Quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án của đại biểu quốc hội việt nam

Trước đó, Nghị quyết số 27/2012/QH13 của Quốc hội về một số cảitiến, đổi mới trong hoạt động của Quốc hội đã quy định rõ vai trò của Vănphòng Quốc hội và Viện nghiên cứu lập pháp thuộc Ủ

BỘ GIÁODỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ THÚY

QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ

VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU

QUỐC HỘI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI – 2018

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ THÚY

QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ

VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU

QUỐC HỘI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật

Hành chính Mã số: 60 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS HOÀNG VĂN TÚ

HÀ NỘI – 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng, kết quả nghiên cứu của Luật văn “Quyền đề

nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án Luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam” là trung thực, là kết quả nghiên cứu của tác giả, được thực hiện

trên cơ sở vận dụng các kiến thức đã được học, nghiên cứu các tài liệu thamkhảo, kết hợp với việc khảo sát hoạt động thực tiễn

Luận văn được thực hiện với sự hướng dẫn của PGS.TS Hoàng Văn Tú

và đã nhận được sự góp ý, bình luận từ các đồng nghiệp, người thân, bạn bècủa tác giả Luận văn có sử dụng các thông tin từ nhiều nguồn khác nhau, cácthông tin trích dẫn đều đã được dẫn nguồn tài liệu tham khảo

Tác giả luận văn

Trần Thị Thúy

MỤC LỤC Trang phụ bìa

Lời cam đoan

1.1 Vị trí, vai trò của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) 8

1.2 Khái niệm, đặc điểm, nội dung của quyền đề nghị xây dựng luật, kiếnnghị về luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) 121.3 Các điều kiện đảm bảo và các yếu tố tác động tới hoạt động thực hiệnsáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) 251.4 Quy định của một số nước về sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội(nghị sĩ) và kinh nghiệm cho Việt Nam 34

Chương 2 THỰC TRẠNG THỰC HIỆN QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM

2.1 Các quy định pháp luật hiện hành về quyền đề nghị xây dựng luật, kiếnnghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam 472.2 Thực trạng thực hiện quyền kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội 54

2.3 Thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, trình dự án luật củađại biểu Quốc hội 63

47

2.4 Một số nhận xét về thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật,

kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội 66

Chương 3 QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM 3.1 Quan điểm về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam 79

3.2 Giải pháp bảo đảm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam 83

KẾT LUẬN 99

DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 102

TÀI LIỆU THAM KHẢO 103

PHỤ LỤC 109

79

DANH MỤC BẢNG

Bảng 1.1: Quyền trình các sáng kiến pháp luật 17

Bảng 2.1: Sự khác nhau về yêu cầu đối với kiến nghị về luật, pháp lệnh và đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật 2008 49

Bảng 2.2: Số lượng kiến nghị luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội từ khóa VIII

đến nay 55Bảng 2.3: Kiến nghị về luật hành chính công 57Bảng 2.4: Các kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội khóa XIII 59

Bảng: So sánh sự khác biệt giữa đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2015 109Bảng: Bảng phân công cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm tra 119

Biểu đồ 2.1: Về dự định đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án

luật của đại biểu Quốc hội 677

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài luận văn

Hoạt động lập pháp là một hoạt động gồm nhiều bước, nhiều công việckhác nhau nhưng có sự liên kết chặt chẽ với nhau, theo một trật tự nghiêmngặt và cho phép nhiều chủ thể khác nhau tham gia Trong đó, đại biểu Quốchội là một chủ thể quan trọng trong hoạt động lập pháp

Hiến pháp và hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam đã quy địnhrất rõ về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của

đại biểu Quốc hội Điều 84, Hiến pháp năm 2013 quy định: "Đại biểu Quốc

hội có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội".

Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, Điều 29, Luật Tổ chức Quốc

hội năm 2014 quy định: "Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, pháp

lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội theo trình tự và thủ tục do pháp luật quy định Đại biểu Quốc hội được tư vấn, hỗ trợ trong việc lập, hoàn thiện hồ sơ về dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh theo quy định của pháp luật" Bên cạnh đó, Luật Ban

hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là văn bản quy định cụ thể, chitiết và đầy đủ nhất về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình

dự án luật của đại biểu Quốc hội

Trước đó, Nghị quyết số 27/2012/QH13 của Quốc hội về một số cảitiến, đổi mới trong hoạt động của Quốc hội đã quy định rõ vai trò của Vănphòng Quốc hội và Viện nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốchội trong việc trợ giúp đại biểu Quốc hội thực hiện quyền đề nghị xây dựngluật, kiến nghị về luật và trình dự án luật

Mặc dù pháp luật đã ghi nhận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiếnnghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội nhưng trên thực tế việcthực thi quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật củađại biểu Quốc hội còn nhiều hạn chế, bất cập Cho tới nay vẫn chưa có một dự

án luật nào được trình bởi đại biểu Quốc hội Việc đề nghị xây dựng luật,trình dự án luật của đại biểu Quốc hội rất ít, chỉ một hai đại biểu Quốc hội vẫnkiên trì theo đuổi ý tưởng của mình nhưng vẫn chưa có kết quả cụ thể Kiếnnghị về luật của đại biểu Quốc hội được thực hiện nhiều hơn ở diễn đàn Quốchội như kiến nghị xây dựng Luật ngôn ngữ Tiếng Việt, Luật về Hội nhà văn,Luật về trọng dụng nhân tài… song hầu hết các kiến nghị này đều chưa thànhcông

Những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện quyền đề nghị xây dựngluật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội nêu trên cóthể xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân khách quan vànguyên nhân chủ quan như sự hạn chế về thời gian hoặc khả năng (năng lực)của đại biểu Quốc hội Một nguyên nhân quan trọng là còn thiếu các quy địnhcủa pháp luật về cách thức, quy trình, điều kiện đảm bảo và cơ chế hỗ trợ đạibiểu Quốc hội trong việc triển khai các quyền nói trên

Trong bối cảnh này, việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn để nâng caohiệu quả hoạt động đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luậtcủa đại biểu Quốc hội là việc làm có ý nghĩa thiết thực

2 Tình hình nghiên cứu đề tài luận văn

Cho tới nay, chưa có công trình nghiên cứu nào trực tiếp nghiên cứu lýluận và thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật vàtrình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam Tuy nhiên, đã có một số

nghiên cứu về hoạt động lập pháp của Văn phòng Quốc hội, Viện Nghiên cứuLập pháp hoặc một số bài báo có đề cập đến các khía cạnh sau:

- Các nghiên cứu về quy trình lập pháp có đề cập đến sáng quyền lậppháp của đại biểu Quốc hội và đề cập đến sự tham gia của đại biểu Quốc hội trongquy trình lập pháp;

- Các nghiên cứu về cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội trong hoạt độnglập pháp nói chung và hỗ trợ việc thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốchội nói riêng

Gần đây, Viện Nghiên cứu lập pháp đã xuất bản hai ấn phẩm liên quantrực tiếp đến vấn đề Luận văn nghiên cứu là: Kỷ yếu Hội thảo đại biểu Quốchội với việc thực hiện sáng quyền lập pháp (năm 2013) và sách Cơ chế hỗ trợđại biểu Quốc hội trong thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật (năm2012), sách “Hoàn thiện pháp luật bảo đảm thực hiện quyền trình sáng kiếnpháp luật của đại biểu Quốc hội” (2015) Trong đó, Kỷ yếu Hội thảo nêu trên

là ấn phẩm tập hợp các bài viết của các chuyên gia về những vấn đề lý luận vàthực tiễn của sáng quyền lập pháp; hai cuốn sách nói trên là ấn phẩm nghiêncứu sâu về cơ chế bảo đảm thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật của đạibiểu Quốc hội và yêu cầu, giải pháp hoàn thiện pháp luật bảo đảm thực hiệnquyền trình sáng kiến pháp luật của đại biểu Quốc hội Tuy nhiên, các côngtrình này chưa đi sâu nghiên cứu về lý luận và thực tiễn của hoạt động sángquyền lập pháp của đại biểu Quốc hội Việt Nam trong thời gian qua một cáchtoàn diện

Hơn nữa, gần đây nhiều văn bản liên quan đến quyền đề nghị xây dựngluật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội được banhành mới như: Luật Tổ chức Quốc hội 2014, Luật Ban hành văn bản quyphạm pháp luật 2015, Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị

quyết 417/2003/NQ-UBTVQH11 về tổ chức và hoạt động của Văn phòngQuốc hội, Nghị quyết 1050/2015/UBTVQH13 về chức năng, quyền hạn và cơcấu Viện nghiên cứu lập pháp.

