Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương từ thực tiễn tỉnh Cao Bằng

Để thực hiện quản lý nhà nước ở địa phương, chính quyền phải ban hành thể chế, hệ thống văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ theo phân cấp, hay nói cách khác hoạt động ban hành văn bả

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS NGUYỄN VĂN QUÂN

LỜI CAM ĐOAN

Trước tiên, tôi xin trân trọng cảm ơn tiến sĩ Nguyễn Văn Quân đã hướng dẫn và giúp đỡ tôi về mọi mặt để hoàn thành bản luận văn này

Xin trân trọng cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Khoa học xã hội, các thầy giáo, cô giáo và đội ngũ cán bộ, viên chức đã tận tình giảng dạy, giúp đỡ tôi thời gian tham gia học tập tại Học viện

Tôi xin cam đoan, đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi Các số liệu trích dẫn trong luận văn dựa trên nguồn tư liệu, số liệu bảo đảm

độ tin cậy, chính xác và trung thực Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Vậy tôi viết cam đoan kính đề nghị Học viện Khoa học xã hội xem xét

để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Xin trân trọng cảm ơn!

Tác giả

Hoàng Thị Huyền

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 10

1.1 Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 10 1.2 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 17 1.3 Trình tự, thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 19 1.4 Các yếu tố trong xây dựng ảnh hưởng đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 24

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN TỈNH CAO BẰNG 28

2.1 Cơ sở pháp lý và những yếu tố ảnh hưởng tới xây dựng văn bản

quy phạm pháp luật tại tỉnh Cao Bằng 28 2.2 Kết quả trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016-2019 35 2.3 Những hạn chế trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016-2019 42 2.4 Nguyên nhân của những hạn chế trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng 47

CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 54

3.1 Xây dựng hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan

trung ương 55

3.2 Hoàn thiện quy định về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 56

3.3 Cần có quy định cụ thể việc xử lý trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật không tuân thủ quy định dẫn tới ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật gây hậu quả nghiêm trọng 60

3.4 Tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật 62

3.5 Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thực hiện công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật .64

3.6 Tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 64

3.7 Đảm bảo nguồn lực vật chất cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 65

KẾT LUẬN 67

TÀI LIỆU THAM KHẢO 70

PHỤ LỤC 77

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân là chủ trương đã được Đảng và Nhà nước ta đặt ra trong công cuộc đổi mới toàn diện đất nước Đẩy mạnh xây dựng, hoàn thiện

hệ thống pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật là một trong những phương hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Trong đó coi trọng việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm cho luật pháp thể hiện đúng ý chí, nguyện vọng và quyền lực của dân, thực sự bảo vệ được các quyền của công dân là điều kiện cần thiết để Nhà nước quản lý, điều hành xã hội bằng pháp luật một cách hiệu quả Do đó, luật pháp chiếm vị trí tối thượng trong hoạt động của Nhà nước và trong đời sống xã hội và việc hoàn thiện hệ thống pháp luật để bảo đảm tính công khai, minh bạch, thống nhất, đồng bộ là nhiệm vụ hết sức quan trọng được đặt ra đối với Đảng và các

cơ quan nhà nước Một trong những biểu hiện của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là pháp luật của Nhà nước được thể chế hóa và bảo vệ quyền của công dân và quyền của con người Điều này thể hiện tính nhân văn, nhân đạo sâu sắc của hệ thống luật pháp thuộc Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Hiến pháp năm 2013 cũng đề ra nguyên tắcNhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật [26] Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển

kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân [1] là mục tiêu mà Đảng ta đã đề ra trong giai đoạn 2005-2010 định hướng đến năm 2020 trong Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 05 năm 2005 của Bộ Chính trị, nhưng giá trị của định hướng trên vẫn luôn phải được giữ vững con đường xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của ta Để quản lý Nhà nước bằng pháp luật, yêu cầu đầu tiên có tính tiên quyết là các văn bản QPPL được xây dựng phải có chất lượng cao

Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hệ thống các cơ quan CQĐP có một vai trò rất quan trọng Trên nhiều phương diện, các cấp CQĐP có mối quan hệ gắn bó mật thiết với Nhân dân, trực tiếp giải quyết những vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân Để thực hiện quản lý nhà nước ở địa phương, chính quyền phải ban hành thể chế, hệ thống văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ theo phân cấp, hay nói cách khác hoạt động ban hành văn bản QPPL của CQĐP là một trong những phương thức quan trọng để thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, nhằm xây dựng, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của Nhân dân Do đó nâng cao chất lượng văn bản QPPL của CQĐP là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của các cấp CQĐP

Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của tỉnh Cao Bằng trong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả đã đạt được trong công tác văn bản, đã phát hiện nhiều văn bản QPPL do CQĐP ban hành trái luật Đối với văn bản QPPL cấp tỉnh, theo kết luận kiểm tra của Bộ Tư pháp kiểm tra 114 văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh Cao Bằng ban hành từ ngày 01/01/2017 đến 31/3/2019 phát hiện 01 văn bản của HĐND và 08 văn bản của UBND ban hành có nội dung không phù hợp với quy định của cơ quan nhà

nước cấp trên [6, tr.4]; đối với văn bản cấp huyện từ năm 2005 đến năm 2019 qua kiểm tra theo thẩm quyền đối với 698 văn bản QPPL phát hiện 31 văn bản có nội dung trái pháp luật [37, tr.5]; đối với cấp xã từ năm 2005 đến năm

