Thực hiện các giải pháp như vậy sẽ giúp: (1) ngăn chặn quá trình đô thị hóa tự phát, chắp vá và không đồng đều ở các vùng ven đô thị (vấn đề chủ yếu là thiếu hiệu quả trong phát triển [r]
Trang 1Public Disclosure Authorized
70726
Trang 2SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI
Trang 3LỜI CẢM ƠN
Bản Tài liệu Chính sách này do Nhóm nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới chuẩn bị, gồm có Phạm Thị Mộng Hoa (Chuyên gia cao cấp về Phát triển Xã hội), James Anderson (Chuyên gia cao cấp về Quản trị Nhà nước), Trần Thị Lan Hương (Chuyên gia Quản trị Nhà nước), Steven Jaff ee (Chuyên gia trưởng về Phát triển Nông thôn) và Nguyễn Thế Dũng (Chuyên gia cao cấp về Phát triển Nông thôn) Nhiều bình luận và đề xuất quý báu đã được cung cấp bởi Keith Cliff ord Bell (Chuyên gia cao cấp về Chính sách Đất đai), Arish Adi Dastur (Chuyên gia về Đô thị), và Jonathan Lindsay (Cố vấn pháp lý cao cấp) Đinh Thúy Quyên và Nguyễn Thị Phương Loan đã hỗ trợ về hành chính cần thiết Victoria Kwakwa (Giám đốc quốc gia) và Jennifer Sara (Quản lý Ban Phát triển bền vững)
đã chỉ đạo về tổng thể
Nhóm nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới thể hiện lòng biết ơn đối với Giáo sư Tiến sĩ khoa học Đặng Hùng
Võ (Cố vấn) về những ý kiến và tham gia của ông vào các nghiên cứu liên quan đến đất đai của Ngân hàng Thế giới Nhóm nghiên cứu cũng biết ơn những đóng góp quý giá cho các bản dự thảo của Tài liệu chính sách mà Giáo sư đã chia sẻ cho nhóm nghiên cứu Chúng tôi cũng cảm ơn các tác giả của những tài liệu nghiên cứu khác được trích dẫn trong danh mục tài liệu tham khảo
Trang 4TỔNG QUAN
Nền kinh tế phát triển cùng với tốc độ giảm nghèo liên tục và nhanh chóng ở Việt Nam trong vòng hai thập
kỷ vừa qua có được một phần là do những cải cách chính sách và pháp lý thể hiện trong Luật Đất đai những năm 1987, 1993 và 2003 cũng như các quy định pháp lý liên quan sau đó Rất dễ để quên rằng vào đầu những năm 1990 đất không hề có ‘giá’ và thị trường đất đai không tồn tại Những người sử dụng đất hầu như có rất
ít quyền Các cải cách pháp lý tiến hành thông qua những Luật này giúp đặt nền móng cho hệ thống quản lý đất đai hiện nay
Mặc dù không đều về phạm vi nhưng một thị trường đất đai năng động đã bắt đầu phát triển ở Việt Nam kèm theo sự tăng trưởng nhanh chóng của đất nước Những thay đổi lớn đã bắt đầu diễn ra trong việc sử dụng đất đai như thế nào Tuy nhiên, quản trị đất đai đang trở thành mối lo ngại Các vấn đề liên quan tới đất đai tiếp tục
là nguyên nhân của những khiếu nại gửi tới Chính phủ Tham nhũng liên quan tới đất đai được nhận định là ngày càng trở nên phổ biến Xuất hiện xu hướng các cá nhân hoặc nhóm người bị mất đất công khai bày tỏ sự phản đối Có vẻ điều này phần nào có được sự đồng tình của công chúng
