Lịch sử xây dựng pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước ở việt nam giai đoạn 1986 2010

Tổng quan nghiên cứu vấn đề Hoạt động ban hành văn bản của các cơ quan nhà nước và pháp luật về ban hành VBQLNN là đối tượng nghiên cứu của một số ngành khoa học, trong đó có Luật học,

ĐẠI HỌC QUỐC GIA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

******************

ĐỖ VĂN HỌC

LỊCH SỬ XÂY DỰNG PHÁP LUẬT

VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1986 - 2010

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LỊCH SỬ

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - 2016

******************

Đỗ Văn Học

LỊCH SỬ XÂY DỰNG PHÁP LUẬT

VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1986 - 2010

Chuyên ngành: Lịch sử Việt Nam cận đại và hiện đại

Mã số: 62.22.54.05 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LỊCH SỬ

Người hướng dẫn khoa học:

Bảng chữ viết tắt 4

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về văn bản quản lý nhà nước và bối

cảnh xây dựng pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước ở Việt

Nam giai đoạn 1986 - 2010

24

1.1 Một số vấn đề lý luận về văn bản quản lý nhà nước 24

1.1.2 Chức năng của văn bản quản lý nhà nước 32

1.1.3 Phân loại hệ thống văn bản quản lý nhà nước 38 1.2 Bối cảnh xây dựng pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước ở

Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010 40

1.2.1 Đổi mới toàn diện đất nước năm 1986 - nhân tố quyết định đổi mới

pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước 40 1.2.2 Chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về đổi mới tổ chức và hoạt

động của bộ máy nhà nước và đổi mới hệ thống pháp luật 45

1.3 Khái quát pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước trước đổi

1.3.1 Trong 30 năm xây dựng nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (1945 - 1975) 50

1.3.2 Thời kỳ đất nước thống nhất, đi lên chủ nghĩa xã hội (1975 - 1986) 58

Chương 2: Quá trình xây dựng pháp luật về ban hành văn bản quản lý

nhà nước ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010 64

2.1 Hoạt động xây dựng pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước

trong 10 năm đầu đổi mới đất nước (1986 - 1996) 64

2.1.1 Những nhân tố tác động đến hoạt động xây dựng pháp luật về ban hành

văn bản quản lý nhà nước trong 10 năm đầu đổi mới đất nước (1986 - 1996) 64 2.1.2 Pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước trong 10 năm đầu

2.1.3 Vai trò, tác dụng của quá trình xây dựng pháp luật về ban hành văn

bản quản lý nhà nước trong 10 năm đầu đổi mới đất nước (1986 - 1996) 93

2.2 Hoạt động xây dựng pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước trong

thời kỳ thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (1996 - 2010) 101

2.2.1 Những nhân tố mới tác động đến quá trình xây dựng pháp luật về ban

hành văn bản quản lý nhà nước trong những năm 1996 - 2010 101

2.2.2 Pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước trong những năm

2.2.3 Vai trò, tác dụng của quá trình xây dựng pháp luật về ban hành văn

bản quản lý nhà nước trong những năm 1996 - 2010 138 Chương 3: Đánh giá tổng quát và một số kinh nghiệm từ quá trình xây

dựng pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước ở Việt Nam giai

3.2.1 Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước và cải cách hành

chính là tiền đề đổi mới pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước 172 3.2.2 Xây dựng pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước là quá

trình thực hiện đổi mới về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước 174 3.2.3 Kế thừa có chọn lọc những quy định, hướng dẫn trong lịch sử về ban

3.2.4 Kinh nghiệm rút ra từ những hạn chế của pháp luật về ban hành văn

bản quản lý nhà nước ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010 181

Danh mục công trình của tác giả 200

LỜI CAM ĐOAN

Luận án tiến sĩ này là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các trích dẫn, số liệu sử dụng trong luận án đảm bảo trung thực, có nguồn gốc rõ ràng Những đánh giá, nhận định, kết luận khoa học do cá nhân tôi nghiên cứu trên cơ sở nguồn tư liệu xác thực

Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 16 tháng 6 năm 2016

Tác giả

Đỗ Văn Học

UBND: Ủy ban nhân dân

UBTVQH: Ủy ban Thường vụ Quốc hội

VBQLNN: Văn bản quản lý nhà nước

VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật

VNDCCH: Việt Nam Dân chủ Cộng hòa

XHCN: Xã hội chủ nghĩa

là công cụ quản lý của nhà nước, là cơ sở để người dân sống và làm việc với đầy đủ quyền lợi và nghĩa vụ đối với nhà nước Hơn nữa, đối với nhà nước pháp quyền, việc quản lý xã hội bằng pháp luật chỉ là một yếu tố, trong khi yếu tố không kém phần quan trọng khác là pháp luật phải thể hiện nguyện vọng của nhân dân chứ không phải thuần túy là ý chí của nhà nước, không phải là công cụ để nhà nước thực hiện việc cai trị

Văn bản quản lý nhà nước (VBQLNN) nói chung, văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) nói riêng là phương tiện và là sản phẩm từ quá trình hoạt động quản

lý, điều hành của nhà nước Trong bối cảnh Việt Nam đang đẩy mạnh xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN và cải cách hành chính (CCHC), VBQLNN là phương tiện

để thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; phản ánh quá trình xây dựng pháp luật, tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, bảo đảm quyền tự do, dân chủ của nhân dân, đảm bảo công bằng, tiến bộ xã hội, bảo vệ chế độ, bảo vệ chính quyền nhân dân, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập thế giới

Đường lối đổi mới toàn diện đất nước do ĐCSVN khởi xướng và lãnh đạo từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI năm 1986 Từ Đại hội lần thứ VI, đường lối, chủ trương của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đổi mới pháp luật, CCHC, phát huy dân chủ XHCN đã được xác định trong nhiều văn

kiện Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng và Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương (BCHTW) Nhà nước phải thể chế hóa và cụ thể hóa đường lối của Đảng vào thực tiễn đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đổi mới pháp luật và CCHC Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật tạo hành lang pháp lý cho hoạt động quản lý của nhà nước và cơ sở pháp lý đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người dân là công việc hệ trọng, cần có một quá trình tổ chức, triển khai với rất nhiều hoạt động trong một thời gian dài của quá trình đổi mới đất nước Một trong những nội dung của đổi mới về tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước là xây dựng, ban hành các văn bản quy định, hướng dẫn hoạt động ban hành văn bản - hoạt động diễn ra ở tất cả các cơ quan nhà nước, phản ánh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và quy trình làm việc của các cơ quan nhà nước Pháp luật về ban hành VBQLNN gắn liền với thể chế về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, phản ánh trình độ quản lý, điều hành của nền hành chính công quyền, là cơ sở pháp lý để các cơ quan nhà nước thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân định

Hơn nữa, pháp luật về ban hành VBQLNN còn góp phần thiết lập cơ sở pháp

lý để hoạt động của nhà nước tuân thủ những nguyên tắc trong quản lý nhà nước và thực hiện đúng thẩm quyền quản lý trên cơ sở pháp luật Hoạt động của cơ quan nhà nước tuân thủ theo trình tự và thủ tục khoa học sẽ góp phần để các cơ quan nhà nước ban hành quyết định quản lý khoa học, hiệu quả, phát huy trí tuệ của cán bộ, công chức, viên chức và trách nhiệm của cơ quan Thông qua quy định, hướng dẫn hoạt động ban hành văn bản, nhà nước cụ thể hóa quyền làm chủ trực tiếp của người dân đối với hoạt động quản lý nhà nước, với nhiều hình thức đa dạng trong quy trình ban hành quyết định quản lý

Người dân tham gia vào hoạt động ban hành VBQLNN sẽ góp phần giúp cơ quan nhà nước ban hành quyết định quản lý và thông tin quản lý phù hợp với nhu cầu thực tế của cơ quan, tổ chức, ngành, địa phương hoặc phạm vi toàn quốc Từ

đó, quyết định quản lý của nhà nước sẽ có tính khả thi trong quá trình tổ chức thực hiện, phù hợp với lợi ích, nguyện vọng của nhân dân và của xã hội; mang lại hiệu quả, hiệu lực trong thực tiễn

Quá trình xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn đổi mới toàn diện đất nước từ năm 1986 đến nay đã đạt được những thành tựu rất quan trọng, tác động đến mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội, góp phần vào thắng lợi chung của công cuộc đổi mới đất nước Bên cạnh đó, hệ thống VBQLNN và hệ thống pháp luật về ban hành VBQLNN cũng còn nhiều hạn chế, thiếu sót, không phù hợp với tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và đã đặt ra yêu cầu phải được xem xét, khắc phục, tiếp tục đổi mới

Thực tiễn nhiều năm qua cho thấy, không ít VBQPPL thiếu tính khả thi; một

số luật, pháp lệnh và VBQPPL của nhà nước chỉ tồn tại trong một thời gian ngắn, không giải quyết được những vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh từ cuộc sống Hình ảnh mang tính hình tượng trong hoạt động ban hành VBQLNN được dư luận mô tả

như: “ban hành văn bản theo kiểu làm văn tập thể”, “ban hành văn bản trong phòng máy lạnh”, “ban hành văn bản theo kiểu đẽo cày giữa đường”, “ban hành văn bản theo kiểu vá săm xe đạp”, v.v thể hiện sự bức xúc của xã hội đối với hoạt

động quản lý của nhà nước

Nhà nước muốn đổi mới tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước, đổi mới pháp luật và CCHC không thể không đổi mới pháp luật về ban hành VBQLNN Hệ thống pháp luật về ban hành VBQLNN có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với hoạt động ban hành VBQLNN, trọng tâm là ban hành VBQPPL Trong đó, Luật Ban hành VBQPPL là công cụ pháp lý để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL - nòng cốt của hệ thống pháp luật Việt Nam Công cụ pháp lý có chuẩn mực, vững chắc, tối ưu và sắc bén thì mới có thể tạo ra những VBQPPL có chất lượng, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn cuộc sống, đạt hiệu quả như mong đợi của Đảng, nhà nước và nhân dân Nhà nước muốn đổi mới pháp luật về ban hành VBQLNN phải tổ chức nghiên cứu, đánh giá, tổng kết một cách toàn diện quá trình xây dựng pháp luật về ban hành văn bản, xem xét hoàn cảnh, điều kiện lịch sử cụ thể, nội dung cụ thể Đánh giá vai trò, tác dụng, thành tựu, hạn chế, nguyên nhân của những thành tựu và hạn chế, kinh nghiệm từ quá trình xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN là một yêu cầu rất cần thiết và cấp bách hiện nay

