Tăng cường quản lý nợ công ở Việt Nam$cNguyễn Thắng Thức

Để thực hiện được các mục tiêu này, các giải pháp đặt ra là: Duy trì giới hạn nợ ở mức an toàn, bền vững; xây dựng và thực hiện Chiến lược quản lý nợ; Tăng cường giám sát, thanh tra, k[r]

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN

LỜI CẢM ƠN

MỤC LỤC

DANH MỤC VIẾT TẮT

DANH MỤC BẢNG, BIỂU ĐỒ

TÓM TẮT LUẬN VĂN

MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN

LÝ NỢ CÔNG Error! Bookmark not defined 1.1 Những vấn đề cơ bản về nợ công Error! Bookmark not defined 1.1.1 Quan niệm về nợ công Error! Bookmark not defined 1.1.2 Bản chất, đặc trưng cơ bản của nợ công Error! Bookmark not defined 1.1.3 Phân loại nợ công Error! Bookmark not defined 1.1.4 Tiêu chí đánh giá nợ công Error! Bookmark not defined 1.2 Quản lý nợ công: Quan niệm, nguyên tắc, sự cần thiết và những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nợ công Error! Bookmark not defined 1.2.1 Quan niệm và nguyên tắc quản lý nợ côngError! Bookmark not defined 1.2.2 Sự cần thiết phải quản lý nợ công Error! Bookmark not defined 1.2.3 Các nội dung cơ bản quản lý nợ công Error! Bookmark not defined 1.2.4 Những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nợ côngError! Bookmark not defined

1.3 Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam về quản lý nợ công Error! Bookmark not defined

1.3.1 Kinh nghiệm quốc tế Error! Bookmark not defined 1.3.2 Một số bài học tham khảo cho Việt Nam trong quản lý nợ công Error! Bookmark not defined

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM Error! Bookmark not defined

2.1 Khái quát tình hình nợ công ở Việt Nam Error! Bookmark not defined

2.1.1 Giai đoạn Luật Quản lý nợ công chưa có hiệu lực (trước năm 2010)Error! Bookmark not defined

2.1.2 Giai đoạn kế từ khi Luật Quản lý nợ công bắt đầu có hiệu lực Error! Bookmark not defined

2.2 Thực trạng quản lý nợ công ở Việt Nam Error! Bookmark not defined 2.2.1 Thực trạng việc xây dựng chiến lược Quốc gia về quản lý nợ công Error! Bookmark not defined

2.2.2 Thực trạng xây dựng tổ chức bộ máy quản lý nợ côngError! Bookmark not defined

2.2.3 Thực trạng xây dựng và ban hành các văn bản pháp lý về quản lý nợ công Error! Bookmark not defined

2.2.4 Thực trạng quy trình quản lý nợ công Error! Bookmark not defined 2.2.5 Thực trạng kiểm soát nợ công Error! Bookmark not defined 2.3 Đánh giá chung về thực trạng quản lý nợ công ở Việt Nam Error! Bookmark not defined

2.3.1 Những kết quả đạt được Error! Bookmark not defined 2.3.2 Hạn chế và những nguyên nhân Error! Bookmark not defined CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM, PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP CƠ BẢN NHẰM TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAMError! Bookmark not defined

3.1 Những căn cứ cho việc đề xuất quan điểm, phương hướng và giải pháp nhằm tăng cường quản lý nợ công ở Việt Nam Error! Bookmark not defined 3.1.1 Bối cảnh kinh tế thế giới Error! Bookmark not defined 3.1.2 Bối cảnh kinh tế trong nước Error! Bookmark not defined

3.1.3 Định hướng chiến lược về nợ công và nợ nước ngoài của Quốc gia giai

đoạn 2011 - 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 Error! Bookmark not defined 3.2 Quan điểm, phương hướng tăng cường quản lý nợ công ở Việt NamError! Bookmark not defined

3.2.1 Quan điểm Error! Bookmark not defined 3.2.2 Phương hướng tăng cường quản lý nợ công ở Việt NamError! Bookmark not defined

