Quản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải Dương

Quản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải DươngQuản lý ngân sách nhà nước tại địa phương trong bối cảnh hội nhập Trường hợp tỉnh Hải Dương

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HOÀNG THỊ THÚY HÀ

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG TRONG BỐI CẢNH HỘI NHẬP:

TRƯỜNG HỢP TỈNH HẢI DƯƠNG

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2020

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:1 TS LÊ XUÂN SANG

2 PGS.TS ĐỖ ĐỨC MINH

HÀ NỘI - 2020

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, những kết luận khoa học của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Trong quá trình thực hiện luận án có tham khảo, sử dụng tài liệu và các thông tin được đăng tải trên các tạp chí theo danh mục tham khảo

Hà Nội, ngày tháng năm 2020

Tác giả luận án

Hoàng Thị Thúy Hà

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG 9

1.1 CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 9

1.1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu về hiệu quả quản lý tài chính - ngân sách 9

1.1.2 Các nghiên cứu liên quan đến vấn đề phân cấp quản lý ngân sách và minh bạch tài chính trong quản lý ngân sách địa phương 13

1.1.3 Các nghiên cứu liên quan đến vấn đề đổi mới hệ thống quản lý ngân sách và nâng cao chất lượng dịch vụ 20

1.2 ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG 23

1.2.1 Kết quả nghiên cứu của những công trình đã được công bố 23

1.2.2 Hướng nghiên cứu và đóng góp của luận án 24

Chương 2 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TẾ VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG 25

2.1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG 25

2.1.1 Những vấn đề cơ bản về quản lý ngân sách nhà nước 25

2.1.2 Những vấn đề cơ bản về quản lý ngân sách địa phương 38

2.2 NỘI DUNG, NGUYÊN TẮC, QUY TRÌNH VÀ TIÊU CHÍ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI ĐỊA PHƯƠNG 46

2.2.1 Nội dung quản lý ngân sách nhà nước địa phương 46

2.2.2 Các nguyên tắc quản lý ngân sách địa phương 51

2.2.3 Quy trình quản lý ngân sách địa phương 52

2.2.4 Các tiêu chí đánh giá kết quả quản lý ngân sách địa phương 55

2.3 CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG 58

2.3.1 Các yếu tố chủ quan 58

2.3.2 Các yếu tố khách quan 63

2.4 KINH NGHIỆM THỰC TẾ VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI

ĐỊA PHƯƠNG VÀ BÀI HỌC CHO TỈNH HẢI DƯƠNG 69

2.4.1 Kinh nghiệm các địa phương trong nước 69

2.4.2 Bài học kinh nghiệm áp dụng cho Hải Dương 74

Chương 3 : ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TẠI TỈNH HẢI DƯƠNG 77

3.1 KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA TỈNH HẢI DƯƠNG 77

3.1.1 Điều kiện tự nhiên - xã hội của tỉnh Hải Dương 77

3.1.2 Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Hải Dương 78

3.1.3 Môi trường đầu tư phát triển kinh tế của tỉnh Hải Dương 80

3.2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HẢI DƯƠNG 83

3.2.1 Tổng quan chung ngân sách địa phương tỉnh Hải Dương 83

3.2.2 Thực trạng ngân sách nhà nước tại địa phương tỉnh Hải Dương 84

3.2.3 Thực trạng quản lý ngân sách địa phương tỉnh Hải Dương 89

3.3 ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ KHẢO SÁT VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HẢI DƯƠNG 96

3.3.1 Tổ chức điều tra, khảo sát 96

3.3.2 Kết quả khảo sát tình hình thu chi ngân sách địa phương tỉnh Hải Dương 97

3.3.3 Đánh giá tác động của hội nhập đến thu chi ngân sách nhà nước tại tỉnh Hải Dương 100

3.3.4 Đánh giá các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Hải Dương 105

3.4 ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ, HẠN CHẾ VÀ NGUYÊN NHÂN THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HẢI DƯƠNG 109

3.4.1 Kết quả đạt được 109

3.4.2 Hạn chế 113

3.4.3 Nguyên nhân của các hạn chế 118

Chương 4 : PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HẢI DƯƠNG ĐẾN NĂM 2030 123

4.1 BỐI CẢNH KINH TẾ - XÃ HỘI VIỆT NAM VÀ TỈNH HẢI DƯƠNG

TRONG THỜI GIAN TỚI 123

4.1.1 Hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam 123

4.1.2 Tác động của hội nhập đến quản lý ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách địa phương 125

4.1.3 Bối cảnh tại Hải Dương 129

4.2 QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG ĐẾN NĂM 2030 130

4.2.1 Quan điểm 130

4.2.2 Định hướng 133

4.2.3 Mục tiêu 134

4.3 GIẢI PHÁP QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG TỈNH HẢI DƯƠNG ĐẾN NĂM 2030 134

4.3.1 Nhóm giải pháp quản lý thu ngân sách địa phương 135

4.3.2 Nhóm giải pháp quản lý chi ngân sách địa phương 141

4.3.3 Đảm bảo cân đối ngân sách địa phương tích cực trong giới hạn cho phép, đảm bảo tỷ lệ vay nợ trong ngưỡng an toàn 146

4.3.4 Đổi mới phân cấp nguồn thu ngân sách 147

4.3.5 Tăng cường công khai minh bạch và chất lượng thanh kiểm tra 148

4.3.6 Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực 150

KẾT LUẬN 152

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ 153

TÀI LIỆU THAM KHẢO 154

PHỤ LỤC 160

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Viết tắt Tiếng Việt Tiếng Anh

DNNVV Doanh nghiệp nhỏ và vừa :

SXKD Sản xuất kinh doanh :

UBND Ủy ban nhân dân :

WTO Tổ chức thương mại quốc tế : World Trade Organization XDCB Xây dựng cơ bản :

DANH MỤC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ

Hình 2.1 Sơ đồ phân cấp hành chính ở Việt Nam 36

Hình 2.2 Hệ thống Ngân sách nhà nước ở Việt Nam 37

Hình 2.3 Mô hình hệ thống ngân sách và tính lồng ghép ngân sách các cấp 38

Hình 2.4: Cấu trúc thu Ngân sách địa phương 47

Hình 3.1 Cơ cấu và tốc độ tăng trưởng các nguồn thu trong thu nội địa thuộc NSĐP tỉnh Hải Dương giai đoạn 2016-2020 87

Hình 3.2 Khung nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả QLNS tại Hải Dương 106

DANH MỤC BẢNG

Bảng 3.1: Tình hình thực hiện NSĐP tỉnh Hải Dương 83

Bảng 3.2: Kết quả thu NSNN trên địa bàn tỉnh Hải Dương giai đoạn 2016 - 2020 84

Bảng 3.3: Tỷ trọng và tốc độ tăng các khoản thu nội địa trong NSNN tỉnh Hải Dương giai đoạn 2016 - 2020 85

Bảng 3.4: Tình hình thực hiện thu NSĐP tỉnh Hải Dương giai đoạn 2016-2020 86

Bảng 3.5: Tỷ trọng và tốc độ tăng các khoản thu nội địa trong NSĐP tỉnh Hải Dương giai đoạn 2016-2020 86

Bảng 3.6: Cơ cấu và tốc độ tăng các khoản chi chủ yếu trong NSĐP tỉnh Hải Dương giai đoạn 2016-2020 88

Bảng 3.7: Quyết toán chi và tỷ lệ phần trăm thực hiện so với dự toán giai đoạn 2014 - 2018 93

Bảng 3.8: Kết quả thanh tra tài chính giai đoạn 2015-2019 95

Bảng 3.9 Kết quả khảo sát thực trạng thu ngân sách tại tỉnh Hải Dương 98

Bảng 3.10 Kết quả khảo sát thực trạng chi ngân sách 98

Bảng 3.11 Kết quả khảo sát ảnh hưởng của hội nhập đến thu ngân sách 101

Bảng 3.12 Kết quả khảo sát tác động của hội nhập đến chi ngân sách 103

Bảng 3.13 Kết quả khảo sát ảnh hưởng của hội nhập đến quản lý ngân sách 104

Bảng 3.14 Nội dung khảo sát các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý ngân sách tại tỉnh Hải Dương 107

Bảng 3.15 Kết quả thống kê mô tả mẫu (Thu Ngân sách) 108

Bảng 3.16 Kết quả thống kê mô tả mẫu (Chi Ngân sách) 108

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

NSNN là công cụ tài chính quan trọng, thông qua huy động và phân bổ các nguồn lực tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân

Trong những năm qua, việc quản lý và điều hành NSNN ở nước ta đã đạt được những chuyển biến tích cực, ngày càng chủ động và hiệu quả Việc quản lý NSNN đã đi vào nề nếp hơn, thực hiện công khai, minh bạch, dần phù hợp với tiêu chuẩn và thông lệ quốc, phục vụ cho nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an sinh xã hội, an ninh quốc phòng được giữ vững

Hệ thống NSNN ở nước ta bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, trong đó NSĐP là một cấu phần quan trọng trong hệ thống NSNN, giữ vai trò củng cố và tăng cường cho hệ thống NSNN, đồng thời là công cụ tài chính quan trọng của các cấp chính quyền địa phương nhằm góp phần phát triển kinh tế - xã hội trong phạm vi địa phương Nguồn thu của NSNN phát sinh tại địa phương và được phân cấp, phân chia giữa các cấp ngân sách, hình thành NSĐP Vì vậy, việc quản lý NSĐP không thể tách rời quản lý NSNN tại địa phương Trong quản lý NSNN tại địa phương, nguồn lực tài chính ngày càng được huy động, tập trung đầy đủ, kịp thời và được nuôi dưỡng để tạo nguồn ổn định, vững chắc cho NSNN, đồng thời được phân phối và sử dụng hiệu quả cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương

Hải Dương là một tỉnh thuộc vùng Đồng bằng sông Hồng, có vị trí địa lý thuận lợi - cầu nối giữa Hà Nội với các trung tâm kinh tế lớn như Hải Phòng, Quảng Ninh Trong những năm qua, Hải Dương được đánh giá là địa phương có bước chuyển biến tích cực về kinh tế - xã hội, nguồn thu NSNN tại địa phương

và nguồn thu NSĐP có xu hướng tăng nhanh, phân bổ ngân sách ngày càng hiệu quả cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương; công tác quản lý NSĐP ngày càng tiến bộ, thực hiện công khai, minh bạch trong phân bổ nguồn lực tài chính, tăng cường kiểm tra giám sát nhằm thực hiện kỷ luật tài chính theo

chính sách và pháp luật quy định Vì thế, từ năm 2017, Hải Dương đã trở thành tỉnh thứ 16 trong cả nước tự cân đối ngân sách

Bên cạnh các kết quả đạt được, công tác quản lý NSNN tại địa phương tỉnh Hải Dương vẫn còn vấn đề đặt ra cần giải quyết Những vấn đề thời sự, bức xúc nổi lên trong quản lý NSĐP, cụ thể là:

Thứ nhất, nguồn thu NSNN phát sinh tại địa phương còn chưa thật ổn

định, thiếu bền vững, đặc biệt là thu nội địa và thu từ các doanh nghiệp địa phương; ngân sách các huyện, thành phố, thị xã trong tỉnh vẫn chưa khai thác triệt để các nguồn thu phát sinh tại địa phương và còn phụ thuộc nhiều vào việc bổ sung cân đối của ngân sách cấp trên; việc phân chia nguồn thu các cấp ngân sách giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp ngân sách địa phương cũng còn nhiều bất cập, chưa đảm bảo sự công bằng giữa các địa phương trong tỉnh Kết quả là một số nguồn thu còn chưa huy động và thu nộp kịp thời vào ngân sách, không khuyến khích được các địa phương tận thu các nguồn lực trên địa bàn nộp vào NSNN

Thứ hai, quy trình phân bổ nguồn lực NSĐP còn thiếu mối liên kết chặt

chẽ giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn và hàng năm, còn có nhiều hạn chế trong hệ thống thông tin quản lý chi NSĐP dẫn đến (i) Môi trường đầu tư của tỉnh chậm được cải thiện; (ii) Tổng vốn đầu tư xã hội giảm, thiếu tính bền vững; vốn đầu tư xây dựng cơ bản, nợ đọng xây dựng cơ bản còn lớn; (iii) Việc bố trí vốn đầu tư xây dựng cơ bản ở các huyện, thành phố còn dàn trải, chi thường xuyên còn nhiều bất cập, phân bổ nguồn lực chưa phù hợp với mục tiêu chiến lược ưu tiên, chưa phát huy được hiệu quả của việc cung ứng hàng hóa, dịch vụ công

Thứ ba, trong bối cảnh hội nhập ngày càng sâu rộng, Hải Dương cũng

như một số địa phương khác trong cả nước nhờ vị trí thuận lợi đã trở thành địa bàn thu hút làn sóng đầu tư nước ngoài Điều đó đem đến cơ hội cũng như những thách thức trong quản lý NSNN tại địa phương: Bên cạnh nguồn thu từ các doanh nghiệp FDI có xu hướng tăng tỷ trọng trong tổng thu NSNN tại địa

phương song các hậu quả, những bất cập cũng nảy sinh như giao dịch liên kết, chuyển giá, trốn thuế; những vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh cũng đòi hỏi chi tiêu ngân sách phải đáp ứng Điều đó đặt ra vấn đề quản lý NSNN tại địa phương cần được xem xét đổi mới trong bối cảnh hội nhập

Trong điều kiện đó nảy sinh yêu cầu cấp thiết cần nghiên cứu để đổi mới quản lý NSNN tại tỉnh Hải Dương trong thời kỳ hội nhập nhằm làm rõ luận

cứ, nội hàm, phương thức cũng như thực tiễn quản lý NSĐP cả trên phương diện lý luận và thực tiễn

Trong nghiên cứu, hiện nay chưa có công trình nào có liên quan trực tiếp đến vấn đề quản lý NSNN tại Hải Dương một cách đầy đủ, toàn diện Đó là

khoảng trống cần thiết để tác giả lựa chọn đề tài “Quản lý ngân sách nhà nước tại

địa phương trong bối cảnh hội nhập: Trường hợp tỉnh Hải Dương” làm đề tài

- Đề xuất quan điểm, định hướng và giải pháp tăng cường quản lý NSNN tại tỉnh Hải Dương, tầm nhìn đến năm 2030 trong bối cảnh hội nhập

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

Đối tượng nghiên cứu:

Đối tượng nghiên cứu của luận án là nghiên cứu quản lý ngân sách nhà nước tại địa phương, cụ thể là ngân sách tỉnh Hải Dương

Phạm vi nghiên cứu

- Về nội dung: Phạm vi nghiên cứu của luận án là nghiên cứu quản lý NSNN tại địa phương trong thời kỳ hội nhập, bao gồm quản lý các nguồn thu, chi NSNN phát sinh trên địa bàn địa phương và quản lý NSĐP

- Về không gian: Không gian nghiên cứu của luận án là quản lý NSNN tại tỉnh Hải Dương, bao gồm quản lý thu, chi NSNN phát sinh tại tỉnh Hải Dương

và quản lý NSĐP tỉnh Hải Dương

- Về thời gian: Thời gian nghiên cứu thực tiễn của luận án chủ yếu trong giai đoạn 2016-2020, những đề xuất giải pháp tăng cường quản lý NSĐP trong giai đoạn 2021-2025, tầm nhìn đến năm 2030

4 Cách tiếp cận, phương pháp và khung nghiên cứu

4.1 Cách tiếp cận nghiên cứu:

Trong khuôn khổ của luận án, tác giả tiếp cận nghiên cứu đa chiều trên góc

độ quản lý theo nội dung cụ thể và các vấn đề nghiên cứu khác nhau:

Để xem xét các hoạt động quản lý NSNN tại địa phương, tác giả sử dụng phương pháp tiếp cận đi từ tổng thể đến chi tiết trên cơ sở nghiên cứu tính hệ thống của NSNN, NSĐP và các hoạt động quản lý cụ thể của NSNN, bao gồm thu NSNN, thu NSĐP, chi NSĐP, bội chi và vay nợ NSĐP để làm rõ các nội dung quản lý các nhiệm vụ quản lý NSNN tại địa trên trên từng lĩnh vực quản lý

Để đánh giá công tác quản lý NSNN tại địa phương tác giả sử dụng các tiêu chí đánh giá và xem xét việc thực hiện các tiêu chí quản lý NSNN tại địa phương trong thực tiễn trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp tăng cường công tác quản lý NSNN tại địa phương theo các tiêu chí chuẩn mực

Để đánh giá tác động và yêu cầu của bối cảnh hội nhập đến quản lý NSNN tại địa phương cần kết hợp các phương pháp nghiên cứu định tính và điều

tra khảo sát để xem xét mức độ ảnh hưởng, chi phối, từ đó có giải pháp phù hợp nhằm tăng cường công tác quản lý NSNN tại địa phương khi hội nhập quốc tế sâu rộng

4.2 Phương pháp nghiên cứu:

Xuất phát từ quan điểm, nguyên tắc của phương pháp luận biện chứng duy vật, tác giả lựa chọn các phương pháp nghiên cứu cụ thể theo từng nội dung của luận án Cụ thể:

- Phương pháp hệ thống hóa, phân tích, tổng hợp các tài liệu, công trình nghiên cứu

Trên cơ sở thu thập các tài liệu, công trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các phương pháp tổng hợp, phân tích các tài liệu có liên quan đến chủ đề nghiên cứu Các tài liệu được thu thập gồm có: các sách xuất bản, các công trình là luận

án tiến sĩ, các bài viết có liên quan đến quản lý NSNN tại địa phương Phương pháp này được sử dụng nhằm khái quát hóa, hệ thống hóa các vấn đề lý luận để xây dựng khung lý thuyết của luận án

- Phương pháp hệ thống, phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp diễn dịch và quy nạp để nghiên cứu cơ sở khoa học quản lý NSNN tại địa

phương, trong đó làm rõ các đặc điểm quản lý, nội dung, quy trình quản lý và các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý NSNN tại địa phương cả về góc độ lý luận và thực tiễn

- Phương pháp tổng hợp, thống kê so sánh, phân tích được sử dụng để

đánh giá thực tiễn hoạt động quản lý NSNN tại địa phương Trên cơ sở thống kê

dữ liệu về nguồn thu NSNN, phân cấp nguồn thu NSĐP và nhiệm vụ chi của NSĐP, luận án phân tích, so sánh sự thay đổi của cơ cấu thu, chi NSĐP do tác động của chủ thể quản lý tại địa phương, trên cơ sở đó đánh giá các kết quả quản

lý, những bất cập, tồn tại và nguyên nhân để có phương hướng và giải pháp tăng cường công tác quản lý NSNN tại địa phương

- Phương pháp nghiên cứu định tính kết hợp nghiên cứu định lượng trên cơ

sở thực hiện điều tra khảo sát các đối tượng có liên quan đến công tác quản lý NSNN tại địa phương; đồng thời thực hiện phỏng vấn chuyên sâu một số chuyên gia, nhà quản lý tại một số đơn vị phụ trách công tác quản lý thu chi ngân sách và một số đơn vị sử dụng ngân sách của tỉnh Hải Dương để thu thập các dữ liệu liên quan đến định hướng chiến lược, nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Hải Dương để làm cơ sở đánh giá thực trạng và đề xuất phương hướng, giải pháp

- Phân tích dữ liệu sơ cấp:

Thực hiện khảo sát trên cơ sở sử dụng bảng hỏi để điều tra khảo sát thực tế tại các cơ quan quản lý các cấp ngân sách (Sở Tài chính, Phòng Tài chính - Kế hoạch, UBND các xã); Cơ quan liên quan đến công tác thu như Cục thuế tỉnh, Chi Cục thuế huyện và các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, một số doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Hải Dương nhằm thu thập dữ liệu định lượng phục vụ phân tích đánh giá các nhân tố tác động đến công tác quản lý NSNN và khả năng hội nhập quốc tế trong quản lý NSNN tại tỉnh Hải Dương Trên cơ sở đó đề xuất các giải

pháp quản lý phù hợp

- Phân tích dữ liệu thứ cấp:

Luận án sử dụng các dữ liệu thứ cấp từ các nguồn: Báo cáo dự toán và quyết toán, tình hình thực hiện NSNN trên địa bàn tỉnh Hải Dương và NSĐP tỉnh Hải từ năm 2016 đến năm 2020; các số liệu thống kê của Chi cục Thống kê Hải dương và các Sở ngành liên quan; các tư liệu là kết quả nghiên cứu về quản

lý NSNN, tài chính, thuế được đăng tải trong các đề tài nghiên cứu khoa học, sách, báo và mạng internet Trên cơ sở dữ liệu thứ cấp, tác giả tổng hợp, tính toán hình thành các chỉ tiêu thu, chi, bội chi và vay nợ và và xem xét sự thay đổi,

xu hướng vận động và tác động của quản lý đến các chỉ tiêu quản lý NSNN tại địa phương

4.3 Khung nghiên cứu và thiết kế nghiên cứu:

Trong khuôn khổ của luận án, tác giả tiếp cận nghiên cứu theo khung nghiên cứu và thiết kế nghiên cứu như sau:

Các bước tổ chức triển khai thực hiện luận án được thể hiện như trong khung nghiên cứu dưới đây:

địa phương

Đánh giá thực trạng quy định và triển khai thực hiện quản

lý NSNN tại địa phương

Chiến lược phát triển KT-XH của địa phương

Bối cảnh trong và ngoài nước tác động đến hoạt động quản

lý NSNN tại địa phương

Tiếp cận nghiên cứu

Các cơ quan quản lý ở địa phương (Sở tài chính, sở KH&ĐT, Các đơn vị quản lý, sử dụng NSNN…), Các bên liên quan

Đề xuất giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả quản lý

NSNN tại tỉnh Hải Dương

Khung lý thuyết về quản lý NSNN tại địa phương

Kinh nghiệm quốc tế về quản lý NSNN tại địa phương

5 Đóng góp mới về khoa học của luận án

Đóng góp về mặt lý luận:

Luận án khái quát hóa và sâu sắc thêm các vấn đề lý luận về quản lý NSNN tại địa phương, bao gồm: đặc điểm, nội dung, nguyên tắc và quy trình quản lý NSNN tại địa phương trong bối cảnh tự cân đối NSĐP Đặc biệt luận án đưa ra

và phân tích hệ thống các tiêu chí đánh giá kết quả quản lý và các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý NSNN tại địa phương

Luận án cũng chỉ ra được mức độ ảnh hưởng của bối cảnh hội nhập tác động đến kết quả thu chi ngân sách và ảnh hưởng đến hoạt động quản lý NSĐP

Đóng góp về mặt thực tiễn:

Luận án đưa ra được các nội dung giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện và tăng cường công tác quản lý NSNN theo hướng ứng dụng công nghệ số hóa trong quản

lý NSNN tại tỉnh Hải Dương trong bối cảnh hội nhập quốc tế

Đề xuất các nội dung hoàn thiện hệ thống chính sách hiện hành và quy trình xây dựng triển khai chính sách phục vụ các cơ quan hoạch định chính sách

Luận án sẽ là tài liệu tham khảo tốt cho các địa phương khác có các đặc điểm kinh tế xã hội tương tự tỉnh Hải Dương

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

Luận án đã bổ sung vào hệ thống lý luận về quản lý NSNN tại địa phương trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng, đặc biệt là những vấn đề quản lý NSĐP trong điều kiện tự cân đối ngân sách Các kết quả nghiên cứu và giải pháp của luận án làm cơ sở tham khảo tin cậy cho các nhà quản lý và hoạch định chính sách trong quản lý ngân sách tại tỉnh Hải Dương nói riêng và là nguồn tham khảo cho các địa phương khác của Việt Nam nói chung

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận án được chia làm 4 chương gồm: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu về quản lý NSNN tại địa phương Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm về quản lý NSNN tại địa phương Chương 3: Đánh giá thực trạng quản lý NSNN tại tỉnh Hải Dương

Chương 4: Phương hướng và giải pháp quản lý NSNN tại tỉnh Hải Dương đến năm 2030

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG

1.1 CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 1.1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu về hiệu quả quản lý tài chính - ngân sách

1.1.1.1 Các nghiên cứu ngoài nước

Otto Eckstein (1989), trong nghiên cứu về tài chính công (Public finance,

foudation of modern economies series - Tài chính công, nền tảng của các nền kinh tế hiện đại), sử dụng mô hình toán để nghiên cứu vấn đề tài chính công và

qu tài chính Trong quá trình sử dụng mô hình toán để nghiên cứu ông cho rằng, một trong những điểm quan trọng đối với việc quản lý tài chính công chính

là quản lý thu và chi ngân sách Chính phủ Trốn thuế được xem như một trong những hiện tượng phải được kiểm soát đối với bất kỳ Chính phủ nào Trốn thuế

tỷ lệ thuận với sự lỏng l o trong quản lý tài chính công và nguyên nhân gốc rễ của nó là sự sơ hở của luật pháp Việc chống thất thoát thuế phải bắt đầu bằng việc hoàn thiện luật pháp về quản lý tài chính công [60]

Wolfgang Streeck và Daniel Mertens (2011) nghiên cứu về tài chính và đầu

tư công Nghiên cứu này đặc biệt coi trọng đầu tư công trong việc quản lý tài

chính quốc gia Thông qua phân tích thống kê và điều tra xã hội học ông đã đưa

ra nhận định quan trọng về việc quản lý đầu tư công và nhấn mạnh việc công khai minh bạch trong các quyết định đầu tư công của các cơ quan quản lý nhà nước ng coi đây như là một yêu cầu bắt buộc đối với quản lý ngân sách của cả cấp Trung ương và cấp địa phương Sự hài lòng của người dân đối với các quyết định và tổ chức thực thi đầu tư công được ông cho là tiêu chí quan trọng để đánh giá hiệu quả đầu tư công cũng như hiệu quả quản lý tài chính quốc gia [71]

Michael Spackman (2002) trong nghiên cứu về lập kế hoạch ngân sách và

đầu tư công (Multi-year perspective in Budgeting and public investment

planning - Quan điểm dài hạn trong lập kế hoạch ngân sách và đầu tư công) cho

rằng, khi có quá nhiều mục tiêu thì việc lập kế hoạch ngân sách và kế hoạch đầu

tư công sẽ khó khăn và cũng không thể đem lại hiệu quả cao Vì thế, trong một thời gian nhất định chỉ nên tập trung vốn NSNN cho một số mục tiêu quan trọng hơn Do đó, trước khi tiến hành xây dựng kế hoạch ngân sách và kế hoạch đầu tư công phải xác định được mục tiêu cơ bản cần ưu tiên Các kế hoạch đầu tư công phải được thông qua ở cấp cao nhất và phải được cấp cao nhất kiểm soát chặt chẽ Đồng thời, kế hoạch đầu tư công được công khai trước công chúng [64, 67, 78]

1.1.1.2 Các nghiên cứu trong nước

Cho đến nay, những nghiên cứu liên quan đến các chính sách tài chính công nói chung [5, 35, 43] và chính sách nâng cao hiệu quả quản lý NSNN và NSĐP đã được nghiên cứu tương đối nhiều và đã chỉ ra một số hướng đi mới [11, 46]

Trần Quốc Vinh (2009) trong nghiên cứu về đổi mới quản lý ngân sách địa phương các tỉnh vùng đồng bằng Sông Hồng đã hệ thống hóa được các vấn đề lý luận cơ bản về quản lý NSĐP từ khái niệm, nguyên tắc đến nội dung quản lý NSĐP Nghiên cứu đã phân tích 5 nhân tố khách quan và 6 nhân tố chủ quan có ảnh hưởng tới quản lý NSĐP; đúc kết được kinh nghiệm quản lý NSĐP của một số nước mà Việt Nam có thể tham khảo Nghiên cứu đã phân tích, tổng kết thực tiễn quản lý NSĐP các tỉnh vùng Đồng bằng Sông Hồng Đồng thời nghiên cứu

đã đề xuất được 5 giải pháp đổi mới quản lý NSĐP các tỉnh vùng Đồng bằng Sông Hồng và 2 kiến nghị [46]

Nguyễn Thị Thùy Dương (2011) trong “Quản lý thuế ở Việt Nam trong

điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế” đã đề cập đến 5 nhóm tiêu chí đánh giá một

hệ thống quản lý thuế tốt mà OECD đã xây dựng Đó là: (1) quan hệ với người nộp thuế, (2) quan hệ với các nhân viên quản lý thuế, (3) những tiêu chí về lập pháp, (4) những đặc điểm về quản lý và (5) đảm bảo tính linh hoạt trong điều hành Nghiên cứu đã tổng hợp, làm rõ 3 nhân tố tác động đến quản lý thuế, phân tích sâu những tác động của hội nhập kinh tế quốc tế đến quản lý thuế Thực trạng quản lý thuế ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập được nghiên cứu phân tích dưới các góc độ: (1) hệ thống bộ máy quản lý thuế, (2) thực trạng cơ sở pháp

lý cho quản lý thuế, (3) thực trạng nội dung quản lý thuế Trên cơ sở phân tích thực trạng, nghiên cứu đã đánh giá và tổng kết được 7 thành tựu chủ yếu, 5 hạn

chế và chỉ ra được các nguyên nhân của những hạn chế đó, để từ đó đề xuất 7 nhóm giải pháp hoàn thiện quản lý thuế ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập [10]