Từ những lý do nêu trên, tác giả chọn đề tài: “Lịch sử xây dựng pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010” làm luận

án tiến sĩ Lịch sử, chuyên ngành Lịch sử Việt Nam cận đại và hiện đại

2010 từ góc độ Sử học; đồng thời, luận án giải quyết một số nội dung, yêu cầu của hoạt động nghiên cứu, giảng dạy, góp phần cung cấp cho nhà nước và xã hội những trí thức phục vụ sự nghiệp đổi mới đất nước và CCHC

Từ đó, luận án tập trung giải quyết một số nhiệm vụ cơ bản sau đây:

- Nghiên cứu quá trình xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN và làm sáng tỏ hoàn cảnh lịch sử, những nhân tố tác động đến quá trình xây dựng pháp luật

về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010;

- Nghiên cứu nội dung của pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010;

- Đánh giá vai trò, tác dụng của quá trình xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010 trong bối cảnh đổi mới đất nước, đổi mới tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước, đổi mới pháp luật và CCHC;

- Đánh giá những thành quả, hạn chế, nguyên nhân và kinh nghiệm rút ra từ quá trình xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010

2 Tổng quan nghiên cứu vấn đề

Hoạt động ban hành văn bản của các cơ quan nhà nước và pháp luật về ban hành VBQLNN là đối tượng nghiên cứu của một số ngành khoa học, trong đó có Luật học, Văn bản học, Lưu trữ học, Quản lý hành chính công, Sử học, v.v Xuất phát từ góc độ nghiên cứu của các ngành khoa học trên, nhiều nhà khoa học, cán bộ quản lý, cán bộ chuyên môn đã có những công trình nghiên cứu pháp luật về ban

hành VBQLNN và có nhiều công trình nghiên cứu hoạt động ban hành VBQLNN

từ trong lịch sử đến hiện tại, từ các cơ quan nhà nước ở trung ương đến chính quyền địa phương, từ VBQPPL đến văn bản hành chính, từ nội dung đến hình thức, thể thức và kỹ thuật trình bày, v.v Những công trình đã được công bố trong các sách chuyên khảo, tạp chí khoa học, luận văn thạc sĩ, luận án tiến sĩ, đề tài nghiên cứu khoa học, giáo trình giảng dạy đại học, kỷ yếu hội thảo khoa học ở các trường đại học, viện nghiên cứu và ở nhiều cấp, nhiều ngành Trong đó, có các nhóm sau đây:

a) Những công trình nghiên cứu lịch sử pháp luật về ban hành VBQLNN và hoạt động ban hành VBQLNN giai đoạn trước năm 1986

Nhóm sách chuyên khảo, giáo trình, kỷ yếu hội thảo khoa học: sách chuyên khảo Văn bản quản lý nhà nước và công tác công văn, giấy tờ thời phong kiến Việt Nam của PGS Vương Đình Quyền, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội, năm

2001 Đây là chuyên khảo thể hiện kết quả nghiên cứu tương đối đầy đủ về các thể loại VBQLNN và sổ sách hành chính của các triều đại phong kiến Việt Nam; trực tiếp nhất là nghiên cứu về những quy định, hướng dẫn của các triều đại phong kiến

về soạn thảo văn bản; chuyển giao và giải quyết văn bản; bảo quản và lưu trữ văn bản; tuyển dụng quan chức làm công tác công văn, giấy tờ Cuốn sách giúp người nghiên cứu có được một cơ sở khoa học tương đối đầy đủ và toàn diện về hệ thống VBQLNN được sử dụng trong thời kỳ phong kiến Việt Nam; đồng thời, giúp người nghiên cứu nắm vững một cách có hệ thống những quy định của các triều đại phong kiến về hoạt động ban hành VBQLNN và có thể rút ra những kinh nghiệm trong nghiên cứu pháp luật về ban hành VBQLNN các giai đoạn tiếp theo của lịch sử

Chuyên khảo Lưu trữ Việt Nam - những chặng đường phát triển của PGS TSKH Nguyễn Văn Thâm, TS Nghiêm Kỳ Hồng, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, năm 2006 và chuyên khảo Lịch sử lưu trữ Việt Nam của các tác giả GS TSKH

Nguyễn Văn Thâm, PGS Vương Đình Quyền, TS Đào Thị Diến, TS Nghiêm Kỳ Hồng, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Tp Hồ Chí Minh, năm 2010 Đây là những cuốn sách chuyên khảo phản ánh kết quả nghiên cứu về lịch sử lưu trữ Việt Nam Trong đó, các tác giả đã dành một chương (Chương 1) để trình bày về tài liệu thành

văn thời phong kiến Việt Nam, bao gồm hệ thống VBQLNN đã được các triều đại

sử dụng với nhiều loại, mỗi loại có chức năng riêng và được sử dụng với những mục đích nhất định trong hoạt động quản lý của nhà vua và các đại thần

Giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật Việt Nam của nhóm tác giả Lê

Minh Tâm, Vũ Thị Nga do Nhà xuất bản Công an nhân dân xuất bản năm 2006 Giáo trình phản ánh kết quả nghiên cứu và trở thành tài liệu giảng dạy chính thức của Trường Đại học Luật Hà Nội Nội dung giáo trình đã được trình bày có hệ thống quá trình hình thành nhà nước và pháp luật qua các giai đoạn đấu tranh chống đồng hóa của phong kiến Trung Quốc; nhà nước và pháp luật phong kiến Đại Việt

từ thế kỷ thứ X đến cuối thế kỷ thứ XIX; quá trình hình thành chính quyền và luật lệ thời Pháp thuộc (1858 - 1945); quá trình hình thành nhà nước và pháp luật từ Cách

mạng tháng Tám năm 1945 đến 2006 (năm xuất bản) Giáo trình Lịch sử Nhà nước

và pháp luật Việt Nam là công trình nghiên cứu và phục vụ giảng dạy thiết thực,

phản ánh một cách có hệ thống về lịch sử nhà nước và pháp luật, phản ánh quá trình

ra đời, phát triển và thay đổi nhà nước và thay đổi pháp luật trong tiến trình lịch sử dân tộc Việt Nam

Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Lưu trữ Việt Nam Cộng hòa - góc nhìn Lịch sử

và Lưu trữ học”, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Tp Hồ Chí Minh, năm 2014 bao

gồm những kết quả nghiên cứu về lịch sử lưu trữ của chế độ Việt Nam Cộng hòa ở miền Nam của Việt Nam trong những năm 1955 - 1975 Trong đó, một số công trình nghiên cứu chuyên sâu về lịch sử văn bản hành chính và pháp luật về ban hành

văn bản của chính quyền Việt Nam Cộng hòa (1955 - 1975) như: Nghiên cứu pháp luật về ban hành văn bản quản lý của chính quyền Việt Nam Cộng hòa (1955 - 1975) của TS Phạm Thị Ngọc Thu và ThS Nguyễn Văn Thỏa, Mấy vấn đề về soạn thảo văn bản trong nền hành chính Việt Nam Cộng hòa (1955 - 1975) của TS Lê Văn In và ThS Nguyễn Thị Ly, v.v

Nhóm công trình nghiên cứu là luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ

Văn bản quản lý nhà nước thời Nguyễn (1802 - 1884) là luận án tiến sĩ chuyên ngành Biên soạn lịch sử và Sử liệu của tác giả Vũ Thị Phụng tại Trường Đại

học Khoa học Xã hội và Nhân văn (Đại học Quốc gia Hà Nội) Luận án được hoàn thành năm 1999, là một công trình lịch sử nghiên cứu về VBQLNN thời Nguyễn (giai đoạn 1802 - 1884) Trong đó, tập trung nghiên cứu về các loại VBQLNN được nhà Nguyễn sử dụng; nghiên cứu về các cơ quan, chức quan chuyên trách công tác soạn thảo và ban hành văn bản; nghiên cứu các quy định của triều Nguyễn về soạn thảo và ban hành văn bản; v.v Từ đó, tác giả luận án đã làm rõ về đặc điểm của các loại VBQLNN được sử dụng thời Nguyễn (giai đoạn 1802 - 1884); giá trị của các VBQLNN thời Nguyễn với tư cách là một nguồn sử liệu; v.v Đến năm 2005, luận án tiến sĩ này đã được tác giả Vũ Thị Phụng công bố toàn văn thành cuốn sách

chuyên khảo Văn bản quản lý nhà nước thời Nguyễn (1802 - 1884) do Nhà xuất bản

Đại học Quốc gia Hà Nội phát hành rộng rãi

Đề tài Lịch sử hình thành và phát triển của hệ thống văn bản hành chính Việt Nam thời thuộc Pháp (1862 - 1945) là luận văn thạc sĩ Lịch sử của tác giả Nguyễn

Văn Kết tại Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, (ĐHQG Tp Hồ Chí Minh) hoàn thành năm 2002 Đây là công trình lịch sử nghiên cứu về quá trình hình thành hệ thống văn bản hành chính Việt Nam thời thuộc Pháp (1862 - 1945); hệ thống văn bản hành chính Việt Nam thời thuộc Pháp (1862 - 1945); những biến đổi quan trọng và hệ quả khách quan từ sự hình thành, phát triển hệ thống văn bản hành chính thời thuộc Pháp Có thể khẳng định, đây là một công trình nghiên cứu lịch sử

có ý nghĩa khoa học và thực tiễn về lịch sử hình thành và phát triển của hệ thống văn bản hành chính - phương tiện trong hoạt động quản lý của các cơ quan thuộc bộ máy của người Pháp ở Đông Dương trong những năm 1862 - 1945 với đặc điểm đặc biệt là tồn tại song song cùng với bộ máy triều Nguyễn và hệ thống VBQLNN của triều Nguyễn ở Việt Nam