Việt Nam đang trong quá trình chuẩn bị cho Luật Đất đai mới Một điều rất quan trọng là luật mới cần khắc phục được các kẽ hở và thiếu sót hiện nay Nhưng luật mới cũng phải tạo ra môi trường thuận lợi thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và làm nền tảng cho quản lý các nguồn lực đất đai khan hiếm một cách hiệu quả, công bằng và bền vững về môi trường hơn Để hỗ trợ mục tiêu này, Chính phủ Việt Nam, thông qua Bộ Tài Nguyên và Môi trường - cơ quan đầu mối trong lĩnh vực đất đai và chịu trách nhiệm chính chuẩn bị Luật Đất đai mới - đã yêu cầu Ngân hàng Thế giới tư vấn Bản Tài liệu Chính sách này tóm tắt những khuyến nghị chính rút ra từ những kết quả có được trong một số nghiên cứu gần đây có sự tham gia của Ngân hàng Thế giới
Bản Tài liệu Chính sách này đề xuất các cải cách liên quan tới bốn chủ đề chính Chủ đề thứ nhất bao gồm những cải cách cần thiết đối với việc sử dụng đất nông nghiệp để đảm bảo quyền sử dụng đất của nông dân
và nâng cao tính hiệu quả của việc sử dụng đất Kéo dài thời hạn sử dụng đất nông nghiệp sẽ đem lại cho người
sử dụng đất động cơ lớn hơn để đầu tư và chăm sóc đất đai Tăng mức hạn điền và cho phép tích tụ đất nhiều hơn sẽ tạo điều kiện phát triển kinh tế theo quy mô, và mở rộng quyền của người sử dụng đất nông nghiệp được thay đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sẽ tiếp tục nâng cao tính hiệu quả Việc sử dụng đất linh hoạt hơn sẽ trở nên ngày càng quan trọng trong bối cảnh biến đổi khí hậu, khi nông dân cần phải tự điều chỉnh để thích ứng với các thay đổi hình thái thời tiết và những rủi ro liên quan
Những cải cách ưu tiên thứ hai nhằm tạo ra cơ chế Nhà nước thu hồi và bồi thường đất một cách minh bạch
và công bằng Hạn chế việc thu hồi đất bắt buộc chỉ đối với các mục đích quốc phòng, an ninh và các trường hợp vì lợi ích công cộng sẽ mang lại công bằng cho người sử dụng đất Người sử dụng sẽ tin tưởng hơn về các quyền của họ đối với đất đai Bằng cách dựa chủ yếu vào việc chuyển dịch đất đai một cách tự nguyện cũng
sẽ tạo ra công bằng nhiều hơn trong trường hợp người sử dụng đất thực sự bị mất đất Thay đổi trọng tâm việc định giá bồi thường đất (trong trường hợp thu hồi đất bắt buộc) và áp dụng những biện pháp sáng tạo như cùng chia sẻ lợi ích, góp đất và điều chỉnh đất cũng cần thiết cho việc tạo ra công bằng Tạo ra một cơ chế giải quyết khiếu nại hiệu quả ở cấp dự án đầu tư sẽ góp phần giảm bớt sự khiếu nại, thúc đẩy việc thực hiện dự án
và tạo ổn định xã hội
Trên cơ sở các cải cách ưu tiên thứ ba, Luật Đất đai mới sẽ tạo ra cơ hội để khẳng định lại và tăng cường các quyền sử dụng đất cho những nhóm người dễ bị tổn thương như phụ nữ, người nghèo và cộng đồng dân tộc thiểu số Việc giám sát quản lý đất có thể được thực hiện hiệu quả hơn bằng cách cải tiến một bước phân cấp quản lý đất đai và xây dựng hệ thống giám sát và đánh giá Mở rộng phạm vi được cấp Giấy Chứng nhận quyền
sử dụng đất (GCNQSDĐ) và đảm bảo các quyền cũng như lợi ích của người sử dụng đất sẽ nâng cao hơn nữa tính hiệu quả và công bằng
Cuối cùng, những cải cách ưu tiên thứ tư nhằm tăng cường tính hiệu quả và trách nhiệm giải trình trong hệ thống quản trị đất đai Xây dựng một hệ thống kế hoạch, quy hoạch đất đai hiệu quả hơn và linh hoạt hơn, và nâng cao tính minh bạch và chống tham nhũng trong quản lý đất đai đều cần thiết để hệ thống quản trị đất đai ở Việt Nam trở nên ngang tầm với một đất nước thu nhập trung bình
Trang 5bớt việc sử dụng đất kém hiệu quả đối v
