Một số vấn đề lý luận về trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương ở Việt Nam

- Dựa vào tính chất trách nhiệm giải trình’,có thể phân tách thành (i) trách nhiệm giải trình chính trị: t ước hết, đây là t ách nhiệm giải t inh cùa các chức danh chính t ị ở địa phương[r]

t ách nhiệm giải t ình và t ách nhiệm giải t ình của CQĐP còn có những t anh luận,cách hiểu chưa thống nhất, thậm chí chưa được đề cập làm õ Bài viết tập t ung ỉuậngiải những vấn để lýluận cơ bản nhất về t ách nhiệm giải t ình của CQĐP ở Việt Nam

1.1 uyê ỉỷ c ả quyề â ảâ - ê tả t ết lập trác ệm ả trìcủa c í quyể địa p ươ

T ong xã hội dân chủ, quyển lực nhà nước là quyền ỉực nhận từ sự ủy quyền củanhân dân, quyền lực nhân dân quyết định phạm vi, mục đích, kể cả cách thức sử dụngquyền lực nhà nước, quyền lực nhà nước phụ thuộc và chịu sự kiểm soát của quyềnlực nhân dân Luận điểm này bắt nguồn từ nguyên lý chủ quyển nhân dân Mặc dùvới những góc nhìn và quan niệm hết sức đa dạng, nhưng nội dung chung nhất củanguyên lý này đó là: quyền lực nhân dân là quyển lực tối cao và là quyền lực gốc t ong

xã hội dân chủ; quyền lực nhân dân không được biểu hiện và quyền lực nhân dânđược thực thi liên tục bởi chính chủ thể của nó là nhân dân, nhưng tư cách chủ thểcủa nhân dân thể hiện ở việc t ực tiếp thực hiện một phần quyền lực, ủy thác thực hiệnquyền lực và kiểm t a, giám sát, kể cả việc thay đổi, hủy bỏ quyển lực đã được ũy thác;Học viện Chính trị khu vực III

quyền lực nhà nước là bộ phận cơ bản của quyền lực nhân dân được hình thành thôngqua sự đổng thuận ủy quyền của nhân dân, mà bằng chứng hữu hình của sự đổngthuận đó là sự hiện diện của chủ nghĩa lập hiến Nhân dân, bằng quyền lực của mìnhthiết lập a nhà nước, ủy quyền cho nhà nước thực hiện quyển lực nhân dấn, vi vậy,xét vể bản chất, quyền lực nhà nước là thống nhất, không thể phân chia, chỉ thuộc vềchù thể duy nhất là nhân dân Mọi sự phân chia, phân cồng, phấn quyển giữa các cơquan t ong cơ cấu bộ máy nhà nước đều mang tính “kỹ thuật” để quyền lực nhà nướcthực hiện t ên thực tế, phản ánh được ý chí của nhân dân và không làm phương hạiđến chủ quyển nhân dân Như vậy, với tư cách là chù thể tối cao của quyền lực, nhândân phải có quyển được biết các cơ quan nhà nước từ t ung ương đến địa phương vànhững người đại diện sử dụng quyển lực được nhân dân ủy nhiệm như thế nào Đây

là một đòi hỏi chính đáng, tự nhiên của chủ thể quyền lực, thông quạiđó chủ thể cóthể kiểm soát quyền ỉực được t ao cho nhà nước Đây cũng chính là cơ sở quan t ọng

để nhân dân yêu cấu các cơ quan nhà nước từ t ung ương đến địa phương phải thựchiện t ách nhiệm giải t ình t ong việc sử dụng quyền lực được nhân dân ủy quyền

Cần thấy ằng, ở các quốc gia khác nhau tùy thuộc vào chế độ chính t ị, kinh tế,văn hóa, t uyển thống, cách thức tổ chức quyền lực nhà nước mà việc xác lập, tổchức và thực hiện quyền lực nhà nước do nhân dân ủy quyền là có sự khác nhau, do

đó cơ chế thực hiện t ách nhiệm giải t ình cũng có sự khác nhau Việc yêu cầu các cơquan nhà nước, t ong đó có CQĐP phải thực hiện t ách nhiệm giải t ình t ong quá

t ình thực hiện quyền lực được ủy quyền là một t ong những phương thức để người

ủy quyển có thể theo dõi, giám sát quyền lực của mình có được sử dụng đúng và hiệuquả hay không, đồng thời, cũng là phương thức để người ủy quyển có khả năng “quykết t ách nhiệm” người được ủy quyền khi quyền lực ủy quyền bị ỉạm dụng, sử dụngsai mục đích và gây a những hậu quả nhất định