Hệ thống pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước của Chính phủ Việt Nam Cộng hòa ở miền Nam Việt Nam (1955 - 1963) là luận văn thạc sĩ khoa

học Lịch sử của Nguyễn Văn Thỏa tại Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn (ĐHQG Tp Hồ Chí Minh), hoàn thành năm 2013 Trong luận văn thạc sĩ này, tác giả Nguyễn Văn Thỏa đã tập trung nghiên cứu những cơ sở hình thành hệ thống

pháp luật về ban hành VBQLNN của Chính phủ Việt Nam Cộng hòa (1955 - 1963);

hệ thống VBQPPL quy định, hướng dẫn hoạt động ban hành VBQLNN của Chính phủ Việt Nam Cộng hòa (1955 - 1963) Trên cơ sở đó, tác giả đã có những nhận xét, đánh giá chung và nêu lên những giá trị khoa học, thực tiễn rút ra từ quá trình xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN của Chính phủ Việt Nam Cộng hòa ở miền Nam của Việt Nam trong những năm 1955 - 1963

Ngoài ra, có nhóm các bài viết về lịch sử VBQLNN có giá trị và đã công bố

trên các tạp chí khoa học hoặc công bố trong một số sách chuyên khảo như: Vài nét

sơ lược về lịch sử văn bản hành chính Việt Nam của GS TSKH Nguyễn Văn Thâm

in trong sách Một số vấn đề về VBQLNN, lưu trữ - lịch sử và quản lý hành chính, Nhà xuất bản Chính trị - Hành chính, Hà Nội năm 2011; Hệ thống văn bản quản lý

ở Việt Nam thời Pháp thuộc của tác giả Vũ Thị Phụng công bố trên Tạp chí Quản lí Nhà nước, số 5, năm 1996; Pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước trong những năm đầu xây dựng nước VNDCCH (1945 - 1946) của ThS Đỗ Văn Học công bố trên Tập san Khoa học Xã hội và Nhân văn, số 52, năm 2011; v.v

Những công trình nghiên cứu trên đây đã phản ánh nhiều nội dung liên quan đến quy định của pháp luật về ban hành VBQLNN, phản ánh hoạt động ban hành văn bản và chất lượng văn bản được của các cơ quan nhà nước ban hành trong nhiều giai đoạn của lịch sử dân tộc Các đề tài có phạm vi nghiên cứu đa dạng, phục dựng lại hệ thống văn bản quản lý và pháp luật về ban hành văn bản quản lý thời kỳ phong kiến ở Việt Nam nói chung hoặc của một triều đại phong kiến nói riêng; của chính quyền thuộc Pháp ở Việt Nam từ 1862 đến 1945; của Chính phủ Việt Nam Cộng hòa từ 1955 đến 1963; một số công trình nghiên cứu về VBQLNN và pháp luật về ban hành văn bản của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (VNDCCH) và CHXHCNVN

Các kết quả nghiên cứu đã thể hiện sự đánh giá, luận giải khoa học về nhiều vấn đề như bối cảnh lịch sử, nội dung cơ bản và ý nghĩa, tác động của hệ thống văn bản và pháp luật về ban hành văn bản đối với hoạt động quản lý nhà nước, quản lý

xã hội và rút ra những kinh nghiệm, những giá trị hữu ích từ hoạt động quản lý nhà

nước, hoạt động xây dựng pháp luật về ban hành văn bản và hoạt động ban hành VBQLNN trong lịch sử Việt Nam

b) Những công trình nghiên cứu lịch sử pháp luật về ban hành VBQLNN và hoạt động ban hành VBQLNN giai đoạn từ 1986 đến nay (2015)

Đối với nhóm sách chuyên khảo, giáo trình, kỷ yếu hội thảo khoa học

Chuyên khảo Bình luận Luật Ban hành VBQPPL của TS Uông Chu Lưu

(Chủ biên) Nhà xuất bản Tư pháp xuất bản năm 2005 tại Hà Nội Đây là công trình chuyên khảo phản ánh những bình luận, lý giải nhiều nội dung các quy định trong hai Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 và 2002 theo các nhóm vấn đề và nhiều điều, khoản cụ thể của Luật còn những tranh luận hoặc đòi hỏi phải được tiếp tục hoàn thiện Qua công trình này, các nhà nghiên cứu Luật học, Quản lý hành chính công, Văn bản học và Sử học khi nghiên cứu pháp luật về ban hành VBQLNN có thể hiểu rõ và sâu sắc hơn các quan điểm của nhà nước đối với việc xây dựng Luật Ban hành VBQPPL; nội dung của các quy định trong Luật và những lý giải, bình luận của Ban soạn thảo Luật về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; những đánh giá và cả những dự đoán về sự tác động của các Luật Ban hành VBQPPL năm 1996

và năm 2002 đối với thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước và quản lý xã hội

Sách chuyên khảo Tăng cường cơ chế lấy ý kiến vì chất lượng của Dự án Luật (Kiến nghị, chỉnh lý bổ sung Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL) của Viện

nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển (lưu hành nội bộ), năm 2015 Đây là cuốn sách chuyên khảo được phát hành trong bối cảnh các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức nghiên cứu, soạn thảo Luật Ban hành VBQPPL (hợp nhất) trình Quốc hội thông qua năm 2015 Cuốn sách phản ánh những đánh giá cụ thể, khoa học và rất thuyết phục về các quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và

dự thảo Luật Ban hành VBQPPL (hợp nhất) trình Quốc hội thông qua năm 2015 như: trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong quá trình xây dựng dự án luật; trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong quá trình xây dựng dự án luật; hoạt động thẩm định, thẩm tra, tham vấn, lấy ý kiến đóng góp; đề xuất chính

sách đối với sự tham gia của người dân và các tổ chức xã hội vào quá trình xây dựng pháp luật trong dự thảo Luật Ban hành VBQPPL (hợp nhất); v.v

Từ góc độ khoa học pháp lý, có đề tài Cơ chế kiểm tra VBQPPL - thực trạng

và giải pháp hoàn thiện do tác giả Nguyễn Quốc Việt - Vụ trưởng Vụ pháp luật

Hình sự - Hành chính (Bộ Tư pháp) làm chủ nhiệm được thực hiện năm 2004 tại Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) Đề tài đã hệ thống một số vấn đề lý luận về kiểm tra và cơ chế kiểm tra VBQPPL như khái niệm kiểm tra VBQPPL, đặc trưng của kiểm tra VBQPPL, thẩm quyền kiểm tra VBQPPL, quy trình kiểm tra VBQPPL, phương thức kiểm tra VBQPPL Từ đó, các tác giả đã phân tích, đánh giá những quy định của pháp luật về kiểm tra và văn bản và hướng hoàn thiện các quy định về kiểm tra văn bản nhằm nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra văn bản; phân tích, đánh giá thực trạng công tác kiểm tra VBQPPL của các Bộ, ngành, địa phương; trên cơ sở đó nhóm tác giả đã đề ra các giải pháp nhằm xây dựng và hoàn

thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL Đề tài Cơ chế kiểm tra VBQPPL - thực trạng và giải pháp hoàn thiện có ý nghĩa góp phần trực tiếp cho việc xây dựng, hoàn thiện

các quy định về kiểm tra VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL và có ý nghĩa quan trọng đối với quá trình xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN

Có khá nhiều sách chuyên khảo, giáo trình như: chuyên khảo Soạn thảo và

xử lý VBQLNN của PGS TSKH Nguyễn Văn Thâm, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội, năm 2006; Giáo trình Văn bản quản lý nhà nước và kỹ thuật soạn thảo văn bản của nhóm tác giả TS Lê Văn In, TS Nghiêm Kỳ Hồng và ThS Đỗ Văn Học, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2013; Văn bản quản lý nhà nước - những vấn đề lý luận và kỹ thuật soạn thảo của nhóm tác giả

TS Triệu Văn Cường, TS Nguyễn Cảnh Đương, TS Lê Văn In và ThS Nguyễn Mạnh Cường, Nhà xuất bản Giáo dục Việt Nam, năm 2013; v.v Nội dung các công trình trên đây cũng phản ánh nhiều nội dung và những phân tích, lý giải các quy định của pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam như: các hình thức VBQLNNN, thẩm quyền ban hành VBQPPL, quy trình ban hành VBQLNN

Luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ của nhiều ngành khoa học có đối tượng nghiên cứu là pháp luật về ban hành văn bản và thực tiễn hoạt động ban hành

VBQLNN như: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, luận án tiến sĩ Luật học của Lê Minh Tâm, năm 1992; Văn bản của chính quyền địa phương, luận văn thạc sĩ Luật học của Trương Đắc Linh tại Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, năm 1996; Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản lý nhà nước của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, luận văn thạc sĩ

Quản lý hành chính công của Hà Quang Thanh tại Học viện Hành chính Quốc gia,

năm 2000; Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý hành chính nhà nước ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong giai đoạn hiện nay, luận văn thạc sĩ Lưu trữ

học của Bùi Xuân Lự tại Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn (Đại học

Quốc gia Hà Nội), năm 2000; Hoàn thiện việc xây dựng văn bản của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội trong giai đoạn hiện nay, luận văn thạc sĩ Lưu trữ học của Đỗ

Thị Thanh tại Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn (Đại học Quốc gia Hà

Nội), năm 2003; Soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp Bộ, luận

văn thạc sĩ Lưu trữ học của Nguyễn Mạnh Cường tại Trường Đại học Khoa học Xã

hội và Nhân văn (Đại học Quốc gia Hà Nội), năm 2005; Pháp điển hóa pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, luận án tiến sĩ Luật học của Nguyễn Thị Minh Hà tại Viện Nhà nước và Pháp luật, năm 2007; Hoạt động giám sát của Quốc hội đối với việc ban hành VBQPPL của Chính phủ, luận văn thạc sĩ Luật học của Phạm Văn Cành tại Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2007; Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, luận án tiến sĩ của Trần Hồng Nguyên tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2007; Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh, luận án tiến sĩ