để bồi thường thông qua đơn vị cung cấp dịch vụ định g
Trang 6Đảm bảo phục hồi và phát triển sinh kế lâu dài cho các c
Trang 7hệ thống kế hoạch và quy hoạch sử dụng đất N
công bằng và bền vững môi trường tr
Trang 8I NÂNG CAO HIỆU QUẢ VÀ ĐẢM BẢO CÁC QUYỀN TRONG
SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP
1 Kéo dài thời hạn sử dụng đất nông nghiệp
Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu mà không thuộc sở hữu bất cứ cá nhân hay công ty nào Do đó, tăng cường và đảm bảo các quyền sử dụng đất của người sử dụng đất - các cá nhân, hộ gia đình hoặc doanh nghiệp - là trọng tâm của khuôn khổ chính sách và pháp lý đất đai Về vấn đề này, “nhóm quyền sử dụng” gắn liền với đất được giao cho người sử dụng đã được thiết lập và sau đó mở rộng đáng kể trong Luật Đất đai năm 1993 và 2003 Tuy nhiên, có những hạn chế không cần thiết đối với đất nông nghiệp do những người sử dụng đất quy mô nhỏ - chủ yếu là các thành viên nghèo và dễ bị tổn thương hơn trong xã hội – sử dụng Do đó dẫn đến nhận thức về tình trạng bấp bênh trong sử dụng đất Những hạn chế này bao gồm giới hạn về thời hạn và quy mô sử dụng đất nông nghiệp và mục đích sử dụng đất được phép đã được quy định từ khi giao đất
Thời hạn sử dụng là 20 năm đối với đất nông nghiệp trồng cây hàng năm được quy định lần đầu tiên trong Luật Đất đai năm 1993 Phải làm gì khi rất nhiều thửa đất hết thời hạn sử dụng vào cuối năm 2013 là mối quan tâm của nhiều người sử dụng đất cũng như các nhà hoạch định chính sách trong nhiều năm qua Vấn đề được nhất trí chung là hạn chế thời hạn sử dụng đất nông nghiệp ảnh hưởng tiêu cực tới sự tin tưởng của người sử dụng đất khi quyết định đầu tư Trên toàn quốc, tỷ trọng đầu tư vào nông nghiệp trong tổng đầu tư xã hội đã
và đang giảm dần, từ 13,2% năm 2000 xuống còn 6,9% năm 2009, mặc dù có nhu cầu rất đáng kể về cải thiện cây trồng, đầu tư vào tăng độ mầu mỡ của đất, và nâng cấp cơ sở hạ tầng nông nghiệp để tiến tới một nền nông nghiệp cạnh tranh cao và bền vững môi trường hơn Trên thực tế, thời hạn sử dụng đất tương đối ngắn hiện nay làm giảm động lực đầu tư Ngoài ra, đó còn là một nguyên nhân ngăn cản việc áp dụng kinh nghiệm quản lý đất và rừng tốt có tác dụng bảo vệ tài nguyên đất và rừng hiệu quả hơn (như trồng cây bản địa thay vì chỉ trồng các loại cây thương mại như bạch đàn)
Hạn chế thời hạn sử dụng đất nông nghiệp trong Luật Đất đai năm 1993 và 2003 thể hiện cam kết duy trì việc phân phối đất một cách công bằng Thời hạn sử dụng đất nông nghiệp trồng cây hàng năm và đất nuôi trồng thủy sản là 20 năm và đối với đất nông nghiệp trồng cây lâu năm và đất trồng rừng sản xuất là 50 năm Các Luật này cũng quy định rằng những người sử dụng đất “hiệu quả” và “tuân thủ nghiêm mục đích sử dụng đất theo quy định” có thể tiếp tục sử dụng đất sau khi hết thời hạn sử dụng đất Tuy nhiên, cả hai khái niệm về tính hiệu quả và tuân thủ vẫn không được quy định rõ ràng và không có tiêu chí cụ thể Thậm chí nếu có tiêu chí, thì chi phí để đánh giá và chứng nhận các hoạt động sử dụng đất của hàng triệu nông dân sẽ rất lớn Các công việc hành chính sau đó để phân bổ lại đất đai của những người nông dân