Mục đích nghiên cứu của đề tài này là trên cơ sở phân tích làm rõ những bất cập đang tồn tại trong xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội; đánh giá các mặ[r]
Trang 1ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
Đỗ Thị Thanh
HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN CỦA QUỐC HỘI VÀ VĂN PHÒNG QUỐC HỘI TRONG
GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
Chuyên ngành : Lưu trữ học và tư liệu học
Mã số : 51002
LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC LƯU TRỮ HỌC VÀ TƯ LIỆU
HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: Tiến sĩ Vũ Thị Phụng
HÀ NỘI - 2003
Trang 2LỜI MỞ ĐẦU
1 LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI
Bất kỳ một cơ quan nào trong quá trình hoạt động cũng đều dùng văn bản làm công cụ chủ yếu để trao đổi, truyền đạt thông tin và thực hiện chức năng quản lý của mình Do vậy, văn bản đóng một vai trò hết sức quan trọng trong đời sống xã hội nói chung và trong lĩnh vực quản lý ở các cơ quan Nhà nước nói riêng Chất lượng của văn bản khi được ban hành có ảnh hưởng nhất định đến hiệu quả hoạt động quản lý của một cơ quan Có rất nhiều yếu tố tác động đến chất lượng văn bản, trong đó có vấn đề xây dựng và ban hành văn bản Có thể nói rằng, hoàn thiện việc xây dựng và ban hành văn bản là để tạo
ra nhữmg văn bản có chất lượng cao Chính vì vậy, đây là một công tác mang
ý nghĩa to lớn đối với tất cả các cơ quan Nhà nước và cần được quan tâm nghiên cứu Đặc biệt là đối với các cơ quan có vị trí quan trọng trong bộ máy Nhà nước thì điều đó lại càng cần thiết và có nhiều ý nghĩa
Quốc hội là cơ quan có vị trí rất quan trọng trong bộ máy nhà nước, có chức năng lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của bộ máy nhà nước Vì vậy, hệ thống văn bản được hình thành trong quá trình hoạt động của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban
khác của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội (từ đây xin đƣợc gọi tắt là Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội) có một vị trí đặc biệt quan trọng trong hệ
thống văn bản của Nhà nước ta Trong đó, có những văn bản có giá trị pháp lý cao nhất như hiến pháp, các bộ luật, luật, pháp lệnh….Do vậy, hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội sẽ có tác dụng không nhỏ trong việc nâng cao chất lượng văn bản của Quốc hội Từ
đó, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong tình hình mới
Trong những năm gần đây, cùng với sự đổi mới hoạt động của Quốc hội, chất lượng của các văn bản do Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội ban hành đang ngày càng được nâng lên Tuy nhiên, trên thực tế, việc ban hành các văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội còn có một số bất cập, thể hiện trên những khía cạnh sau đây:
Trang 3- Quy trình soạn thảo, ban hành các loại văn bản còn có một số vấn đề chưa thật hợp lý và khoa học, nhất là đối với các loại văn bản thông thường
- Văn bản của Quốc hội chưa được chuẩn hoá về thể thức văn bản Điều này dẫn đến những khó khăn nhất định trong quá trình sử dụng, quản lý và tra tìm văn bản của cơ quan
- Kỹ thuật trình bày của các văn bản luật, pháp lệnh mới cũng như các văn bản luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung còn có những vấn đề chưa thật thống nhất
Một trong những nguyên nhân của tình trạng trên là do, hiện nay, văn
bản quy định công tác văn bản của Văn phòng Quốc hội là Quyết định số 1113/QĐ-HC về công tác văn thư - lưu trữ, ban hành ngày 07 tháng 10 năm 1993 của Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội (từ đây xin được gọi tắt là Quyết định 1113) đã có nhiều điểm không còn phù hợp với thực tế, cần phải