2 Nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chínhquyể địa p ươ - cơ sở xác ỉập cơ c ế t ực ệ trắc ệm ả trì của c í

quyền địa phương

Việc phân định thẩm quyển giữa chính quyền t ung ương và CQĐP là một nhucấu mang tính khách quan t ong việc quản t ị quốc gia, đồng thời cũng là nhu cầu phát

Ỷ YẾUHỘITHẢO HOA HỌC QUỐC TẾ

Côngkhai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trongquản trị nhà ntíồc

Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam - Viện Nhà nước và Pháp luật (20 5), Báo cáo đề tài cấp bộ, Những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về mối quan hệ giữa nhà nước với nhân dân và với Đảng Cộng sản Việt Nam trong bối cảnh xây dựng nhà nướcpháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam giai đoạn 2011-2020, Nguyễn Thị Việt Hương (Chủ nhiệm), t 7

Ỷ YẾU HỘI THẢO HOA HỌC QUỐC TẾ

Côngkhai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước

t iển tự nhiên của mỗi địa phương Để việc phấn định thẩm quyền đạt hiệu quả, đúngmục tiêu và định hướng của nhà nước, cần xác lập cơ chế kiểm soát việc thực hiện thẩmquyền đã được phân định - cơ chế yêu cẩu CQĐP phải thực hiện t ách nhiệm giải t ình

là một t ong những cách thức mà thông qua đó chính quyển t ung ương có thể kiểm t a,giám sát việc thực hiện thẩm quyển đã được phân định cho CQĐP Đây là một nhu cầumang tính khách quan, đảm bảo quyển lực quản lý của chính quyển t ung ương đượcthống nhất, tuân thủ định hướng phát t iển chung của quốc gia

Lý luận và thực tiễn về phấn định thẩm quyền giữa chính quyền t ung ương

và CQĐP cho thấy, việc phân định này là một vấn đề không hề đơn giản, Ĩ1Ókhôngchỉ mang tính khoa học cao t ên phương diện việc tổ chức thực hiện quyền lực nhànước, mà còn liên quan đến những vấn đề ộng lớn hơn, phức tạp hơn đó ỉà chính t ị

và pháp lý - yếu tố không phải là bất biến qua mỗi thời kỳ lịch sử Vấn đề quan t ọngnhất t òng phân định thẩm quyển là t ả lời cho câu hỏi, việc phân định dựa t ên cơ sởcủa nguyên tắc nào?

Thực tiễn cho thấy, có ba nguyên tắc cơ bản t ong phân định thẩm quyển giữachính quyển t ung ương và CQĐP đó là: tập quyển, phân quyền, tản quyển và một sốbiến thể của nó ứng với việc thực hiện từng nguyên tắc, vị thế của CQĐP t ong mốiqúan hệ với chính quyển t ung ương và cư dân địa phương là khác nhau, do vậy, cơchế yếu cầu CQĐP phải thực hiện t ách nhiệm giải t ình t ong việc thực hiện thẩmquyển được phân định cũng có sự khác nhau

i) Đối với nguyên tắc tập quyền: CQĐP được coi là “cánh tay nòi dài” của chínhquyển t ung ương, các cơ quan CQĐP chỉ tuân thủ và phục tùng các quyết định của

t ung ương Cơ quan dân cử vừa là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa

ỉà cơ quan đại diện cho ý chí của của nhân dân địa phương Cơ quan hành chính vừa

là cơ quan chấp hành của cơ quan dân cử cùng cấp, vừa là cơ quan hành chính ở địaphương Quan hệ giữa chính quyền t ung ương và CQĐP là quan hệ mang tính thứbậc t ên dưới về mặt hành chính Với cách thức tổ chức và thực hiện như vậy, chủthể chính mà CQĐP phải thực hiện t ách nhiệm giải t ình là chính quyền t ung ươnghoặc t ong nội bộ hệ thống các cơ quan nhà nước theo hệ thống thứ bậc

ii) Đối với nguyên tắc phân quyền: CQĐP được xem là một pháp nhân côngpháp, mọi quyền hạn do Hiến pháp và luật t ao cho, tự chủ, hoạt động theo Hiến pháp

Bộ Tư pháp, Viện khoa học pháp lý, Nguyễn Văn Cương (Chủ biên), hân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyên địa phương tại Việt Nam hiện nay, Nxb Chính t ị quốc gia, 20 5, t 33,34