Chính vì vậy, Luận văn sẽ tập trung nghiên cứu lý luận và thực tiễn vềsáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội Việt Nam một cách toàn diện, từ

đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện khuôn khổ các quy định cụ thể để thực thiquyền của đại biểu; hoàn thiện cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện cóhiệu quả các quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự ánluật

Ở phạm vi các nghiên cứu ở nước ngoài, sáng quyền lập pháp của đạibiểu Quốc hội đã được nghiên cứu ở nhiều nước Tuy nhiên, các nghiên cứu đóđược tiến hành phù hợp với các điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của hệ thống chính trị,

tổ chức và hoạt động của nghị viện các nước Do đó, trong phạm vi nghiên cứu,Luận văn sẽ tìm hiểu về hoạt động trình sáng kiến lập pháp của nghị sĩ một sốnước để lấy cơ sở so sánh với thực trạng ở Việt Nam cũng như để vận dụng thamkhảo cho Việt Nam

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

Mục đích của Luận văn là nghiên cứu xây dựng các luận cứ khoa học

để đưa ra các giải pháp bảo đảm thực hiện quyền đề nghị xây dựng dự án luật,kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam

Để thực hiện mục tiêu nêu trên, Luật văn có các nhiệm vụ cụ thể sauđây:

- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội;

- Đánh giá thực trạng thực hiện các quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam;

- Đề xuất một số giải pháp bảo đảm thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội

4 Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tƣợng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận văn bao gồm các vấn đề cụ thể sau:

- Các vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật

và trình dự án luật (bao gồm kinh nghiệm các nước về vấn đề này);

- Các văn bản quy phạm pháp luật về quyền đề nghị xây dựng luật, kiếnnghị về luật và trình dự án luật;

- Thực tiễn hoạt động đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình

dự án luật của đại biểu Quốc hội trong thời gian vừa qua

4.2 Phạm vi nghiên cứu

- Luận văn tập trung nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiệnquyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểuQuốc hội trong bối cảnh đổi mới gần đây, tập trung vào khoảng thời gian từ saukhi Hiến pháp 1992 được ban hành;

- Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan đến việc thựchiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật bởi vì

xu hướng chung của hoạt động lập pháp là ngày càng giảm việc ban hành cácpháp lệnh Hơn nữa, tính chất, cách thức thực hiện quyền đề nghị xây dựngpháp lệnh, kiến nghị về pháp lệnh và trình dự án pháp lệnh cũng tương tựnhau quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật Tuynhiên, trong quá trình nghiên cứu, để làm rõ hơn về vấn đề nghiên cứu, Luận

văn cũng sẽ đề cập qua về việc thực hiện quyền đề nghị xây dựng pháp lệnh, kiến nghị về pháp lệnh và trình dự án pháp lệnh.

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

5.1 Phương pháp luận

Luận văn được thực hiện dựa trên các phương pháp luận: phương pháp luận duy vật biện chứng và phương pháp luận duy vật lịch sử

5.2 Phương pháp nghiên cứu cụ thể

Luận văn được thực hiện dựa trên các phương pháp cơ bản sau đây:

- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: phương pháp này được sử dụng đểnghiên cứu các vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn về quyền đề nghị xây dựngluật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt

- Nghiên cứu lịch sử: được sử dụng để nghiên cứu thực tiễn hoạt độngsáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội trong lịch sử thông qua nghiên

cứu các tài liệu, biên bản được lưu trữ

Ngoài ra, để thực hiện các nhiệm vụ đặt ra trong Luận văn này, cácphương pháp nghiên cứu khoa học phổ biến khác cũng có thể được sử dụng nhưphương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Với các kết quả nghiên cứu dự kiến đạt được, Luận văn mong muốn sẽgóp phần làm phong phú và bổ sung thêm cơ sở lý luận về sáng quyền lậppháp của Đại biểu Quốc hội Kết quả nghiên cứu có thể được sử dụng làm tàiliệu tham khảo đối với công việc học tập, nghiên cứu và giảng dạy về hoạtđộng của Quốc hội, đại biểu Quốc hội Đồng thời, nghiên cứu có thể sử dụnglàm tài liệu tham khảo cho các cá nhân làm việc trực tiếp hỗ trợ đại biểu Quốchội thực hiện sáng quyền lập pháp

Mặt khác, kết quả nghiên cứu của luận văn có thể là căn cứ để đề xuất,góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, nâng cao hiệu quả hoạt động sángquyền lập pháp của đại biểu Quốc hội

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được bố cục thành 3 chương, cụ thể như sau:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội;

Chương 2: Thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị

về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam;

Chương 3: Quan điểm, giải pháp bảo đảm quyền đề nghị xây dựng luật,kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT

CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI 1.1 Vị trí, vai trò của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ)

Quốc hội/Nghị viện là cơ quan mà thông qua cơ quan này người dân ủyquyền quản lý xã hội cho nhà nước Quốc hội/Nghị viện bao gồm các đại biểuQuốc hội/nghị sĩ đại diện cho nhân dân được người dân bầu ra tại các đơn vịbầu cử Đại biểu Quốc hội/nghị sĩ thực hiện vai trò đại diện bằng nhiều conđường khác nhau Trong đó, cách làm phổ biến nhất là đại biểu Quốc hội/nghị

sĩ thể hiện quan điểm tại nghị trường sau khi cân nhắc kiến nghị của cử tri, lợiích của đơn vị bầu cử và lợi ích quốc gia Bên cạnh đó, đại biểu Quốchội/nghị sĩ là một yếu tố quan trọng cấu thành nên Quốc hội/Nghị viện Vìvậy, đại biểu Quốc hội/nghị sĩ có nhiệm vụ, quyền hạn trong việc thực hiệncác hoạt động của nghị viện

Khoản 1, Điều 21, Luật Tổ chức Quốc hội Việt Nam quy định, đại biểu

Quốc hội là "người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn vị

bầu cử ra mình và của Nhân dân cả nước; là người thay mặt Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội" Hiệu quả hoạt động của Quốc hội

được đảm bảo bằng hiệu quả hoạt động của một số chủ thể trong đó có đại

biểu Quốc hội: “Hiệu quả hoạt động của Quốc hội được bảo đảm bằng hiệu

quả của các kỳ họp của Quốc hội, hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, các đại biểu Quốc hội và hiệu quả của sự phối hợp hoạt động với Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các cơ quan, tổ chức khác” [27].

Như vậy, có thể nói rằng, đại biểu Quốc hội/nghị sĩ vừa giữ vai trò làngười đại diện của cử tri vừa giữ vai trò là người tham gia thực hiện các chứcnăng, nhiệm vụ của nghị viện gồm: chức năng lập pháp, chức năng giám sátcác hoạt động của các cơ quan nhà nước và tham gia các hoạt động thông tin,liên hệ với cử tri Hiệu quả hoạt động của nghị sĩ góp phần quan trọng vàohiệu quả hoạt động của Nghị viện.

1.1.1 Vai trò của đại biểu Quốc hội/nghị sĩ trong hoạt động lập pháp

Ở phần lớn các nước trên thế giới, ý tưởng lập pháp thường xuất phát từChính phủ Mặc dù vậy, đại biểu Quốc hội/nghị sĩ thông qua hoạt động của mình

đã đóng góp vai trò rất lớn trong hoạt động lập pháp Vai trò của đại biểu Quốchội/nghị sĩ được thể hiện qua nhiều cách thức khác nhau Thông

thường, đại biểu Quốc hội tham gia vai trò của mình vào hoạt động lập phápthông qua việc tranh luận và kiến nghị bổ sung hoặc làm thay đổi các kiếnnghị, đề xuất lập pháp của Chính phủ tại các phiên họp toàn thể của Quốc hộihoặc trong các cuộc họp của Ủy ban chuyên môn

Đại biểu Quốc hội cũng có thể phát huy sự ảnh hưởng của cá nhân lên cácnhà hoạch định chính sách thông qua nhiều con đường khác như: thông qua sửdụng vai trò của phương tiện truyền thông tác động đến nhận thức và ý kiến củacông chúng trong việc lựa chọn các giải pháp chính sách hoặc tác động tới cácnhà hoạch định chính sách thông qua việc tương tác trực tiếp với họ (thông quatranh luận tại các cuộc họp, thông qua điện thoại, email, cuộc gặp đời thường…).Trên cơ sở đó, đại biểu có thể thuyết phục được Chính phủ điều chỉnh hoặc thayđổi một đề xuất trong lĩnh vực lập pháp [49, tr.225-237]