Tô Thiện Hiền (2012) trong nghiên cứu “Nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh An Giang giai đoạn 2011-2015 và tầm nhìn đến 2020” đã làm

rõ sự cần thiết của quản lý hiệu quả NSNN đồng thời nêu các chỉ tiêu cơ bản trong đánh giá hiệu quả điều hành NS Quốc gia có tính chất nguyên tắc là: Thâm hụt NSNN hàng năm không vượt quá 3%-5% GDP; Trong thời kỳ công nghiệp hóa-hiện đại hóa đất nước mức động viên các nguồn thu vào NSNN phấn đấu đạt

từ 22%-25% GDP; Nợ công cố gắng không vượt quá 6% GDP; Mức tăng thu ngân sách hàng năm tăng từ 3%-5% so với năm trước; Chi thường xuyên chỉ hạn chế trong khả năng thu NSNN; chi đầu tư phát triển có thể vay mượn trong nước hoặc vay nước ngoài theo nguyên tắc sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả bền vững [12]

Tương tự vậy, các nghiên cứu liên quan đến quản lý chi NSNN cũng được một số tác giả nghiên cứu Phạm Ngọc Dũng & Hoàng Thị Thúy Nguyệt (2008) trong nghiên cứu phân tích quản lý chi NSNN đã định hướng quản lý NSNN hiệu quả phải theo kết quả đầu ra và cần thiết phải chuyển phương thức quản lý ngân sách theo đầu vào sang phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra Quy trình quản lý NSNN theo kết quả đầu ra cần tuân thủ ba khâu là: (1) Xây dựng

dự toán ngân sách, (2) Tổ chức chấp hành dự toán ngân sách và (3) Quyết toán ngân sách Bên cạnh đó, nghiên cứu cũng chỉ ra kinh nghiệm của một số nước (như Cộng hòa Pháp, New Zealand và Hoa Kỳ) về quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và rút ra một số bài học cho Việt Nam Cuối cùng, nghiên cứu đã đánh giá thực trạng quản lý NSNN hướng theo kết quả đầu ra ở Việt Nam từ đó một số giải pháp có thể áp dụng quản lý NSNN về thể chế, về kế hoạch, về quản

lý tài chính ngân sách và xây dựng hệ thống theo dõi, đánh giá theo kết quả [9] Trước đó, Bùi Đại Dũng (2007) trong nghiên cứu về “Hiệu quả chi tiêu ngân sách dưới tác động của vấn đề nhóm lợi ích ở một số nước trên thế giới”, NXB Chính trị Quốc gia Cuốn sách này nghiên cứu 3 nội dung: (1) Cơ sở lý luận về hiệu quả chi tiêu ngân sách và lý thuyết về nhóm lợi ích, (2) Hiệu quả

chi tiêu ngân sách dưới tác động của các nhóm lợi ích, (3) Kinh nghiệm xử lý vấn đề nhóm lợi ích nhằm nâng cao hiệu quả chi tiêu ngân sách ở nước ngoài và một số kiến nghị cho Việt Nam Trong nghiên cứu này, tác giả đã phân tích thước đo hiệu quả chi tiêu ngân sách và những yếu tố ảnh hưởng cơ bản đến hiệu quả chi tiêu ngân sách Mặt khác, nghiên cứu cũng đề cập đến nhóm lợi ích và hiệu quả chi tiêu dưới tác động của các nhóm lợi ích Nhóm lợi ích vừa có ảnh hưởng tích cực vừa có tác động tiêu cực đến hiệu quả chi tiêu ngân sách Nhưng các phân tích ở đây chủ yếu đề cập đến những tác động tiêu cực nhằm đi đến lý giải kinh nghiệm thành công trong cải cách ở một số nước trên thế giới và rút ra một số đề xuất, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả chi tiêu NSNN Việt Nam Đây là những luận cứ quan trọng mà tác giả có thể tham khảo khi nghiên cứu các tiêu chí đánh giá hiệu quả chi ngân sách [7]

Nguyễn Thị Minh (2008), trong nghiên cứu “Đổi mới quản lý chi NSNN

trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam” đã phân tích thực trạng quản lý

chi NSNN ở Việt Nam dưới 4 góc độ là: (1) Phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào, (2) Quản lý chi theo chương trình, dự án, (3) Quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra và quản lý chi theo chu trình ngân sách và (4) Khuôn khổ chi tiêu trung hạn Nghiên cứu đã đánh giá được những kết quả và ưu điểm, chỉ ra được

7 hạn chế, tồn tại và 3 nguyên nhân Đặc biệt, luận án còn tổng kết kinh nghiệm quản lý chi NSNN của một số nước như Pháp, Đức, Hoa Kỳ, Anh, New Zealand

và rút ra được 4 bài học cho Việt Nam để vận dụng trong quản lý chi NSNN Tuy nhiên, phần đánh giá thực trạng luận án mới chỉ tập trung đánh giá chính sách chi NSNN, lập dự toán, phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào Để đảm bảo tính toàn diện và đầy đủ cần nghiên cứu và có đánh giá sâu hơn đối với vấn đề quản lý chi trong việc chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách cũng như việc kiểm tra giám sát tình hình thực hiện chi NSNN [18]

Tương tự, tác giả Nguyễn Thị Thanh Mai (2017) cũng đưa ra 10 nhóm giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thu - chi NSĐP gồm [16]:

Thứ nhất, cần ban hành, sửa đổi và hoàn thiện các quy trình về thu - chi NSĐP và quản lý Nhà nước đối với thu - chi NSĐP

Thứ hai, cần nâng cao chất lượng xây dựng dự toán NSĐP

Thứ ba, cần nâng cao năng lực quản lý của người lãnh đạo, nâng cao trình

độ chuyên môn của cán bộ, công chức trong bộ máy quản lý Nhà nước

Thứ tư, tăng cường công khai, minh bạch trong quản lý Nhà nước về thu - chi NSĐP

Thứ năm, tăng cường và nâng cao chất lượng thanh tra, kiểm tra, giám sát thực hiện thu - chi NSĐP

Thứ sáu, tăng cường sự phối hợp giữa các cấp, các ngành và các đơn vị trong công tác quản lý, điều hành thu - chi NSĐP

Thứ bảy, có hình thức khen thưởng, vinh danh và xử phạt thỏa đáng, nâng cao hiệu lực của các văn bản pháp luật

Thứ tám, đề cao vai trò giám sát của người dân

Thứ chín, tuyên truyền, nâng cao nhận thức và trách nhiệm của các đối tượng quản lý

Thứ mười, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý điều hành NSĐP

1.1.2 Các nghiên cứu liên quan đến vấn đề phân cấp quản lý ngân sách

và minh bạch tài chính trong quản lý ngân sách địa phương

1.1.2.1 Các nghiên cứu ngoài nước

Trong quản lý tài chính công, việc phân cấp quản lý được chỉ ra là một công cụ giúp ổn định kinh tế vĩ mô tốt hơn so với hệ thống quản lý ngân sách tập trung Trên thực tế, nhiều quốc gia trên thế giới đã thực hiện phân cấp quản lý ngân sách mạnh mẽ và đạt được sự ổn định rõ ràng như Thụy sĩ, Đức, Áo, Hoa Kỳ [76] Phân cấp quản lý NSNN được xem là công cụ hữu hiệu giúp ổn định kinh tế vĩ mô nhờ giảm bớt các chi phí thông tin, chi phí hoạt động cung ứng dịch vụ, thúc đẩy khu vực tư nhân phát triển nhờ vào tính minh bạch và kỷ luật cao

Phân cấp quản lý ngân sách còn có ảnh hưởng tích cực giúp thấy rõ được mức độ hiệu quả trong hoạt động quản trị tài chính công giữa các địa phương với nhau Trên cơ sở đó, chính quyền địa phương sẽ có thêm động lực và áp lực đưa

ra các chính sách quản trị tốt hơn và hiệu quả hơn nhằm nâng cao năng lực và sự

hài lòng của người dân [66] Ngoài ra, phân cấp quản lý ngân sách còn làm giảm các cơ hội cho các hoạt động phi pháp và những thiếu sót trong việc phân bổ các nguồn lực công, cải thiện tăng trưởng kinh tế trong dài hạn

Phân cấp quản lý NSNN cũng được nhiều học giả tiến hành nghiên cứu và cho thấy rằng việc phân cấp quản lý có liên quan đến các chỉ số quản trị Nhà nước như tham nhũng, mức độ tuân thủ luật pháp, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước Mello và Barenstein chỉ ra rằng mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và quản trị nhà nước không chỉ phụ thuộc vào việc phân cấp các nhiệm vị thu chi ngân sách mà còn phụ thuộc vào mức độ tài trợ cho các khoản chi tiêu Theo đó, các nước có mức độ phân cấp cao về nguồn thu sẽ có mối quan hệ mạnh hơn giữa phân cấp quản lý ngân sách và quản trị nhà nước [70]

Fisman và Gatti chỉ ra rằng việc phân cấp quản lý ngân sách, cụ thể là các nhiệm vụ chi ngân sách có tác động mạnh đến hạn chế tham nhũng của chính quyền địa phương Kết quả nghiên cứu này cho thấy để đảm bảo tính minh bạch tài chính và tránh thất thoát ngân sách thì việc phân cấp quản lý là cách làm đúng [63] Arikan và cộng sự trong nghiên cứu năm 2004 cũng ủng hộ kết quả nghiên cứu này [52] Bên cạnh đó, việc phân cấp quản lý NSNN cho các địa phương còn làm cho (1) giảm đi các khoản chi tiêu không hiệu quả, (2) tăng trách nhiệm giải trình đối với mỗi hoạt động thu chi ngân sách, (3) thiết lập các quy định chặt chẽ hơn về thu chi ngân sách [57]