không được tiếp tục sử dụng đất sau khi hết thời hạn cho những người nông dân khác sẽ gây nhiều bức xúc lớn trong xã hội và tạo cơ hội lạm quyền của người có thẩm quyền Chi phí làm điều này chắc chắn sẽ vượt quá lợi ích thu được Hơn thế nữa, dù có cho phép một thời hạn sử dụng đất dài hơn thì cuối cùng người sử dụng đất cũng sẽ gặp rắc rối khi thời hạn sắp kết thúc, trừ khi thời hạn sử dụng đất được tự động kéo dài thêm trước khi hết hạn Nói một cách khác, việc giới hạn thời hạn sử dụng đất có ít ý nghĩa thực tế
Tóm lại, rõ ràng rằng sử dụng đất nông nghiệp vô thời hạn hay với thời hạn dài hơn sẽ làm giảm bớt áp lực cho người nông dân về sự thiếu chắc chắn và tạo ra một động lực mới cho sản xuất nông nghiệp, khiến cho người nông dân tự tin hơn trong đầu tư dài hạn để tăng năng suất và sản lượng Việc xóa bỏ hay kéo dài thời hạn sử dụng đất cũng sẽ tiết kiệm đáng kể chi phí hành chính để đánh giá tình hình sử dụng đất và phân bổ lại đất khi hết thời hạn sử dụng Các quan ngại về khả năng cho phép mở rộng tích tụ đất đai sẽ dẫn đến việc xuất hiện
Trang 9Hiện nay, việc sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam chủ yếu có quy mô nhỏ Theo Tổng cục Thống kê, trong
số 10,4 triệu các hộ nông dân, 70% số hộ có ít hơn 0,5 ha đất và chỉ có 3% có hơn 3 ha Đặc biệt, ở đồng bằng Sông Hồng, tới 94% số hộ có ít hơn 0,5 ha (năm 2009) Ở mỗi hộ, số đất này thường chia thành nhiều miếng đất nhỏ Ở đồng bằng sông Hồng, một hộ gia đình có từ bốn tới sáu thửa đất rất nhỏ tách rời nhau là tình trạng thường gặp Do đó, chỉ một số rất ít các hộ nông dân có thể sống được chỉ bằng thu nhập từ việc trồng lúa (cụ thể là những hộ có từ 2 - 3 ha trở lên)
Mặc dù ưu thế quy mô kinh tế trong nông nghiệp Việt Nam vẫn là chủ đề tranh cãi sôi nổi giữa các học giả, nhưng một điều rất rõ rằng nông dân có trang trại lớn hơn thường có năng suất lao động cao hơn, quản lý các nguồn lực sẵn có và quản lý rủi ro hiệu quả hơn, và do đó giàu có hơn Hơn nữa, tích tụ đất đai làm tăng hiệu quả nông nghiệp bằng cách tái phân bổ tài nguyên đất vốn khan hiếm từ những người nông dân làm ăn kém hiệu quả hơn sang những người hiệu quả hơn Một phản ứng phụ có thể xảy ra khi cho phép tích tụ đất đai là phúc lợi của người nông dân mất đất sẽ bị thiệt hại nếu họ không thể tìm được các nguồn sinh kế thay thế ổn định Tuy nhiên, khi tất cả các giao dịch đều mang tính tự nguyện, tức là người nông dân mất đất làm việc đó một cách hoàn toàn tự nguyện và có sự đền bù thỏa đáng thì mức độ rủi ro sẽ ít nghiêm trọng hơn Đó cũng chính là mục tiêu và mong muốn của Chính phủ: trong vòng thập kỷ tới, tỉ lệ dân số Việt Nam có thu nhập chủ yếu dựa vào nông nghiệp cơ bản sẽ giảm xuống mức xấp xỉ từ 50% xuống còn 30%
Chính sách hiện hành của Chính phủ về giới hạn số lượng đất do một cá nhân hoặc hộ gia đình sử dụng được quy định lần đầu tiên trong Luật Đất đai năm 1993 với mong muốn duy trì việc giao đất công bằng cho nông dân và ngăn chặn việc hình thành “tầng lớp địa chủ mới” Luật Đất đai giới hạn diện tích đất nông nghiệp trồng cây hàng năm mỗi hộ được sử dụng là 3 ha ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long và 2 ha ở những khu vực khác; đối với đất trồng cây lâu năm, giới hạn này là 10 ha ở các khu vực đồng bằng và 30 ha ở các vùng trung