Ở một số nước áp dụng nguyên tắc phân chia quyền lực một cách cứngrắn như Hoa Kỳ, quyền trình sáng kiến lập pháp là đặc quyền thuộc về Nghị việnvới vai trò chính thuộc về nghị sĩ Vai trò của nghị sĩ đối với hoạt động

lập pháp là rất lớn Nghị sĩ với tư cách là người trình hoặc người đồng bảo trợ

sẽ thực hiện quyền trình dự án luật ra trước Nghị viện

1.1.2 Vai trò của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) trong hoạt động giám sát của Quốc hội (Nghị viện)

Tương tự như trong hoạt động lập pháp, đại biểu Quốc hội cũng thôngqua nhiều cách thức khác nhau để tham gia vào hoạt động giám sát của Quốchội như: chất vấn, hỏi đáp, điều tra, tham gia các phiên giải trình/điều trần củacác Ủy ban, tham gia các cuộc điều tra đặc biệt của các Ủy ban chuyên môn[53] Đại biểu Quốc hội một số nước còn tham gia hoạt động giám sát củanghị viện thông qua việc thảo luận về kế hoạch lập pháp cho kỳ họp tiếp theocủa Quốc hội; tham gia thảo luận về các Báo cáo hoạt động của chính phủ, tòa

án nhân dân tối cao…

Bên cạnh việc tham gia vào các hoạt động giám sát của Quốc hội, đạibiểu Quốc hội còn tham gia các hoạt động giám sát do các ủy ban tổ chức.Trong các phiên họp của ủy ban, đại biểu Quốc hội sẽ có nhiều cơ hội để làm

rõ hơn về các chi tiết, các vấn đề mà mình quan tâm Điều này bao gồm tráchnhiệm giải trình trong việc thi hành luật của các cơ quan hành pháp dưới góc

độ điều tra các vấn đề cụ thể hoặc những vấn đề đang có nhiều tranh cãi Dưới

sự giám sát của đại biểu Quốc hội, chính phủ sẽ hoạt động minh bạch và tráchnhiệm hơn trước nhân dân, cử tri

1.1.3 Vai trò đại diện cho cử tri, đơn vị bầu cử và vai trò cầu nối giữa Quốc hội (Nghị viện) và cử tri của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ)

a) Vai trò đại diện cho cử tri và đơn vị bầu cử của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ)

Như đã phân tích ở trên, đại biểu Quốc hội được cử tri bầu ra tại các đơn vị bầu cử, do đó đại biểu Quốc hội là người đại diện cho cử tri, được cử

tri ủy quyền trong việc thực hiện quyền lực nhà nước Tuy vậy, trong quátrình hoạt động với tư cách là một đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội luônphải đảm bảo sự dung hòa giữa lợi ích của địa phương nơi bầu ra đại biểu đóvới lợi ích quốc gia Nhìn chung, các đại biểu Quốc hội có nhiệm vụ lắngnghe ý kiến của công chúng Các đại biểu Quốc hội cần cân nhắc, hi sinh cáclợi ích cá nhân để nhìn nhận sâu sắc hơn các mối quan tâm liên quan đến vấn

đề địa phương, vùng miền, đồng thời phải bao quát, cân nhắc vấn đề ở tầmquốc gia [53] Đây luôn là một vấn đề khó đối với các đại biểu Quốc hội trongquá trình làm nhiệm vụ đại diện của mình

Để thực hiện tốt chức năng đại diện, đại biểu Quốc hội thường xuyêngặp gỡ với cử tri tại khu vực bầu cử Thông qua các cuộc gặp gỡ này, đại biểuQuốc hội sẽ nắm bắt được tâm tư của cử tri, từ đó đảm bảo được hiệu quảhoạt động của mình

Các đại biểu Quốc hội có nhiều cách để truyền tải ý kiến cử tri tới Quốchội Cách phổ biến nhất là thể hiện quan điểm cử tri tại nghị trường và thaymặt họ đề xuất sáng kiến chính sách để đáp ứng với thực tiễn xã hội Thôngqua sự tham gia của mình vào quy trình lập pháp, đại biểu Quốc hội cũng giántiếp giúp cử tri của mình tham gia vào việc hình thành chính sách Thông quahoạt động giám sát, đại biểu Quốc hội cũng có thể dựa trên các mối quan tâmcủa cử tri để tác động lên Chính phủ trong việc ban hành chính sách

b) Vai trò cầu nối giữa Quốc hội (Nghị viện) với cử tri của đại biểu Quốc hội (Nghị sĩ)

Đại biểu Quốc hội vừa thực hiện chức năng truyền tải ý kiến cử tri màmình đại diện tới Quốc hội Đồng thời, đại biểu Quốc hội cũng đóng vai tròtruyền tải các thông tin, các chính sách mà Quốc hội đã quyết định tới cho cửtri được biết Đại biểu Quốc hội thường sử dụng các công cụ truyền thông

hoặc thông qua tiếp xúc cử tri để thông báo hoạt động của đại biểu Quốc hội, của Quốc hội, thông báo chính sách, pháp luật tới cử tri.

Ở Việt Nam, đại biểu Quốc hội có trách nhiệm tiếp xúc cử tri trước vàsau mỗi kỳ họp Thông qua hoạt động tiếp xúc cử tri trước kỳ họp, đại biểu Quốchội sẽ nắm bắt được tâm tư nguyện vọng của cử tri tại đơn vị bầu cử ra mình Kiếnnghị của cử tri sẽ được đại biểu Quốc hội cân nhắc chuyển tới

Quốc hội Ngược lại, các cuộc tiếp xúc cử tri sau kỳ họp là nơi để đại biểu

Quốc hội thực hiện trách nhiệm “báo cáo với cử tri về hoạt động của đại biểu

Quyền trình dự án luật được hiểu là quyền của các cơ quan, tổ chức, cánhân… theo quy định của pháp luật được phép trình dự thảo luật và các vănbản liên quan đến dự thảo luật ra trước Quốc hội (Nghị viện) để xem xét,thông qua thành một đạo luật [36, tr.14] Hầu hết pháp luật các nước trên thếgiới đều ghi nhận về quyền trình án luật của một số chủ thể như: đại biểuQuốc hội, ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, nguyên thủ quốc gia… Ở một sốnước, quyền này còn được trao thêm cho các chủ thể như các cơ quan tư pháp,các tổ chức kinh tế, xã hội, các cơ quan chính trị, cử tri, chính quyền địaphương…

Từ khái niệm quyền trình dự án luật nói chung có thể suy ra, quyền

trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là quyền của đại biểu Quốc hội theo

quy định của pháp luật được phép trình dự thảo luật và các văn bản liên quan

ra trước Quốc hội để xem xét, thông qua thành một đạo luật

Tương tự như khái niệm quyền trình dự án luật, khái niệm quyền kiếnnghị về luật cũng là một thuật ngữ pháp lý, được pháp luật một số nước trênthế giới quy định Theo đó, quyền kiến nghị về luật được hiểu là quyền củacác cơ quan, tổ chức, cá nhân… theo quy định của pháp luật được phép đềnghị Quốc hội/nghị viện xem xét một dự án/soạn thảo một văn bản luật, bộluật [36, tr.14] So sánh với quyền trình dự án luật có thể thấy, quyền trìnhkiến nghị về luật đơn giản chỉ là việc đề nghị Quốc hội xem xét, quyết địnhsoạn thảo một dự luật Chủ thể của quyền kiến nghị về luật sẽ không tiếp tụcthực hiện việc trình dự án luật đó ra trước Quốc hội

Theo cách hiểu trên, quyền kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội

được hiểu là quyền của đại biểu Quốc hội theo quy định của pháp luật được

phép đề xuất/đề nghị Quốc hội xem xét một dự án luật/soạn thảo một văn bảnluật, bộ luật Nghiên cứu hoạt động lập pháp của các nước trên thế giới chothấy, rất nhiều nước trên thế giới quy định, đại biểu Quốc hội có quyền kiếnnghị về luật ra trước Quốc hội Đây cũng là quyền được đại biểu Quốc hội sửdụng nhiều để tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội

Pháp luật Việt Nam cũng quy định về quyền trình dự án luật và quyềnkiến nghị về luật Bên cạnh đó, xuất phát từ đặc thù xây dựng luật, pháp lệnhcủa Việt Nam là dựa theo chương trình lập pháp, vì thế so với các nước, sángquyền lập pháp ở nước ta còn được thể hiện thêm một hình thức là quyền đềnghị xây dựng luật, pháp lệnh Mặc dù Hiến pháp chỉ ghi nhận quyền trình dự