Tuy nhiên, việc phân cấp quản lý ngân sách cho các địa phương cũng có những nguy cơ và ảnh hưởng tiêu cực Thứ nhất, khi lãnh đạo địa phương đươc trao quyền tự chủ trong việc thu chi mà thiếu đi các cơ chế kiểm soát thì rất có thể các hành động sẽ vượt quá giới hạn, các khoản chi tăng lên vượt mức dẫn đến phải nhận hỗ trợ từ ngân sách trung ương hoặc phải tăng các khoản thu từ thuế Kết quả là người dân là những người chịu thiệt Thứ hai, việc phân cấp quản lý cho địa phương nghĩa là trao cả quyền hạn và trách nhiệm, nếu chính quyền địa phương không có đủ năng lực quản trị thì rất có thể sẽ dẫn đến tình trạng mất kiểm soát, tác động xấu đến ổn định kinh tế vĩ mô [80]

Chính vì vậy, mặc dù phân cấp quản lý ngân sách là cách làm đúng giúp giảm thiểu gánh nặng cho Chính phủ đồng thời làm tinh gọn các thủ tục hành chính nhưng cần được xem xét đúng trong từng bối cảnh và phải có các cơ chế kiểm soát, phân cấp từng bước để đảm bảo mục đích ổn định và hiệu quả trong quản lý thu chi ngân sách

Minh bạch tài chính là mối quan tâm hàng đầu và là vấn đề quan trọng nhất trong quản lý NSNN nói chung và NSĐP nói riêng [51, 55, 56] Theo đó, quá trình toàn cầu hóa càng khẳng định rõ hơn vai trò của chính quyền địa phương trong vấn đề tài chính Vấn đề minh bạch tài chính cũng được thừa nhận là động lực thúc đẩy cho địa phương trong phát triển kinh tế xã hội Không chỉ người dân địa phương cảm thấy hài lòng với hệ thống tài chính công ở địa phương mà các tổ chức, nhà đầu tư và doanh nghiệp cũng cảm thấy tin tưởng hơn với những quyết định đầu tư vào địa phương [49, 51, 55] Albalate (2013) trong nghiên cứu với các dữ liệu từ chỉ số minh bạch tài chính năm 2010 cho 100 đô thị lớn nhất tại Tây Ban Nha cũng cho thấy chỉ số minh bạch tài chính có ảnh hưởng mạnh đến cảm nhận của người dân địa phương [50]

Sự thiếu minh bạch thường dẫn đến tham nhũng, đặc biệt là ở cấp địa phương [68, 73] Nhiều nghiên cứu cũng chỉ ra rằng các quan chức địa phương thường có nhiều cơ hội hơn trong các hành động tham nhũng và lợi ích nhóm vì mức độ công khai thông tin ít hơn và sự giám sát từ chính phủ cũng thấp hơn [75] Đây được xem

là vấn đề tài chính lớn nhất ở hầu hết các nước đang phát triển và là một trở ngại lớn cho phát triển kinh tế xã hội quốc gia và địa phương [53, 61, 63, 77]

Tại Trung Quốc, vấn đề minh bạch tài chính công cũng là vấn đề nổi cộm

và được nghiên cứu rất nhiều trong thời gian gần đây Shulian Deng & cộng sự (2013) khẳng định rằng minh bạch tài chính là dấu hiệu của một Chính phủ hiệu quả Thông tin ngân sách là một phần quan trọng để đánh giá hiệu suất của chính quyền và để đảm bảo rằng các hoạt động của chính quyền là có lợi cho địa phương và người dân vì ngân sách chủ yếu đến từ nguồn nộp thuế của người dân Trung Quốc Tác giả cũng thừa nhận rằng minh bạch tài chính đang là vấn đề lớn

đối với Trung Quốc, thậm chí mức độ minh bạch là rất thấp trong mọi khía cạnh hoạt động của Chính phủ [59]

Theo nghiên cứu của Ngân hàng phát triển Châu Á - ADB (2014a) thì quản

lý NSĐP tại Trung Quốc đang còn thể hiện nhiều vấn đề mặc dù NSĐP được gia tăng, phân cấp nhưng vẫn chưa cho thấy một tín hiệu tích cực cho tổng thể quốc gia Nghiên cứu này cũng chỉ ra rằng các hệ thống kiểm tra giám sát vấn đề nợ công ở địa phương chưa được thực hiện đầy đủ và hiệu quả Ngoài ra, không có

cơ chế chính thức để đánh giá trong các vấn đề thâm hụt ngân sách và khủng hoảng tài chính ở cấp địa phương [54]

Tuy nhiên, trong những năm gần đây, Trung Quốc đã đưa ra một loạt các biện pháp nhằm nâng cao tính minh bạch trong quản lý công và quản lý tài chính công [82] Trung Quốc ban hành hệ thống OGI - Cổng thông tin Chính phủ năm

2008 theo hướng mở hơn Năm 2010, Trung Quốc cũng đã ban hành 75 chính sách có liên quan đến vấn đề nâng cao tính minh bạch tài chính [59]

Cũng theo nghiên cứu của ADB (2014b), những năm gần đây, Trung Quốc

đã rất tích cực trong vấn đề đổi mới chính sách quản lý tài chính công và NSĐP Theo đó, nghiên cứu đề cập đến các giải pháp quản lý ngân sách công địa phương, quản lý nợ và quản lý thuế ở Trung Quốc Trên cơ sở đó, làm khung phân tích đánh giá nâng cao khả năng minh bạch tài chính và năng lực vốn của các địa phương ở Trung Quốc như (1) Quản lý nợ ngân sách ở Trung Quốc, (2) Đổi mới chính sách Thuế Theo đó, các giải pháp đưa ra gồm:

Phát triển sự liên kết chặt chẽ giữa ngân sách địa phương với các kế hoạch tài chính và những ưu tiên trong trung hạn của địa phương

Tăng cường năng lực tài chính ngân sách thông qua cân bằng chi ngân sách

rất thấp Bài viết đánh giá sự khác biệt giữa sự kỳ vọng về minh bạch tài chính (Expectation) và thực tế khảo sát (Reality) của người dân về tính minh bạch trong ngân sách địa phương tại Séc Theo đó, khoảng cách lớn nhất giữa kỳ vọng

và thực tế là nhóm chỉ tiêu về “tầm nhìn” khi chất lượng và tính toàn diện của các trang web quản lý NSNN là rất thấp và người dân rất khó có thể tìm kiếm Hầu hết các địa phương đều không tuân thủ các quy định về cấu trúc của quản lý NSNN [69]

Ngoài ra, nhóm tác giả Morgan, P.J & Trinh, L.Q (2016) trong nghiên cứu

về phân cấp tài chính và thâm hụt ngân sách địa phương ở Việt Nam đã chỉ ra sáu vấn đề mà Việt Nam cần giải quyết gồm [72]:

Chính phủ cần giải quyết bài toán minh bạch chi tiêu Chính phủ cũng cần

đề ra một tiêu chuẩn để tối thiểu hóa các dịch vụ công đồng thời cung cấp quyền

tự chủ cho các địa phương trong việc phân bổ các nguồn lực

Chính phủ nên có cách tính toán phân bổ ngân sách riêng đối với từng địa phương dựa trên một số tiêu chí thay vì sử dụng chung một cách tính như hiện nay Ngoài ra, Chính phủ cũng nên tăng cường nguồn thu cho các địa phương là các tỉnh thành chủ động hơn trong việc thu các loại thuế như thuế thu nhập cá nhân, thuế doanh nghiệp địa phương hoặc một số loại phí khác

Sửa đổi theo hướng minh bạch hóa việc chuyển giao tài chính liên Chính phủ Sử dụng một công thức tính cụ thể tránh các thỏa thuận để loại bỏ vấn đề ưu đãi, bất công bằng trong phân bổ nguồn lực

Chính phủ và địa phương cần rà soát lại các chương trình mục tiêu để tránh

sự chồng chéo Việc phân bổ các nguồn lực cần được xem xét phù hợp với mục tiêu phát triển và đặc biệt các nguồn lực tài chính cần được gắn với kết quả đầu ra Tăng cường nền tảng pháp lý về ngân sách địa phương Minh bạch hóa hệ thống nợ ngân sách tại địa phương và phát triển một hệ thống thẩm định tín dụng

và áp dụng quy định mức nợ trần để đảm bảo tính bền vững

Xây dựng các khung đo lường nhằm đảm bảo các trách nhiệm tài chính ở địa phương

Tóm lại, những nghiên cứu về minh bạch tài chính trong quản lý NSNN nói chung và NSNN tại địa phương nói riêng thường tập trung đến những góc khuất trong quản lý tài chính công và vấn đề tham nhũng của cán bộ, quan chức địa phương Những nghiên cứu này cho thấy các vấn đề lại thường gặp ở những quốc gia đang phát triển và có hệ thống quản lý chưa tốt Mục tiêu của quản lý NSNN ở địa phương là phải tiến tới minh bạch hóa và đưa ra các thông tin mở

để mọi người cùng biết, đồng thời tránh thất thoát tiền thuế của người dân

1.1.2.2 Các nghiên cứu trong nước

Lê Chi Mai (2006) trong nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN tại địa phương đã xem xét các khía cạnh phân cấp gồm: (1) phân cấp theo nhiệm vụ chi và nguồn thu, (2) phân cấp theo thẩm quyền trong quyết định chế độ, (3) định mức phân

bổ và chi tiêu ngân sách, (4) phân cấp về quy trình ngân sách Theo đó, các giải pháp đưa ra cũng nhấn mạnh đến việc nâng cao tính minh bạch trong quản lý ngân sách Hơn nữa, nghiên cứu cũng có đề xuất phân tách ngân sách nhà nước với NSĐP để thực hiện tính tự chủ và giảm bớt sự chồng chéo trong quản lý ngân sách [15]