Quản lý hành chính công của Hà Quang Thanh tại Học viện Hành chính Quốc gia,

năm 2008; Quyền lập quy của Chính phủ, luận án tiến sĩ Luật học của Nguyễn Đình

Hào tại Khoa Luật thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2011; Vai trò của Chính

phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, luận

án tiến sĩ Luật học của Trần Quốc Bình, năm 2011, Thư viện Bộ Tư pháp; Kiểm tra

và xử lý VBQPPL ở Việt Nam hiện nay, luận án tiến sĩ Luật học của Đoàn Thị Tố

Uyên tại Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2012, v.v…

Những công trình nghiên cứu là các luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ trên đây cũng đã nghiên cứu nhiều nội dung của pháp luật về ban hành VBQLNN và thực tiễn hoạt động ban hành VBQLNN Trong đó, một số công trình tập trung nghiên cứu và đề nghị hoàn thiện các nội dung của pháp luật về ban hành VBQPPL như thẩm quyền ban hành VBQPPL, quy trình ban hành VBQPPL, pháp điển hóa các luật ban hành VBQPPL với mục tiêu thống nhất các quy định về ban hành VBQPPL trong một bộ luật

Hội thảo khoa học có những kết quả nghiên cứu về các quy định của pháp luật và thực tiễn thực hiện các quy định về ban hành VBQPPL như: các Hội thảo về

Đổi mới quy trình xây dựng luật, pháp lệnh; Hội thảo Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND do Ban Công tác lập pháp của Quốc hội tổ chức năm 2004; Hội thảo Xác định tiêu chí phân loại thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương do Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) tổ chức năm 2010; Hội thảo đánh

giá các kết quả nghiên cứu của ngành Tư pháp liên quan đến lĩnh vực xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn 2000 - 2010 do Viện Khoa học Pháp

lý (Bộ Tư pháp) tổ chức năm 2010; Cải cách hành chính ở Việt Nam (1986 - 2006) nhìn từ góc độ lịch sử - Hội thảo khoa học của Trường Đại học Khoa học Xã hội và

Nhân văn (Đại học Quốc gia Tp Hồ Chí Minh), năm 2007 gồm các công trình nghiên cứu về cải cách hành chính trong lịch sử, trong đó có nhiều kết quả phản ánh nghiên cứu về cải cách hành chính, về hoạt động ban hành VBQLNN trong giai đoạn 1986 - 2006

Đề tài Thể chế nhà nước về ban hành VBQPPL trong 20 năm đổi mới (1986

- 2006) là luận văn thạc sĩ Lịch sử của tác giả Đỗ Văn Học tại Trường Đại học

Khoa học Xã hội và Nhân văn (Đại học Quốc gia Tp Hồ Chí Minh) hoàn thành năm 2008 được kế thừa, mở rộng đối tượng, phạm vi nghiên cứu; bổ sung nguồn tư liệu nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu và phát triển thành luận án tiến sĩ này

Bài viết công bố trên các tạp chí khoa học có một số lượng rất lớn và rất

phong phú, trong đó có các bài viết như: Về khái niệm VBQPPL của TS Nguyễn Cửu Việt công bố trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11, năm 1998; Những bất cập trong việc xây dựng và ban hành VBQPPL của Trương Thanh Đức công bố trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 2, năm 1999; Một số ý kiến về việc xác định thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước: nhìn từ thực trạng của các hệ thống văn bản hiện nay của PGS TSKH Nguyễn Văn Thâm công bố trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 2, năm 2000; Tính công khai, minh bạch trong ban hành VBQPPL của Lưu Tiến Dũng công bố trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3, năm 2005; Pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành VBQPPL trong sự nghiệp đổi mới

ở nước ta của TS Nguyễn Quốc Hoàn công bố trên Tạp chí Luật học, số 1 năm 2007; Những bất cập trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định và hướng sửa đổi, bổ sung của ThS Nguyễn Quỳnh Liên công bố trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề về Luật ban hành VBQPPL, năm 2007; Bối cảnh, quan điểm, phạm vi sửa đổi Luật ban hành VBQPPL của tác giả Nguyễn Quốc Việt công bố trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số chuyên đề về Luật ban hành VBQPPL, năm 2007; Văn phòng trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nước với việc ban hành VBQPPL của TS Nghiêm Kỳ Hồng công bố trên Tạp chí Văn thư Lưu trữ Việt Nam, số 2 năm 2008; Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh năm 1988 - văn bản quan trọng về ban hành văn bản quản lý nhà nước của ThS Đỗ Văn Học công bố trên Tạp chí Văn thư và Lưu trữ Việt Nam, số 9, năm 2011; Các hình thức nhân dân tham gia vào quá trình ban hành văn bản quản lý nhà nước của

ThS Đỗ Văn Học công bố trên Tạp chí Văn thư và Lưu trữ Việt Nam, số 1, năm

2013; Quy định về ban hành quyết định hành chính trong bối cảnh cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay của ThS Đỗ Văn Học công bố trên Tạp chí Văn thư và Lưu trữ Việt Nam, số 10, năm 2013; v.v…

Những vấn đề luận án kế thừa từ các công trình nghiên cứu đã công bố: từ

việc nghiên cứu, đánh giá các công trình đã công bố, chúng tôi khẳng định, pháp luật về ban hành VBQLNN và hoạt động ban hành VBQLNN ở Việt Nam đã nhận

được sự quan tâm của nhiều nhà khoa học trong nhiều ngành khoa học và thể hiện qua rất nhiều công trình nghiên cứu công phu, nghiêm túc với hàm lượng khoa học cao, có giá trị, ý nghĩa về mặt khoa học và thực tiễn Các công trình nghiên cứu trên đây có đối tượng, phạm vi nghiên cứu gần với đề tài luận án của tác giả là pháp luật

về ban hành VBQLNN và hoạt động ban hành văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc nhóm cơ quan, một hệ thống cơ quan trong bộ máy nhà nước Số lượng các công trình nhiều và phong phú, đa dạng về những nội dung cụ thể của pháp luật về ban hành VBQLNN và thực tiễn hoạt động ban hành VBQLNN đã giải quyết nhiều nội dung, đóng góp nhiều luận điểm khoa học có giá trị cả về các mặt

lý luận, pháp luật về ban hành VBQLNN và thực tiễn hoạt động ban hành VBQLNN ở Việt Nam trong lịch sử nói chung, giai đoạn 1986 - 2010 nói riêng Trong đó, đã tập trung vào các vấn đề: lý luận và thực tiễn xây dựng và hoàn thiện

hệ thống pháp luật Việt Nam; các thuật ngữ khoa học về VBQPPL, văn bản hành chính; pháp điển hóa pháp luật về ban hành VBQPPL; thẩm quyền ban hành VBQPPPL; quy trình ban hành VBQPPL và văn bản hành chính; kiểm tra và xử lý VBQPPL; hoạt động lập pháp của Quốc hội, hoạt động lập quy của Chính phủ; hoạt động ban hành VBQLNN, VBQPPL của một nhóm cơ quan nhà nước hoặc của một

cơ quan nhà nước; hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh; thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; v.v

Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu: mặc dù, chưa có công trình

nào nghiên cứu đầy đủ và toàn diện quá trình xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt giai đoạn 1986 - 2010, nhưng thông qua các công trình nghiên cứu kể trên, chúng tôi thấy rằng đó là cơ sở rất quan trọng để tác giả luận án kế thừa

và góp phần làm sáng tỏ những luận điểm khoa học về lịch sử xây dựng pháp luật

về ban hành VBQLNN ở Việt giai đoạn 1986 - 2010

Từ góc độ Sử học, tác giả xác định cần tập trung tái hiện lịch sử xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010 Trong đó, luận

án sẽ phải làm sáng tỏ sự tác động của đổi mới toàn diện đất, đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đổi mới pháp luật và CCHC đối với quá trình xây

dựng pháp luật về ban hành VBQLNN; nội dung những VBQPPL quan trọng hoặc nhóm VBQPPL quan trọng quy định, hướng dẫn hoạt động ban hành VBQLNN; từ

đó, tác giả đánh giá vai trò, tác dụng, thành tựu, hạn chế, nguyên nhân và rút ra những kinh nghiệm, đặc điểm của quá trình xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010

3 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

a) Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là quá trình xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010, cụ thể là:

- Bối cảnh lịch sử, những nhân tố tác động đến quá trình xây dựng pháp luật

về VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010;

- Quá trình xây dựng hệ thống pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010;

- Nội dung cơ bản của mỗi văn bản hoặc nhóm văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quy định, hướng dẫn hoạt động ban hành VBQLNN

ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010;

- Vai trò và những tác động xã hội của pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010

b) Phạm vi nghiên cứu

- Về thời gian, luận án giới hạn phạm vi từ năm 1986 - năm bắt đầu thực hiện đường lối đổi mới toàn diện đất nước của ĐCSVN đến năm 2010 - năm cuối thực hiện Chương trình tổng thể CCHC của Chính phủ giai đoạn 2001 - 2010 Trong giai đoạn 1986 - 2010, tác giả xác định thời điểm Quốc hội thông qua Luật Ban hành

VBQPPL năm 1996, đánh dấu bước phát triển có tính chất “nhảy vọt” của quá trình

xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN trong 10 năm đầu đổi mới (1986 - 1996) Giai đoạn tiếp theo (1996 - 2010) là chặng đường nhà nước thực hiện Luật Ban hành VBQPPL, tiếp tục tổ chức xây dựng, mở rộng và hoàn thiện các văn bản luật, văn bản dưới luật quy định, hướng dẫn về hoạt động ban hành VBQLNN

- Về nội dung, luận án giới hạn các văn bản do Quốc hội, HĐNN, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ ban hành Văn bản do các cơ quan khác ở trung ương và địa phương quy định, hướng dẫn hoạt động ban hành VBQLNN có tính chất tham khảo trong quá trình nghiên cứu

4 Phương pháp nghiên cứu và nguồn tài liệu sử dụng

a) Phương pháp nghiên cứu

Luận án tiến sĩ được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin với quan điểm duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Trong đó, quan điểm về nhà nước và pháp luật với những tư tưởng cốt lõi xây dựng một nhà nước kiểu mới hợp hiến, hợp pháp, dân chủ, một nhà nước thực hiện nguyên tắc pháp chế là rất quan trọng Hệ thống pháp luật đầy đủ, được thực hiện nghiêm minh, bảo đảm quyền con người, quyền công dân Tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước hợp hiến, hợp pháp, thực hiện quản lý xã hội theo pháp luật, một nền pháp luật dân chủ, bảo đảm quyền con người trên thực tế Các quan điểm của Đảng, thể hiện nhận thức lý luận của Đảng về nhà nước pháp quyền bắt nguồn từ quan điểm của chủ nghĩa Mác

- Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp quyền XHCN Đó là quá trình phát triển lâu dài, bền bỉ và gắn liền với lịch sử đấu tranh Cách mạng của dân tộc và đến Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ IX (2001), nhận thức về nhà nước pháp quyền được coi là một chủ trương có tính chất chiến lược, lâu dài

Phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong quá trình thực hiện đề tài luận

án là phương pháp lịch sử và phương pháp lôgic - những phương pháp nghiên cứu

cơ bản của khoa học lịch sử Sử dụng phương pháp lịch sử để nghiên cứu, xem xét quá trình xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 -

2010 theo tiến trình lịch sử qua các giai đoạn cụ thể, với hoàn cảnh, nội dung, vai trò cụ thể Phương pháp lôgic được sử dụng để nghiên cứu, tìm ra những vấn đề thuộc về bản chất, quy luật, khuynh hướng chung của quá trình xây dựng pháp luật

về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010 trong sự vận động có tính khách quan của quá trình đổi mới toàn diện đất nước, đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đổi mới pháp luật và CCHC

Ngoài ra, phương pháp liên ngành (interdisciplinary method) và các phương pháp: thống kê, tổng hợp, so sánh được sử dụng trong nghiên cứu đã góp phần giúp cho luận án đạt được những kết quả cụ thể, cần thiết như tiếp cận từ các góc độ Sử học, Luật học, Quản lý hành chính công, Văn bản học; hoặc thống kê, tổng hợp các văn bản quy định, hướng dẫn hoạt động ban hành VBQLNN, số liệu về kết quả tổ chức rà soát, kiểm tra VBQLNN, số liệu về các luật đã được ban hành; so sánh nội dung, kết quả, thành tựu của pháp luật về ban hành VBQLNN theo chiều lịch đại và đồng đại các giai đoạn trước đổi mới và trong giai đoạn đổi mới toàn diện đất nước,

so sánh 10 năm đầu đổi mới (1986 - 1996) và những năm tiếp theo (1996 - 2010) để làm rõ quá trình phát triển liên tục của lịch sử xây dựng pháp luật luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010

b) Nguồn tài liệu nghiên cứu

Thứ nhất, tài liệu nghiên cứu được sử dụng là các VBQPPL do cơ quan nhà

nước có thẩm quyền ban hành, đã công bố, đăng công báo và phổ biến rộng rãi Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã chú trọng việc sử dụng và so sánh, đối chiếu với các hồ sơ, tài liệu lưu trữ được khai thác tại Trung tâm Lưu trữ Quốc gia III, Lưu trữ của Bộ Tư pháp, Lưu trữ của Văn phòng Chính phủ, Kho Lưu trữ thuộc Cục Lưu trữ - Văn phòng Trung ương Đảng Nguồn tài liệu lưu trữ là văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương ban hành như: luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết, quyết định, chỉ thị, thông tư, v.v quy định, hướng dẫn về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; quy định về ban hành VBQLNN; tài liệu lưu trữ là văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương và địa phương

có nội dung phản ánh việc rà soát, đánh giá, tổng kết về hoạt động ban hành văn bản ở các cấp, các ngành, các địa phương

Thứ hai, các công trình chuyên khảo, bài viết công bố trên các tạp chí khoa

học, đề tài nghiên cứu khoa học, luận văn thạc sĩ, luận án tiến sĩ, kỷ yếu hội thảo khoa học của các ngành khoa học Lịch sử, Luật học, Lưu trữ học, Hành chính công được thực hiện tại các trường đại học, học viện, viện nghiên cứu hoặc đang được tổ chức quản lý, sử dụng tại Thư viện Khoa Lịch sử và Thư viện Bộ môn Lưu trữ học -

Quản trị văn phòng thuộc Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn (Đại học Quốc gia Tp Hồ Chí Minh), Thư viện Khoa học Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thư viện Bộ Tư pháp, v.v

Thứ ba, một số tư liệu khác là các bài viết đăng trên các cơ quan ngôn luận

của Đảng, nhà nước và của các tổ chức phản ánh pháp luật về ban hành VBQLNN

và thực tiễn hoạt động ban hành văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương về nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội đất nước

5 Đóng góp khoa học của luận án

Luận án tập trung làm rõ một số luận điểm khoa học sau đây:

- Đường lối đổi mới toàn diện đất nước từ Đại hội lần thứ VI (1986) của ĐCSVN đã được thể chế hóa vào đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đổi mới pháp luật và CCHC; tác động trực tiếp đến hoạt động xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010;

- Quá trình xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn

1986 - 2010 với 2 bước đi cụ thể từ 1986 đến 1996 và từ 1996 đến 2010 Trong cùng bối cảnh đổi mới toàn diện đất nước, đổi mới pháp luật và CCHC nhưng mỗi giai đoạn cụ thể lại có những điều kiện riêng, nội dung riêng, thể hiện quá trình phát

triển tiếp nối, liên tục và có những chuyển biến mang tính chất “nhảy vọt” tạo tiền

đề phát triển quan trọng cho giai đoạn tiếp theo

- Quá trình xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn

1986 - 2010 phát triển khá toàn diện, có vai trò, tác dụng cụ thể, trực tiếp vào đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đổi mới pháp luật và CCHC Từ

đó, có tác động và đóng góp quan trọng vào sự nghiệp đổi mới toàn diện đất nước

do ĐCSVN khởi xướng và lãnh đạo

- Thực tiễn quá trình xây dựng pháp luật về ban hành VBQLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010 đã để lại những thành tựu to lớn, những kinh nghiệm quý báu

và cả những hạn chế cần tiếp tục đổi mới để hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung, pháp luật về ban hành VBQLNN nói riêng

6 Kết cấu của luận án

Ngoài phần dẫn luận, kết luận, danh mục công trình nghiên cứu, tài liệu tham khảo và phụ lục, phần nội dung chính của luận án được xây dựng thành 3 chương sau đây:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về văn bản quản lý nhà nước và bối cảnh xây dựng pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước ở Việt Nam giai đoạn

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VÀ BỐI CẢNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1986 - 2010

1.1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

Những vấn đề lý luận cơ bản về văn bản và VBQLNN được nhiều ngành khoa học quan tâm, nghiên cứu như các khái niệm văn bản và VBQLNN, VBQPPL, văn bản hành chính; chức năng, vai trò của văn bản; phân loại hệ thống văn bản quản lý; xác định thẩm quyền ban hành văn bản về nội dung và hình thức; xây dựng quy trình (trình tự và thủ tục) ban hành văn bản; nghiên cứu về ngôn ngữ, văn phong; thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, v.v

Những vấn đề trên cũng là đối tượng điều chỉnh của pháp luật về ban hành văn bản Do vậy, khi nghiên cứu lịch sử pháp luật về ban hành VBQLNN cần nghiên cứu một số vấn đề lý luận cơ bản về VBQLNN sau đây:

1.1.1 Một số khái niệm cơ bản

Chữ viết do con người sáng tạo, được sử dụng để làm văn bản nhằm đáp ứng nhu cầu giao tiếp của cộng đồng và điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong đời sống xã hội Trải qua lịch sử phát triển lâu dài, văn bản đã trở thành phương tiện không thể thiếu trong hoạt động quản lý của nhà nước Khái niệm văn bản và khái niệm VBQLNN có những quan niệm rộng hẹp khác nhau, có những cách hiểu khác nhau, sau đây là một số định nghĩa về văn bản thường được sử dụng

Khái niệm “Văn bản”

Theo từ điển Bách khoa Việt Nam ghi “Văn bản: Một chỉnh thể trên câu, gồm một chuỗi các câu, đoạn văn được cấu tạo theo quy tắc của một ngôn ngữ, tạo nên thông báo có tính hệ thống” [255]

Sách Tiếng Việt thực hành của các tác giả Bùi Minh Toán, Lê A, Đỗ Việt Hùng do Nhà xuất bản Giáo dục Việt Nam ấn hành năm 2011 ghi “Văn bản là sản

phẩm của hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ Nó vừa làm sản phẩm, vừa là phương tiện của hoạt động giao tiếp” [245, tr.25]

Từ điển Lưu trữ Việt Nam của Cục Lưu trữ ấn hành năm 1992 ghi khái niệm văn bản là: “1 Vật mang tin và ghi tin bằng ký hiệu, ngôn ngữ, có giá trị pháp lý; 2 Công văn giấy tờ hình thành trong quá trình hoạt động của cơ quan như luật, pháp lệnh, lệnh, nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư, thông cáo, thông báo,

kế hoạch, báo cáo, v.v ” [82, tr.87]

Từ điển giải thích nghiệp vụ văn thư lưu trữ Việt Nam của PGS TS Dương Văn Khảm giải thích khái niệm văn bản như sau: “Vật thông tin thành văn bản được truyền đạt bằng ngôn ngữ hoặc ký hiệu, hình thành qua hoạt động xã hội, được trình bày theo thể thức nhất định” [157, tr.423]

Chuyên khảo Văn bản quản lý nhà nước và công tác công văn giấy, tờ thời phong kiến Việt Nam của PGS Vương Đình Quyền giải thích: “Văn bản hiểu theo nghĩa chung nhất là khái niệm dùng để chỉ vật mang tin được ghi bằng ký hiệu ngôn ngữ nhất định” [211, tr.7]

Như vậy, với định nghĩa văn bản trong nhiều công trình nghiên cứu, văn bản

được hiểu theo cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp Nghĩa rộng, để chỉ vật mang tin và ghi bằng ký hiệu ngôn ngữ, bao gồm rất nhiều loại như một cuốn sách, bài báo, tờ báo,

một tấm văn bia, một câu đối, một cuốn gia phả, một bức thư, v.v… cho đến công văn, giấy tờ hình thành trong hoạt động của mọi cơ quan, tổ chức thuộc khu vực công và tư, v.v Nghĩa hẹp, văn bản được giới hạn để chỉ công văn, giấy tờ, tài liệu được hình thành từ hoạt động của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp

Khái niệm “Văn bản quản lý nhà nước”

Khái niệm VBQLNN đã được sử dụng phổ biến trong hoạt động quản lý, điều hành của nhà nước và trong nhiều công trình nghiên cứu của các ngành khoa học Các giáo trình, sách chuyên khảo, luận án tiến sĩ có đối tượng nghiên cứu về văn bản và pháp luật về ban hành VBQLNN đã có những cách định nghĩa như sau:

Trong Luận án tiến sĩ sử học chuyên ngành Biên soạn lịch sử và sử liệu học với đề tài Văn bản quản lý nhà nước thời Nguyễn (1802 - 1884), tác giả Vũ Thị

Phụng đã xác định: “Văn bản quản lý nhà nước được hiểu là những văn bản do các

cơ quan nhà nước ban hành, dùng để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý nhà nước hoặc các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý nhà nước Theo cách hiểu này, các cơ quan nhà nước ở đây bao gồm tất cả các cơ quan thuộc hệ thống lập pháp, hành pháp và tư pháp” [185, tr.57]

Trong giáo trình Quản lý hành chính nhà nước của Học viện Hành chính Quốc gia (tập II) do Nhà xuất bản Lao động xuất bản năm 1993 định nghĩa: “Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định quản lý nhà nước bằng văn bản viết, do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành, theo những thể thức, thủ tục và thẩm quyền do luật định, mang tính quyền lực đơn phương, làm phát sinh các

hệ quả pháp lý cụ thể” [119, tr.405]

Giáo trình Lý luận và phương pháp công tác văn thư của PGS Vương Đình

Quyền do Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội ấn hành năm 2011 (tái bản) giải

thích: “Văn bản quản lý nhà nước là văn bản mà các cơ quan nhà nước dùng để ghi chép, truyền đạt các quyết định quản lý và các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý theo đúng thể thức, thủ tục và thẩm quyền luật định” [214, tr.48]

Từ điển giải thích nghiệp vụ văn thư lưu trữ Việt Nam giải thích khái niệm VBQLNN là “Văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành theo thẩm quyền, thủ tục, để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, mang tính quyền lực do pháp luật quy định” [157, tr.427]

Mặc dù các cách giải thích khái niệm VBQLNN trên đây đã được sử dụng khá phổ biến trong nhiều công trình nghiên cứu về văn bản và nghiên cứu pháp luật

về ban hành VBQLNN ở Việt Nam và có nội hàm tương đối thống nhất Tuy nhiên, nội hàm khái niệm VBQLNN cần được làm rõ hơn trong mối quan hệ về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước theo các quy định của Hiến pháp và các luật về

tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước

Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013, hệ thống

cơ quan nhà nước bao gồm: hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước ở trung ương là Quốc hội, ở địa phương là HĐND các cấp (tỉnh, huyện, xã); hệ thống cơ quan hành

chính nhà nước (cơ quan hành pháp/cơ quan quản lý hành chính nhà nước), bao gồm Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp (tỉnh, huyện, xã) và các

cơ quan chuyên môn trực thuộc; hệ thống cơ quan tư pháp bao gồm Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện Ngoài hệ thống các cơ quan được quy định theo Hiến pháp, là các cơ quan nhà nước trực thuộc như cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan trực thuộc các bộ, ngành (tổng cục, cục, viện, trường), các cơ quan chuyên môn của UBND các cấp, các cơ quan sự nghiệp, các doanh nghiệp nhà nước, v.v

Cơ quan nhà nước sử dụng văn bản làm phương tiện để thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được quy định trong Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Hoạt động quản lý của nhà nước được ghi chép, phản ánh vào văn bản đã giúp cho văn bản trở thành sản phẩm từ quá trình hoạt động quản lý của nhà nước Mọi hoạt động của nhà nước, trong đó có hoạt động ban hành văn bản phải được thực hiện trên cơ sở quy định của pháp luật, tuân thủ những quy định của pháp luật Nhà nước không cho phép các cơ quan nhà nước làm trái quy định của pháp luật Do vậy, trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ

và quyền hạn của mình, các cơ quan nhà nước phải tuân thủ theo quy định của pháp luật trong tất cả các lĩnh vực hoạt động

Xuất phát từ đặc điểm trên, có thể thống nhất diễn đạt khái niệm “Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định và thông tin quản lý, do các cơ quan nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự và thủ tục, hình thức, thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật nhằm điều chỉnh các mối quan hệ trong quá trình quản lý nhà nước” [155, tr.14]

Trong hệ thống VBQLNN, có thể tiếp tục phân chia thành hai loại văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính Tuy nhiên, một số ngành khoa học

khác cũng có những cách phân loại khác, chẳng hạn như VBQLNN được phân loại

thành văn bản pháp luật (VBQPPL và văn bản áp dụng quy phạm pháp luật) và văn bản hành chính Trong luận án này, VBQLNN được phân loại thành hai loại văn

bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính, phù hợp với quy định hiện hành

của pháp luật về ban hành VBQLNN

Khái niệm “Văn bản quy phạm pháp luật”

Nghiên cứu VBQPPL và giải thích về khái niệm VBQPPL đã có những công trình Luật học, Quản lý Hành chính công, Lưu trữ học trao đổi, thảo luận, trong đó

có các các định nghĩa được sử dụng phổ biến sau đây:

Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật của Khoa Luật, Trường

Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn (Đại học Quốc gia Hà Nội) do Nhà xuất bản

Đại học Quốc gia Hà Nội xuất bản năm 1998 đã định nghĩa: “Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức thể hiện của các quyết định pháp luật do cơ quan nhà nước

có thẩm quyền ban hành theo trình tự và dưới hình thức nhất định, có chứa đựng các quy tắc xử sự chung nhằm điều chỉnh một loại quan hệ xã hội nhất định, được

áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống và việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó” [273, tr.321]

Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội

do Nhà xuất bản Tư pháp xuất bản năm 2006 định nghĩa: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa và được áp dụng nhiều lần trong thực tế đời sống” [219, tr.355-356]

Năm 1996, Quốc hội nước CHXHCNVN thông qua Luật Ban hành VBQPPL Khái niệm VBQPPL đã được định nghĩa chính thức trong Luật là cơ sở thống nhất để quy định, hướng dẫn và tổ chức thực hiện các nội dung cụ thể của loại hình VBQPPL Sau đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 được điều chỉnh, bổ sung một số điều vào năm 2002 và tiếp tục phát triển thành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 Khái niệm VBQPPL đã được giải thích như sau:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, trình tự và thủ tục, hình thức, thể thức và

kỹ thuật trình bày được quy định thống nhất, trong đó có quy tắc xử sự chung, có

hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội” [208]

Như vậy, cả về mặt lý luận và pháp lý đã cho thấy khái niệm VBQPPL được giải thích tương đối thống nhất từ khi chính thức có Luật năm 1996 Khái niệm VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 được xem xét phù hợp nội dung nghiên cứu pháp luật về ban hành văn bản giai đoạn từ 1986 đến 2010

Khái niệm “Văn bản hành chính”

Văn bản hành chính là một loại của VBQLNN, được sử dụng phổ biến trong

hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan nhà nước Khái niệm văn bản hành chính đã có những định nghĩa khác nhau, trong đó có những cách hiểu như sau:

Từ điển giải thích nghiệp vụ văn thư lưu trữ Việt Nam định nghĩa khái niệm văn bản hành chính là “Văn bản do cơ quan, tổ chức ban hành để quản lý, điều hành, giải quyết các công việc thuộc trách nhiệm do pháp luật quy định” [157,

tr.426]

Một số nước trên thế giới cũng có quy định về văn bản hành chính Trong đó

có Luật Văn bản pháp quy của Bang Victoria (Úc) liệt kê hệ thống các loại văn bản hành chính bao gồm: văn bản ủy quyền; chứng nhận; quyết định bổ nhiệm, điều động, thay đổi thời gian và điều kiện bổ nhiệm cán bộ; văn bản chỉ có mục đích thông báo về việc ban hành văn bản khác; văn bản liên quan tới việc cấp, gia hạn, đổi mới, đình chỉ, chấm dứt các loại giấy phép; văn bản về đăng ký một thực thể nhất định hoặc từ chối đăng ký một thực thể nhất định; văn bản áp đặt các điều kiện đối với chủ thể đã được xác định được cho thuê, được cấp phép; văn bản áp dụng biện pháp chế tài đối với chủ thể vi phạm pháp luật [296]

Với những cách giải thích như trên, văn bản hành chính được hiểu theo nghĩa rộng và đồng nhất với khái niệm văn bản quản lý, bao gồm cả văn bản của các tổ chức xã hội ban hành như: tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, v.v

Hoạt động ban hành văn bản hành chính của nhà nước đã được quy định, hướng dẫn trong một số văn bản của Chính phủ như Điều lệ về công tác công văn,

giấy tờ và công tác lưu trữ ban hành kèm theo Nghị định số 142-CP ngày 28 - 9 -

1963, Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 - 4 - 2004 về công tác văn thư, Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 - 02 - 2010 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP về công tác văn thư, v.v Tuy nhiên, trong các văn bản của Chính phủ và của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa giải thích khái niệm văn bản hành chính mà chỉ quy định về hình thức văn bản, một số trình tự, thủ tục ban hành văn bản và một số nội dung cụ thể khác liên quan đến hoạt động ban hành văn bản

Trên cơ sở cách giải thích về khái niệm văn bản hành chính trong các công trình nghiên cứu; căn cứ vào các quy định, hướng dẫn của nhà nước về hoạt động ban hành văn bản và nghiên cứu thực tế văn bản của các cơ quan nhà nước đã được ban hành, nhiều công trình nghiên cứu đã giới hạn và xác định khái niệm văn bản

hành chính bao gồm hai loại là văn bản hành chính cá biệt và văn bản hành chính thông thường do các cơ quan nhà nước ban hành như sau:

Thứ nhất, văn bản hành chính cá biệt do cơ quan nhà nước ban hành là:

“Loại văn bản hành chính không mang nội dung quy phạm pháp luật, được áp dụng một lần để giải quyết những vấn đề cụ thể thuộc thẩm quyền của cơ quan ban hành,

nó chỉ có hiệu lực cho một đối tượng, một chủ thể nhất định” [218] Văn bản hành

chính cá biệt có các tên loại như: lệnh, quyết định, chỉ thị, điều lệ, quy chế, quy