du và miền núi Theo Luật Đất đai năm 2003, giới hạn diện tích sử dụng đất nói trên được đổi thành hạn mức giao đất của Nhà nước - tức là diện tích tối đa mà Nhà nước có thể giao cho một cá nhân hay một hộ gia đình (mà không thu tiền) Những người muốn có nhiều đất hơn phải nhận đất từ những người sử dụng đất khác
có đất nông nghiệp và muốn chuyển nhượng lại quyền sử dụng đất của họ Theo một Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội năm 2007 quy định, mức giới hạn của tổng diện tích đất nông nghiệp mà một cá nhân hay hộ gia đình có thể tích tụ thông qua chuyển quyền sử dụng đất bằng khoảng hai lần hạn mức giao đất của Nhà nước
Những quy định này nhằm mục đích giới hạn quy mô tích tụ đất đai Tuy nhiên, các quy định này không được thực thi tốt trên thực tế Trước hết, không có quy định nào về việc giải quyết các trường hợp khi diện tích đất nhận chuyển quyền vượt quá hạn mức cho phép Thứ hai, các cơ quan quản lý đất đai không có đủ năng lực một tầng lớp địa chủ mới có thể được giải quyết tốt hơn thông qua các biện pháp bổ sung như thuế, hỗ trợ có mục đích, hay tái phân phối lại đất theo cơ chế thị trường, nếu cần thiết
Trang 10để điều tra và phát hiện những trường hợp sử dụng đất vượt quá hạn mức cho phép trên phạm vi cả nước Vì vậy, cũng không ngạc nhiên khi các cơ quan quản lý không nỗ lực để thực hiện các quy định pháp luật về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất Tuy nhiên trên thực tế, nhìn chung nông dân không tích tụ đất đai vượt quá hạn mức hạn điền vì có thể dẫn đến rủi ro khi có thể bị Chính phủ quyết định thu hồi diện tích đất vượt quá mức hạn điền.
Về vấn đề này có hai lựa chọn về chính sách đang được thảo luận Một số người đề xuất duy trì các hạn mức đất giao và tích tụ đất để bảo vệ những người nông dân nghèo hơn khỏi bị mất đất và ngăn chặn việc hình thành tầng lớp địa chủ mới Một số người khác đề xuất rằng nên xóa bỏ hoặc tăng thêm đáng kể hạn mức diện tích sử dụng đất để khuyến khích phát triển các trang trại quy mô lớn hơn nhằm tạo được ưu thế về quy mô sử dụng đất, tăng năng suất và tuân thủ các tiêu chuẩn an ninh lương thực
Tóm lại, lợi ích của việc xóa bỏ các hạn mức đối với quy mô sử dụng đất là rất đáng kể và lớn hơn nhiều so với những rủi ro tiềm năng về đầu cơ đất nông nghiệp Các mối quan ngại về việc tích tụ đất và hình thành một tầng lớp địa chủ mới có thể được giải quyết tốt hơn thông qua việc đánh thuế đất, can thiệp có mục tiêu, bao gồm cả việc thực hiện cải cách đất đai dựa vào thị trường khi cần thiết Kèm theo đó, quản trị đất đai được cải thiện là một giải pháp hữu hiệu như kinh nghiệm quốc tế đã chỉ rõ Một quốc gia như Việt Nam đang đặt ra những mục tiêu tham vọng về hiện đại hóa nền nông nghiệp nước nhà cần áp dụng những biện pháp mềm dẻo hơn để cho phép tích tụ hợp lý đất nông nghiệp nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển sản xuất
Khuyến nghị 2:
Xóa bỏ các hạn mức diện tích sử dụng đất nông nghiệp đối với cá nhân và hộ gia đình Trong trường hợp cần xác định thì hạn mức diện tích sử dụng đất nông nghiệp cần được nâng cao hơn đáng kể và Nhà nước quy định thuế sử dụng đất cao hơn đối với diện tích đất sử dụng vượt hạn mức
3 Mở rộng quyền cho người sử dụng đất nông nghiệp được thay đổi mục đích sử dụng đất
Quyền sử dụng đất của nhiều nông dân trồng lúa ở Việt Nam bị hạn chế một cách không cần thiết bởi các điều khoản pháp lý ngăn cản việc thay đổi mục đích sử dụng đất khi thửa đất được ấn định là để sản xuất lúa theo quy hoạch sử dụng đất, quyết định giao đất và Chứng nhận quyền sử dụng đất Điều khoản này được đưa vào Luật Đất đai năm 2003, nhằm mục tiêu giúp đảm bảo an ninh lương thực, nhưng cũng có những lý do chính đáng để xem xét lại chính sách này Trước hết ở cấp độ quốc gia, Việt Nam đã đạt hoặc vượt hầu hết các mục tiêu an ninh lương thực của mình Việt Nam giờ đây sản xuất dư thừa một lượng lớn lúa gạo với hơn một phần
ba tổng sản lượng toàn quốc (và khoảng 70% sản lượng ở đồng bằng sông Cửu Long) được xuất khẩu Trong những năm gần đây, tổng số gạo tiêu thụ toàn quốc bắt đầu giảm khi các hộ gia đình thu nhập trung bình ở thành thị bắt đầu chuyển chế độ ăn uống và các khoản tiêu thụ thực phẩm của mình sang dùng nhiều loại thực phẩm khác Thứ hai, chính sách quy định rằng đất phải được sử dụng để canh tác lúa trong khi nông dân lại thích sử dụng đất vào mục đích khác làm cho chính sách kém hiệu lực, kém hiệu quả và không công bằng Chính sách đó kém hiệu lực bởi vì chính sách này ngăn cản việc sử dụng đất đai và các nguồn lực khác (như lao động, vốn, tài chính) vào các mục đích sử dụng có giá trị cao hơn Chính sách này cũng kém hiệu quả bởi
vì tình trạng thiếu an ninh lương thực còn tồn tại ở một số nơi tại Việt Nam, chủ yếu là do nghèo và thiếu sinh
kế bền vững gây ra, không phải do thiếu tổng cung về lúa gạo Những thách thức hiện nay về an ninh lương thực của Việt Nam cần được giải quyết một cách toàn diện từ các khía cạnh dinh dưỡng, an toàn thực phẩm, khả năng chi trả về lương thực và hỗ trợ sinh kế thay vì chỉ chú trọng vào số lượng lúa gạo sản xuất Cuối cùng, chính sách này cũng không công bằng vì bắt buộc một số lượng lớn nông dân trồng lúa phải tiếp tục trồng lúa
Trang 11an ninh lương thực của Việt Nam cũng không còn là vấn đề sản xuất (hay dư thừa) lúa gạo trên cấp độ quốc gia nữa Điều này liên quan nhiều hơn tới sự mất cân bằng về dinh dưỡng và sức mua hạn chế của các hộ nghèo Trong bối cảnh đó, nhiều lúa gạo hơn không phải là giải pháp mà có thể lại là một phần của rắc rối Trong tương lai, các vấn đề an ninh lương thực, thực phẩm của Việt Nam có liên quan tới sự phụ thuộc vào nhập khẩu thức
ăn gia súc, các nguyên liệu làm thức ăn gia súc (như ngô, đậu tương và các nguồn protein) và sự không ổn định giá cả của các nguyên liệu đó Trong năm 2012, kim ngạch nhập khẩu thức ăn gia súc và nguyên liệu sản xuất thức ăn gia súc của Việt Nam đã vượt xa kim ngạch xuất khẩu gạo
Trong bối cảnh này, duy trì những diện tích đất rộng lớn “được chỉ định sản xuất gạo” là một chính sách lỗi thời - mặc dù chắc chắn mối quan tâm của Chính phủ nhằm ngăn chặn việc chuyển đổi không thể kiểm soát