án luật và quyền kiến nghị về luật, tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy

phạm pháp luật của nước ta quy định về quyền đề nghị xây dựng luật, pháplệnh như một quyền phái sinh của quyền trình dự án luật, pháp lệnh Theo đó,các chủ thể có quyền trình dự án luật thì có quyền trình đề nghị xây dựng luật

ra trước Quốc hội và trình đề nghị xây dựng pháp lệnh ra trước Ủy ban

Thường vụ Quốc hội [26] Như vậy, quyền đề nghị xây dựng luật có thể được

hiểu là quyền của các cơ quan, tổ chức, cá nhân… theo quy định của pháp

luật được phép trình hồ sơ đề nghị xây dựng luật để Quốc hội xem xét, quyếtđịnh đưa dự án Luật vào chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh hàng năm1

Bên cạnh đó, khi nghiên cứu vấn đề lý luận về quyền kiến nghị về luật,quyền trình dự án luật, quyền đề nghị xây dựng luật thì không thể không đềcập đến một thuật ngữ có ý nghĩa bao trùm toàn bộ nội hàm của các từ nêutrên là thuật ngữ sáng quyền lập pháp Đây là một thuật ngữ học thuật, khôngđược quy định, giải thích ở bất kỳ một văn bản pháp lý nào Tuy nhiên, thuậtngữ sáng quyền lập pháp đã được giải thích, đề cập trong nhiều tài liệu họcthuật, từ điển, từ điển pháp lý Theo Từ điển Song ngữ (Pháp – Việt) về pháp

luật hành chính thì sáng quyền lập pháp là “quyền của một số cơ quan, đoàn

thể và quan chức… được trình ra Quốc hội, Nghị viện những dự án luật (projet de loi) hay kiến nghị về luật (proposition de loi)” [42] Theo cách giải

thích này, sáng kiến lập pháp được hiểu là dự án luật hoặc các kiến nghị vềluật được trình bởi các chủ thể theo luật định

Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, sáng quyền lập pháp là “việc đưa

ra kiến nghị với Quốc hội về việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật” [41] Cách hiểu này có nội hàm rất rộng Theo đó, hầu hết các cơ quan,

1 Theo quy định của Điều 37, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 thì, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm: Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan

hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính,

Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; bản chụp ý kiến góp ý; Đề cương

dự thảo luật, pháp lệnh.

cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo luật địnhđều có quyền trình sáng kiến lập pháp Hơn nữa, sáng kiến lập pháp trongtrường hợp này là bao gồm các kiến nghị xây dựng, ban hành tất cả các loạivăn bản quy phạm pháp luật.

Dưới góc độ nghiên cứu lý luận, nhiều học giả cho rằng, sáng quyền lậppháp có thể được hiểu một cách chung nhất là bước đầu tiên của quy trình lậppháp, là việc thực hiện quyền của các chủ thể có quyền trình sáng kiến lậppháp dưới các hình thức văn bản nhất định theo quy định của pháp luật [12]

Hình 1.1: Các giai đoạn cơ bản của quy trình lập pháp của Nghị viện [49, tr.237]

Theo cách hiểu này, sáng quyền lập pháp có hai đặc điểm nhận biết là:đặc điểm về mặt hình thức trình và đặc điểm về chủ thể trình Về mặt hìnhthức trình, sáng quyền lập pháp phải được thể hiện bằng văn bản theo luậtđịnh Ở một số nước theo chế độ đại nghị, sáng kiến lập pháp được trình dướihình thức dự thảo luật hoặc dự thảo nghị quyết chứa đựng quy phạm pháp luật[12] Theo quy định của pháp luật Việt Nam, sáng kiến lập pháp phải đượcthể hiện dưới hình thức là hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; hồ sơ dự án luật,pháp lệnh và văn bản kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Về mặt chủ thể của sáng quyền lập pháp, nghiên cứu hoạt động lập phápcủa các nước trên thế giới đã chỉ ra rằng, không phải cá nhân, tổ chức nào cũng

có quyền trình sáng kiến lập pháp Pháp luật của hầu hết các nước trên thế giớiđều giới hạn chủ thể có quyền trình sáng kiến lập pháp Không phải cá nhân, tổ

chức nào cũng có quyền trình sáng kiến pháp luật ra trước Quốc hội mà chỉ cácchủ thể luật định mới có quyền này Như đã đề cập trên, chủ thể có quyền trìnhsáng kiến lập pháp ra trước nghị viện gồm: nghị sĩ, ủy ban của nghị viện, chínhphủ, nguyên thủ quốc gia… thậm chí, sáng kiến lập pháp cũng có thể do một

số người dân đề xuất thông qua hình thức gọi là kiến nghị (về luật - petition).Tại Áo, Italia, Thụy Sĩ, quyền trình kiến nghị về luật của cử tri được quy địnhtrong Hiến pháp Thông thường, người dân bình thường, một cách khôngchính thức, có thể chuyển các gợi ý, kiến nghị về luật tới vị nghị sĩ đại diệncho mình – người có thể sẽ trình dự luật ra trước nghị viện [49, tr.245]

Như vậy, có thể hiểu sáng quyền lập pháp là việc các chủ thể theo luật

định thực hiện việc trình sáng kiến lập pháp dưới các hình thức văn bản nhất định ra trước Quốc hội Tùy theo chế độ chính trị, đặc điểm pháp luật khác

nhau, cách hiểu về sáng quyền lập pháp ở các nước cũng không giống nhau Ởhầu hết các nước, sáng quyền lập pháp thường được mang hình thức là một dự

án luật Trong trường hợp này, sáng quyền lập pháp có thể được hiểu là quyềntrình dự án luật Ở một số nước khác như Đan Mạch, Bồ Đào Nha… sángkiến lập pháp có thể là một kiến nghị được thể hiện bằng lời nói hoặc một dự

án luật Những kiến nghị này có thể là đề xuất việc xây dựng các luật mớihoặc sửa, bãi bỏ các luật hiện hành Vì vậy, ở các nước này, sáng quyền lậppháp bao gồm quyền trình dự án luật và quyền kiến nghị về luật Ở Việt Nam,như đã phân tích ở trên, sáng quyền lập pháp bao gồm: (i) quyền đề nghị xâydựng luật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh đối với các chủ thể theoluật định; (ii) quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; quyền kiến nghị luật,pháp lệnh và quyền trình dự án luật, pháp lệnh đối với chủ thể trình là đại biểuQuốc hội

Đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) là một trong các chủ thể có quyền trìnhsáng kiến lập pháp Theo thống kê của Liên minh nghị viện thế giới, ở tất cả

82 nước có số liệu, nghị sĩ đều có quyền này [55] Đối với nghị viện của cácnước theo mô hình chế độ đại nghị, điển hình như ở Anh, Nhật, Canada,quyền trình các sáng kiến lập pháp trước nghị viện được chia sẻ giữa chínhphủ và các thành viên của nghị viện Còn đối với các nước theo mô hình cộnghoà tổng thống, điển hình như Hoa Kỳ, với việc đề cao tính độc lập của Lậppháp đối với Hành pháp, sáng quyền lập pháp chỉ thuộc về nghị viện, trong đó

có nghị sĩ [49, tr.244-245]

Bảng 1.1: Quyền trình các sáng kiến pháp luật [55]

2 Uỷ ban của Nghị viện 15

3 Được Nghị viện trao quyền trực tiếp 6

Như vậy, sáng quyền lập pháp của nghị sĩ là quyền của nghị sĩ trong

việc trình sáng kiến lập pháp (bao gồm trình dự án luật, kiến nghị về luật) ra

trước Nghị viện theo trình tự, thủ tục và nội dung do pháp luật quy định [36,

tr.14] Các sáng kiến lập pháp này có thể là: dự thảo luật và các văn bản liênquan (khi thực hiện quyền trình dự án luật); văn bản kiến nghị hoặc lời nóikiến nghị (khi thực hiện quyền kiến nghị về luật); và hồ sơ đề nghị xây dựngluật (khi thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật) Ở nước ta, quyền trình sángkiến lập pháp của đại biểu Quốc hội bao gồm ba quyền cụ thể là: quyền đềnghị xây dựng luật, pháp lệnh; kiến nghị về luật, pháp lệnh và trình dự án luật,pháp lệnh

1.2.2 Đặc điểm và nội dung của quyền đề nghị xây dựng luật, quyền kiến nghị về luật và quyền trình dự án luật (sáng quyền lập pháp) của đại biểu Quốc hội

a) Đặc điểm của sáng quyền lập pháp (quyền đề nghị xây dựng luật, quyền kiến nghị về luật và quyền trình dự án luật) của đại biểu Quốc hội/nghị sĩ