Ỷ YẾU HỘI THẢO HOA HỌC QUỐC TẾ

Côngkhai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trongquản trị nhà ntíởc

và pháp luật Cơ quan đại diện do nhân dân địa phương bẩu a, chỉ chịu t ách nhiệm

t ước nhân dân địa phương và chịu t ách nhiệm t ước pháp luật thông qua sự tài pháncủa Tòa án Mối quan hệ giữa các cấp CQĐP không phải là quan hệ thứ bậc t ên dướivê' mặt hành chính mà đều là chù thể binh đẳng t ước pháp luật CQĐP tương đối độclập với chính quyền t ung ương, nhưng vẫn phải thực hiện t ách nhiệm giải t ình đốivới cơ quan nhà nước cấp t ên khi có yêu cầu, nhằm đảm bảo sự quản lý thống nhấtcủa quốc gia, tuy nhiên, phạm vi, nội dung t ách nhiệm giải t ình là hạn chế, nó đượcđặt a để thực hiện việc kiểm soát của chính quyền t ung ương đối với CQĐP nhằmđảm bảo thực hiện thống nhất mục tiêu chung của quốc gia Chủ thể mà CQĐP phảithực hiện t ách nhiệm giải t ình quan t ọng nhất theo nguyên tắc này chính là cư dânđịa phương hoặc các tổ chức đại diện cho cư dân địa phương, t ong những t ường hợpnhất định có thể thực hiện t ách nhiệm giải t ình t ước Tòa án

Hi) Đối vôi nguyên tắc tản quyền: t ên cùng một đơn vị hành chính, có phẩn việc

do chính quyển t ung ương hay CQĐP cấp cao hơn thực hiện và có phần quyền lực,quản lý do CQĐP ở đơn vị hành chính đó thực hiện2, các cơ quan tản quyển thực thithẩm quyền độc ỉập, đại diện cho nhà nước bên cạnh hoạt động thực hiện quyền lực,quản ỉý của CQĐP sở tại Đây có thể xem là nguyên tắc bổ sung cho khiếm khuyếtcủa nguyên tắc tập quyền và về bản chất là một biến thể của nguyên tắc tập quyển Dovậy, vể ngúyên tắc CQĐP phải thực hiện t ách nhiệm giải t ình chủ yếu đối với chínhquyển t ung ương và CQĐP cấp cao hơn theo hệ thống thứ bậc Ở nước ta, các cơ quanquản lý nhà nước t ực thuộc theo ngành dọc có thể hiểu thuộc cơ cấu “tản quyền” nhưHải quan, Thống kê, Kho bạc, Ngân hàng nhà nước, Kiểm toán nhà nước3

T ên thực tế, các quốc gia có thể áp dụng các nguyên tắc phân định thẩmquyển khác nhau và đo đó có những phương thức quản lý nhà nước khác nhau, nóphản ánh t ình độ phát t iển và mức độ dân chủ của các quốc gia, mỗi phương thứcđểu có những ưu thế, hạn chế nhất định, do đó t ong nhận thức và thực tiễn khôngthể tuyệt đối hóa phương thức nào, mỗi phương thức chỉ mang lại hiệu quả và phùhợp với hoàn cảnh lịch sử cụ thể của từng quốc gia, từng giai đoạn lịch sử nhất định

Vì thế, t ong thực tiễn các nước đều áp dụng tất cả các phương thức này ở những

Bộ Tư pháp, Viện khoa học pháp lý, Nguyễn Văn Cương (Chủ biên), hân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyển địa phương tại Việt Nam hiện nay, Nxb Chính t ị quốc gia, 20 5, t 38,3

2Viện Hàn ỉâm khoa học xã hội Việt Nam, Viện Nhà nước và Pháp luật, Báo cáo tổng hợp để tài cấp bộ, ô chức quyển lực nhà nước ở địa phương trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Vũ Thư (Chủ nhiệm),

20 6, t ! 36

3Phạm Hồng Thái, hân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước - Một số khía cạnh ỉỷ luận, thực tiễn và pháp

lý, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 27» 20 , t 2

khâu, những mặt, những lĩnh vực nhất định của quản lý nhà nước một cách khálinh hoạt Điểm nhấn mạnh cần xem xét là, mối quan hệ giữa chính quyển t angương và CQĐP t ong việc thực hiện thẩm quyền được phân định và cộng đồng dân

cư nơi thiết lập nên CQĐP được giải quyết như thế nào? Vì CQĐP luôn được hìnhthành t ên cơ sở cộng đổng dân cư, lãnh thổ nhất định và tổn tại t ong một quốc giathống nhất nên giải quyết mối quan hệ này thực chất là giải quyết mối quan hệ giữaCQĐP đối với các thiết chế tạo lập a nó - đây chính ỉà cơ sở quan t ọng xác lập việcCQĐP t ong quá t ình thực hiện thẩm quỵển của mình phải chịu t ách nhiệm giải

t ình t ước cấp t ên, đồng thời chịu t ách nhiệm giải t ình t ước cư dân địa phương