từ đất nông nghiệp sang các mục đích phi nông nghiệp là hợp lý Vấn đề chuyển đổi đất đai từ khu vực nông nghiệp sang khu vực phi nông nghiệp không được kiểm soát là một vấn đề riêng, không nên gắn với việc nông dân chuyển “đất trồng lúa” sang sử dụng vào mục đích nông nghiệp khác Tại cấp quốc gia, có những nhu cầu hiển nhiên cần phải giải phóng số đất trồng lúa kém hiệu quả để nhường chỗ cho các mục đích sử dụng đất nông nghiệp thay thế tốt hơn Đối với rất nhiều hộ gia đình riêng lẻ, những hạn chế về việc sử dụng đất trồng lúa tạo ra một lựa chọn bắt buộc giữa bị đói nghèo chắc chắn hay phải thoát ly khỏi nông nghiệp (ly nông) Những nông dân trẻ khỏe sẽ chọn phương án thứ hai nếu bị giới hạn giữa hai lựa chọn này Trong một nền nông nghiệp ngày càng hướng theo thị trường, cách có thể “bảo vệ” sản xuất lúa dư thừa của Việt Nam là tạo điều kiện cho quá trình hiện đại hóa chuỗi cung cấp lúa gạo và thúc đẩy các phương thức sản xuất bền vững hơn và ít tốn kém hơn Những biện pháp này sẽ nâng cao được sức cạnh tranh của việc sản xuất lúa thương mại Đối với rất nhiều hộ gia đình có diện tích đất nông nghiệp nhỏ, cách tốt nhất để đảm bảo canh tác lúa liên tục (ít nhất là mỗi năm một vụ) là nâng cao khả năng tồn tại như là một hộ gia đình làm nghề nông ở nông thôn nói chung và điều này phụ thuộc nhiều vào các nguồn thu nhập không phải từ trồng lúa Hầu hết những nông dân này sẽ tiếp tục sản xuất một lượng lúa gạo nhất định miễn là họ có thể tồn tại được với nghề nông Thế nhưng quy định chỉ cho phép họ sử dụng đất của mình để canh tác lúa gạo chắc chắn sẽ dẫn đến việc họ phải lâm vào đói nghèo
Xóa bỏ những hạn chế đối với các mục đích sử dụng thay thế đối với “đất trồng lúa” (hay ít nhất là đất lúa nhưng không có hiệu quả kinh tế cao) sẽ giải phóng đất, nước, lao động và các nguồn lực khác để phục vụ cho các mục đích khác đem lại giá trị cao hơn Việc này sẽ lại hỗ trợ phát triển một nền nông nghiệp vững chắc và kinh
tế nông thôn đa dạng hơn Đất nước sẽ có cơ hội đáp ứng mục tiêu an ninh lương thực của mình, nâng cao tình trạng dinh dưỡng của người dân và đồng thời cải thiện thu nhập ở nông thôn một cách hiệu quả hơn
Trang 122 Đây là khuyến nghị chủ chốt trong Báo Cáo Phát triển Việt Nam 2010-Các Thể chế Hiện đại và Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới về Cơ chế Nhà nước thu hồi đất năm 2009, xuất bản năm 2011
II MINH BẠCH VÀ CÔNG BẰNG TRONG THU HỒI ĐẤT VÀ
BỒI THƯỜNG
Việc Nhà nước thu hồi đất là một trong những vấn đề nóng bỏng nhất hiện nay, gây ra rất nhiều sự bất công, không hài lòng và khiếu kiện kéo dài Ngày càng có nhiều khiếu kiện từ những người bị ảnh hưởng, mà trong một số trường hợp họ là những người bị bần cùng hóa, khiến họ trở thành nạn nhân của quá trình phát triển kinh tế Kinh nghiệm quốc tế cho thấy rằng cần bồi thường công bằng cho những người đã mất toàn bộ hoặc một phần đất đai của họ và những người chịu ảnh hưởng bất lợi từ quá trình phát triển Cần bồi thường cho