3.3 Một số giải pháp cơ bản nhằm tăng cường quản lý nợ công ở Việt NamError! Bookmark not defined

3.3.1 Tiếp tục xây dựng chiến lược nợ công, chương trình quản lý nợ trung hạn

cho các thời kỳ tiếp theo nhằm nâng cao hiệu quả Error! Bookmark not defined 3.3.2 Hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý nợ côngError! Bookmark not defined

3.3.3 Hoàn thiện các văn bản pháp luật Error! Bookmark not defined 3.3.4 Hoàn thiện quy trình quản lý nợ công Error! Bookmark not defined 3.3.5 Tăng cường quản lý và kiểm soát nợ côngError! Bookmark not defined 3.3.6 Các giải pháp khác Error! Bookmark not defined KẾT LUẬN Error! Bookmark not defined DANH MỤC CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO Error! Bookmark not defined PHỤ LỤC

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN

VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG 1.1 Những vấn đề cơ bản về nợ công

1.1.1 Quan niệm về nợ công

Khái niệm nợ công là một khái niệm tương đối phức tạp Tuy nhiên, hầu hết những cách tiếp cận hiện nay đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó

Tại Việt Nam, theo Luật Quản lý nợ công thì Nợ công bao gồm: “(1) Nợ Chính phủ; (2) Nợ được Chính phủ bảo lãnh; (3) Nợ chính quyền địa phương”

• Nợ Chính phủ: là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật

• Nợ được Chính phủ bảo lãnh: là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh

• Nợ chính quyền địa phương: là khoản nợ do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành

1.1.2 Bản chất, đặc trưng cơ bản của nợ công

- Xét về bản chất kinh tế, khi Chính phủ chi tiêu vượt quá khả năng thu của mình (thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác) thì phải vay vốn và điều đó làm phát sinh nợ công Như vậy, nợ công là hệ quả của việc Chính phủ tiến hành vay vốn và Chính phủ phải có trách nhiệm hoàn trả

- Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước (trực tiếp và gián tiếp)

- Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền

- Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển KTXH vì lợi ích chung của đất nước

1.1.3 Phân loại nợ công

- Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay thì nợ công gồm có hai loại: (1) Nợ trong nước; (2) Nợ nước ngoài

- Theo phương thức huy động vốn, thì nợ công có hai loại là nợ công từ thỏa thuận

trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ: (1) Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp; (2) Nợ công từ công cụ nợ

- Theo tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công thì nợ công có ba loại

là nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thông thường

- Theo trách nhiệm đối với chủ nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công phải trả và nợ công bảo lãnh

- Theo cấp quản lý nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công của trung ương và

nợ công của chính quyền địa phương

- Theo thời hạn của khoản nợ: (1) Nợ ngắn hạn; (2) Nợ trung hạn; (3) Nợ dài hạn

- Theo Chủ nợ: (1) Chủ nợ song phương; (2) Chủ nợ đa phương

1.1.4 Tiêu chí đánh giá nợ công

Để đánh giá tính bền vững của nợ công, tiêu chí tỷ lệ nợ công/GDP được coi là chỉ

số đánh giá phổ biến và tổng quát về tình hình nợ công của một quốc gia, đánh giá mức

an toàn của nợ công Mức độ an toàn được thể hiện qua việc nợ công có vượt ngưỡng an toàn tại một thời điểm hay giai đoạn nào đó, và các nước thường sử dụng các tiêu chí sau làm giới hạn vay và trả nợ:

- Thứ nhất, giới hạn nợ công không vượt quá 50%-60% GDP hoặc không vượt

quá 150% kim ngạch xuất khẩu

- Thứ hai, dịch vụ trả nợ công không vượt quá 15% kim ngạch xuất khẩu và dịch

vụ trả nợ của Chính phủ không vượt quá 10% chi ngân sách

WB, IMF cũng đưa ra mức quy định ngưỡng an toàn nợ công là 50% GDP và khuyến cáo tỷ lệ hợp lý cho các nước đang phát triển nên ở mức dưới 50% GDP Tuy nhiên, trên thực tế không có hạn mức an toàn chung cho các nền kinh tế; không phải

tỷ lệ nợ công trên GDP thấp là trong ngưỡng an toàn và ngược lại Mức độ an toàn của nợ công phụ thuộc vào tình trạng mạnh hay yếu của nền kinh tế thông qua hệ thống chỉ tiêu kinh tế vĩ mô: tốc độ và chất lượng tăng trưởng kinh tế, năng suất lao động tổng hợp, hiệu

quả sử dụng vốn (qua tiêu chí: ICOR), tỉ lệ thâm hụt ngân sách, mức tiết kiệm nội địa và mức đầu tư toàn xã hội Bên cạnh đó, những tiêu chí như: cơ cấu nợ công, tỷ trọng các loại nợ, lãi suất, thời gian trả nợ …