được điều chỉnh, bổ sung, chẳng hạn như việc quy định về thể thức của văn bản Bởi vì, Quyết định 1113 của Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội được ban hành trước thời điểm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực Song cho đến nay, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, Văn phòng Quốc hội chưa có quy định sửa đổi để điều chỉnh về lĩnh vực này
Là một cán bộ hiện đang công tác tại Văn phòng Quốc hội, hàng ngày có dịp tiếp xúc và tìm hiểu về văn bản của QH và các cơ quan của Quốc hội, tôi nhận thức rằng, việc nghiên cứu toàn diện cả phương diện lý luận và thực tiễn
để hoàn thiện việc xây dựng và ban hành văn bản của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội là một vấn đề bức xúc, có ý nghĩa thực tiễn để nâng cao chất lượng văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội Xuất phát từ những
lý do trên, tôi quyết định chọn đề tài“Hoàn thiện việc xây dựng và ban hành
văn bản của Quốc hội và văn phòng Quốc hội trong giai đoạn hiện nay.” để
làm luận văn cao học
Chọn vấn đề này, chúng tôi cũng mong muốn là với những kết quả nghiên cứu của đề tài có thể ứng dụng vào việc nâng cao chất lượng văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội; góp phần nhỏ bé vào nhiệm vụ chung của cơ quan
2 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VẤN ĐỀ
Trang 4Trong những năm gần đây, do sự đổi mới nhận thức về vai trò của văn bản trong hoạt động quản lý nên ngày càng có nhiều công trình đề cập đến vấn đề văn bản Cho đến nay, đã có một số công trình nghiên cứu về vấn đề văn bản nói chung, văn bản của các thời kỳ lịch sử nói riêng, đó là:
- Đề cập về phương diện lý luận văn bản, cho đến nay đã có nhiều cuốn sách có giá trị, được đánh giá như những “cẩm nang” cho các nhà quản lý, cán bộ nghiên cứu, ứng dụng trong công tác soạn thảo văn bản ở các cơ quan nhà nước Trong đó có một số công trình chuyên khảo của Phó Giáo sư, tiến
sỹ khoa học Nguyễn Văn Thâm như:
“Soạn thảo và sử lý văn bản trong công tác của cán bộ lãnh đạo và quản lý”, Nhà xuất bản Sự thật, năm 1992;
“ Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý Nhà nước”, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia năm 1997, sau đó được tái bản, bổ sung nhiều lần
Đây là những công trình đề cập một cách có hệ thống và tương đối đầy
đủ những vấn đề chủ yếu liên quan đến việc xây dựng và sử dụng văn bản quản lý nhà nước như: Thẩm quyền ban ban hành văn bản quy phạm pháp luật, vai trò của văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước, các quy trình soạn thảo, các mẫu văn bản Ngoài ra còn có những tác phẩm của tác giả khác như
Lê Văn in với “ Phương pháp soạn thảo văn bản hành chính kèm theo mẫu
các loại văn bản tham khảo, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia năm 1996; Tạ
Hữu ánh với “Soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản quản lý nhà nước”,
Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia năm 1999,… và một số tác giả khác Đây là những công trình được chúng tôi sử dụng làm cơ sở lý luận cho luận văn
- Về văn bản của các thời kỳ lịch sử, cho đến nay đã có nhiều bài viết, nhiều công trình nghiên cứu có giá trị, trong đó tập trung nhất là các công trình nghiên cứu về hệ thống văn bản thời kỳ phong kiến của Phó Giáo sư Vương Đình Quyền và Tiến sĩ Vũ Thị Phụng Đây là những nguồn tài liệu tham khảo có giá trị, giúp chúng tôi tìm hiểu về quá trình phát triển của hệ thống văn bản Nhà nước Việt Nam
Bên cạnh đó, về vấn đề văn bản cũng là đề tài của nhiều luận văn, khoá luận của sinh viên khoa Lưu trữ và Quản trị văn phòng, sinh viên Học viện
Trang 5Hành chính Quốc gia Song hầu hết luận văn, bài khoá luận mới bước đầu khảo sát, tìm hiểu hệ thống văn bản của các các cơ quan mà chưa đưa ra những giải pháp có tính hệ thống để hoàn thiện chúng Tuy vậy, đây vẫn là nguồn tư liệu tham khảo trên nhiều phương diện, dưới nhiều góc độ về tình hình ban hành văn bản của các cơ quan