2019 qua kiểm tra theo thẩm quyền đối với 2.518 văn bản QPPL phát hiện

394 văn bản không phù hợp với quy định của pháp luật (326 văn bản QPPL,

68 văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa QPPL) [37, tr.5]

Một văn bản QPPL ra đời cần qua khâu xây dựng và khâu ban hành, tuy khâu ban hành là khâu quyết định giá trị pháp lý của một văn bản QPPL, nhưng có thể nói rằng khâu xây dựng mới là khâu làm nên chất lượng của văn bản QPPL được ban hành Xây dựng văn bản QPPL chiếm đa số thời gian hình thành một văn bản QPPL với những trình tự, thủ tục chặt chẽ nhằm đánh giá toàn diện các QPPL có tác động như thế nào nếu được thực thi, từ đó là cơ

sở hoàn thiện dự thảo văn bản có chất lượng để trình cơ quan có thẩm quyền quyết định ban hành và tiếp đó là việc thực thi văn bản QPPL đạt được hiệu quả trong đời sống xã hội Do vậy để nâng cao chất lượng văn bản QPPL của CQĐP cần thiết và quan trọng nhất là nâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL của CQĐP

Từ những lý luận và thực tiễn nêu trên, tôi chọn đề tài: “Xây dựng văn

bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương từ thực tiễn tỉnh Cao Bằng”, với mong muốn kết quả của Luận văn sẽ góp phần nâng cao chất

lượng công tác xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Cao Bằng nói riêng và CQĐP trên cả nước nói chung

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

1.1 Tình hình chung

Vấn đề văn bản QPPL, văn bản QPPL của CQĐP nói chung và vấn đề liên quan tới xây dựng văn bản QPPL của CQĐP nói riêng đã được nhiều nhà khoa học, nhà quản lý quan tâm nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau và

đã có nhiều công trình khoa học đăng tải, công bố từ trung ương đến địa phương, trong đó có một số bài viết, công trình nghiên cứu tiêu biểu như:

Các nghiên cứu về văn bản QPPL, văn bản QPPL của CQĐP:

Trần Thanh Vân (2014) Văn bản QPPL – những vấn đề lý luận và thực tiễn, Luận văn Thạc sĩ, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội Luận văn nghiên cứu một cách toàn diện, thấu đáo, có hệ thống cả về góc độ lý luận cũng như thực tiễn của văn bản QPPL, qua đó đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn bản QPPL của nước ta

Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019) Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, Luận án tiến sĩ, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh Luận văn làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và thực trạng việc thực hiện pháp luật về thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL của CQĐP ở nước ta và xác định các yêu cầu đối với văn bản QPPL của CQĐP cũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản QPPL của CQĐP Từ đó đề xuất các kiến nghị, giải pháp nhằm đổi mới, hoàn thiện pháp luật góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL của CQĐP

Nguyễn Thị Thúy Hằng, Phạm Thái Quý, “Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” - Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Nghiên cứu đánh giá thực tiễn công tác ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND, tập trung vào những bất cập như vấn đề: xác định quyền hạn của HĐND trong ban hành nghị quyết; xác định văn bản QPPL và vấn đề HĐND và UBND cùng ban hành văn bản quy định, đó là những trao đổi của tác giả nhằm triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm

2015 đạt hiệu quả

Các nghiên cứu về vấn đề liên quan tới xây dựng văn bản QPPL của CQĐP:

Nguyễn Thị Thanh Tâm (2014) Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh qua thực tiễn thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.

Luận văn nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh Về lý luận, luận văn làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản nhất của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và và UBND cấp tỉnh Về thực trạng, luận văn đã phân tích những kết quả và tồn tại hạn chế đồng thời chỉ ra nguyên nhân của những tồn tại hạn chế trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và Ủy ban nhân cấp tỉnh qua thực tiễn thành phố Hà Nội Trên cơ sỏ thực trạng, đề tài đã đưa ra các nhóm giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh

Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019), “Hoàn thiện pháp luật về quy trình lập

đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 4 Nghiên cứu trình bày thực trạng và phân tích những hạn chế bất cập trong quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 Trên cơ sở

đó tác giả đề xuất một số kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện, nâng cao chất lượng của hoạt động này của HĐND cấp tỉnh

Đoàn Thị Tố Uyên (2011), Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan tư pháp địa phương thực hiện, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề tháng 5

2.2 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Các công trình nghiên cứu trên đã đề cập đến nhiều khía cạnh khác nhau và đã có nhiều đóng góp về lý luận và thực tiễn về xây dựng và ban hành văn bản QPPL, góp phần ngày càng nâng cao chất lượng văn bản

QPPL được ban hành Tuy nhiên các nghiên cứu chủ yếu nghiên cứu về tổng thể văn bản QPPL, xây dựng và ban hành văn bản QPPL của CQĐP hoặc một khâu trong xây dựng văn bản QPPL của CQĐP như lập đề nghị xây dựng, thẩm định dự thảo văn bản QPPL… Để nghiên cứu, phân tích một cách có hệ thống, toàn diện về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP, tác giả chọn đề tài xây dựng văn bản QPPL của CQĐP từ thực tiễn tỉnh Cao Bằng và mong muốn rằng những kết quả của nghiên cứu sẽ góp phần nâng cao chất lượng công tác xây dựng văn bản QPPL từ đó năng cao chất lượng