1.2 Quản lý nợ công, sự cần thiết và những nhân tố ảnh hưởng đến quản

lý nợ công

1.2.1 Quản lý nợ công

Quản lý nợ công là một tiến trình lập và thực hiện chiến lược quản lý nợ của một quốc gia nhằm tạo được lượng vốn theo yêu cầu, đạt được các mục tiêu rủi ro và chi phí

cũng như các mục tiêu khác mà chính phủ đặt ra

Quản lý nợ công là một phần của công tác quản lý nền kinh tế vĩ mô Nó bao gồm việc hoạch định chính sách, chiến lược, triển khai, duy trì và từ bỏ các khoản nợ để tạo điều kiện cho tăng trưởng kinh tế, giám sát tình trạng đói nghèo và tiếp tục duy trì sự phát triển mà không tạo ra những khó khăn trong thanh toán

Việc quản lý nợ công, không tách rời khỏi quản lý chính sách vĩ mô, với quản lý ngân sách, dự trữ nhà nước và cán cân thanh toán Nó đòi hỏi phải có nguyên tắc, có thể chế và bộ máy hợp lý, và có đội ngũ cán bộ chuyên môn cao nhằm điều hành và phối hợp các hoạt động vay nợ; đồng thời cần được tiến hành đồng bộ các nhóm chiến lược vay và trả nợ cả các thời kỳ ngắn hạn, trung và dài hạn theo mục tiêu, chiến lược đã được Quốc hội và Chính phủ phê chuẩn

1.2.2 Sự cần thiết phải quản lý nợ công

Nợ công liên quan trực tiếp đến NSNN và cân đối vĩ mô của nền kinh tế, nợ công

có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy nhanh sự phát triển KTXH của đất nước Nợ công luôn là vấn đề có tính chất thường trực đối với các nhà nước, do nhu cầu chi tiêu lớn vượt quá nguồn thu từ nền kinh tế hàng năm

Nợ công sẽ không phải là vấn đề lớn nếu như các Chính phủ điều hành và kiểm soát tốt các khoản chi tiêu công Nhưng có thể nó sẽ là vấn đề lớn, là nguy hiểm, nghiêm trọng nếu như các Chính phủ cứ tiếp tục chi tiêu vượt quá sức chịu đựng của nền kinh tế

Vay nợ công là hình thức huy động vốn quan trọng phục vụ phát triển KTXH, tuy nhiên tình trạng nợ công tăng nhanh những năm gần đây, trong khi hiệu quả đầu tư chưa

cao, dàn trải, tốc độ tăng trưởng GDP và nguồn thu NSNN tăng chưa tương ứng đã và đang tạo ra áp lực rất lớn lên ngân sách về nghĩa vụ trả nợ

Xuất phát từ bản chất kinh tế của nợ công như đã nêu trên và các vấn đề quản lý

nợ công ngày càng nổi lên là một vấn đề có tính thời sự và cấp thiết ở tất cả các nước, đồng thời cần có sự quản lý của Nhà nước, bởi nó xuất phát từ một số lý do cơ bản sau đây:

(1) Thứ nhất, danh mục nợ công thường rất lớn và phức tạp, điều này tiềm ẩn

những rủi ro rất lớn cho cán cân thanh toán quốc gia, và do đó, liên đới tác động tiêu cực tới sự ổn định của nền tài chính quốc gia