Vũ Đình Ánh (2012) đã phân tích những vấn đề đặt ra trong phân cấp NSNN dựa trên những số liệu quyết toán NSNN năm 2010 Tác giả khẳng định phân cấp NSNN, cả phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi đã đạt nhiều tiến bộ đáng kể từ khi có Luật NSNN, góp phần tích cực vào khai thác nguồn thu và sử dụng nguồn lực NSNN phát triển kinh tế xã hội của cả nước cũng như từng địa phương Tuy nhiên, phân cấp NSNN đã bộc lộ một số hạn chế bất cập cần tháo

gỡ xử lý trong thời gian tới, từ đó đề xuất một số vấn đề cụ thể như: Khắc phục mức độ chênh lệch quá lớn về thu chi NSNN giữa các địa phương, thông qua đó thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các vùng miền; tăng quyền tự chủ, giảm bớt

sự phụ thuộc của NSĐP vào NSTW thông qua cơ cấu lại các khoản thu NSNN,

cả thu phân chia và thu NSĐP hưởng 100% trên cơ sở bền vững hơn, giảm sự phụ thuộc vào những nguồn thu bấp bênh; cơ chế đảm bảo nguồn thu cho NSĐP,

kể cả cải cách cơ chế vay nợ của NSĐP [47]

Đoàn Ngọc Xuân (2012) trong nghiên cứu về đổi mới chính sách ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay đã tổng hợp lý thuyết và đánh giá phân tích

dựa trên một số dữ liệu thứ cấp để đưa ra các giải pháp Theo đó, các vấn đề chính trong quản lý ngân sách hiện nay gồm: (1) Một số nguồn thu và nhiệm vụ chi chưa được bao quát đầy đủ, (2) Một số quy định về chuyển nguồn, tạm ứng ngân sách, xử lý kết dư ngân sách chưa hợp lý, (3) Thiếu kịp thời ban hành, sửa đổi định mức chi tiêu, (4) Chưa kiểm soát chặt chẽ cấp phát chi tiêu làm ảnh hưởng đến tính hiệu lực của NSNN, (5) Quy định công tác kế toán, quyết toán chưa phù hợp, (6) Quy định về công tác thanh kiểm tra chưa rõ ràng Trên cơ sở

đó, những giải pháp mà tác giả đưa ra để nâng cao hiệu quả quản lý NSNN trên cơ

sở đánh giá những vấn đề tồn tại và yếu kém Trong đó, giải pháp chính mà tác giả đưa ra là hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN theo hướng gắn nhiệm vụ với quyền hạn trong điều hành ngân sách [48]

Trước đó, Lê Thị Thu Thủy (2010) cũng đã nhận định rằng phân cấp quản

lý NSNN là giải pháp cần thực hiện đối với nền tài chính công ở Việt Nam hiện nay Theo đó, cần có các qui định thể hiện sự phân cấp quản lý về ngân sách nhiều hơn, rộng hơn cho các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp xã Pháp luật cần qui định cụ thể phương thức bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới theo nguyên tắc nhiệm vụ chi thuộc địa phương nào địa phương đó phải sắp xếp kinh phí để thực hiện, nếu còn thiếu thì ngân sách cấp trên mới hỗ trợ để thực hiện mục tiêu trên [41]

Vũ Sĩ Cường (2013) cũng gợi ý một số chính sách phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam Theo đó, tác giả khuyến nghị cần phải tách bạch giữa các cấp quản lý ngân sách Ngoài ra, cũng cần phải cho địa phương quyền tự chủ hơn nữa trong quản lý ngân sách Thứ ba, cần điều chỉnh cách phân chia nguồn thu từ thuế cho địa phương và Trung ương Ngoài ra, cũng cần tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương và thực hiện

kỷ luật tài khóa [6]

Lê Toàn Thắng (2013) cũng đồng quan điểm rằng “Phân cấp quản lý” là hướng đi phù hợp với xu thuế mới Theo đó, tác giả dựa trên các ý thuyết về hành chính công để đánh giá phân cấp quản lý NSNN theo bốn nội dung: (1) Phân cấp thẩm quyền (ban hành các luật pháp và chính sách, tiêu chuẩn và định

mức NSNN), (2) Phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách, (3) Phân cấp quản lý thực hiện thu trình NSNN, và (4) Phân cấp giám sát, thanh kiểm tra ngân sách Bên cạnh những giải pháp, tác giả cũng đưa ra những khuyến nghị điều kiện để thực hiện thành công các giải pháp phân cấp thành công [36]

1.1.3 Các nghiên cứu liên quan đến vấn đề đổi mới hệ thống quản lý ngân sách và nâng cao chất lượng dịch vụ

1.1.3.1 Các nghiên cứu ngoài nước

Quản lý NSNN nói chung và NSNN tại địa phương nói riêng đến nay không chỉ là vấn đề về tài chính mà còn liên quan nhiều đến các mọi lĩnh vực kinh tế xã hội Đổi mới hệ thống quản lý để nâng cao chất lượng dịch vụ tài chính công chính là cách mà chính quyền địa phương tạo lòng tin với người dân

và các nhà đầu tư Các nghiên cứu gần đây cũng tập trung nhiều vào vấn đề đổi mới hệ thống quản lý và chất lượng dịch vụ

Christine Wong (2007) trong nghiên cứu về đổi mới chính sách quản lý NSĐP tại Trung Quốc đã chỉ ra nhiều vấn đề mà hệ thống quản lý NSĐP của Trung Quốc gặp phải trong những năm trước đó [58] Theo đó, Trung Quốc đã có những thay đổi rất quan trọng trong lĩnh vực quản lý ngân sách ở cấp địa phương đặc biệt là những thay đổi liên quan đến cơ chế quản lý, thực hiện và kiểm tra Tuy nhiên, những chính sách quản lý ở cấp quốc gia vẫn chưa thực sự được thực hiện đúng ở cấp địa phương và cấp thấp hơn Theo đó, nhóm giải pháp cải cách quản lý NSĐP được đưa ra gồm: đổi mới trong công tác hoạch định ngân sách, hạn chế và quy định hạn mức chi tiêu ngân sách, nâng cao tính tự chủ và trách nhiệm trong chi tiêu ngân sách Cuối cùng, tác giả đã đề xuất những giải pháp định hướng để đổi mới cơ chế quản lý NSĐP tại Trung Quốc gồm:

Xây dựng một khung pháp lý và tăng cường vai trò, trách nhiệm của các bên liên quan và đi kèm với đó là việc thi hành kỷ luật tài chính theo hướng minh bạch, công khai để vừa không làm thất thoát NSĐP vừa nâng cao sự hài lòng của người dân đối với dịch vụ tài chính công ở cấp địa phương

Trong dài hạn, Trung Quốc cũng cần chú trong thúc đẩy mạnh thực hiện số hóa trong quản lý NSĐP để hướng tới một hệ thống quản lý ngân sách hiện đại

Nghiên cứu của Lucie Sedmihradská (2015) đối với dịch vụ tài chính công

ở công hòa Séc cho thấy hầu hết người dân đều có mức độ cảm nhận về tính minh bạch cũng như chất lượng các dịch vụ tài chính công thấp hơn nhiều so với giá trị mà họ kỳ vọng Trong nghiên cứu này, các thông tin công khai về chất lượng dịch vụ và các trang web quản lý NSNN được đánh giá là rất thấp và người dân không thể tìm thấy những thông tin cần thiết trong đó [83]

Tương tự, Filipe Sá & cộng sự (2016) đã đề xuất mô hình quản lý dịch vụ trực tuyến cho chính quyền cấp địa phương nhằm nâng cao mức độ hài lòng của người dân về dịch vụ công và xây dựng chính quyền điện tử Nghiên cứu cũng đưa ra bộ 32 chỉ tiêu đánh giá chất lượng dịch vụ trực tuyến trên cơ sở sử dụng

mô hình SERQUAL (service-quality) Các tiêu chí này được phân chia thành 4 nhóm chính gồm: (1) Hệ thống quản lý, (2) Hệ thống dịch vụ, (3) Chất lượng các thông tin và (4) Các vấn đề k thuật Theo đó, mục đích bài viết hướng tới là phát triển một nền hành chính công theo hướng điện tử hóa và minh bạch hóa thông tin Bộ 32 chỉ số là một thước đo tốt để đánh giá mức độ hài lòng về dịch

vụ công địa phương Tuy đây là bộ chỉ số chung chung cho các dịch vụ công trên nên tảng dịch vụ trực tuyến nhưng bộ chỉ số này hoàn toàn có thể là nguồn tài liệu tham khảo tốt cho nghiên cứu khác để đánh giá chất lượng quản lý ngân sách nhà nước ở cấp địa phương [62]

Samuel & Wilfred (2009) cho rằng tham nhũng ngân sách là vấn đề lớn mà các chính quyền địa phương phải đối mặt Trong thực tế, vấn đề năng lực quản lý

cũng là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng NSĐP bị thâm hụt do việc thực hiện các dự án không đúng định hướng chiến lược một cách bừa bãi Theo đó, những cán bộ không có đủ năng lực quản lý và lãnh đạo cần thiết sẽ thường đưa

ra các quyết định thu chi ngân sách không chính xác dẫn đến tình trạng thiếu minh bạch và làm ảnh hưởng đến sự hài lòng của người dân địa phương [74] Ngoài ra, sự tham gia của người dân vào hệ thống quản lý NSĐP là rất thấp, đặc biệt là ở các nước đang phát triển đã làm giảm khả năng giám sát các hoạt động của chính quyền địa phương liên quan đến vấn đề quản lý và sử dụng ngân sách

Chính vì vậy, nâng cao hiệu quả quản lý NSĐP theo Samuel & Wilfred (2009) trước hết cần tập trung từng bước nâng năng lực và nhận thức của đội ngũ công chức Nhà nước trong lĩnh vực tài chính công đồng thời xây dựng cơ chế kiểm soát nội bộ tốt nhằm hạn chế những hậu quả gây ra do thiếu năng lực của cán bộ ngân sách [91]