định, v.v [234, tr.31] Tuy nhiên, đây cũng có thể được hiểu là loại văn bản áp dụng quy phạm pháp luật thuộc loại văn bản pháp luật (VBQPPL và văn bản áp dụng quy phạm pháp luật);

Thứ hai, văn bản hành chính thông thường do các cơ quan nhà nước ban hành không chứa quy phạm pháp luật và không mang nội dung của những văn bản

áp dụng quy phạm pháp luật Loại văn bản này được sử dụng với mục đích tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan; trao đổi thông tin, giao dịch qua lại với các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan trong quá trình giải quyết công việc Văn bản hành chính thông thường khá đa dạng, bao gồm: công văn, công điện, thông cáo, thông báo, báo cáo, tờ trình, biên bản, đề án, phương án, kế hoạch,

chương trình, diễn văn, các loại giấy (giấy mời, giấy đi đường, giấy ủy nhiệm, giấy nghỉ phép ), các loại phiếu (phiếu gửi, phiếu báo, phiếu trình ) [234, tr.32]

Ưu điểm của cách phân chia này là giúp người nghiên cứu, cán bộ làm việc trong các cơ quan, tổ chức hiểu, vận dụng các loại văn bản hành chính được thuận

lợi hơn, hạn chế là vô tình đã làm phức tạp hóa văn bản hành chính thành 2 loại hẹp hơn là cá biệt và thông thường Khái niệm văn bản hành chính trong luận án này

được hiểu là văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, trình tự và thủ tục, hình thức, thể thức và kỹ thuật trình bày được quy định thống nhất để quản lý, điều hành, giải quyết một vấn đề cụ thể thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy và hoạt động của cơ quan ban hành văn

bản Văn bản hành chính có một số đặc điểm là:

Thứ nhất, văn bản hành chính là văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành

để thực hiện việc quản lý, điều hành, giải quyết một vấn đề cụ thể phát sinh trong thực tiễn hoạt động của cơ quan nhà nước;

Thứ hai, văn bản hành chính phải được ban hành gắn liền với thẩm quyền,

trình tự và thủ tục, hình thức, thể thức và kỹ thuật trình bày được quy định thống nhất Các cơ quan không được tùy tiện ban hành văn bản hành chính phù hợp với các quy định về thẩm quyền, trình tự và thủ tục, hình thức, thể thức và kỹ thuật trình bày đã được nhà nước quy định thống nhất

Thứ ba, mục đích ban hành văn bản và nội dung văn bản được ban hành phải

đúng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy và hoạt động của cơ quan ban hành văn bản

Thứ tư, khái niệm văn bản hành chính được định nghĩa chung cho loại văn bản hành chính Trong hệ thống văn bản hành chính có nhiều tên loại văn bản cụ

thể với tính chất, hệ quả pháp lý, thẩm quyền ban hành, hiệu lực có khác nhau Do vậy, mỗi loại văn bản cần được nghiên cứu và định nghĩa rõ ràng, giải thích về mặt khoa học và pháp lý để các cơ quan nhà nước và cán bộ soạn thảo văn bản có cơ sở chọn tên loại văn bản phù hợp với mục đích ban hành và nội dung văn bản

Thuật ngữ “ban hành văn bản quản lý nhà nước”

Từ các khái niệm: văn bản, VBQLNN, VBQPPL, văn bản hành chính như đã

trình bày trong phần trên, thuật ngữ “ban hành” được sử dụng trong luận án này

gắn liền với các khái niệm về văn bản và thống nhất theo cách diễn đạt của các Luật

Ban hành VBQPPL, bao gồm toàn bộ các hoạt động trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản Như vậy, “ban hành văn bản quản lý nhà nước” là để chỉ những

hoạt động của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền thực hiện trong quá trình

đề ra quyết định quản lý và các thông tin quản lý bằng văn bản Các hoạt động này phải tuân thủ các quy định, hướng dẫn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền liên quan đến nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản; thẩm quyền ban hành văn bản về nội dung và hình thức; trình tự và thủ tục xây dựng, ban hành văn bản; ngôn ngữ, văn phong; thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản và một số nội dung cụ thể khác của hoạt động ban hành văn bản

“Pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước” là thuật ngữ dùng để chỉ

các luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định, hướng dẫn về nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản; thẩm quyền ban hành văn bản về nội dung

và hình thức; trình tự và thủ tục xây dựng, ban hành văn bản; ngôn ngữ, văn phong; thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản và một số nội dung cụ thể khác của hoạt động ban hành văn bản

1.1.2 Chức năng của văn bản quản lý nhà nước

1.1.2.1 Chức năng thông tin

Thuật ngữ “thông tin” có nguồn gốc từ tiếng Latinh “Infomatio” (nghĩa là

giảng giải, trình bày, thông báo) “Thông tin thể hiện ở nhiều dạng: ngôn ngữ lời nói, văn bản, âm thanh, hình ảnh Những dạng này là “vỏ bọc” vật chất chứa đựng thông tin” [239, tr.45]

Chức năng thông tin là một thuộc tính của văn bản “Thông tin là chức năng

cơ bản nhất của mọi loại văn bản, không loại trừ văn bản quản lý nhà nước” [234, tr.16] Giáo trình Lý luận và phương pháp công tác văn thư của PGS Vương Đình

Quyền cũng xác định: “Chức năng thông tin là chức năng bao quát nhất của văn bản nói chung, văn bản quản lý nhà nước nói riêng” [214, tr.51]

Thông tin có thể được truyền đạt với nhiều hình thức khác nhau Văn bản là phương tiện ghi chép và truyền đạt thông tin được sử dụng rộng rãi trong xã hội và

sử dụng chủ yếu trong hoạt động quản lý của nhà nước Chức năng thông tin của VBQLNN thể hiện ở hai mặt là nguồn thông tin và khả năng cung cấp thông tin có

độ tin cậy, chính xác cao

Văn bản là nguồn thông tin Bởi vì, văn bản ghi chép, phản ánh thông tin về chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và nhà nước; văn bản ghi chép toàn bộ các quy phạm pháp luật điều chỉnh các mối quan hệ xã hội; văn bản thể hiện tình hình tổ chức, nhân sự, chương trình, kế hoạch, biện pháp công tác; phản ánh các hoạt động của cơ quan, tổ chức lên cơ quan cấp trên và hoạt động của các cơ sở cấp dưới; thông báo, kiến nghị, đề nghị của cấp dưới lên cấp trên; trao đổi công việc giữa các cơ quan có mối quan hệ trong hoạt động quản lý, điều hành và giữa các cơ quan, tổ chức với cá nhân để đáp ứng yêu cầu của hoạt động quản lý của nhà nước

Khả năng cung cấp thông tin cũng là một thuộc tính của VBQLNN Văn bản chứa đựng thông tin hình thành cùng với quá trình hoạt động của các cơ quan nhà nước, phản ánh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền Vì vậy, văn bản là một nguồn thông tin đặc biệt quan trọng phản ánh mọi hoạt động quản lý của nhà nước đối với xã hội, phản ánh toàn diện đời sống kinh tế

- xã hội của đất nước Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể khai thác, sử dụng thông tin

từ nguồn thông tin trong văn bản, tài liệu; thông tin từ các phương tiện thông tin đại chúng; thông tin từ hội nghị, hội thảo, v.v Trong đó, văn bản là nguồn tư liệu cung cấp thông tin quan trọng, phong phú, có độ tin cậy, chính xác cao và gắn liền với hoạt động quản lý của nhà nước

Thông tin trong văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành có tính toàn diện

về quá khứ, hiện tại và dự báo tương lai Văn bản là nguồn thông tin có độ tin cậy cao nhất vì văn bản được hình thành trực tiếp từ những sự kiện, hiện tượng, công việc đang diễn ra trong hoạt động quản lý, gắn liền với chức năng quản lý nhà nước

của cơ quan ban hành văn bản Trên mỗi văn bản còn có các thông tin về hình thức, thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật thể hiện giá trị, hiệu lực pháp lý và khẳng định độ tin cậy, chính xác của văn bản

1.1.2.2 Chức năng pháp lý

“Chức năng pháp lý là một chức năng mang tính riêng biệt của văn bản quản lý nhà nước” [214, tr.55] Văn bản được các cơ quan nhà nước sử dụng làm

phương tiện để ghi lại và truyền đạt các quy phạm pháp luật, các quyết định quản lý

và thông tin trong hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội Văn bản là “chứng

cứ pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể trong quản lý nhà nước” [234, tr.21]

Văn bản là cơ sở pháp lý để các cơ quan, tổ chức trong bộ máy nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của công dân Chức năng pháp lý của văn bản được thể hiện như sau:

Văn bản là cơ sở pháp lý để nhà nước quản lý và điều hành xã hội [155, tr.17] Các quy định, hướng dẫn của nhà nước về các các lĩnh vực kinh tế, chính trị,

an ninh, quốc phòng, văn hóa, giáo dục, y tế, v.v… ghi chép trong văn bản của các

cơ quan nhà nước là cơ sở pháp lý để nhà nước quản lý và điều hành, là cơ sở để các tổ chức và công dân thực hiện phương châm “sống và làm việc theo pháp luật”

Mỗi cơ quan, tổ chức được thành lập (công nhận) thông qua văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Do vậy, văn bản là cơ sở pháp lý về sự tồn tại và hoạt động của các cơ quan, tổ chức Không có văn bản về việc thành lập, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy và hoạt động thì mọi hoạt động của cơ quan, tổ chức đều bị xem xét trái với các quy định của pháp luật Để có thể thực hiện được chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình, các cơ quan nhà nước phải ban hành quyết định quản lý và ban hành văn bản chứa đựng các thông tin về hoạt động quản lý trên cơ sở quy định của Hiến pháp, luật, các VBQPPL khác và văn bản hành chính do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định