(2) Thứ hai, xem xét nguyên nhân của một số cuộc khủng hoảng tài chính cho

thấy chúng đều bắt nguồn từ việc quản lý nợ công yếu kém gây ra

Các cuộc khủng hoảng nợ công này cho thấy nguyên nhân chủ yếu vẫn là do các Chính phủ nới lỏng chi tiêu vượt quá nguồn thu ngân sách dẫn tới phải tăng cường vay

nợ để bù đắp

(3) Thứ ba, thiếu sự phối kết hợp hiệu quả giữa chính sách tài chính và tiền tệ

trong việc chia sẻ các mục tiêu về quản lý nợ công

(4) Thứ tư, cho tới nay, các tổ chức quốc tế như IMF, WB hay các cơ quan quản lý

của Việt Nam vẫn còn có những quan điểm khác nhau về nợ công, chính vì vậy số liệu về

nợ công nêu trên các phương tiện truyền thông trong thời gian qua thiếu thống nhất

Bên cạnh đó, một số bất cập cần có sự hoàn thiện cơ chế quản lý: Phân tán đầu mối Cơ quan quản lý nợ công; cơ chế chính sách pháp luật và quản lý nợ còn chưa đầy

đủ, thiếu đồng bộ; hiệu quả sử dụng vốn vay còn hạn chế, tình trạng sử dụng vốn vay lãng phí, kém hiệu quả còn chậm được khắc phục; công tác kiểm tra, giám sát, quản lý rủi

ro đối với danh mục nợ cũng chưa được tăng cường; bộ máy, cán bộ quản lý nợ công chưa hợp lý,

1.2.3 Các nội dung cơ bản quản lý nợ công

- Một là, xác định chiến lược, kế hoạch Quốc gia về quản lý nợ công;

- Hai là, xây dựng tổ chức bộ máy quản lý nợ công;

- Ba là, xây dựng và ban hành các văn bản pháp lý về quản lý nợ công;

- Bốn là, xây dựng quy trình quản lý nợ công;

- Năm là, quản lý giám sát, kiểm soát hoạt động của nợ công

1.2.4 Những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nợ công

- Thứ nhất, nhóm các nhân tố liên quan đến bối cảnh kinh tế toàn cầu:

+ Một là, những cú sốc như: khủng hoảng tài chính, lạm phát và sự mất giá đồng tiền, suy thoái, và những thay đổi đột ngột về điều kiện thị trường thế giới đối với các loại hàng hóa cơ bản (commodities) nhìn chung là không thể dự đoán được

+ Hai là, các cuộc khủng hoảng tài chính, khủng hoảng nợ công đang tác động tiêu cực đến khu vực các nước đang phát triển

- Thứ 2, nhóm các nhân tố liên quan đến bối cảnh kinh tế trong nước:

+ Một là, tiết kiệm trong nước Nếu tiết kiệm trong nước thấp sẽ dẫn tới phải vay

nợ nước ngoài cho chi tiêu công Do vậy, đầu tư trong nước phụ thuộc khá nhiều vào các dòng vốn đến từ bên ngoài

+ Hai là, chi tiêu công Nếu chi tiêu công tăng cao sẽ dẫn đến thâm hụt ngân sách Khủng hoảng nợ công ở Hy lạp là một ví dụ điển hình

+ Ba là, nguồn thu giảm sút Đây cũng là một nhân tố dẫn tới tình trạng thâm hụt ngân sách và gia tăng nợ công

+ Bốn là, sự tiếp cận dễ dãi với nguồn vốn đầu tư nước ngoài và việc sử dụng nguồn vốn không hiệu quả

+ Năm là, thiếu tính minh bạch và sự suy giảm niềm tin của các nhà đầu tư

1.3 Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam về quản lý nợ công 1.3.1 Kinh nghiệm quốc tế qua nghiên cứu nợ công của các nước Anh, Thụy sĩ, Ba Lan, Thaislan, Ấn Độ, Brazil, Đức, Hà Lan cho thấy một số kinh nghiệm trong công tác quản lý nợ công sau đây:

- Một là, kinh nghiệm trong xác định mục tiêu và chiến lược quản lý nợ công;

- Hai là, kinh nghiệm về việc xây dựng bộ máy và ban hành văn bản pháp lý về quản lý nợ công;

- Ba là, kinh nghiệm xác định phạm vi nợ công và phạm vi quản lý nợ công;