Theo phân tích ở phần trên, đại biểu Quốc hội vừa đóng vai trò là ngườiđại diện cho cử tri, là người được cử tri trao quyền; đồng thời đại biểu Quốchội là một bộ phận cấu thành nên Quốc hội, hiệu quả hoạt động của đại biểuđóng vai trò quan trọng đối với hiệu quả hoạt động của Quốc hội Xét từ góc

độ là người đại diện cho người dân, đại biểu Quốc hội cần được trao quyềntrình sáng kiến lập pháp, để thông qua việc thực hiện quyền này, đại biểuQuốc hội sẽ chuyển tải kiến nghị của cử tri tới Quốc hội Xét từ góc độ đạibiểu Quốc hội là một yếu tố cấu thành của Quốc hội thì có thể thấy rằng,Quốc hội là cơ quan lập pháp của mỗi nước, quyền trình sáng kiến lập pháptrước hết cần được trao cho bộ phận cấu thành nên Quốc hội là đại biểu Quốchội và các cơ quan của Quốc hội Đặc biệt là ở các nước đề cao nguyên tắcphân chia quyền lực cứng rắn, lập pháp là đặc quyền của Quốc hội và quyền

trình sáng kiến lập pháp chỉ được trao cho chủ thể là đại biểu Quốc hội và các

cơ quan của Quốc hội [36, tr.16]

Xuất phát từ vị trí, vai trò của đại biểu Quốc hội nêu trên, quyền trìnhsáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội có các đặc trưng khác biệt vớiquyền trình sáng kiến lập pháp của các chủ thể khác, cụ thể như sau:

Một là, chủ thể thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp là cá nhân đại

biểu Quốc hội, điều này có nghĩa là sự phát sinh, thay đổi, chấm dứt của việctrình sáng kiến lập pháp chỉ phụ thuộc vào một mình cá nhân đại biểu Quốchội và thời gian trong nhiệm kỳ hoạt động của đại biểu Quốc hội Đại biểuQuốc hội có quyền tự mình quyết định trình hoặc không trình sáng kiến lậppháp trong nhiệm kỳ của mình

Hai là, phạm vi nội dung, hình thức của quyền trình sáng kiến pháp luật

sẽ có sự giới hạn tùy theo quy định của pháp luật mỗi nước Pháp luật mỗinước sẽ có quy định cụ thể về phạm vi nội dung mà ĐBQH có quyền trìnhsáng kiến pháp luật Ở một số nước, đại biểu Quốc hội có quyền trình sángkiến lập pháp về mọi vấn đề trong cuộc sống Ngược lại, ở một số nước khác,đại biểu Quốc hội bị giới hạn không được trình sáng kiến lập pháp đối vớimột số nội dung như: lĩnh vực quốc phòng, đối ngoại, ngân sách… Về mặthình thức thể hiện sáng kiến lập pháp, ở mỗi nước sẽ có các quy định khácnhau về hình thức thể hiện sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội Ở một

số nước, quy định về hình thức thể hiện sáng kiến lập pháp của mọi chủ thể lànhư nhau Ở một số nước như Việt Nam, quyền trình sáng kiến lập pháp củađại biểu Quốc hội có sự khác biệt so với các chủ thể khác: đại biểu Quốc hội

có thêm quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh thể hiện dưới hình thức vănbản kiến nghị theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Ba là, đại biểu Quốc hội thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp theo

quy trình, thủ tục luật định Một số nước quy định các đặc thù về trình tự, thủtục trình sáng kiến lập pháp của Nghị sĩ để phù hợp với sự khác biệt về chủthể trình là đại biểu Quốc hội Sự khác biệt đó được thể hiện ở nhiệm vụ,quyền hạn của đại biểu Quốc hội với tư cách là chủ thể trình cũng như ở sựtham gia hỗ trợ của các chủ thể khác nhau (các cơ quan được giao nhiệm vụ

hỗ trợ đại biểu thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp) trong quá trình thựchiện quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội [36, tr.16-26]

Bốn là, một đặc điểm khác của sáng quyền lập pháp nói chung và sáng

quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội nói riêng là khi một chủ thể thực hiệnsáng quyền lập pháp thì sẽ được Quốc hội xem xét, giải quyết Việc xem xét,giải quyết một đề nghị, kiến nghị về luật hay dự án luật được trình là bắt buộc.Theo đó, sau khi đại biểu Quốc hội thực hiện quyền của mình, Quốc hội sẽphải xem xét sáng kiến lập pháp của đại biểu để đưa ra câu trả lời cuối cùngcho đại biểu Câu trả lời này có thể là chấp nhận sáng kiến lập pháp của đạibiểu hoặc là không chấp nhận sáng kiến lập pháp của đại biểu

b) Nội dung của quyền kiến nghị về luật, trình dự án luật, đề nghị xây dựng luật của đại biểu Quốc hội

Qua nghiên cứu cho thấy, hầu hết các nước không quy định về nội dungcủa sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội Điều này có nghĩa là, đại biểuQuốc hội được phép trình dự án luật, kiến nghị luật về bất kỳ nội dung nào màđại biểu Quốc hội thấy cần thiết, đáp ứng yêu cầu của xã hội, của cử tri Tuynhiên, pháp luật một số nước lại có quy định giới hạn về nội dung trình dự ánluật của đại biểu Quốc hội Một số lĩnh vực được quy định là không thuộcthẩm quyền trình dự án luật của nghị sĩ như tổ chức nội các, vấn đề ngân sách,thuế… Pháp luật của nhiều nước quy định chỉ có chính phủ mới có quyền

kiến nghị các dự án luật có liên quan đến ngân sách quốc gia như ở Italia Ở

Hy Lạp, Tây Ban Nha, các dự luật tài chính phải được chính phủ thông quatrước khi trình quốc hội Ở Hà Lan, các nghị sĩ không được trình các dự luậtliên quan đến nhà vua, nhiếp chính và người sẽ kế vị nhà vua Đây là lĩnh vựcchỉ thuộc thẩm quyền của chính phủ [52, tr.13-14] Pháp luật Việt Nam khôngquy định hạn chế phạm vi nội dung nghị sĩ được quyền trình sáng kiến lậppháp Thực tiễn lập pháp ở Việt Nam cũng cho thấy, các luật được đại biểuQuốc hội kiến nghị ban hành hoặc trình rất phong phú, liên quan tới nhiều mặtcủa đời sống xã hội

Sáng kiến lập pháp/ý tưởng lập pháp của nghị sĩ có thể bắt đầu từ nhiềunguồn khác nhau Ý tưởng lập pháp có thể được bắt nguồn từ kiến nghị của cửtri Các kiến nghị của cử tri có thể được nghị sĩ thu thập qua nhiều cách khácnhau như: cử tri gửi đến văn phòng của đại biểu, cử tri trao đổi trực tiếp vớiđại biểu… Sáng kiến lập pháp có thể bắt nguồn từ sự tìm hiểu, nghiên cứu của

cá nhân đại biểu hoặc thông qua các hoạt động giám sát, lập pháp, quyết địnhcác vấn đề quan trọng của đất nước, đại biểu Quốc hội nhận thấy các vấn đềpháp lý còn chưa có pháp luật điều chỉnh hoặc pháp luật điều chỉnh có nhiềubất cập, hạn chế… [49, tr.242] Ở Việt Nam, ý tưởng lập pháp của đại biểuxuất phát từ nhiều nguồn khác nhau, tuy nhiên, phần lớn các ý tưởng lập phápcủa đại biểu được xuất phát từ công việc chuyên môn của đại biểu Bởi lẽ, đạibiểu Quốc hội Việt Nam phần lớn là kiêm nhiệm, ngoài công việc của đạibiểu Quốc hội, họ đảm trách các công việc chuyên môn như cán bộ côngchức, bác sĩ, kỹ sư…

Sau khi có ý tưởng lập pháp, nghị sĩ sẽ cân nhắc để lựa chọn thực hiệnquyền kiến nghị về luật hoặc quyền trình dự án luật Trên cơ sở lựa chọn củamình, nghị sĩ sẽ tự mình hoặc yêu cầu các bộ phận giúp việc chuẩn bị văn bảnkiến nghị hoặc hồ sơ dự án luật theo đúng quy định của pháp luật để trình ra

Quốc hội Pháp luật một số nước không yêu cầu việc kiến nghị luật phải thểhiện bằng văn bản Trong trường hợp này, đại biểu Quốc hội có thể thực hiệnquyền kiến nghị luật của mình thông qua lời nói, phát biểu của mình tại cácphiên họp toàn thể của Quốc hội Một số nước như Việt Nam, pháp luật quyđịnh, kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội phải thể hiện bằng văn bản vàphải gửi trước tới Ủy ban Thường vụ Quốc hội để thẩm tra, tổng hợp trìnhQuốc hội Khoản 2, Điều 37, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

(Việt Nam) quy định "Văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự cần

thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, mục đích, yêu cầu ban hành, quan điểm, chính sách, nội dung chính của luật, pháp lệnh" Như vậy, kiến

nghị lập pháp của đại biểu Quốc hội Việt Nam gửi tới Quốc hội cần thể hiệnđầy đủ các nội dung căn bản như: sự cần thiết (lý do) phải ban hành luật, mụcđích của dự án luật, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, các chính sách/nội dungchính của văn bản, quản điểm xây dựng luật Luật Ban hành văn bản quyphạm pháp luật cũng quy định, khi hình thành kiến nghị lập pháp, đại biểu

Quốc hội "phải căn cứ vào đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của

Nhà nước; yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; cam kết trong điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

là thành viên" (khoản 1, Điều 33, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật).

