đầu tư các công trình lớn c ý nghĩa inh tế, xã hội trên phạm vi vùng hoặc phạm vi cả nước

- Ng n sách trung ương là trung t m điều hoà trong hệ thống ngân sách nhà nước, đảm bảo sự cân bằng cho ngân sách các cấp thông qua các khoản trợ cấp cân đối, đảm bảo thực hiện các mục tiêu phát triển cân bằng giữa các địa phương thông qua các khoản trợ cấp theo chương trình mục tiêu

Thông qua vai trò chủ đạo của ng n sách trung ương, Chính phủ chi phối đến hoạt động tài chính của chính quyền địa phương và thực hiện các chính sách điều tiết đối với mọi mặt hoạt động kinh tế, xã hội của quốc gia Tuy nhiên, nếu quá tập trung quyền hạn ngân sách vào cấp trung ương thì sẽ dẫn đến hạn chế quyền và sự chủ động của chính quyền địa phương Chính vì vậy trong phân cấp quản lý ngân sách cần đảm bảo tính chủ động của ng n sách địa phương Nguyên t c này được

quy định như sau: "Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ

động thực hiện những nhiệm vụ chi được phân cấp" Nguyên t c này nhằm tăng

khả năng tự c n đối ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương chuyển giao một số thẩm quyền quyết định về ngân sách cho chính quyền cấp tỉnh

Thứ ba, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và trình độ quản lý của chính quyền nhà nước các cấp

Phân cấp quản lý kinh tế - xã hội là một trong những nội dung của phân cấp quản lý nhà nước Việt nam Đ là việc quy định chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn

quản lý của các cấp hành chính trong bộ máy Nhà nước từ trung ương đến địa phương trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội như: quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội, chính sách phát triển kinh tế vùng, quản lý nhà nước đối với khu vực sản xuất, kinh doanh, quản lý tài nguy n, môi trường, giáo dục, y tế, thể thao…

Phân cấp quản lý kinh tế - xã hội tác động đến việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi trong phân cấp quản lý ngân sách Phân cấp trách nhiệm chi cho mỗi cấp chính quyền g n với nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của cấp chính quyền

đ Ph n cấp nguồn thu vừa đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chi về phát triển kinh

tế xã hội, vừa g n với hiện trạng kinh tế xã hội của các địa phương uá trình ph n cấp chức năng quản lý kinh tế, xã hội phân bổ lại trách nhiệm, quyền hạn, nguồn lực tài chính giữa các cấp chính quyền Sự khác biệt về chức năng inh tế, xã hội của các cấp chính sẽ dẫn đến những khác biệt về vai trò, quy mô cũng như cơ cấu ngân sách của các cấp chính quyền đ Ph n cấp quản lý ng n sách cũng c thể thúc đẩy hoặc kìm hãm phân cấp quản lý kinh tế xã hội, chẳng hạn như việc thu hẹp nhiệm vụ thu, chi của chính quyền cấp huyện dẫn đến giảm bớt chức năng quản lý kinh tế - xã hội của cấp này, hoặc việc giao thêm nguồn thu cho cấp xã cũng sẽ làm cho chính quyền cấp này có thể xử lý các công việc cho cộng đồng tốt hơn, ịp thời hơn

Mặt khác, phân cấp quản lý ng n sách nhà nước cần phù hợp và nâng cao năng lực quản lý của các cấp chính quyền, trong đ ao gồm các năng lực về quản

lý và phát triển nguồn thu và thực hiện các nhiệm vụ chi ng n sách nhà nước Nguyên t c này sẽ phát huy được lợi ích của phân cấp quản lý ng n sách nhà nước trong phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, giảm thiểu những tùy tiện, thất thoát, kém hiệu quả trong phân bổ và sử dụng ng n sách nhà nước

2.4.2 Nội dung phân cấp quả lý â sá à ước

2.4.2.1 Hệ thống ngân sách nhà nước

Hệ thống ng n sách nhà nước là tập hợp các cấp ng n sách từ trung ương đến địa phương, được x y dựng theo mối quan hệ chiều dọc, dựa tr n những nguy n t c nhất định để đảm ảo sự hoạt động thống nhất của từng cấp trong toàn

ộ hệ thống và đạt được mục ti u của hệ thống Hệ thống ng n sách thống nhất là một trong những đặc trưng ri ng c trong tổ chức quản lý ng n sách nhà nước của Việt nam Nếu quan niệm về ph n cấp quản lý ng n sách là để ph n định rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn của của các cơ quan nhà nước trong quản lý ng n sách Thì tính hệ thống với những mối quan hệ li n quan, phụ thuộc giữa các cấp ng n sách cần được xem xét như là một cấu phần cơ ản trong tổ chức ph n cấp ng n sách

Luật Ng n sách nhà nước Việt Nam quy định: "ngân sách nhà nước gồm

ngân sách trung ương và ngân sách địa phương ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương.” Ph hợp với mô hình tổ chức

chính quyền nhà nước hiện nay ng n sách địa phương ao gồm: ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện);

và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách xã) và ngân sách các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

2.4.2.2 Phân cấp chi ngân sách nhà nước

Phân cấp chi ng n sách nhà nước là phân cấp thẩm quyền và trách nhiệm trong chi ng n sách nhà nước giữa các cấp chính quyền

Phân cấp nhiệm vụ chi cần được xây dựng phù hợp với trách nhiệm cung cấp các hàng hóa công cộng của chính quyền địa phương, rõ ràng và minh ạch không chồng chéo nhiệm vụ chi giữa các cấp, đảm bảo hiệu quả về kinh tế, công bằng về tài khóa, trách nhiệm giải trình và hiệu lực quản lý hành chính Tuy nhiên hiệu quả phân bổ nguồn lực hông c được khi chính quyền trung ương áp đặt các khoản chi tiêu b t buộc cho chính quyền địa phương Trong trường hợp này các quyết định chi tiêu của chính quyền trung ương được chính quyền địa phương thực hiện có thể không phản ánh được đúng nhu cầu của người dân Vì vậy, việc cho phép chính quyền địa phương c những quyền tự quyết nhất định trong lựa chọn các khoản chi hoặc quyết định các định mức chi ti u cũng là một trong những tiêu chí để đánh giá mức độ phân cấp về chi ngân sách

Luật Ngân sách nhà nước năm 201 phân cấp chi ng n sách nhà nước bao gồm nội dung chính sau đ y:

Thứ nhất, phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

Theo quy định của Luật Ng n sách nhà nước hiện hành, nhiệm vụ chi của các

ngân sách các cấp bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển Ngoài ra còn có các nhiệm vụ chi trả gốc, lãi tiền vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính (đối với ngân sách trung ương và ng n sách cấp tỉnh), chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới Ngân sách trung ương đảm nhận những nhiệm vụ chi lớn, quan trọng c tác động trực tiếp đến việc điều chỉnh vĩ mô của nhà nước, đảm bảo an ninh chính trị và trật tự

an toàn xã hội Ng n sách địa phương đảm nhận các nhiệm vụ chi li n quan đến phạm vi địa phương