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu:

- Khái quát tình hình nghiên cứu những nội dung có liên quan đến văn bản QPPL nói chung và xây dựng văn bản QPPL của CQĐP nói riêng

- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP

- Phân tích làm rõ thực trạng về xây dựng văn bản QPPL của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng, rút ra những mặt tích cực đạt được, cũng như những mặt hạn chế và nguyên nhân hạn chế từ đó tìm ra các giải pháp khắc phục

- Đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL của CQĐP

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Xây dựng văn bản QPPL của CQĐP và thực tiễn tại tỉnh Cao Bằng

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Về nội dung: Luận văn nghiên cứu lý luận chung về văn bản QPPL, xây dựng văn bản QPPL của CQĐP, các quy định của pháp luật về khái niệm, thẩm quyền, trình tự xây dựng văn bản QPPL của CQĐP và thực tiễn tại tỉnh

Cao Bằng

Về thời gian: Từ năm 2016 đến hết năm 2019, trong đó có đối chiếu với

số liệu của giai đoạn trước

Về không gian: Thực tiễn xây dựng văn bản QPPL của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

5.1 Cơ sở lý luận

Luận Văn được tiếp cận trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin,

tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật xã hội chủ nghĩa và các quan điểm, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về văn bản QPPL, về tổ chức

và chức năng hoạt động của các cơ quan Nhà nước trong lĩnh vực xây dựng văn bản QPPL Nội dung của Luận văn được trình bày trên cơ sở nghiên cứu

và kinh nghiệm thực tiễn của cá nhân trong quá trình công tác trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về công tác văn bản QPPL, với sự tham khảo các văn bản pháp luật, tài liệu của các tác giả trong nước

5.2 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp thu thập và xử lý số liệu:

+ Thu thập thông tin sơ cấp: Khảo sát đánh giá công tác xây dựng văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Cao Bằng

+ Dữ liệu thứ cấp: Là các tài liệu được công bố rộng rãi, bao gồm: các văn bản QPPL, các công trình luận án tiến sĩ, công trình luận văn thạc sĩ, giáo trình, bài báo, tạp chí chuyên ngành, đề tài nghiên cứu khoa học, sách tham khảo, các thông tin trên phương tiện thông tin đại chúng, các bản báo cáo,

thống kê về công tác xây dựng, kiểm tra, pháp chế

- Phương pháp thống kê, phân tích, so sánh:

Tổng hợp số liệu thống kê của cả nước, của tỉnh Cao Bằng, của Sở Tư pháp tỉnh Cao Bằng; phân tích các báo cáo liên quan đến đề tài nghiên cứu Được sử dụng để so sánh các số liệu xây dựng văn bản QPPL của tỉnh với số liệu của cả nước, so sánh số liệu của tỉnh qua các năm

- Phương pháp tổng hợp, phân tích thông tin:

Từ những dữ liệu thu được từ thực tiễn, trong quá trình nghiên cứu lí luận khoa học, tiến hành tổng hợp, đối chiếu, phân tích các thông tin để đưa ra được những nhận định

- Phương pháp khảo sát:

Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài và để phù hợp với công tác phòng chống dịch bệnh Covid-19, tác giả tiến hành gửi phiếu khảo sát các đối tượng trong phạm vi không gian, thời gian cụ thể như sau:

- Số lượng phiếu khảo sát

+ Phiếu khảo sát phát ra: 40 phiếu

+ Phiếu khảo sát thu về: 36 phiếu

- Đối tượng khảo sát

+ Sở Tư pháp: 08 phiếu cho công chức đã và đang thực hiện công tác xây dựng, kiểm tra văn bản QPPL

+ 05 Phiếu gửi Phòng Tư pháp thành phố Cao Bằng

+ Các huyện còn lại mỗi Phòng Tư pháp 03 phiếu

- Thời gian thực hiện: Quý II năm 2020

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn

Đề tài của Luận văn đề cập khá toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP Với những kết quả mà luận văn đạt được sẽ góp phần vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác xây

dựng văn bản QPPL của CQĐP ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, cũng như góp phần vào việc làm phong phú lý luận về xây dựng văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL do CQĐP nói riêng ban hành Luận văn là một tài liệu tham khảo về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP cho những người học, người nghiên cứu, cán bộ thực hiện công tác soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của CQĐP và các nhà hoạch định chính sách

7 Kết cấu của luận văn

Luận văn được xây dựng phù hợp với mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu, được bố cục như sau:

Ngoài các phần: Mở đầu; Kết luận; Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn được chia làm 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận cơ bản về xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật của chính quyền địa phương

Chương 2: Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các

cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng

Chương 3: Một số giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.1 Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật

và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản QPPL thể hiện ý chí, mục đích của Nhà nước đối với một quan hệ xã hội nhất định, thể hiện chính sách nhà nước đối với vấn đề đó, quan hệ xã hội đó Chính vì vậy, văn bản QPPL khi ban hành cần thể hiện rõ nét các nội dung của quan hệ xã hội mà nó cần điều chỉnh và chính xách cần

xử lý của Nhà nước Có thể khẳng định, Văn bản QPPL chiếm một vị trí quan trọng trong quá trình quản lý của bất cứ nhà nước nào trên thế giới Tuy nhiên, hiểu thế nào là văn bản QPPL, khi nào thì ban hành văn bản QPPL và nhiều vấn đề khác có liên quan đang là vấn đề được nhiều nhà khoa học và những người làm công tác thực tiễn tranh luận