1.1.3.2 Các nghiên cứu trong nước

Bùi Thị Quỳnh Thơ (2013) trong “Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà

nước tỉnh Hà Tĩnh” đã phân tích hai nội dung chi lớn của chi NSNN là chi

thường xuyên và chi đầu tư phát triển Mặc dù luận án xác định chi ngân sách cấp tỉnh được coi là trọng tâm chính trong phạm vi nghiên cứu, khẳng định hiệu quả của công tác quản lý chi NSNN khó đo được bằng các chỉ tiêu định lượng

Nó không đồng nghĩa với hiệu quả chi NSNN Nếu như hiệu quả chi NSNN so sánh kết quả với số tiền mà Nhà nước bỏ ra cho công việc nào đó, thì hiệu quả công tác quản lý chi NSNN được thể hiện bằng việc so sánh giữa kết quả công tác quản lý chi NSNN thu được với số chi phí mà Nhà nước đã chi cho công tác quản lý chi NSNN [38]

Nhìn chung, các nghiên cứu cả trong và ngoài nước đã rà soát và đề cập khá nhiều đến hoạt động quản lý NSNN ở cả cấp quốc gia và cấp địa phương Các nghiên cứu thường tập trung vào các xu hướng chính có liên quan đến quản

lý nhà nước trong việc thu - chi NSNN Mặc dù vậy, những vấn đề cốt yếu của quản lý NSNN như tỷ lệ giảm thất thu NSNN, tỷ lệ tiết giảm chi NSNN, tỷ lệ nợ

thuế/tổng thu NSNN chưa được nhiều nghiên cứu đề cập đến Do đó, luận án sẽ tập trung nghiên cứu vào các vấn đề liên quan đến các giải pháp nhắm tối ưu hóa hoạt động chi NSNN cấp tỉnh, tránh tình trạng bội chi NSNN mà kém hiệu quả Đồng thời, luận án cũng nghiên cứu kinh nghiệm thực hiện quản lý chi NSNN ở một số quốc gia có cơ cấu quản lý NSNN tương đồng như Việt Nam và một số địa phương thực hiện tốt việc quản lý cho NSĐP tại Việt Nam

1.2 ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG

1.2.1 Kết quả nghiên cứu của những công trình đã được công bố

Trên cơ sở rà soát tổng quan tình hình nghiên cứu ở trong và ngoài nước về quản lý NSNN tại địa phương có thể thấy một số vấn đề nghiên cứu đã đạt được những kết quả sau đây:

Thứ nhất, phần lớn các nghiên cứu ở Việt Nam tính đến thời điểm hiện tại

chủ yếu tập trung vào các giải pháp quản lý nhà nước về ngân sách địa phương, những đề xuất mang tính căn bản và toàn diện liên quan đến hội nhập quốc tế gắn với công nghệ quản lý trong bối cảnh mới hiện chưa có nhiều nghiên cứu đề cập

Thứ hai, minh bạch tài chính và các kinh nghiệm giảm chi ngân sách nhà

nước thông qua tự chủ ở các địa phương thường được các nghiên cứu ở nước ngoài đề cập đến Điển hình là tại Trung Quốc “Tự chủ ngân sách” là cách làm hay, hiệu quả và là xu thế tất yếu trên thế giới mà Việt Nam nên học tập Tuy nhiên các nghiên cứu đề xuất giải pháp minh bạch tài chính liên quan đến phần NSNN tại địa phương lại chưa có nhiều nghiên cứu ở Việt Nam tiến hành một cách đầy đủ và toàn diện

Thứ ba, các nghiên cứu cụ thể và có đánh giá một cách toàn diện và mang

tính dài hạn như ở Trung Quốc lại chưa được các nhà nghiên cứu ở Việt Nam thực sự quan tâm nghiên cứu Trong khi những giải pháp như thanh kiểm tra, ứng dụng công nghệ thông tin thực sự chỉ mang tính tình thế mà không giải quyết được tận gốc rễ của vấn đề

Thứ tư, hiện nay chưa có nghiên cứu nào được tiến hành đồng bộ và có hệ

thống liên quan đến quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Hải Dương trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế

1.2.2 Hướng nghiên cứu và đóng góp của luận án

Từ những khoảng trống này, tác giả nhận thấy rằng những cam kết thay đổi, hội nhập trong quản lý NSNN gắn với công nghệ quản lý sẽ là xu thế mà hệ thống quản lý nhà nước nói chung hướng tới trong bối cảnh hiện nay Chính vì vậy, tác giả đề xuất sẽ thực hiện một nghiên cứu toàn diện, có bài bản, trong đó chủ yếu tập trung vào các vấn đề sau đây:

Một là, luận án sẽ nghiên cứu các vấn đề lý luận về quản lý NSNN tại địa

phương trong bối cảnh hội nhập, đặc biệt là quản lý NSĐP trong bối cảnh tự cân đối NSĐP

Hai là, luận án sẽ nghiên cứu và chỉ ra được mức độ ảnh hưởng của bối cảnh

hội nhập tác động đến kết quả thu chi ngân sách và ảnh hưởng đến hoạt động quản lý NSĐP

Ba là, luận án sẽ đề xuất các tiêu chí, đánh giá tiêu chí và giải pháp thực hiện

các chỉ tiêu về quản lý NSĐP; đồng thời đề xuất các nội dung giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện và tăng cường công tác quản lý NSNN theo hướng ứng dụng công nghệ

số hóa trong quản lý NSNN tại tỉnh Hải Dương trong bối cảnh hội nhập quốc tế

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM VỀ QUẢN LÝ

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG

2.1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG

2.1.1 Những vấn đề cơ bản về quản lý ngân sách nhà nước

2.1.1.1 Khái niệm quản lý ngân sách nhà nước

Quản lý ngân sách nhà nước là một bộ phận của quản lý nhà nước về kinh

tế Quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự xuất hiện của bộ máy nhà nước Nhà nước ra đời đã mang trong mình chức năng quản lý nhà nước đối với mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội Đó là một hoạt động thực thi quyền lực Nhà nước do bộ máy Nhà nước tiến hành đối với mọi cá nhân và tổ chức trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội bằng việc sử dụng quyền lực nhà nước nhằm

mục tiêu

Quản lý nhà nước có phạm vi rộng bao trùm mọi mặt của đời sống xã hội trong đó có quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế, hay còn gọi là quản lý nhà nước về kinh tế Đó là sự tác động lên nền kinh tế một cách có tổ chức bằng pháp quyền thông qua một hệ thống các chính sách, các công cụ quản lý kinh tế nhằm đạt mục tiêu phát triển kinh tế của đất nước

Hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện trong tất cả các lĩnh vực kinh

tế, bao gồm hoạt động tài chính và ngân sách Trong đó ngân sách nhà nước là hoạt động tài chính do Nhà nước là chủ thể thông qua quá trình huy động thu nhập, tài sản của xã hội để hình thành qu tiền tệ tập trung của Nhà nước và phân phối, sử dụng để thực hiện các chức năng của Nhà nước về phát triển kinh

tế văn hóa xã hội, thỏa mãn nhu cầu của người dân Ngân sách nhà nước phản ánh sự lựa chọn phương thức phân bổ tối ưu các nguồn lực tài chính trong việc phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia [8]

Ở nước ta, về phương diện pháp lý: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi

của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định

do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [1, 22]

Quản lý ngân sách nhà nước là một bộ phận của quản lý nhà nước về kinh

tế, theo đó quản lý ngân sách nhà nước là tổng thể hệ thống các phương pháp và công cụ quản lý của Nhà nước được sử dụng để tác động điều chỉnh các hoạt động và hành vi của mọi tổ chức và cá nhân tham gia vào các hoạt động kinh tế -

xã hội nhằm huy động, tập trung các nguồn lực tài chính hình thành qu tiền tệ tập trung của Nhà nước và phân phối, sử dụng để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ [81]

2.1.1.2 Đặc điểm của quản lý ngân sách nhà nước

- Chủ thể quản lý NSNN là nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước được nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các qu ngân sách nhà nước Chủ thể trực tiếp quản lý ngân sách nhà nước là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước

- Đối tượng của quản lý NSNN là các hoạt động của ngân sách nhà nước, nói cụ thể hơn đó là các hoạt động thu, chi bằng tiền của ngân sách nhà nước

- Nội dung quản lý của NSNN: Là quá trình hình thành, huy động, tập trung các nguồn thu nhập, tích lũy và tài sản để hình thành qu ngân sách nhà nước và phân phối, sử dụng một cách hiệu quả để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

- Phương pháp quản lý và các công cụ quản lý: Quản lý ngân sách nhà nước

sử dụng các phương pháp kinh tế, tổ chức hành chính và tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục Các công cụ quản lý ngân sách nhà nước bao gồm: pháp luật, kế hoạch và hạch toán Các phương thức thực hiện thu, chi NSNN bao gồm: sử dụng quyền lực nhà nước và cơ chế thị trường

- Mục đích quản lý ngân sách nhà nước là nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội và nâng cao đời sống nhân dân

2.1.1.3 Vai trò của Ngân sách nhà nước

NSNN có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại của mỗi quốc gia Tuy nhiên, vai trò của NSNN luôn gắn liền với chức năng quản lý của Nhà nước ở từng thời kỳ nhất định, được thể hiện qua cách thức Nhà nước quản lý NSNN trong hoạt động thực tiễn Việc quản lý hiệu quả NSNN sẽ phát huy các vai trò sau đây:

1) Quản lý NSNN có vai trò quan trọng trong việc tăng cường và củng cố thể chế chính trị của xã hội

NSNN là công cụ quan trọng trong việc huy động các nguồn lực tài chính nhằm đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nước, tạo tiền đề đảm bảo cho

sự tồn tại của bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh Vì vậy, quản lý hiệu quả NSNN góp phần củng cố sự hoạt động của bộ máy Nhà nước Quản lý NSNN hiệu quả còn góp phần gia tăng nguồn thu nhập và chi tiêu của Nhà nước để thỏa mãn nhu cầu xã hội, tăng phúc lợi xã hội, từ đó góp phần đảm bảo sự bền vững của thể chế chính trị xã hội và thể chế Nhà nước