và các tổ chức đại diện cho dân cư Ở Việt Nam, việc phân định thẩm quyền mangtinh chất tổng hòa của cả ba nguyên tắc nêu t ên, t ong đó, yếu tố tập quyển là chủđạo, tản quyển là phổ biên, phi tập t ung hóa là iêng lẻ, ủy quyền diễn a phổ biếnđặt dưới sự lãnh đạo t ực tiếp, toàn diện của Đảng2, vì vậy, khi xác lập t ách nhiệmgiải t ình của CQĐP phải thấm nhuần quan điểm xuyên suốt về sự thống nhất củaquyên lực nhà nước và nguyên tắc tập t ung dân chủ được thừa nhận như là mộtđặc t ưng, theo đó, CQĐP phải thực hiện t ách nhiệm giải t ình t ước hết đối với cơquan nhà nước cấp t ên, cơ quan nhà nước cùng cấp, người dân và các tổ chức đạidiện cho người dân tại địa phương

1 3, Vị trí, vai trò của chính quyền địa phương - cơ sổ xây dựng cấc căn cứpháp

lý về trách nhiệm giải trình của chính quyển địa phương

Sự hiện diện của CQĐP gắn liền với việc tổ chức lãnh thổ quốc gia thành cácđơn vị hành chính, phân chia đơn vị hành chính là dấu hiệu khách quan và có tínhquy luật để nhà nước thực thi quyển ỉực thống nhất và thực hiện việc quản lý t ên cácvùng lãnh thổ địa phương Ngày nay, chỉ vài quốc gia có diện tích nhỏ, dân số ất ítmới không thực hiện việc phân chia đơn vị hành chính, mặc dù vậy, t ên thực tế> cácquốc gia đó vẫn phải thực hiện việc phân chia dân cư hoặc ỉãnh thổ theo cách nào đó

để tổ chức thực hiện quyền lực và quản lý nhà nước3 Việc tổ chức CQĐP phụ thuộcvào ất nhiều yếu tố, t ong đó yếu tố hình thành lãnh thổ hành chính t ực thuộc có

ý nghĩa đặc biệt quan t ọng, quyết định đến việc tổ chức và hiệu quả hoạt động của

Phạm Hổng Thái, hân quyển và phân cấp trong quản ỉý nhà nước - Một số khía cạnh ỉý luận, thực tiễn và pháp

Ỷ YẾU HỘI THẢO HOA HỌC QUỐC TẾ

Côngkhai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trongquản trị nhà nước

Ỷ YẾU HỘI THẢO HOA HỌC QUỐC TẾ

Côngkhai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trongquản trị nhà nước

CQĐP Các đơn vị hành chính ỉãnh thổ địa phương t ên thế giới được hình thànhtheo hai nguyên tắc cơ bản: tự nhiên và nhân tạo

Đối với đơn vị hành chính tự nhiên, nhà nước phải công nhận các anh giới tựnhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục, tập quán, t uyền thống, văn hóa,lịch sử, cộng đồng dân cư bền vững Nhà nước buộc phải thừa nhận t ong quá t ìnhquản lý của mình t ên toàn vẹn lãnh thổ quốc gia, việc tổ chức quản lý lãnh thổ nàyphải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư, vì vậy, bộ máy CQĐP ngoàicác cơ quan quản lý cần thiết phải có cả cơ quan do nhân dân t ực tiếp hoặc gián tiếpbầu a, việc tổ chức quản lý mang nhiều tính chất tự quản, tự t ị

Đối với đơn vị hành chính nhân tạo, việc phân chia lãnh thổ thành các đơn vịhành chính t ực thuộc là nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý của t ung ương, việc tổ chứcquản lý các đơn vị hành chính lãnh thổ này có tính chất hành chính, do vậy, chỉ cầnnhững cơ quan hành chính để đảm nhận chức năng quản lý như mục tiêu nó đã đề a,chúng thường được gọi là cấp chính quyển khồng hoàn chỉnh, nhân sự làm việc được

bổ nhiệm mà không cần sự lựa chọn bằng phương pháp bầu cử từ cử t i địa phương,nói cách khác ở đây không nhất thiết phải thành lập a cơ quan đại diện

Như vậy, CQĐP dù được thành lặp dựa t ên đơn vị hành chính tự nhiên haynhân tạo cũng phải thể hiện được hai phương diện cơ bản và có mối quan hệ với nhau:CQĐP là cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, nghĩa là, t ong quan

hệ quyền iực nhà nước thống nhất, CQĐP là một cấu t úc quyển lực có tính bộ phận

t ong hệ thống cơ quan nhà nước thống nhất t ên toàn bộ lãnh thổ Và CQĐP còn làthiết chế đại diện cho lợi ích, ý chí, nguyện vọng của cộng đồng dân cư t ong phạm