Trong phạm vi hẹp đối với mỗi cán bộ, công chức, viên chức khi thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao phải tuân thủ các quy định của pháp luật và chỉ được phép thực hiện quyền hạn khi pháp luật cho phép Do đó, văn bản là cơ sở

pháp lý để cán bộ, công chức thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao, là cơ sở pháp lý để tiến hành kiểm tra, thanh tra, đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan, tổ chức và của cá nhân cán bộ, công chức, viên chức trong bộ máy nhà nước

Văn bản là cơ sở pháp lý đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của công dân Mọi công dân phải tuân thủ pháp luật, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của công dân theo quy định của pháp luật (như nộp thuế, thi hành nghĩa vụ quân sự, bảo vệ môi trường, bảo vệ an ninh, trật tự, an toàn xã hội, v.v…); Công dân cũng phải căn cứ vào quy định của pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình (quyền được học tập, quyền được tự quyết định hôn nhân, quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo, quyền bất khả xâm phạm về thân thể, v.v…) Do vậy, cần khẳng định văn bản

là cơ sở pháp lý không thể thiếu để mọi công dân tuân thủ nghĩa vụ đối với nhà nước, đối với cộng đồng và bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của bản thân

Để xây dựng văn bản đảm bảo chức năng pháp lý, cơ quan nhà nước phải xác định mục đích ban hành văn bản rõ ràng, ban hành văn bản theo đúng thẩm quyền, trình tự và thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật Ngược lại, nếu cơ quan nhà nước không xác định rõ ràng mục đích ban hành văn bản, không xác định đúng thẩm quyền, trình tự và thủ tục ban hành văn bản và thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản sẽ làm cho giá trị pháp lý của văn bản giảm sút, thậm chí trái pháp luật và dẫn đến hậu quả là hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước của cơ quan cũng giảm sút theo

1.1.2.3 Chức năng quản lý

Quản lý là hoạt động nhằm tác động một cách có tổ chức và có định hướng của chủ thể quản lý vào đối tượng nhất định để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi của con người nhằm duy trì tính ổn định và phát triển của đối tượng theo mục tiêu đã định Quản lý nhà nước thực chất là quản lý công việc của nhà nước, cụ

thể là công việc của các cơ quan nhà nước, là “Sự tác động của nhà nước lên các quan hệ xã hội để bảo đảm cho các quan hệ xã hội phát triển theo đúng những mục tiêu đã định” [110, tr.202]

Trong quá trình quản lý nhà nước, nhiều công cụ quản lý được các cơ quan nhà nước sử dụng (như công sản, công sở, pháp luật, v.v…) Trong đó, pháp luật được hình thành bởi tập hợp có hệ thống các văn bản từ Hiến pháp, luật và các VBQPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền

“Chức năng quản lý của văn bản quản lý nhà nước có tính khách quan, được tạo thành do chính nhu cầu của hoạt động quản lý và nhu cầu sử dụng văn bản như một phương tiện quản lý” [234, tr.21]

Chức năng quản lý của văn bản là “chức năng phục vụ cho quá trình tổ chức, điều hành, kiểm tra công việc trong quá trình hoạt động của các cơ quan nhà nước” [229, tr.29]

Chức năng quản lý của văn bản giúp cho cơ quan nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước và phát huy được hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn quản lý

và thể hiện trên các mặt sau đây:

Văn bản là phương tiện chủ yếu để cơ quan, nhà quản lý (chủ thể quản lý) ghi chép các mệnh lệnh và truyền đạt các quyết định quản lý đến đối tượng quản lý Trong hoạt động quản lý, điều hành công việc, nhà quản lý có thể ra quyết định bằng lời nói hoặc bằng văn bản Các quyết định bằng văn bản được sử dụng thường xuyên đối với những công việc phức tạp, đòi hỏi tính pháp lý rõ ràng, chặt chẽ và cần thiết phải lưu giữ để xác định trách nhiệm của các bên tham gia quản lý

Văn bản chứa đựng các thông tin quản lý, các quy phạm pháp luật làm cơ sở

để thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ quản lý Chức năng quản lý của văn bản là

cơ sở để tổ chức bộ máy quản lý, bảo đảm quy định về chức năng, nhiệm vụ, phân công, phân cấp thẩm quyền một cách đầy đủ, rõ ràng, chính xác, không trùng lặp, không thiếu sót giữa các cơ quan, tổ chức quản lý Văn bản là cơ sở để kiểm tra, đánh giá chất lượng, hiệu quả của hoạt động quản lý cũng như trách nhiệm cụ thể trong quản lý của cơ quan, đơn vị và của từng cán bộ, công chức, viên chức

Muốn đảm bảo chức năng quản lý của văn bản, các cơ quan nhà nước phải ban hành văn bản đúng mục đích, đúng thẩm quyền, phù hợp với yêu cầu của hoạt động quản lý và đảm bảo tính khả thi Quyết định quản lý của nhà nước được thể

hiện thông qua văn bản phải đúng đắn và phù hợp với thực tế Chống bệnh quan liêu giấy tờ, ban hành văn bản không phù hợp với thực tế khách quan, làm tổn hại đến lợi ích của đất nước, của nhân dân, của ngành, của địa phương và của cơ quan

1.1.2.4 Các chức năng khác

Chức năng văn hóa

Văn bản là sản phẩm do con người sáng tạo Mỗi văn bản có dấu ấn thời gian, được hình thành trong quá trình nhận thức, quá trình lao động để tổ chức xã hội, cải tạo tự nhiên và chứa đựng những giá trị văn hóa về nhiều mặt của mỗi quốc gia, dân tộc Nhiều văn bản trong lịch sử Việt Nam do các cơ quan nhà nước ban hành đã đánh dấu những sự kiện quan trọng của dân tộc như Chiếu dời đô của Lý Công Uẩn (1010) Hơn nữa, nếu văn bản đó còn tồn tại thì cũng đã trở thành những tài liệu đặc biệt quý hiếm như Bằng của Bộ Lại ngày 21 tháng 11 năm Hồng Đức thứ 19 (1488), các văn bản như Chiếu lên ngôi (ngày 21 - 12 - 1788), Chiếu lập học của Quang Trung - Nguyễn Huệ, v.v… có giá trị về nội dung và giá trị văn hóa trên nhiều mặt như ngôn ngữ, kỹ thuật chế tác, ấn tín, v.v…

Văn bản ghi chép, phản ánh những giá trị truyền thống tốt đẹp của dân tộc, nếu được khai thác, sử dụng có hiệu quả sẽ góp phần phát huy giá trị, truyền bá văn hóa, giáo dục truyền thống tốt đẹp của dân tộc và làm giàu thêm bản sắc văn hóa Việt Nam Hơn nữa, văn bản không chỉ đưa ra các quy định về nếp sống văn hóa

mà còn góp phần định hướng, chỉ dẫn cho nhân dân, cho cán bộ, công chức, viên chức cùng xây dựng nếp sống văn hóa cộng đồng, trong công sở và nơi cư trú

Chức năng sử liệu

“Lịch sử là cái đã xảy ra Nghiên cứu lịch sử là tìm hiểu về cái đã xảy ra”

[94, tr.45] Sự kiện lịch sử có thể được phản ảnh trong nhiều nguồn sử liệu, như:

“sử liệu chữ viết, sử liệu vật thật, sử liệu hình ảnh, sử liệu dân tộc học, sử liệu ngôn ngữ học, sử liệu truyền miệng” [231, tr.265]

Để nhận thức lịch sử, nhà nghiên cứu phải sử dụng các nguồn sử liệu Trong

đó, nguồn sử liệu đặc biệt quan trọng là tài liệu lưu trữ có nguồn gốc từ văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành Chức năng sử liệu của VBQLNN thể hiện trong

quá trình sử dụng văn bản để nghiên cứu lịch sử Văn bản, tài liệu hình thành và được lưu giữ lại từ hoạt động của cơ quan nhà nước là bằng chứng xác thực về những sự kiện, những hoạt động đã diễn trong quá trình quản lý, điều hành của cơ quan nhà nước VBQLNN thuộc nguồn sử liệu chữ viết, nội dung của văn bản được diễn ra cùng với quá trình hình thành văn bản và đảm bảo độ tin cậy về nội dung bởi trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Bên cạnh đó, để xác định độ tin cậy, chính xác của văn bản cần xem xét các yếu tố thông tin về hình thức của văn bản như: chữ viết trên giấy, chữ ký của người

có thẩm quyền, dấu của cơ quan ban hành văn bản, v.v Do vậy, có thể xem xét tài liệu lưu trữ - VBQLNN là nguồn sử liệu gốc quan trọng bậc nhất so với các nguồn

sử liệu dùng để nghiên cứu lịch sử dân tộc nói chung, lịch sử tổ chức và hoạt động

của từng cơ quan, lịch sử của từng ngành, từng lĩnh vực, từng địa phương nói riêng

Chức năng thống kê

Chức năng thống kê của văn bản xuất phát từ thực tiễn văn bản ghi chép các

số liệu phản ánh về sự phát triển của đất nước nói chung và từng lĩnh vực nói riêng Văn bản được sử dụng để thực hiện các hoạt động thống kê về dân số, tài nguyên, khoáng sản, năng lực tài chính, tài sản của quốc gia; thống kê về tình hình thực hiện chương trình, kế hoạch công tác trong từng cơ quan, tổ chức, v.v… Từ đó, số liệu trong văn bản giúp nhà quản lý có khả năng phân tích, đánh giá tình hình hoạt động của các cơ quan, các ngành, các địa phương và toàn quốc Muốn chức năng thống

kê của văn bản được đảm bảo thì số liệu trong các văn bản phải chính xác, đầy đủ

và có tính khoa học giúp cho việc đánh giá đúng tình hình thực tế và đề ra những

quyết định quản lý phù hợp trong hoạt động quản lý nhà nước

1.1.3 Phân loại hệ thống văn bản quản lý nhà nước

Khi nghiên cứu một hệ thống văn bản phải xác định giới hạn của hệ thống văn bản và cần căn cứ vào các yếu tố như: các thể loại văn bản tạo nên hệ thống; mối quan hệ giữa các văn bản và nhóm văn bản trong hệ thống Hệ thống VBQLNN

là một trong nhiều hệ thống văn bản do các cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống chính

trị ban hành Trong đó, “Hệ thống văn bản quản lý nhà nước là một tập hợp những