Có thể nói rằng, vấn đề xác định văn bản QPPL là vấn đề quan trọng, việc xác định thế nào là QPPL của người, đơn vị đề xuất xây dựng mang tính quyết định tới tính hợp pháp của văn bản QPPL được ban hành, bởi xác định được yếu tố QPPL trong văn bản dự định xây dựng để từ đó xác định đúng thẩm quyền ban hành, tuân thủ theo trình tự, thủ tục quy định

Trên thế giới, pháp luật một số quốc gia cũng có quy định về khái niệm văn bản QPPL như Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia và Bulgaria… theo kinh nghiệp của các nước này có 03 tiêu chí để xác định văn bản QPPL, cụ thể là: (1) Văn bản QPPL có chứa quy tắc chung; (2) Văn bản QPPL do cơ

quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thông qua; (3) có hiệu lực bắt buộc chung

Để làm rõ khái niệm văn bản QPPL, một số nước bổ sung tiêu chí để phân biệt giữa văn bản QPPL với các văn bản hành chính thông thường như: QPPL là những mệnh lệnh bắt buộc mang tính tạm thời hoặc thường xuyên và được áp dụng nhiều lần (Kyrgikistan); QPPL được áp dụng cho một số lượng không xác định và không hạn chế các đối tượng (Bulgaria); Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc địa phương soạn thảo, thông qua, công bố (Lào); Văn bản QPPL được ban hành nhằm xác lập, thay đổi hoặc hủy bỏ các QPPL theo quy định của luật về ban hành văn bản (Azebaizan, Kyrgikistan)

Ở Việt Nam, khái niệm văn bản QPPL lần đầu tiên được quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung 2002), sau đó dược hoàn chỉnh hơn theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và đặc biệt là Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015

Theo Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (Luật 2015) khái

niệm văn bản QPPL được đưa ra như sau: “Văn bản QPPL là văn bản có

chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này Văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản QPPL.” [28] Có thể nói khái niệm văn bản QPPL ở

Luật 2015 đã cơ bản và rõ ràng hơn so với các luật trước đó

Đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật

Theo khái niệm văn bản QPPL được quy định tại Luật 2015 đã nêu ở trên, có thể nói một văn bản QPPL được cấu thành từ 2 yếu tố:

Yếu tố thứ nhất: Phải là văn bản có chứa QPPL – có thể nói đây là yếu tố

bản chất, bởi xuất phát từ tính chất của nội dung văn bản phải chứa QPPL

Trong quan hệ giữa các QPPL và văn bản QPPL thì các QPPL là nội dung còn văn bản QPPL là hình thức Từ đó khẳng định văn bản QPPL luôn luôn chứa đựng các QPPL Đây là đặc điểm quan trọng nhất của văn bản QPPL

Khoản 1 Điều 3 Luật 2015 quy định: “1 QPPL là quy tắc xử sự chung,

có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.” [28]

So với các luật trước đó việc Luật 2015 đưa khái niệm QPPL vào luật như một bước tiến trong thể chế về xây dựng văn bản QPPL Tính QPPL đã được gọi tên từ các đặc tính của quy định trong văn bản QPPL là quy tắc xử

sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần do

cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành và đảm bảo thực hiện theo luật định

Xác định tính QPPL bao gồm:

Xác định tính là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được

áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần của các QPPL được hiểu là bắt buộc đối với

mọi chủ thể nằm trong điều kiện, hoàn cảnh mà QPPL quy định QPPL được đặt ra không phải cho những chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định Đây là điểm khác biệt với văn bản áp dụng pháp luật, bởi vì nội dung văn bản

áp dụng pháp luật bao giờ cũng chứa đựng quy tắc xử sự riêng đối với cá nhân,

tổ chức cụ thể được xác định Vì vậy văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần

trên thực tế còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy nhất một lần

Tính áp dụng trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định: tùy thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành, cũng như nội dung của mỗi văn bản Thông thường văn bản QPPL do cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn văn bản QPPL do

địa phương ban hành thì có hiệu lực trên phạm vi đơn vị hành chính địa phương đó

Do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định và được Nhà nước bảo đảm thực hiện:

Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị, nhằm điều chỉnh các mối quan

hệ xã hội Từ khái niệm này ta thấy, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự

do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện Các quy tắc xử sự chính là những khuôn mẫu, chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh

Văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, tổ chức, hành chính, kinh tế Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế đối với cá nhân, tổ chức

cố tình không thực hiện hoặc thực hiện sai các quy định của văn bản QPPL

Yếu tố thứ hai: Được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình

tự, thủ tục của Luật Ban hành văn bản QPPL

Nếu coi yếu tố đầu tiên là yếu tố bản chất thì đây là yếu tố bắt buộc để hợp pháp hóa các yếu tố QPPL, từ các QPPL để xây dựng hình thành văn bản QPPL thì văn bản có chứa các QPPL phải được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức và trình tự thủ tục luật định Thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục ban hành văn bản QPPL tùy thuộc vào pháp luật quốc gia quy định, nhưng bao giờ cũng được quy định rõ ràng, chặt chẽ, bởi xuất phát từ vị trí, vai trò của văn bản QPPL trong đời sống xã hội - văn bản QPPL là công cụ quản lý nhà nước chủ yếu và hiệu quả nhất, đặc biệt là đối với nhà nước pháp quyền, quản lý và điều hành đất nước bằng pháp luật và chỉ tuân theo pháp luật Luật 2015 cũng quy định rõ văn bản có chứa QPPL nhưng được ban

hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật thì không phải là văn bản QPPL