2) Quản lý NSNN có vai trò quan trọng góp phần điều tiết vĩ mô, kích thích tăng trưởng kinh tế, khuyến khích phát triển sản xuất kinh doanh và thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước

NSNN là công cụ kích thích kinh tế tăng trưởng, thúc đẩy sản xuất kinh doanh của khu vực doanh nghiệp, góp phần phát triển kinh tế - xã hội, là công cụ thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế Vì vậy, thông qua quá trình quản lý hiệu quả NSNN để huy động, tập trung đầy đủ các nguồn lực tài chính, phân phối và

sử dụng hiệu quả để phát triển kinh tế, thực hiện điều tiết các chỉ tiêu vĩ mô của nền kinh tế như: tăng trưởng kinh tế, lạm phát, lãi suất, tỷ giá, cán cân thanh toán, việc làm và thu nhập…

Quản lý NSNN để điều tiết vĩ mô nền kinh tế được thực hiện hệ thống thuế, chi tiêu ngân sách và bội chi ngân sách Bằng các công cụ của mình, quản lý NSNN tạo ra các cơ chế tác động để điều tiết, kích thích, hạn chế các hoạt động kinh tế xã hội, từ đó thực hiện các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ

3) Quản lý tốt NSNN có vai trò quan trọng trong việc thực hiện phân phối thu nhập đảm bảo công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội

NSNN là công cụ phân phối thu nhập hiệu quả của Nhà nước Thông qua quản lý NSNN mà chức năng phân phối, điều tiết thu nhập của NSNN được Nhà nước sử dụng để tác động điều tiết thu nhập của mọi cá nhân trong xã hội bằng

cách: Điều tiết thu nhập của người có thu nhập cao; Hỗ trợ thu nhập, tăng cường phúc lợi cho người có thu nhập thấp đảm bảo rút ngắn khoảng cách chênh lệch thu nhập; Đồng thời thông qua quản lý chi tiêu ngân sách, Nhà nước thực hiện các chính sách và giải quyết các vấn đề xã hội, đảm bảo xã hội phát triển theo định hướng

4) Quản lý tốt NSNN còn góp phần hướng dẫn, chi phối và điều chỉnh sự hoạt động của hệ thống tài chính

Trong hệ thống tài chính, NSNN là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước Nhà nước là chủ thể của NSNN, có quyền sử dụng NSNN để chi phối, điều chỉnh các khâu tài chính khác, hoạt động theo định hướng của Nhà nước Thông qua quản lý NSNN, Nhà nước - vì lợi ích của của xã hội có thể sử dụng công cụ NSNN để điều chỉnh và hướng mọi hoạt động của các khâu tài chính và hệ thống tài chính vào việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước đ thỏa mãn nhu cầu chung của xã hội Việc chi phối, hướng dẫn và điều chỉnh hệ thống tài chính thông qua hoạt động phân bổ vốn của NSNN với quy

mô lớn diễn ra trong phạm vi rộng, bao trùm toàn bộ các hoạt động, các mặt, các lĩnh vực của nền kinh tế Đồng thời thông qua chính sách phân bổ vốn của NSNN, Nhà nước có thể kích thích, hạn chế hoặc kìm hãm sự phân bổ vốn của

hệ thống tài chính, qua đó chi phối, hướng dẫn và điều chỉnh sự hoạt động của hệ thống tài chính nói chung

2.1.1.4 Hệ thống Ngân sách nhà nước

Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách gắn bó hữu cơ với nhau tác động qua lại lẫn nhau để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của từng cấp ngân sách cũng như cả hệ thống ngân sách nói chung

Trong nền kinh tế thị trường, hệ thống NSNN ở các nước được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức bộ máy hành chính nhà nước Tuy nhiên, cách thức tổ chức hệ thống ngân sách ở từng nước cũng không giống nhau Những nước có

hệ thống hành chính liên bang thì hệ thống NSNN sẽ bao gồm ba cấp: Ngân sách liên bang, ngân sách bang và NSĐP Đối với những nước không theo chế độ liên bang, hệ thống NSNN thường bao gồm NSTW và NSĐP

Ở Việt Nam, hệ thống NSNN được tổ chức thành hệ thống phù hợp với hệ thống các cấp chính quyền nhà nước, trong đó chính quyền nhà nước được chia thành chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, do đó NSNN được chia thành NSTW và NSĐP Trong ngân sách địa phương lại bao gồm chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã nên NSĐP cũng chia thành ngân sách tỉnh, ngân sách huyện và ngân sách xã

Do ngân sách là công cụ tài chính của mỗi cấp chính quyền, vì thế tùy thuộc mối quan hệ và tác động giữa các cấp chính quyền mà hệ thống ngân sách với các cấp cũng có mối quan hệ tương ứng Tuy nhiên, mỗi cách thức tổ chức

hệ thống ngân sách nhất định có thể đưa đến tính độc lập, lệ thuộc hoặc lồng ghép trong hệ thống ngân sách

Đối với phần lớn các nước trên thế giới, do chính quyền địa phương tương đối lập với các cấp chính quyền trung ương và chính quyền nhà nước, nên các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau Ngân sách từng cấp do cơ quan quyền lực nhà nước tương ứng với cấp ngân sách đó đó quyết định (như Canada, Đức,

M , Trung Quốc, ) Với mô hình các cấp ngân sách không lồng ghép thì nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách

có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, k lưỡng ngân sách cấp mình

Đối với những nước mà hệ thống các cấp chính quyền có mối quan hệ chặt chẽ, phụ thuộc thì tính lồng ghép trong hệ thống ngân sách là khó tránh Chẳng hạn, tính lồng ghép là một đặc thù của hệ thống ngân sách Việt Nam, thể hiện ở thẩm quyền quyết định ngân sách Mỗi cấp chính quyền đều có quyền quyết định đối với ngân sách cấp mình, đồng thời chịu sự quyết định của cấp chính quyền cấp trên, cụ thể: Nhà nước Trung ương (Quốc hội) quyết định NSNN gồm NSTW và NSĐP; HĐND cấp tỉnh quyết định NSĐP gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách huyện; HĐND cấp huyện quyết định ngân sách huyện gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách xã; HĐND cấp xã quyết định ngân sách cấp xã Ngân sách cấp xã và ngân sách cấp huyện lồng ghép vào nhau hợp thành ngân sách huyện do HĐND cấp huyện quyết định; ngân sách huyện và ngân sách cấp tỉnh

lồng ghép vào nhau hợp thành NSĐP do HĐND cấp tỉnh quyết định; NSĐP hợp với NSTW tạo thành NSNN do Quốc hội quyết định Tính lồng ghép của hệ thống ngân sách thể hiện tính thống nhất về quyền lực nhà nước và tập trung trong tổ chức, thực thi quyền lực Nhà nước ở Việt Nam

Tuy nhiên, cũng do tính lồng ghép của hệ thống NSNN nên quy trình ngân sách hiện nay khá phức tạp (Quốc hội quyết định dự toán NSNN, gồm cả NSTW

và NSĐP, sau đó HĐND địa phương lại quyết định NSĐP trên cơ sở dự toán do Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ giao; Quốc hội phê chuẩn quyết toán NSNN bao gồm cả quyết toán của các địa phương đã được HĐND cấp dưới phê chuẩn), thời gian xây dựng dự toán và quyết toán ngân sách tương đối dài nhưng thời gian cho mỗi cấp ngân sách lại rất hạn chế, trách nhiệm của từng cấp ngân sách chưa thật rõ ràng, nhất là chưa đảm bảo thực sự quyền tự chủ của cấp ngân sách dưới

2.1.1.5 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội

“Phân cấp QLNS là quá trình Nhà nước Trung ương phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý ngân sách” [3] Luật NSNN năm 2015 quy định: Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý NSNN phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội [22]

2.1.1.5.2 Mục tiêu, nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Mục tiêu

Thứ nhất, giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong

việc ban hành các chế độ, chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức tài chính Đây

là nội dung chủ yếu của phân cấp ngân sách

Phân cấp quản lý NSĐP thể hiện ở việc xây dựng cơ sở pháp lý nhằm quy định thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc ban hành chính sách, chế

độ thu, chi NSNN vừa đảm bảo tính thống nhất, vừa đảm bảo tính phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội của các địa phương Dựa trên nguyên tắc đó, Trung ương không quy định quá chi tiết đối với NSĐP mà trao quyền cho địa phương quyết định đảm bảo phù hợp với đặc thù của địa phương mình Thông qua việc phân cấp QLNS nhằm xác định rõ vấn đề cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, phạm vi, mức độ của mỗi cấp chính quyền Cơ sở pháp lý này được xây dựng dựa trên Hiến pháp hoặc các đạo luật về tổ chức hành chính, từ đó định ra hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp, đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong quản

lý NSĐP Xác định đúng thẩm quyền ban hành chính sách, chế độ trong lĩnh vực thu, chi NSĐP các cấp chính quyền là một yêu cầu quan trọng trong công tác quản lý NSĐP hiện nay Thông thường, việc trao quyền ban hành một số chính sách, chế độ chi tiêu cụ thể trong lĩnh vực thu, chi NSĐP cho các cấp chính quyền phụ thuộc vào các yếu tố cơ bản như: Mô hình tổ chức CQĐP; Năng lực, trình độ quản lý kinh tế, tài chính, ngân sách của mỗi cấp CQĐP; Quan điểm chỉ đạo trong phân cấp quản lý NSĐP của Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp;

Phạm vi ảnh hưởng của chính sách, chế độ đối với các vấn đề kinh tế - xã hội

của địa phương

Thứ hai, giải quyết các mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ

chi, nguồn thu và cân đối ngân sách nhà nước Đây là mối quan hệ lợi ích

Yêu cầu xác định và đảm bảo cho NSTW giữ vai trò chủ đạo, tập trung những nguồn thu lớn để thực hiện những nhiệm vụ quan trọng trên phạm vi cả