Việc chuẩn bị dự án luật để trình ra Quốc hội phức tạp hơn nhiều so vớinội dung của văn bản kiến nghị về luật Một số nước quy định thủ tục trình dự

án luật của đại biểu Quốc hội có những nét đặc trưng, khác biệt với thủ tụctrình dự án luật của các chủ thể khác Một số nước quy định, dự luật của đạibiểu muốn được trình ra trước Nghị viện thì cần đảm bảo các điều kiện như:đáp ứng quy định về số lượng đại biểu ủng hộ dự luật, xem xét nội dung của

22

dự luật có thuộc thẩm quyền của Quốc hội hay không, phạm vi điều chỉnh của

dự luật có trùng với các luật khác đã được ban hành hay không… Sau khi đápứng đầy đủ các điều kiện trên, dự án luật sẽ được trình ra Quốc hội Thôngthường, dự luật khi trình ra Quốc hội sẽ kèm theo các văn bản liên quan Ởmột số nước như Hà Lan, Thụy Sĩ, Tây Ban Nha, các dự luật trình ra Nghịviện phải được trình kèm theo một văn bản nêu rõ các nguyên tắc cũng nhưnhững hệ quả có thể về mặt tài chính khi dự luật được thông qua Ở Bỉ, dựluật trình ra Nghị viện sẽ có các tài liệu đi kèm nêu rõ lý do xây dựng, bốicảnh, mục đích chung và các văn bản cụ thể cần thiết khác [52, tr.13-14]

Ở Việt Nam, thủ tục trình dự án Luật và các quy định về hồ sơ dự ánluật trình ra Quốc hội của mọi chủ thể là như nhau Hồ sơ dự án Luật trình ra Quốchội xem xét lần thứ nhất sẽ bao gồm các tài liệu cụ thể như sau: tờ trình Quốc hội

về dự án luật; Dự thảo Luật; Báo cáo thẩm định đối với dự án Luật do Chính phủtrình/ý kiến của Chính phủ đối với dự án Luật không do Chính phủ trình; bản tổnghợp, giải trình tiếp thu ý kiến góp ý; bản chụp ý kiến góp ý; Báo cáo tổng kết việcthi hành pháp luật, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dungchính của dự án luật; Báo cáo đánh giá tác động của hcinhs sách trong dự án luật;Báo cáo về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự án luật nếu trong dự án luật

có quy định liên quan đến vấn đề bình đẳng giới; Báo cáo thẩm tra về dự án luật;

dự thảo các văn bản quy định chi tiết và tài liệu khác nếu có

Đối với quyền đề nghị xây dựng luật, qua nghiên cứu kinh nghiệm hoạtđộng lập pháp của các nước trên thế giới thì chưa có nước nào quy định vềquyền này Đây là nét đặc trưng riêng có trong hoạt động lập pháp của ViệtNam Đề nghị xây dựng luật là giai đoạn xây dựng chính sách trong quy trìnhlập pháp Giai đoạn này được thực hiện trước giai đoạn trình dự án luật Theo

quy định của khoản 1, Điều 37, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật,

hồ sơ đề nghị xây dựng luật bao gồm các tài liệu:

(i) Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó phải nêu rõ: sựcần thiết ban hành luật, pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh;đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung của chínhsách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách

đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn

lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốchội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua; thời gian dự kiến trình Quốc hội,

Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh;

(ii) Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó phải nêu rõ: sựcần thiết ban hành luật, pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh;đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung của chínhsách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách

đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảmcho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốchội thông qua; thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xemxét, thông qua dự án luật, pháp lệnh;

(iii) Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;

(iv) Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;

(v) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội

vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; bản chụp

ý kiến góp ý; và

(vi) Đề cương dự thảo luật, pháp lệnh

1.3 Các điều kiện đảm bảo và các yếu tố tác động đến hoạt động thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ)

1.3.1 Các điều kiện đảm bảo hoạt động thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội/nghị sĩ

Để đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp một cách hiệu quảcần đảm bảo một số điều kiện về nhân sự, kinh phí, cơ quan hỗ trợ… Trướchết, cần đảm bảo rằng, quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hộiđược pháp luật quy định Hiến pháp của một số nước trên thế giới quy định vềquyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội Một số nước kháckhông quy định quyền này của đại biểu trong Hiến pháp nhưng quy định ở cácLuật, Bộ Luật Các quy định về sáng quyền lập pháp càng chi tiết, cụ thể, đơngiản thì càng tạo điều kiện để đại biểu Quốc hội thực hiện quyền của mình.Đảm bảo cho đại biểu thực hiện quyền này của mình, một số nước quy địnhquy trình, thủ tục trình dự án luật áp dụng riêng đối với trường hợp do đạibiểu Quốc hội trình Ngược lại, các quy định chung chung của pháp luật sẽgây ra những khó khăn cho đại biểu Quốc hội thực hiện quyền của mình Hiếnpháp và một số luật của Việt Nam như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật đều ghi nhận quyền trình sáng kiến lập pháp củađại biểu Quốc hội Mặc dù vậy, các quy định của pháp luật Việt Nam về sángquyền lập pháp của đại biểu Quốc hội còn nhiều bất cập, hạn chế (sẽ phân tích

cụ thể trong chương 2) Vì vậy, việc thực hiện sáng quyền lập pháp của đạibiểu Quốc hội Việt Nam trên thực tế còn chưa hiệu quả

Một điều kiện đảm bảo khác là vấn đề kinh phí cho hoạt động của đạibiểu Quốc hội nói chung và kinh phí đảm bảo cho đại biểu Quốc hội thực hiệnquyền trình sáng kiến lập pháp nói riêng Hầu hết đại biểu Quốc hội/nghị sĩcác nước đều được cấp một số khoản kinh phí đảm bảo cho hoạt động của

mình như: lương cơ bản, các khoản phụ cấp (phụ cấp cho các chức danh, cáckhoản phụ cấp trong tiêu dùng), lương hưu nghị sĩ, kinh phí để duy trì Vănphòng làm việc của đại biểu, kinh phí để thuê thư ký/trợ lý giúp việc… Bêncạnh đó, một số nước quy định, khi đại biểu Quốc hội tham gia các nhiệm vụ

cụ thể (có thể được hiểu ví dụ như trình dự án luật) sẽ được hỗ trợ thêm mộtkhoản kinh phí Đơn cử như Nhật Bản, nếu nghị sĩ đang thực hiện nhiệm vụlàm việc nhóm về một vấn đề cụ thể, nghị sĩ có thể được phụ cấp thêm650,000 Yên/tháng (số liệu tham khảo của Cơ quan nhân sự Quốc gia NhậtBản (The National Personnel Authority)) Bên cạnh đó, đại biểu Quốc hội cònđược đảm bảo về chế độ nhà công vụ, xe công, chế độ bảo vệ an ninh, thư tín

và dịch vụ điện thoại, chế độ giao thông đi lại… [49, tr.213] Kinh phí và cácchế độ trên sẽ đảm bảo cho mọi hoạt động của đại biểu Quốc hội được tiếnhành thuận lợi trong đó có việc thực hiện sáng quyền lập pháp

Nhân sự hỗ trợ đại biểu Quốc hội là một điều kiện cần được đảm bảo

để tăng hiệu quả thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốchội Nhân sự hỗ trợ đại biểu trước hết là thư ký/trợ lý riêng của đại biểu Phầnlớn các nước đều cho phép đại biểu/nghị sĩ tuyển dụng thư ký/trợ lý riêng đểgiúp việc cho đại biểu Lương của những người này sẽ được chi trả bởi ngânsách nhà nước Thư ký/trợ lý của đại biểu Quốc hội sẽ hỗ trợ, giúp đại biểuQuốc hội giảm tải được khối lượng công việc rất lớn của họ Vì thế, đại biểuQuốc hội sẽ có nhiều thời gian hơn dành cho việc trình dự án luật, kiến nghị

về luật Hơn nữa, thư ký/trợ lý của đại biểu cũng là những người hỗ trợ trựctiếp khi đại biểu thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp

Một yếu tố khác cần được đảm bảo để nâng cao hiệu quả thực hiệnsáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội là bộ máy/cơ quan hỗ trợ đại biểuthực hiện sáng quyền lập pháp Các cơ quan này sẽ hỗ trợ đại biểu Quốc hộitrong việc soạn thảo dự án luật, chuẩn bị các văn bản liên quan cho đại biểu

trình ra Quốc hội/nghị viện Ở một số nước như Canada, Hoa Kỳ, cơ quansoạn thảo dự án luật cho đại biểu là Văn phòng Cố vấn Lập pháp; ở Nhật Bản

cơ quan này là Cục pháp chế Ngoài các cơ quan chuyên trách soạn thảo dự ánluật, ở nghị viện các nước còn hình thành các cơ quan cung cấp thông tin chođại biểu Quốc hội Các cơ quan này sẽ cung cấp các thông tin tham khảo khácnhau khi đại biểu cần như thông tin phục vụ cho hoạt động kiến nghị về luật,trình dự án luật, thông tin phục vụ công tác chất vấn, điều trần…

1.3.2 Các yếu tố tác động đến sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội/nghị sĩ

Mặc dù hầu hết pháp luật các nước trên thế giới đều ghi nhận quyềntrình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội, tuy nhiên trên thực tế, sốlượng dự án luật được nghị sĩ trình ra trước Quốc hội chiếm tỷ lệ rất nhỏ trongchương trình nghị sự Số lượng dự án luật do đại biểu Quốc hội trình thànhcông và trở thành luật lại càng chiếm tỷ lệ nhỏ hơn (ngoại trừ một số nướcnhư Hoa Kỳ) Nguyên nhân của thực trạng này xuất phát từ nhiều yếu tốkhách quan và chủ quan như sau:

a) Các quy định của pháp luật giới hạn quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ)

Xuất phát từ việc xem xét tính hiệu quả trong hoạt động lập pháp, nghịviện một số nước đưa ra các quy định nhằm sàng lọc chất lượng của dự ánluật do đại biểu Quốc hội trình Các quy định này vì thế mà có tác động hạnchế quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội Các quy định này

có thể là quy định hạn chế về mặt nội dung trình, quy định số lượng đại biểuQuốc hội ủng hộ dự án luật được trình…

Một số nước trên thế giới quy định rằng, dự án luật phải được trình bởimột tập thể đại biểu Quốc hội hoặc yêu cầu dự án luật do đại biểu Quốc hội

trình phải được ủng hộ bởi một số lượng nghị sĩ nhất định mới được trình raQuốc hội Ví dụ như, ở Hạ viện Đức, quyền trình dự án luật thuộc về cácĐảng chính trị hoặc tập thể nghị sĩ với ít nhất 5% tổng số nghị sĩ Như vậy,mỗi dự án luật trình ra trước Hạ viện Đức cần ít nhất 34 nghị sĩ ủng hộ trêntổng số 662 nghị sĩ Quy định này được nêu trong Quy trình thủ tục hoạt độngcủa Hạ viện để bảo đảm rằng, chỉ có những vấn đề thực sự nghiêm túc mới có

cơ hội được xem xét tại Hạ viện Tương tự như vậy, ở Hạ viện Italia, chủ tịchmột đảng chính trị trong Quốc hội hoặc ít nhất là 10 nghị sĩ có quyền đưa racác đề xuất, kiến nghị về luật

Tại một số nước khác, việc trình dự án Luật của đại biểu Quốc hội cần

sự ủng hộ của một số lượng đại biểu Quốc hội nhất định Ví dụ như ở Áo, sốlượng nghị sĩ ủng hộ cần để trình một dự luật là 5 người Ở Tây Ban Nha, bất

cứ cá nhân nghị sĩ nào cũng có thể trình các sáng kiến về luật nhưng phải có ítnhất 14 nghị sĩ khác hoặc một nhóm nghị sĩ trong Nghị viện ký ủng hộ đềxuất đó Tương tự như vậy, ở Bỉ, bất kỳ nghị sĩ nào cũng có thể trình một dựluật nhưng trước khi được xem xét, dự luật đó phải được ít nhất 5 nghị sĩ khácủng hộ [49, tr.246]

Pháp luật một số nước lại có quy định giới hạn về nội dung trình dự ánluật của đại biểu Quốc hội Một số lĩnh vực được quy định là không thuộcthẩm quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội như tổ chức nội các, vấn đềngân sách, thuế… Pháp luật của nhiều nước quy định chỉ có chính phủ mới cóquyền kiến nghị các dự án luật có liên quan đến ngân sách quốc gia như ởItalia Ở một số nước khác, mặc dù được trình ra nghị viện, các dự án luật củanghị sĩ có liên quan đến các khoản thu chi ngân sách quốc gia cũng phải được

sự đồng ý của chính phủ như ở Philippines, Nhật Bản…Ở Hy Lạp, Tây BanNha, các dự luật tài chính phải được chính phủ thông qua trước khi trình quốchội Tại Hạ viện Anh, một kiến nghị về luật yêu cầu tăng chi tiêu hay tăng

thuế sẽ không thể được giới thiệu trừ khi kiến nghị đó được đi kèm bằng mộtnghị quyết của chính phủ Ở Hà Lan, các nghị sĩ không được trình các dự luậtliên quan đến nhà vua, nhiếp chính và người sẽ kế vị nhà vua Đây là lĩnh vựcchỉ thuộc thẩm quyền của chính phủ [49, tr.246].

Pháp luật một số nước trên thế giới có các quy định khắt khe về thủ tục,trình tự xem xét các dự án luật do đại biểu Quốc hội trình trước khi trình raQuốc hội Ở Pháp, trước khi trình ra nghị viện, các dự án luật phải đượcchuyển cho Đoàn Chủ tịch (Bureau of the Assembly) để xem xét các vấn đề

dự luật đề cập có thuộc phạm vi thẩm quyền lập pháp của nghị viện theo quyđịnh của Hiến pháp hay không Ở một số nước khác, một dự luật được trìnhlên ở nhiệm kỳ nghị viện này nhưng chưa được nghị viện thông qua thì tớinhiệm kỳ nghị viện khác, dự luật này lại phải bắt đầu lại từ đầu (Đức,Phillippines) Một số nước như Italia, Kuwait… nếu một dự luật bị bác bỏ thì

dự luật đó không được đệ trình lại trong cùng nhiệm kỳ của Nghị viện hoặctrong một giới hạn thời gian nhất định [49, tr.246]

Pháp luật của một số nước còn hạn chế số lượng dự án luật của đại biểuQuốc hội trình trong một thời gian nhất định Ví dụ như: theo quy định củapháp luật Italia, thượng nghị sĩ chỉ có thể đưa ra nhiều nhất là 6 đề xuất xâydựng về luật trong một năm [49, tr.246]

b) Yếu tố thời gian xem xét dự án luật đƣợc trình bởi đại biểu Quốc hội (nghị sĩ)

Một trong các yếu tố tác động đến hiệu quả hoạt động trình sáng kiếnlập pháp của đại biểu Quốc hội là yếu tố thời gian trong đó có thời gian màQuốc hội dành để xem xét dự án luật do đại biểu Quốc hội trình Chương trìnhnghị sự của hầu hết các Quốc hội đều bị chi phối bởi việc xem xét, thảo luận

và giám sát các biện pháp chính sách của chính phủ Quốc hội các nước

(trừ Hoa Kỳ) chỉ dành một lượng thời gian nhỏ để xem xét các dự luật do đạibiểu Quốc hội trình, đặc biệt là tại các Quốc hội có phe đa số thành lập rachính phủ hay nói cách khác chính phủ chi phối chương trình nghị sự củaQuốc hội.

Có thể ví dụ như ở Anh, Nghị viện chỉ giành khoảng 10 ngày thứ sáutrong một năm để thảo luận về các dự án luật do cá nhân các nghị sĩ trình Vìvậy, nhiều dự luật do các nghị sĩ trình thậm chí còn không được xem xét, thảo

luận Một nghị sĩ Anh đã từng phát biểu rằng “Là một nghị sĩ ngồi hàng ghế

sau (back-bench member) tôi đã gặp không ít khó khăn khi cử tri hỏi tôi rằng, tại sao sau 30 năm, lần đầu tiên tôi mới có thể giới thiệu được một dự luật vào một ngày thứ sáu” [52, tr.13].