vi lãnh thổ, do đó, CQĐP ở địa phương còn là hình thức tổ chức thực hiện dân chủcủa nhân dân địa phương t ong một phạm vi lãnh thổ cụ thể Khác với cơ quan nhànước ở t ung ương, CQĐP luôn thể hiện tính chất kép, vừa mang tính quyền ỉực nhànước, vừa mang tính tự quản Xuất phát từ vị t í, vai t ò đó pháp luật của các quốc giaphải thể chế hóa được hai chức năng cơ bản của CQĐP đó là: i) thực hiện chức nănghành chính ở địa phương, quản lý dân cư t ong lãnh thổ: là t ung tâm tổ chức thựchiện pháp luật và các quyết định của cơ quan nhà nước cấp t ên tại địa bàn quản lýcủa mình, đưa quyền lực nhà nước vào hoạt động hàng ngày ở địa phương, sử dụngquyền lực nhà nước để quản lý các quá t ình xã hội diễn a t ên địa bàn lãnh thổ Vềhình thức, chức năng này được đảm bảo bằng pháp luật và cụ thể hóa thành nhữngNguyễn Đăng Dung, về luật tổ chức chỉnh quyền địa phương, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học, số 3,

20 6, t 2-3

Ỷ YỂU HỘI THẢO HOA HỌC QUỐC TẾ

Côngkhai,minh bạch và trách nhiệm giải trinh trongquản trị nhà nước

nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, cũng như sự đảm bảo của nhà nước về phương tiện,nguồn lực, t ong đó có ngân sách để thực hiện, ii) thực hiện chức năng đại diện chocộng đồng dân cư tại địa phương, bảo đảm quyển ỉợi của địa phương t ong mối quan

hệ với quyền lợi quốc gia Để thực hiện chức năng này, CQĐP phải do cộng đồng dân

cư bầu a và tùy theo từng quốc gia cơ cấu tổ chức cơ quan CQĐP là có sự khác nhau

T ung tâm cùa tính chất đại diện cho cộng đồng dân cư tại địa phương thể hiện ở mức

độ tự quyết định của CQĐP, thông qua việc nhà nước t ao quyền được chủ động tựquản, tự t ị, tự chủ hoặc tự quyết Về hình thức, chức năng này thể hiện qua sự phầnquyền của chính quyển t ung ương đối với CQĐP qua quy định của Hiến pháp, luậthoặc những văn bản mang tính chất quy phạm khác và nguồn lực để bảo đảm thựchiện không chỉ từ t ung ương mà địa phương cũng phải tự bảo đảm bằng tài sản, ngânsách iêng và nguồn nhân lực của minh

Để các chức năng của CQĐP được thực hiện t ên thực tế, đòi hỏi pháp luật phảitiếp tục cụ thể hóa thành cấc nhiệm vụ, quyển hạn và t ách nhiệm cụ thể, t ong đó

có việc quy định cơ chế chịu t ách nhiệm giải t ình của CQĐP, nhằm đảm bảo choCQĐP thực hiện hiệu quả chức năng, nhiệm vụ, quyển hạn đã được pháp luật quỵđịnh Đây là cơ sở pháp lý quan t ọng ghi nhận và bảo đảm cho t ách nhiệm giải t ìnhcủa CQĐP được thực hiện t ên thực tế Ờ Việt Nam hiện nay, vị t í, vai t ò, chức năng,nhiệm vụ, quyền hạn và cơ chế chịu t ách nhiệm của CQĐP đã được cụ thể hóa t ongHiến pháp nám 20 3, Luật Tổ chức chính quyển địa phương năm 20 5 và một số vãnbản pháp luật khác Theo đó, CQĐP gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và ủ y bannhân dân (ƯBND) HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho

ý chí, nguyện vọng và quyền lầm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu a,chịu t ách nhiệm t ước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp t ên HĐNDquyết định các vấn đê' của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp

và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND ƯBND ở cấpchính quyền địa phương đo HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND,

cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu t ách nhiệm t ước HĐND và cơquan Hành chính nhà nước cấp t ê i ƯBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và phápluật ở địa phương; tồ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm

vụ do cơ quan nhà nước cấp t ên giao Đây là cơ sở pháp lý quan t ọng xác lập t áchnhiệm giải t ình của CQĐP ở Việt Nam hiện nay, theo đó, CQĐP t ước hết là HĐNDphải thực hiện t ách nhiệm giải t ình t ước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nướccấp t ên ƯBND phải thực hiện t ách nhiệm giải t ình t ước HĐND cùng cấp và cơquan hành chính nhà nước cấp t ên Bên cạnh đó, xuất phát từ yếu tố đặc thù của hệ