- Bốn là, kinh nghiệm về sự minh bạch và trách nhiệm giải trình nợ công;

- Năm là, kinh nghiệm đánh giá giám sát an toàn nợ công

1.3.2 Một số bài học tham khảo cho Việt Nam trong quản lý nợ công

- Một là, mục tiêu quản lý nợ cần tập trung vào việc đảm bảo các nhu cầu và nghĩa

vụ chi trả của Chính phủ

- Hai là, phạm vi quản lý nợ nên bao gồm toàn bộ các nghĩa vụ tài chính chủ yếu của Chính phủ

- Ba là, cần xác định rõ vai trò, địa vị pháp lý và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nợ công; đảm bảo cơ chế phối hợp trong quan lý nợ công

- Bốn là, cần xác định rõ thẩm quyền trong vay nợ, trả nợ, và thực thi các nghiệp

vụ quản lý nợ và mối quan hệ về nợ giữa các cấp chính quyền

- Năm là, chính sách huy động và sử dụng vốn vay nợ phải rõ ràng, minh bạch theo các chiến lược đã phê duyệt

- Sáu là, cần quản lý và giám sát rủi ro về nợ thông qua các chỉ số giám sát nợ công

- Bảy là, phải công khai thông tin về nợ công và các thông tin về nợ công cần phải được kiểm toán hàng năm

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM 2.1 Khái quát tình hình nợ công ở Việt Nam

Thực hiện các Chiến lược huy động vốn cho NSNN và cho ĐTPT, trong nhiều năm qua Chính phủ, một số UBND cấp tỉnh, một số định chế tài chính nhà nước như VDB và các DNNN đã tổ chức huy động các nguồn vốn trong nước, nước ngoài thông qua hình thức vay nợ Tình hình vay nợ của Chính phủ, chính quyền địa phương cấp tỉnh, các định chế tài chính nhà nước và DNNN trong từng thời kỳ cụ thể như sau:

2.1.1 Giai đoạn Luật Quản lý nợ công chưa có hiệu lực (trước năm 2010)

Trong giai đoanh này, nợ công bao gồm: (i) Vay nợ của Chính phủ; (ii) Vay nợ của các định chế tài chính nhà nước; (iii) Vay nợ của DNNN; (iv) Nợ chính quyền địa phương

Tình hình nợ công của Việt Nam giai đoạn từ 2002 -2009 như sau: Dự nợ công tính đến 31/12/2002 của toàn nền kinh tế ở mức: 34,5% GDP, năm 2005 ở mức 40,8% GDP và năm 2009 ở mức 52,9% GDP

2.1.2 Giai đoạn từ khi Luật Quản lý nợ công bắt đầu có hiệu lực

Sau khi Quốc hội phê chuẩn Luật Quản lý nợ công, Chính phủ, Thủ tướng Chính

phủ đã ban hành nhiều văn bản pháp luật về nợ công nhằm quản lý, kiểm soát nợ công đảm bảo mục tiêu được quốc hội và Chính phủ đã đề ra; đồng thời có quy định việc phân công nhiệm vụ cụ thể cho các Cơ quan quản lý nợ công Theo Luật QLNC thì Nợ công, gồm: (i) Nợ Chính phủ; (ii) Nợ được Chính phủ bảo lãnh; (iii) Nợ chính quyền địa phương

Tình hình nợ công giai đoạn (2010-2013): Dự nợ công tính đến 31.12.2010 của toàn nền kinh tế sẽ ở mức 56,8% GDP, năm 2011 ở mức 54,9% GDP, năm 2012 ở mức

55,7% GDP và dự kiến đến hết năm 2013 con số này là 56,5% GDP

Tổng quan chung Nợ công của Việt Nam giai đoạn từ 2002-2012:

Nợ công của Việt Nam đang tăng dần qua các năm và tốc độ tăng nợ công đang lớn dần: Năm 2002, nợ công của Việt Nam chỉ bằng 34,5% GDP, năm 2007 (48,1% GDP) và năm 2010 (56,8% GDP) Năm 2011, tỷ lệ này là 54,9% GDP có giảm 0,9% so