Việc nghiên cứu để hoàn thiện hệ thống văn bản, theo khảo sát của chúng tôi, cho đến nay đã có một số luận văn cao học nghiên cứu, cụ thể là:
- Luận văn của thạc sỹ Bùi Xuân Lự (Khoa Lưu trữ và Quản trị văn
phòng) với đề tài “Hoàn thiện hệ thống văn bản hành chính nhà nước ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong giai đoạn hiện nay”
- Luận văn của thạc sỹ Hà Quang Thanh (Học viện Hành chính Quốc gia) với đề tài: “Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản lý Nhà nước của hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước”
Các đề tài nghiên cứu trên, đã đề cập tương đối có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn trong việc hoàn thiện hệ thống văn bản của các cơ quan hành chính Nhà nước Các tác giả đã nêu và phân tích thực trạng về hệ thống văn bản của các cơ quan hành chính Nhà nước nói chung và hệ thống văn bản của chính quyền cấp tỉnh nói riêng Trên cơ sở đó, các luận văn đã đưa ra một số định hướng nhằm hoàn thiện hệ thống văn bản của các cơ quan này Có thể nói rằng, đây là các đề tài nghiên cứu rất hữu ích, mang tính khoa học và tính thực tiễn cao Tuy nhiên, các đề tài trên mới chỉ tập trung nghiên cứu việc hoàn thiện việc ban hành văn bản của các cơ quan trong hệ thống hành pháp
Về văn bản của Quốc hội, duy nhất hiện nay có một đề tài nghiên cứu
khoa học (đã nghiệm thu) mang tên “Nâng cao và hoàn thiện kỹ thuật văn bản luật, pháp lệnh” mã số đăng ký 2000-92-149 Tuy nhiên, phạm vi nghiên
cứu của đề này chỉ giới hạn đối với hai loại văn bản quan trọng là luật và pháp lệnh Do vậy, đây là một đề tài nghiên cứu có tính chất chuyên sâu về kỹ thuật lập pháp
Luận văn của chúng tôi đã tiếp thu, kế thừa những kết quả nghiên cứu của các công trình nghiên cưú trước, đồng thời mở rộng nghiên cứu đối với
Trang 6các loại văn bản được hình thành trong quá trình hoạt động của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội
3 MỤC TIÊU VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU
Mục đích nghiên cứu của đề tài này là trên cơ sở phân tích làm rõ những bất cập đang tồn tại trong xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội; đánh giá các mặt được và chưa được để đề xuất những giải pháp cụ thể, góp phần nâng cao chất lượng văn bản của Quốc hội và các
cơ quan của Quốc hội – một hệ thống văn bản có vị trí quan trọng trong hệ thống văn bản quản lý Nhà nước
Để đạt được mục tiêu trên, luận văn hướng vào triển khai nghiên cứu các nội dung chính sau:
- Khảo sát tình hình thực tế ban hành văn bản của cơ quan
- Tìm hiểu, nghiên cứu sâu các quy định của Nhà nước về công tác văn bản Trên cơ sở đó, đối chiếu, so sánh giữa thực tế với với lý luận về văn bản
để thấy được tính đặc thù trong xây dựng và ban hành văn bản của Quốc hội
và các cơ quan Quốc hội
- Từ những khảo sát thực tế, kết hợp với việc nghiên cứu những cơ sở
lý luận và cơ sở pháp lý về văn bản, luận văn đưa ra một số giải pháp, góp phần hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội về các vấn đề như: Thẩm quyền, quy trình ban hành văn bản, thực hiện tiêu chuẩn hoá về thể thức văn bản Trong đó, đi sâu tập trung nghiên cứu về thể thức văn bản
4 ĐỐI TƢỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là việc xây dựng, ban hành các loại văn bản của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các
Uỷ ban của Quốc hội từ Quốc hội khoá X (Tức là từ năm 1997 đến nay) Bên cạnh đó, luận văn cũng nghiên cứu việc ban hành các loại văn bản của Văn phòng Quốc hội Bởi vì, Văn phòng Quốc hội là cơ quan giúp việc của Quốc hội nên các hoạt động của Văn phòng Quốc hội có sự gắn bó chặt chẽ với hoạt động Quốc hội và chịu sự chi phối bởi các hoạt động của Quốc hội Vì