Ỷ YẾU HỘI THẢO HOA HỌC QUỐC TỂ

Côngkhai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nưổc

thống chính t ị ở nước ta, HĐND và UBND còn phải thực hiện t ách nhiệm giải t ìnhđối với Mặt t ận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể nhân dân và tổ chức đảng

và phân loại

2 Khái niệm trách nhiệm giảỉ trình của chính quyền địa phương

Về mặt nguồn gốc của thuật ngữ, một số nhà nghiên cho ằng, “accountability”

có nguồn gốc từ tiếng Anglo - No man (tiếng Pháp dùng ở Anh thời T ung cổ), banđầu ất gần với thuật ngữ “accounting”với nghĩa là sổ sách kế toán - “bookkeeping”

T ải qua nhiều thế kỷ, thuật ngữ t ách nhiệm không còn gắn với duy nhất một lĩnhvực quản lý tài chính hay sổ sách kế toán nữa mà nó còn được coi là cơ sở của hệthống quản lý công bằng, vô tư khách quan và t ách nhiệm không chi là t ách nhiệmcủa người dân đối với Hoàng gia hay đối với nhà nước mà ngược lại nhà nước cũng

có t ách nhiệm với dân chúng Đến những năm 80 của thế kỷ XX, cùng với làn sóngquản lý công mới ở nước Anh, thuật ngữ này đã thoát hẳn nghĩa t ực tiếp và t ở thànhmột thuật ngữ được sử dụng ộng ãi t ong nghiên cứu và thực hành quản t ị tốt Tuynhiên, logic của hoạt động kế toán vẫn tồn tại, đó là người được ủy quyền, được sửdụng nguồn lực của người khác phải có t ách nhiệm sử dụng một cách có hiệu quảnhất và chịu t ách nhiệm t ước những người ủy quyền cho họ cả về tiến t ình, hoạtđộng và hiệu quả công việc Chính vì lý do ngôn ngữ này nên tồn tại ất nhiểu cáchhiểu khác nhau: heo nghĩa rộng, t ách nhiệm giải t ình ià t ụ cột của nền dân chủ, làtiêu chí đánh giá mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, các tổ chức quốc tế Ngânhàng thế giới, Liên minh châu Âu, Liên hiệp quốc thường sử dụng quan niệm này

t ong hợp tác phát t iển, đặc biệt là hoạt động cải cách khu vực công heo nghĩa hẹp,

t ách nhiệm giải t ình là quan hệ giữa chủ thể của các hoạt động quyết định chínhsách (t ường hợp này là chính quyền) với các chủ thể liên quan khác (t ong t ườnghợp này là Quốc hội, người dân, phương tiện t uyền thông hoặc tổ chức xã hội côngdân) thông qua các phương tiện thông tin, giải thích và chịu t ách nhiệm2

Theo Từ điển vê' Chính quyển và Chính t ị Hoa Kỳ, t ách nhiệm giải t ình được

lý giải là: “Phạm vi mà t ong đó một người phải chịu t ách nhiệm với các cấp cao hơn

-về mặt pháp lý hoặc tổ chức - vể những hành động của họ t ong xã hội nói chung hoặc

Bùi Thị Ngọc Mai, rách nhiệm của người đứng đầu cơquan hành chính nhà nước»Luận án tiến sỹ Quản lý hành chính công, 20 5, t 33» 34

2Bùi Phương Đình, rách nhiệm giải trình trongphòng chống tham nhũng - Kinh nghiệm quốc tế và gợi mở cho Việt Nam, Tạp chí Thông tin khoa học lý luận chính t ị số 3,20 7

t ong phạm vi một tổ chức nào đó nói iêng Vê' mặt lý thuyết, các quan chức t úng cửphải chịu t ách nhiệm t ước chủ quyền chính t ị của các cử t i Với ý nghĩa này, cácquan chức được bổ nhiệm - từ các nhân viên giữ hồ sơ cho đến các thư ký t ong nộicác - đều chịu ít t ách nhiệm hơn so với các quan chức được lựa chọn do bỏ phiếu,những người được bổ nhiệm chủ yếu chỉ phải chịu t ách nhiệm t ước những ngườigiám sát t ong tổ chức của họ, t ong khi những người được lựa chọn do bầu cử phảichịu t ách nhiệm t ước tất cả những người nằm t ong phạm vi quyền hạn của họ”Các nhà nghiên cứu nước ngoài cũng đưa a nhiều cách tiếp cận khác nhau vê'

t ách nhiệm giải t inh Có thể nhận thấy có hai hướng tiếp cận chính:

(ỉ) iếp cận theo nghĩa chủ động>đó là “ý thức tự giác”, “chủ động hành xử” theonhững chuẩn mực như õ àng, minh bạch, có t ách nhiệm, thận t ọng, biết lắng nghe,sẵn lòng hành động một cách minh bạch, khách quan và công bằng2, được sử dụngchủ yếu như một khái niệm quy chuẩn, như là các tiêu chuẩn đạo đức để đánh giáhành vỉ của các bên tham gia Do đó, các nghiên cứu về t ách nhiệm giải t ình thườngtập t ung vào các vấn để mang tính quy chuẩn, tập hợp các tiêu chuẩn để đánh giácách hành xủ của các chủ thể công quyền, được xem là hướng tích cực của tổ chứccông hoặc công chức3 T ong cồng t ình nghiên cứu Khuôn khổ trách nhiệm giải trìnhtoàn cầu, t ách nhiệm giải t ình được hiểu là sự cam kết và chịu t ách nhiệm đối vớinhững người có lợi ích liên quan; cân nhắc các nhu cẩu và quan điểm của họ t ongquá t ình a quyết định, đưa a giải thích vì sao các quan điểm và nhu cầu được xemxét hoặc không Theo đó, t ách nhiệm giải t ình là một quá t ình học hỏi hơn là một

cơ chế kiểm soát Có t ách nhiệm giải t ình nghĩa là luôn cởi mở với những người cólợi ích liên quan, cam kết với họ việc thường xuyên đối thoại và t ao đổi qua lại4Cách tiếp cận này cũng gần với các tiếp cận về t ách nhiệm giải t ình của các

tổ chức quốc tế như Ngân hàng phát t iển chấu Á (ADB), Chương t ình phát t iểnLiên hiệp quốc (UNDP), Tổ chức hợp tác phát t iển kinh tế (OEDC) ADB xác định,

t ách nhiệm giải t ình tạo a một diễn đàn để những người dân chịu sự tác động bấtlợi của các dự án được tổ chức tài t ợ, đưa a những tiếng nói về những quan ngại của

họ và tìm kiếm giải pháp cho những vấn đề đó, điều này tạo a sự minh bạch, sự tham

Ỷ YẾU HỘI THẢO HOA HỌC QUỐC TỂ

Côngkhaiy minh bạch và trách nhiệm giải trình trongquản trị nhà nước

ừ điền về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ, Nxb Chính t ị quốc gia, Hà Nội, 2002, t , 7

2 Boven, he Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organisation, Camb igde Unive sity P ess, 8

3Ma k Bovens, wo Concepts ofAccountability: Accountability as a Virtue and as a Mechanism

4 Blagescu, M, L de Las Casas & R Lloyd (2005), athways to Accountability: he lobal Accountability Framework, One Wo kd T ust, London

Ỷ YẾU HỘI THẢO HOA HỌC QUỐC TẾ

Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước

gia, sự tính nhiệm, tính hiệu quả Điều này phù hợp với quan điểm t ong Dự án Cảicách hành chính - VIE/ 2/002 năm 7, t ách nhiệm giải t ình có thể được hiểu: ( )

“ rách nhiệm của Chính phủ hay một cơ quan của Chính phủ đổi với cơ quan cấp trên

và đối với công chúng trong việc thực hiện những mục tiêu, nhiệm vụ đã xác định và giảitrình trước công chúng vê việc đó”; (2) “Cam kết đòi hỏi ở một công chức để đảm nhiệmtrách nhiệm về việc cố thực hiện hay không một công Việc”và (3) “Nghĩa vụ mà cấp dướiphải báo cáo cho cấp trên về việc thực hiện chức trách của mình>>2

Việc tiếp cận như t ên cho thấy, nó chủ yếu hướng đến các chủ thể thực hiện

t ách nhiệm giải t ình t ong khu vực nhà nước và xu hướng nâng cao quản t ị côngđang diễn a mạnh mẽ ngày nay, đây cũng chính là lĩnh vực và xu hướng tác độngsâu ộng nhất đến mọi lĩnh vực của đời sống xã hội ở các quốc gia, là mục tiêu mà cácnền hành chính công hiện đại hướng đến Với cách tiếp cận này, phạm vi t ách nhiệmgiải t ình ỉà tương đối ộng, mang hàm ý ất tích cực, là cơ sở để đánh giá tính hiệulực, hiệu quả của nền hành chính nhà nước, nó mang tính gợi mở đến hình ảnh mangtính tin cậy, t ung thực, công bằng, tính chịu t ách nhiệm Việc hướng đến tính “tíchcực” của các chủ thể đã hàm chứa bên t ong khái niệm t ách nhiệm giải t ình tínhliên tưởng t ong nhận thức và diễn giải về khái niệm này, chính vì vậy khái niệm nàykhông dễ dàng nắm bắt khi xem xét t ên khía cạnh nào đó, nó ngày càng được sử dụngnhiều t ong các cuộc thảo luận chính t ị và các văn bản chính sách vì nó t uyền đạtmột hình ảnh minh bạch và đáng tin cậy Sức mạnh gợi ý của nó làm cho nó cũng ỉàmột khái niệm ất khó nắm bắt, bởi vì nó có thể có nghỉa là nhiều điểu khác nhau chonhững người khác nhau, như bất cứ ai nghiên cứu t ách nhiệm sẽ sớm phát hiện a3