Về bản chất, văn bản QPPL mang bản chất của pháp luật nói chung và

bản chất của nhà nước đã ban hành ra nó Theo đó, văn bản QPPL trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam thể hiện, chứa đựng ý chí của Nhà nước của Nhân dân Việt Nam, thể hiện quyền lực của Nhân dân, Nhân dân thông qua Nhà nước để thể hiện ý chí của mình trong pháp luật nói chung

và văn bản QPPL nói riêng Bảo vệ lợi ích cho người lao động, pháp luật xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ghi nhận và bảo đảm các quyền tự do dân chủ thực

sự cho Nhân dân như quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, quyền lao động, quyền tự do kinh doanh… đáp ứng những lợi ích cơ bản của người lao động, mang lại tự do thực sự cho cả cộng đồng và mỗi người dân

1.1.2 Khái niệm chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương là một tổ chức hành chính có tư cách pháp nhân được hiến pháp và pháp luật công nhận sự tồn tại vì mục đích quản lý một khu vực nằm trong một quốc gia CQĐP có trách nhiệm cung ứng hàng hóa công cộng (nhiệm vụ chi) cho nhân dân trong địa phương mình và có quyền thu thuế địa phương (nguồn thu) [56]

Ở Việt Nam theo Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 thì các đơn vị hành chính của nước ta được phân định ba cấp đơn vị hành chính phổ biến là cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và một cấp không phổ biến là đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy

định: “CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã

hội chủ nghĩa Việt Nam Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định” [26] Khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015

được sửa đổi năm 2019 quy định “Chính quyền địa phương được tổ chức ở

các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn

vị hành chính - kinh tế đặc biệt” [29] Qua đó có thể hiểu CQĐP ở Việt Nam

được tổ chức tại các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, khác với trước đây cấp CQĐP được tổ chức gồm HĐND và UBND, Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP đã cho phép việc tổ chức HĐND và UBND là không bắt buộc, tạo sự linh hoạt để tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Hiện nay các cấp CQĐP trên cả nước hầu hết vẫn gồm có HĐND và UBND, chỉ riêng thành phố Hà Nội và thành phố Đà Nẵng đang thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND tại một số quận, thị xã, phường thuộc địa bàn Hiến pháp 2013 đã sử dụng cụm từ “chính quyền địa phương” thay cho cụm từ “HĐND, UBND” trong bản Hiến pháp trước đó, mặc dù đây không phải lần đầu tiên Hiến pháp nước ta sử dụng cụm từ này (thuật ngữ “chính quyền địa phương” đã được sử dụng từ bản Hiến pháp đầu tiên 1946 của nước ta), nhưng việc Hiến pháp năm 2013 sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa phương” và tiếp đó được cụ thể bằng Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có thể coi như một bước phát triển, luật đã không cứng nhắc quy định áp dụng thống nhất một loại mô hình CQĐP phải bao gồm HĐND và UBND như đã nói ở trên, còn đưa địa vị của CQĐP độc lập hơn với chính quyền trung ương, đẩy mạnh phân cấp giữa Trung ương và địa phương và giữa các cấp CQĐP nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp

1.1.3 Khái niệm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Trước đây việc ban hành văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được điều chỉnh bởi 2 luật khác nhau (Luật 2004 và Luật

2008), bởi thế khái niệm văn bản QPPL của CQĐP được quy định cụ thể tại Luật 2004 Khác với trước đó hiện nay việc ban hành văn bản QPPL của các cấp đều được quy định chung tại Luật 2015 Theo đó từ hai khái niệm về văn bản QPPL và CQĐP nêu trên có thể rút ra văn bản QPPL của CQĐP là văn bản do CQĐP ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do luật định, trong

đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội địa phương Văn bản quy phạm pháp của CQĐP phải có các dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL của các cấp CQĐP Theo định nghĩa trên, văn bản QPPL của CQĐP, về nguyên tắc, hoàn toàn là một văn bản QPPL theo định nghĩa của Luật ban hành văn bản QPPL, văn bản QPPL do địa phương ban hành cũng phải nằm trong tổng thể hệ thống pháp luật quốc gia và phải có đầy đủ các dấu hiệu đặc trưng sau:

Là văn bản do CQĐP ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật

2015 quy định

Có quy tắc xử sự chung

Có hiệu lực trong phạm vi địa phương

Được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở

địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa

Như vậy, văn bản QPPL của CQĐP có những đặc điểm chung của văn bản QPPL theo quy định của Luật 2015, chỉ khác về chủ thể có thẩm quyền ban hành là CQĐP các cấp và phạm vi áp dụng văn bản là tại địa phương

Theo pháp luật về văn bản QPPL hiện nay mặc dù thuật ngữ xây dựng văn bản QPPL được nhắc đến rất nhiều nhưng thuật ngữ này không được giải thích Tuy nhiên theo trình tự thủ tục ban hành văn bản QPPL trong Luật