Trang 7vậy, khi nghiên cứu văn bản của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội không thể không nghiên cứu văn bản của Văn phòng Quốc hội
Khi nghiên cứu hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của một cơ quan, chúng ta cần phải thực hiện đồng bộ các vấn đề như:
- Hoàn thiện về thẩm quyền ban hành văn bản
- Hoàn thiện về quy trình ban hành văn bản
- Hoàn thiện về nội dung văn bản
- Hoàn thiện về thể thức văn bản
- Hoàn thiện về cách trình bày, diễn đạt, kỹ năng sử dụng ngôn ngữ… Tuy nhiên, với khuôn khổ của một luận văn cao học, phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ tập trung giải quyết các vấn đề về:
+ Thẩm quyền, công dụng của các loại văn bản;
+ Quy trình ban hành
+ Thể thức văn bản
Trong phạm vi đề tài này, chúng tôi không đi sâu nghiên cứu, tìm hiểu
về nội dung, về kỹ năng sử dụng ngôn ngữ, cách trình bày, diễn đạt văn bản
Chúng tôi cho rằng, để nghiên cứu các vấn đề này, người nghiên cứu phải có một vốn kiến thức nhất định về lĩnh vực ngôn ngữ học Hơn nữa, hệ thống văn bản của QH bao gồm nhiều văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có nhiều văn bản có giá trị pháp lý cao được soạn thảo và ban hành bởi các chuyên gia về luật pháp Để đánh giá về việc sử dụng ngôn ngữ và cách thức diễn đạt văn phong của những văn bản như vậy, đòi hỏi người nghiên cứu phải có kiến thức sâu rộng về lĩnh vực này Do vậy, với kiến thức về lĩnh vực ngôn ngữ học và luật học của bản thân còn hạn chế, chúng tôi thấy rằng, đây
là một vấn đề không đơn giản, cần phải được đầu tư nghiên cứu ở trình độ cao hơn
5 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
Luận văn được thực hiện trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của triết học Mác – Lê nin, các nguyên tắc của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử
Trong quá trình triển khai nghiên cứu, luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như:
Trang 8- Khảo sát các loại văn bản do Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội ban hành (tập trung khảo sát văn bản được ban hành từ Quốc hội khoá X– tức
từ năm 1997 đến nay).Từ đó dùng phương pháp thống kê, đối chiếu so sánh
để thấy được những kết quả đã đạt được và những hạn chế của việc xây dựng
và ban hành văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội
- Tổng hợp và phân tích những mặt ưu điểm, mặt tồn tại của việc ban hành văn bản Trên cơ sở đó, tìm ra các giải pháp cho việc hoàn thiện văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội
6 NHỮNG ĐÓNG GÓP CỦA LUẬN VĂN
- Góp phần làm rõ thêm tính cấp thiết của việc hoàn thiện văn bản của
Nhà nước nói chung Luận văn cung cấp tư liệu về tình hình thực tế ban hành
các loại văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội Tư liệu của luận văn có thể sử dụng là tài liệu tham khảo cho những người nghiên cứu về văn bản, từ đó thấy rõ tính bức xúc của việc hoàn thiện văn bản Nhà nước trong phạm vi toàn quốc
- Đề xuất các kiến nghị cụ thể để đảm bảo tính chuẩn hoá cho văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, tạo thuận lợi cho quá trình sử dụng và quản lý văn bản; đồng thời góp phần nâng cao chất lượng của những văn bản được ban hành
- Những kết quả nghiên cưú của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho việc tiến hành sửa đổi Quyết Định 1113/QĐ-HC ban hành quy định về công tác văn thư - lưu trữ của Văn phòng Quốc hội
7 NGUỒN TÀI LIỆU THAM KHẢO:
Trong quá trình nghiên cứu vấn đề, chúng tôi đã sử dụng nguồn tài liệu tham khảo chính sau đây:
- Các giáo trình có tính chất lý luận chung về văn bản Đây là nguồn tư liệu rất cần thiết trong quá trình nghiên cứu vấn đề Bởi đây là những công trình nghiên cưú tập trung, chuyên sâu về các vấn đề về văn bản, giúp chúng tôi hiểu sâu hơn về vai trò, công dụng của từng loại văn bản và cách phân loại đối với hệ thống văn bản quản lý Nhà nước hiện nay