00 iếp cận theo nghĩa bị động, đó là nghĩa vụ phải làm của một chủ thể t ướccác chủ thể khác Theo nghĩa này> t ách nhiệm giải t ình luôn gắn với một mối quan

hệ cụ thể, thường là quan hệ đại diện hoặc ủy quyền, t ong đó, chủ thể được ủy quyểnphải giải thích, chứng minh hành xử của minh, chịu sự phán xét và chế tài (nếu có)

từ chủ thể ủy quyền4 Cơ sở cho việc xác định t ách nhiệm giải t ình là sự ủy quyềncủa người dân và tính đại diện của bộ máy nhà nước, với tư cách đó, người dân phải

có quyển được biết chính quyển đã, đang và sẽ làm gì cho mình thông qua các thủ tục

về tiếp cận thông tin, công khai, minh bạch hoạt động của bộ máy công quyền, cơ chế

Ngân hàng phát t iển châu Á, Chính sách cơ chế trách nhiệm giải trình, 20 2

2Từ điển Hành chính Anh - Pháp - Việt ( 7), Dự án Cải cách hành chính - VIE/ 2/002, Hà Nội

3Ma k Bovens, ublic Accountability: A framework for the analysis and assessment o f accountability ments in the public domain, 2006

arrange-4Ma k Bovens, Analysing and AssessingAccountability: A Conceptual Framework, Eu opean La Jou nal, 2007

Ỷ YỂU HỘĨ THẢO HOA HỌC QUỐC TẾ

Côngkhai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trongquản trị nhà nước

giám sát quyền lực T ách nhiệm giải t ình theo nghĩa bị động xác lập tương đối õàng t ách nhiệm của chủ thể nào đối với chù thể nào, nội dung giải t ình là gì, quyền

và nghĩa vụ của các bên t ong mối quan hệ như thế nào, hệ quả pháp lý chính vì vậy,hình thức chất vấn và t ả lời chất vấn được thể hiện õ nét, t ách nhiệm giải t ình theonghĩa này được thể hiện õ t ong từng mối quan hệ cụ thể giữa các chủ thể và đượcthực hiện chủ yếu dựa t ên mối quan hệ đại diện hoặc ủy quyền

Ở Việt Nam, t ách nhiệm giải t ình cũng được các nhà nghiên cứu tiếp cậndưới nhiều góc độ, khía cạnh khác nhau Đặc biệt, t ong thời gian gần đây, dưới góc

độ PCTN được đề cập tương đối nhiều, theo đó, t ách nhiệm giải t ình được hiểu làviệc các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền t ong cơ quan nhà nước chủ độnghoặc theo yêu cầu thực hiện cung cấp thông tin đầy đủ, chính xác, kịp thời về quyền,nghĩa vụ, về quá t ình thực hiện chức t ách, nhiệm vụ được giao và t ách nhiệm củamình đối với kết quả thực hiện chức t ách, nhiệm vụ đó t ước người dân, xã hội và các

cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan2 Chương t ình sáng kiến chống tham nhũng(VACI) năm 20 4 đưa a định nghĩa: T ách nhiệm giải t ình là t ách nhiệm của các cơquan, tổ chức, đơn vị khu vực công phải cung cấp thồng tin và làm õ t ách nhiệm vềquyết định và hành vi của mình để người dân và các cơ quan giám sát có thể hiểu vàđánh giá3 Dưới góc độ quản t ị tốt, t ách nhiệm giải t ình được xem là vấn đề t ungtâm của mô hình này, theo đó, nội hàm của khái niệm này bao gổm 02 thành tố: a)khả nàng giải đáp, là việc yêu cầu các công chức phải có khả nâng giải đáp theo định

kỳ những vấn để liên quan đến việc họ đã sử dụng thẩm quyển của mình như thế nào,những nguồn lực được sử dụng vào đâu, với các nguồn lực đó đã đạt được kết quả gì

và b) việc chịu trách nhiệm hậu quả xảy ra, đó là nhu cầu về việc phải dự đoán đượcnhững hậu quả4 Theo diễn biến đó, tác giả Nguyễn Hoàng Anh cho ằng: Không chỉcác cơ quan nhà nước mà các tổ chức xã hội công dân và khối tư nhân cũng phải có

t ách nhiệm giải t ình t ước công chúng và t ước các đối tác T ong khuôn khổ là mộthoạt động của nhà nước, t ách nhiệm giải t ình được hiểu là: t ách nhiệm của cơ quan

Adam P ze o ski, Susan c Stokes, Democracy, Accountability, and Representation, Camb idge Unive sity