2015 thì văn bản QPPL được ra đời qua 2 khâu là khâu xây dựng và ban hành Theo đó có thể hiểu xây dựng văn bản QPPL là quá trình đề xuất xây dựng,

soạn thảo và hoàn thiện dự thảo văn bản QPPL theo trình thủ tục luật định để trình cơ quan, người có thẩm quyền ban hành

Vậy xây dựng văn bản QPPL của CQĐP được hiểu là quá trình đề xuất xây dựng, chuẩn bị dự thảo văn bản QPPL của CQĐP theo trình tự, thủ tục do luật định

1.2 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

1.2.1 Thẩm quyền về hình thức

Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ được ban hành văn bản theo đúng hình thức (tên gọi) văn bản QPPL đã được quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó Thẩm quyền

về hình thức được Luật 2015 quy định như sau:

Tại Khoản 9, 10, 12, 13, 14, 15 Điều 4 quy định:

“9 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung

ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh)

10 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

…

12 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện)

13 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện

14 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã)

15 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã.”

Và Điều 29 quy định: “Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế

đặc biệt ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế

đặc biệt ban hành quyết định theo quy định của Luật này và các luật khác có liên quan.”

Theo đó HĐND có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL với hình thức nghị quyết và UBND có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL với hình thức quyết định

1.2.2 Thẩm quyền nội dung

Thẩm quyền nội dung về ban hành văn bản QPPL của CQĐP được quy định từ Điều 27 đến 30 Luật 2015 trong đó:

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định: (1) Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; (2) Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; (3) Biện pháp nhằm phát triển kinh

tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; (4) Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương

UBND cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định: (1) Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; (2) Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; (3) Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương

Đối với CQĐP ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Luật 2015 chỉ quy định dẫn chiếu HĐND và UBND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành văn bản QPPL theo quy định của Luật 2015 và các luật khác có liên quan Bởi theo Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về kinh tế - xã hội, có CQĐP được tổ chức phù

hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển của đơn vị đó (Điều 74) và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND, UBND ở đơn vị hành chính - kinh

tế đặc biệt do Quốc hội quy định khi thành lập (khoản 2 Điều 75) [27] Bởi vậy không thể quy định khung thẩm quyền nội dung cho CQĐP ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt như HĐND, UBND cấp tỉnh khác

Thẩm quyền nội dung của HĐND, UBND cấp huyện và xã bị hạn chế bằng việc Luật 2015 không quy định những nội dung nào thì HĐND, UBND cấp huyện, xã được ban hành văn bản QPPL mà quy định HĐND, UBND ở 2 cấp này chỉ được ban hành văn bản QPPL để quy định những vấn đề được luật giao

Thực hiện chủ trương tinh gọn hệ thống văn bản QPPL, so với Luật

Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (Luật 2008) và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 (Luật 2004), Luật 2015 đã bỏ hình thức văn bản QPPL là chỉ thị của UBND các cấp, đồng thời giới hạn nội dung, quy định rõ ràng, cụ thể và chặt chẽ hơn về nội dung ban hành các hình thức văn bản QPPL nói chung và văn bản của cấp CQĐP nói riêng, cụ

thể: Cấm quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của HĐND, quyết

định của UBND, văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, trừ trường hợp được luật, nghị quyết của Quốc hội giao hoặc trường hợp cần thiết phải quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật [29]; văn

bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã chỉ được ban hành để quy

định những vấn đề được luật giao

1.3 Trình tự, thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Trình tự thủ tục xây dựng văn bản QPPL là cách thức tiến hành các hoạt động được thực hiện kế tiếp nhau theo quy định chặt chẽ của Luật Ban hành văn bản QPPL Trình tự, thủ tục xây dựng văn bản QPPL có ý nghĩa rất quan

trọng, nó bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý của văn bản QPPL khi được ban hành và nâng cao hiệu quả của văn bản QPPL khi thực hiện Theo Luật 2015, quy trình xây dựng nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND thực hiện gồm các bước sau:

- Đề nghị xây dựng (đối với cấp tỉnh)

- Chuẩn bị dự thảo gồm: soạn thảo; lấy ý kiến; thẩm định, thẩm tra dự

thảo văn bản QPPL

Ngoài ra trong một số trường hợp đặc biệt Luật 2015 quy định nghị quyết của HĐND tỉnh và quyết định của UBND tỉnh được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn

1.3.1 Trình tự, thủ tục xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân

cơ quan nhà nước cấp trên và biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương tại khoản 1, 2, 3 Điều 27 Luật 2015; (2) Nhóm những nghị quyết quy định những biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế- xã hội của địa phương theo quy định tại khoản 4 Điều 27 Luật 2015 được sửa đổi tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2020 (Luật sửa đổi,

bổ sung năm 2020)

Đối với nhóm (1), cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết không phải

lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách mà có trách nhiệm chuẩn bị

hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết theo trình tự, thủ tục đơn giản hơn rất nhiều để trình Thường trực HĐND xem xét, quyết định Đối với nhóm nghị quyết thứ (2), cơ quan, tổ chức đề nghị bắt buộc phải lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách Luật 2015 quy định khi đề nghị xây dựng nghị quyết ở nhóm này cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết phải tiến hành xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết; đánh giá tác động của chính sách trong nghị quyết sau khi được HĐND thông qua và thực hiện quy trình chặt chẽ, có thể nói còn hơn cả quy trình xây dựng dự thảo nghị quyết bao gồm tổ chức lấy ý kiến, thẩm định, thông qua đề nghị xây dựng nghị quyết