Bên cạnh đó, nghiên cứu hoạt động của đại biểu Quốc hội, Quốc hộitrên thế giới cho thấy, đại biểu Quốc hội dành thời gian của mình để tham giahầu hết các hoạt động của Quốc hội, hoạt động của các Ủy ban và của cá nhânđại biểu Quốc hội Hoạt động lập pháp chỉ là một trong các hoạt động đượcđại biểu Quốc hội tham gia thực hiện Thời gian của đại biểu Quốc hội giànhcho hoạt động lập pháp rất hạn chế là một trong những nguyên nhân gây rathực trạng đại biểu Quốc hội thường ít khi có sáng kiến lập pháp để trình raQuốc hội Hơn nữa, để thực hiện quyền trình dự án luật, cá nhân đại biểuQuốc hội sẽ phải dành rất nhiều thời gian để thực hiện các quy trình, thủ tụccũng như để nghiên cứu, tìm hiểu và tranh thủ sự ủng hộ của những đại biểuQuốc hội khác Vì vậy, đại biểu Quốc hội thường sẽ cân nhắc rất nhiều khilựa chọn việc sử dụng hay không sử dụng quyền trình sáng kiến lập pháp củamình

Ở Việt Nam, yếu tố thời gian ảnh hưởng rất lớn đến đại biểu Quốc hội.Ngoài các phân tích nêu trên, với đặc trưng đại biểu Quốc hội chủ yếu hoạt

động kiêm nhiệm, đại biểu chỉ dành 1/3 thời gian trong một năm của mình đểthực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu Quốc hội (khoản 2, Điều 24, Luật

Tổ chức Quốc hội) Các hoạt động chung của các Ủy ban/Hội đồng Dân tộc

mà mình tham gia, hoạt động chung của Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh, các kỳhọp của Quốc hội… đã chiếm phần lớn thời gian của các đại biểu Quốc hộikhông chuyên trách Vì vậy, thiếu thời gian là yếu tố tác động lớn đến tìnhtrạng ít sáng kiến lập pháp được trình bởi đại biểu Quốc hội

c) Các yếu tố về tính kỹ thuật

Để đảm bảo chất lượng lập pháp, Quốc hội các nước thường đặt ra cácyêu cầu mang tính kỹ thuật đối với các dự luật được đệ trình Việc chuẩn bịmột dự luật không chỉ đòi hỏi một ý tưởng tốt mà còn cần các kiến thức vànăng lực chuyên môn trong lĩnh vực cụ thể của dự luật cũng như những yêucầu về kỹ thuật văn bản Các đại biểu Quốc hội thông thường không có đủ tất

cả những kỹ năng này để chuẩn bị một dự luật hoàn chỉnh Vì thế, yêu cầu vềmặt kỹ thuật có thể là những rào cản đối với các đại biểu Quốc hội trong việctrình dự luật [52, tr.13-14]

Ở một số nước như Hà Lan, Thụy Sĩ, Tây Ban Nha, các dự luật trình raNghị viện phải được trình kèm theo một văn bản nêu rõ các nguyên tắc cũngnhư những hệ quả có thể về mặt tài chính khi dự luật được thông qua Ở Bỉ,một đề xuất xây dựng luật phải được Chủ tịch viện (Hạ viện hoặc Thượngviện) đồng ý trước khi nó có thể được soạn thảo, in và gửi tới các nghị sĩkhác, các tài liệu đi kèm bắt buộc phải nêu rõ lý do xây dựng, bối cảnh, mụcđích chung và các văn bản cụ thể cần thiết khác Nếu Chủ tịch viện khôngđồng ý với đề xuất, đề xuất đó sẽ được trình ra hội nghị của lãnh đạo cácnhóm trong Nghị viện quyết định xem đề xuất đó có được gửi tới các nghị sĩkhác hay không Nếu đề xuất được chấp nhận, nghị sĩ sẽ yêu cầu đưa việcxem xét dự luật vào chương trình làm việc của Nghị viện Nếu yêu cầu đó

được ít nhất 5 nghị sĩ đồng ý, dự luật sẽ được đăng ký để Nghị viện xem xét.Tại phiên họp toàn thể, các nghị sĩ sẽ bỏ phiếu thông qua dự luật hoặc quyếtđịnh chuyển dự luật tới một ủy ban chuyên môn phù hợp của Nghị viện đểthẩm tra trước khi bỏ phiếu thông qua [52, tr.13-14].

Bởi vì quy trình, thủ tục thực hiện đệ trình một dự luật thường rất phứctạp, tốn nhiều thời gian và công sức, vì vậy các đại biểu Quốc hội thường lựachọn con đường khác thay vì việc trình dự án luật Ở một số nước như Pháp,các nghị sĩ thường lựa chọn việc kiến nghị bổ sung, sửa đổi các Điều, khoảntrong dự án luật do Chính phủ trình Ở các nước khác, một trong những cáchthức để các nghị sĩ tránh rào cản kỹ thuật nêu trên là kiến nghị Quốc hội banhành nghị quyết yêu cầu chính phủ dự thảo luật về vấn đề mà đại biểu Quốchội đề xuất Trong trường hợp như vậy, cơ quan soạn thảo dự luật là chínhphủ nhưng người đưa ra sáng kiến lập pháp là cá nhân đại biểu Quốc hội [52,tr.14]

d) Yếu tố động lực lập pháp

Mỗi loại chủ thể khác nhau sẽ có động lực thực hiện quyền trình sángkiến lập pháp khác nhau Xuất phát từ thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước,động lực của Chính phủ trong việc trình các sáng kiến lập pháp là ban hànhcác luật – các công cụ quản lý để cơ quan hành chính xử lý hiệu quả vấn đềphát sinh trong cuộc sống, trong hoạt động quản lý nhà nước Động lực lậppháp của Chính phủ là để xử lý các vấn đề của cuộc sống phát sinh trong quátrình quản lý nhà nước Vì vậy, khi nào có vấn đề phát sinh và các giải phápkhác không thể xử lý được đòi hỏi phải điều chỉnh bằng luật, lúc đó Chínhphủ sẽ trình Nghị viện dự án luật [14] Việc thực hiện quyền trình sáng kiếnlập pháp của Chính phủ thường xuất phát từ yêu cầu thực tiễn quản lý nhànước của các cơ quan hành pháp

Trong khi đó, động lực trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hộixuất phát từ vị trí, vai trò của đại biểu Quốc hội Theo đó, đại biểu Quốc hộithực hiện sáng quyền lập pháp nhằm thực hiện vai trò đại diện khi các sángkiến lập pháp là kiến nghị của cử tri Khi đó, việc trình sáng kiến lập pháp củanghị sĩ là việc chuyển tải kiến nghị của cử tri tới Quốc hội Bên cạnh đó, việcthực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội cũng xuất phát từ vai tròcủa Quốc hội là cơ quan lập pháp Các sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốchội nhằm hướng tới hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành của đất nước.Tuy nhiên, xét một cách tổng thể, động lực để trình sáng kiến lập pháp củanghị sĩ có thể thấy là “không đến mức thôi thúc” hoặc là “không cấp thiết”như động lực trình sáng kiến lập pháp của phía Chính phủ.

e) Các yếu tố khác ảnh hưởng tới việc thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội

Các điều kiện đảm bảo như tài chính, nhân sự… là các vấn đề quantrọng có tác động lớn tới hiệu quả thực hiện quyền trình sáng kiến lập phápcủa đại biểu Quốc hội Thực tế cho thấy, nguồn lực tài chính và nhân sự hỗtrợ đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp thường hạn chế hơn sovới các chủ thể khác Như đã đề cập ở trên, đại biểu Quốc hội không thể tựmình chuẩn bị toàn bộ hồ sơ dự án luật để trình ra trước Quốc hội, do vậy đạibiểu Quốc hội cần có sự hỗ trợ về mặt chuyên môn trong quá trình thực hiệnsáng quyền lập pháp

Thông thường, sau khi có ý tưởng lập pháp, đại biểu Quốc hội sẽ cónhiều lựa chọn để huy động sự hỗ trợ Đại biểu Quốc hội có thể tìm đến độingũ chuyên môn giúp việc trong Đảng chính trị của mình để được hỗ trợ xâydựng dự án luật Đại biểu Quốc hội cũng có thể lựa chọn đội ngũ giúp việccủa mình hoặc bộ phận giúp việc chung của Quốc hội… để hỗ trợ đại biểu