họ về: (i) đất và các tài sản khác bị mất hoặc bị ảnh hưởng, (ii) nguồn thu nhập và sinh kế bị mất; (iii) các chi phí tái định cư; (iv) phục hồi sinh kế; và (v) những mất mát khác mà họ phải chịu Điều này có nghĩa rằng sự bồi thường không chỉ là bồi thường một lần cho những tài sản bị mất, mà cần quan tâm tới toàn bộ quá trình phục hồi nguồn thu nhập và sinh kế để đảm bảo rằng những người dân chịu ảnh hưởng có thể khôi phục và cải thiện nguồn sinh kế của họ sau khi đất bị thu hồi Rất nhiều quốc gia đã xây dựng một luật riêng về thu hồi đất do tầm quan trọng then chốt của vấn đề này Dựa trên những nghiên cứu gần đây của Ngân hàng Thế giới
về vấn đề này, một số khuyến nghị ưu tiên được đưa ra dưới đây
4 Làm rõ và giới hạn lại quyền của Nhà nước trong thu hồi đất bắt buộc
Luật pháp hiện tại về đất đai cho phép hai hình thức chuyển dịch đất đai Đó là thu hồi đất bắt buộc và chuyển dịch đất tự nguyện Hình thức thu hồi đất bắt buộc được áp dụng không chỉ cho các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia và lợi ích công cộng như đã chỉ rõ trong Hiến pháp năm 1992 1, mà còn cho một số mục đích phát triển kinh tế như các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng cho các khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu công nghiệp, khu dịch vụ, khu dân cư nông thôn, đô thị, các dự án với 100% vốn đầu tư nước ngoài (bao gồm vốn Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và Đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI)), và các dự án có vốn đầu tư lớn được phân loại là Nhóm A Thu hồi đất theo phương thức bắt buộc và giao lại đất vì các mục đích kinh tế thường gây ra sự không công bằng trong việc chia sẻ lợi ích giữa những người sử dụng đất, nhà đầu tư và Nhà nước, sử dụng đất không hiệu quả, tham nhũng và khiếu kiện kéo dài của những người sử dụng đất Hình thức này không đảm bảo quyền thực sự cho những người sử dụng đất, và như vậy là trái với Hiến pháp năm 1992 Hình thức này cần phải được thay đổi theo hướng thu hẹp phạm vi được phép thu hồi đất chỉ vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích công cộng và lợi ích quốc gia như đã đề cập trong Hiến pháp năm 1992
Mặt khác, đối với nhiều dự án áp dụng phương thức chuyển dịch đất tự nguyện, thường có một số người sử dụng đất hiện tại không sẵn sàng hợp tác với nhà đầu tư trong việc chuyển nhượng phần đất còn lại sau khi nhà đầu tư đã nhận được phần lớn khoảnh đất từ chuyển nhượng đất tự nguyện Mặc dù nguyên lý kinh tế của trao đổi tự nguyện phải đóng vai trò chính, nhưng những điều khoản tạm thời để khắc phục tình trạng một
số người sử dụng đất đòi giá cao cắt cổ và rủi ro không thực hiện được dự án có thể được xem xét để đưa vào Luật Đất đai
Dựa trên kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn hiện tại ở một số nơi trên đất nước, cũng như để phù hợp với Hiến pháp năm 1992, khuyến nghị ở đây là việc thu hồi đất bắt buộc chỉ nên giới hạn vào các mục đích quốc phòng,
an ninh, và phục vụ cho các dự án vì lợi ích công cộng như đường xá, công viên, trường học, v.v mà không nên
áp dụng cho các dự án vì mục đích kinh tế 2
1Điều 23 Hiến pháp năm 1992 nêu rõ: ‘Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá Trong trường hợp thật cần thiết vì
lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức
theo thời giá thị trường’