Chuẩn bị dự thảo nghị quyết của HĐND

Soạn thảo nghị quyết

Đối với nghị quyết của HĐND cấp huyện và cấp xã thì cơ quan có thẩm quyền trình dự thảo là UBND cùng cấp

Đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh Luật 2015 quy định cơ quan có thẩm quyền trình dự thảo là UBND tỉnh, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh và các Ban HĐND tỉnh Tuy nhiên qua thực tiễn cho thấy hầu hết các

dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh là do UBND cùng cấp trình và việc soạn thảo thường được giao cho cơ quan chuyên môn của UBND Còn nếu dự thảo do các Ban của HĐND cấp tỉnh hoặc Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh trình thì các chủ thể này có thể tự tổ chức việc soạn thảo nghị quyết

Lấy ý kiến góp ý đối với dự thảo nghị quyết

Nếu như việc lấy ý về dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện và cấp

xã không mang tính bắt buộc trong mọi trường hợp thì việc lấy ý kiến góp ý đối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh là hoạt động bắt buộc phải thực hiện

Thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND

Thẩm định dự thảo nghị quyết là một công đoạn bắt buộc thực hiện khi xây dựng nghị quyết của HĐND cấp huyện và HĐND cấp tỉnh trong trường hợp dự thảo nghị quyết do UBND cùng cấp trình, còn đối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp xã thì luật không quy định Sở Tư pháp là cơ quan thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND trình và Phòng Tư pháp thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện

Thẩm tra dự thảo nghị quyết của HĐND

Dự thảo nghị quyết của HĐND trước khi trình HĐND xem xét, thông

qua phải được thẩm tra Hoạt động thẩm tra được thực hiện đối với dự thảo

nghị quyết của HĐND ở cả ba cấp: tỉnh - huyện - xã và do Ban của HĐND cùng cấp thẩm tra

1.3.2 Trình tự, thủ tục xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân

Đề nghị xây dựng quyết định của UBND

Theo quy định của Luật 2015, bước đề nghị xây dựng quyết định của UBND chỉ quy định đối với UBND cấp tỉnh Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện có trách nhiệm đề nghị xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh

Chuẩn bị dự thảo quyết định của UBND

Giai đoạn này bao gồm các công việc: soạn thảo dự thảo quyết định; lấy ý kiến góp ý và thẩm định dự thảo quyết định của UBND

Soạn thảo quyết định

Việc soạn thảo quyết định của UBND cấp tỉnh do Chủ tịch UBND cấp tỉnh phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, đối với cấp huyện Chủ tịch UBND phân công và trực tiếp chỉ đạo cơ quan chuyên môn thuộc UBND soạn thảo

và dự thảo quyết định của UBND cấp xã do Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức, chỉ đạo việc soạn thảo

Lấy ý kiến góp ý đối với dự thảo quyết định

Việc lấy ý kiến về dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh là bắt buộc, tuy nhiên đối với việc tổ chức ý kiến đối với dự thảo quyết định của UBND cấp huyện và cấp xã do Chủ tịch UBND quyết định căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo

Thẩm định dự thảo quyết định

Giống như đối với quy định về thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND các cấp, việc thẩm định dự thảo quyết định là một công đoạn bắt buộc thực hiện khi xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh và cấp huyện, còn đối với dự thảo quyết định của UBND cấp xã thì luật không quy định Sở Tư pháp là cơ quan thẩm định dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh và Phòng

Tư pháp thẩm định dự thảo quyết định của UBND cấp huyện

1.3.3 Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn

Quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn là công cụ pháp lý hữu hiệu trong quản lý, điều hành đất nước và là quy trình không thể thiếu trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL ở cả trung

ương và địa phương Nguyên lý chung là rút ngắn thời gian xây dựng văn bản

và thời điểm có hiệu lực của văn bản để giải quyết các vấn đề khẩn cấp, cấp

bách của quốc gia hoặc để thực hiện ngay cam kết quốc tế

Luật 2015 chỉ quy định thẩm quyền cho HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết và UBND ban hành quyết định theo trình tự, thủ tục rút gọn Việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn không được áp dụng đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã, do theo quy định của Điều 30 của Luật năm 2015, HĐND và UBND cấp huyện, cấp

xã chỉ được ban hành văn bản QPPL trong trường hợp được luật giao

Luật 2015 quy định ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn được mở rộng và xác định cụ thể các trường hợp hơn so với Luật năm

2008 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật 2015 năm 2020 được Quốc hội khóa XIV thông qua tại kỳ họp thứ 9 (sẽ có hiệu lực từ ngày 01/01/2021) một lần nữa quy định mở rộng hơn các trường hợp được phép xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự thủ tục rút gọn Cụ thể Điều

146 được sửa đổi, bổ sung quy định các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn gồm: (1) Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn; (2) Trường hợp cần ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL để kịp thời bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; (3) Trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản QPPL mới được ban hành; trường hợp cần ban hành ngay văn bản QPPL để thực hiện điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; (4) Trường hợp cần bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội; (5) Trường hợp cần kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn [29]