Trang 9- Các văn bản của Đảng và nhà nước quy định về soạn thảo, ban hành văn bản
- Các sách, tạp chí, các bài viết nghiên cứu về các vấn đề liên quan đến văn bản, trong đó tập trung nhất là các tạp chí “Nghiên cứu lập pháp”, tạp chí“Quản lý nhà nước”, tạp chí “Lưu trữ Việt Nam”
- Các luận án cao học, luận văn của sinh viên Khoa Lưu trữ và quản trị văn phòng (Trường Đại học Khoa học xã hội và nhân văn), Học viện Hành chính Quốc gia có liên quan đến vấn đề soạn thảo, ban hành các loại văn bản
- Nguồn văn bản thực tế đang được quản lý tại Phông lưu trữ Quốc hội Đây sẽ là nguồn tư liệu chủ yếu được sử dụng trong quá trình thực hiện đề tài Đồng thời chúng cũng được sử dụng để làm phụ lục minh hoạ cho luận văn
8 BỐ CỤC CỦA LUẬN VĂN
Luận văn gồm 124 trang phần chính văn, được cấu trúc thành 3 chương:
Chương 1: Khái quát về các loại văn bản hình thành trong hoạt động của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội
Nội dung của Chương này là nêu một cách khái quát chức năng, nhiệm
vụ và cơ cấu tổ chức của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và của Văn phòng Quốc hội Bởi vì, muốn hiểu việc xây dựng và ban hành văn bản của một cơ quan, thì trước hết phải hiểu được chức năng, nhiệm vụ của chủ thể ban hành ra văn bản đó Văn bản là công cụ đồng thời là sản phẩm của quá trình quản lý Do vậy, văn bản được ban hành là xuất phát từ việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của một cơ quan
Đồng thời, trong Chương này, chúng tôi cũng nêu một cách khái quát một số vấn đề lý luận chung về văn bản Trên cơ sở đó để trình bày khái lược
về các loại văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội Chương này là tiền đề giúp cho việc nghiên cứu ở các chương sau
Chương 2: Sự cần thiết phải hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội
Đây là một trong hai chương chính của luận văn Trên cơ sở khảo sát
Trang 10trạng về văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội trên các khía cạnh sau đây:
- Về thẩm quyền ban hành và công dụng của các loại văn bản
- Về quy trình ban hành của các loại văn bản
- Về thể thức của các loại văn bản
- Về bố cục của văn bản (tập trung vào hai loại văn bản: Luật và pháp lệnh)
Trên cơ sở những thực trạng đó, trong chương này chúng tôi đưa ra và
lý giải một số nguyên nhân của những tồn tại nêu trên
Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện việc xây dựng, ban hành văn bản của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội
Đây cũng là chương cơ bản của luận văn Trên cơ sở tổng kết thực trạng
ở chương 2, trong chương này chúng tôi mạnh dạn đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện việc ban hành văn bản cuả Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, trong đó nhấn mạnh vấn đề mẫu hoá và tiêu chuẩn hoá văn bản Ngoài phần chính văn được trình bày trong các chương, luận văn còn có
lời mở đầu, kết luận, mục lục, tài liệu tham khảo và phần phụ lục (gồm các
văn bản của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội đã ban hành, nhằm minh hoạ cho những vấn đề được trình bày trong luận văn) Luận văn đã được hoàn thành với sự hướng dẫn tận tâm của cô giáo hướng dẫn – Tiến sĩ Vũ Thị Phụng và sự góp ý của các Thầy, Cô giáo Khoa Lưu trữ học và Quản trị Văn phòng Nhân dịp này, tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc
Trong quá trình thực hiện luận văn, tôi cũng luôn được Lãnh đạo Vụ Hành chính, Lãnh đạo Phòng Văn thư và các đồng nghiệp quan tâm, động viên, tạo điều kiện thuận lợi để hoàn thành luận văn Ngoài ra, trong quá trình lấy tư liệu cho luận văn, tôi nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình của các anh, các chị Phòng Lưu trữ, Văn phòng QH và Học viện Hành chính Quốc gia Nhân dịp này, tôi xin trân trọng cảm ơn vì sự giúp đỡ quý giá đó