1.4 Các yếu tố trong xây dựng ảnh hưởng đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Văn bản QPPL có chất lượng cao thì nội dung các quy định phù hợp với điều kiện khách quan của đời sống xã hội, sẽ có khả năng rất lớn tác động tích cực vào các quan hệ xã hội; ngược lại, nếu có chất lượng thấp thì văn bản QPPL sẽ khó có khả năng đi vào đời sống xã hội, không được áp dụng triệt để

và sẽ bị thay thế bởi những văn bản khác Hay nói cách khác, văn bản QPPL

có chất lượng cao thì sẽ có tính khả thi cao Chất lượng văn bản có mối quan

hệ mật thiết với tính khả thi của văn bản Có thể hiểu chất lượng của văn bản QPPL là cái tạo nên giá trị của văn bản QPPL trong đời sống xã hội, thể hiện trình độ pháp luật, trình độ quản lý, trình độ kỹ thuật pháp lý

Chất lượng của văn bản QPPL biểu hiện tập trung ở trong sự phù hợp của nội dung văn bản với đường lối của Đảng và với pháp luật hiện hành; sự phản ánh nguyện vọng chính đáng của nhân dân lao động; sự phù hợp với các điều kiện khách quan của đời sống xã hội

Để đánh giá chất lượng của văn bản QPPL của CQĐP cần phải có các yếu tố đánh giá, dựa vào các quy định về nội dung thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL và giám sát, kiểm tra văn bản QPPL của CQĐP thường

các yếu tố đánh giá chất lượng văn bản QPPL của CQĐP gồm:

+ Sự phù hợp của của văn bản với chính sách, chủ trương của Đảng, Hiến pháp và quy định văn bản QPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên

+ Tính thống nhất với các văn bản khác của cùng cơ quan ban hành + Tính khả thi của văn bản

+ Sự hoàn thiện về trình độ kỹ thuật soạn thảo văn bản

Qua thực tiễn cho thấy các yếu tố trong quá trình xây dựng ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP, cụ thể các yếu

tố sau đây:

- Chất lượng nguồn nhân lực tham gia xây dựng văn bản QPPL của

CQĐP Giống như trong nhiều công việc khác, nguồn nhân lực được trang bị

đầy đủ kiến thức, kỹ năng cần thiết đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng, hoàn thiện, nâng cao chất lượng sản phẩm tạo ra Trong xây dựng văn bản QPPL thì chất lượng nguồn nhân lực là yếu tố được đưa lên hàng đầu vì chất lượng của văn bản QPPL - cái tạo nên giá trị của văn bản QPPL trong

đời sống xã hội, thể hiện trình độ pháp luật, trình độ quản lý, trình độ kỹ thuật pháp lý… của người soạn thảo

- Việc tuân thủ trình tự, thủ tục xây dựng văn bản QPPL của CQĐP

Mỗi trình tự, thủ tục xây dựng văn bản QPPL được mỗi quốc gia đặt ra đều có mục đích nhất định, để tựu trung lại có một quy trình nhằm xây dựng văn bản QPPL có chất lượng, hiệu quả tác động tích cực đến đời sống xã hội, hạn chế tối đa nhất có thể những hậu quả không mong muốn có thể xảy ra nhờ sự chuẩn bị, tính toán kỹ càng trong quá trình xây dựng, góp phần xây dựng một

hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, khả thi, hiệu lực, hiệu quả

- Chủ trương đường lối của Đảng, quy định của cơ quan nhà nước cấp

trên Trên thực tế, các văn bản pháp luật của địa phương nhiều khi chỉ là các

văn bản có nội dung hướng dẫn lại các quy định của trung ương [17, tr.88, tr.89], rất ít văn bản địa phương ban hành đặc thù của địa phương Do đó có thể nói chính sách của Đảng, quy định của cơ quan nhà nước ở trung ương ảnh hưởng lớn, nhiều khi mang tính quyết định đến nội dung văn bản của CQĐP Quy định của các cơ quan nhà nước ở trung ương thống nhất, có chính sách tốt, hợp lòng dân, có tính khả thi cao, dựa vào đó sẽ là nền tảng tốt

để CQĐP xây dựng văn bản QPPL có chất lượng

- Nguồn kinh phí cho công tác xây dựng văn bản QPPL của CQĐP Mọi

hoạt động chỉ có thể có được kết quả tốt khi được đảm bảo các điều kiện cần thiết cho hoạt động được diễn ra Trong xây dựng văn bản QPPL, để nghiên cứu, đánh giá toàn diện các quy phạm dự kiến ban hành rất cần có những người có trình độ năng lực cao đóng vai trò “kiến trúc sư” xây dựng và không thể thiếu những ý kiến chất lượng, khách quan, đa chiều đóng góp hoàn thiện

dự án, dự thảo văn bản Những hoạt động “chất xám cao” nói trên rất cần được đảm bảo nguồn kinh phí thực hiện, để thu hút nguồn nhân lực chất

lượng cao cần có kinh phí cho chính sách thu hút, thù lao xứng đáng cho

nhiều bên tham gia quá trình xây dựng

Tiểu kết chương 1

Văn bản QPPL của CQĐP có vai trò quan trọng đối với quản lý nhà nước và xã hội ở địa phương, là phương tiện để cụ thể hóa và thực thi các quy định của các cơ quan nhà nước ở trung ương và là công cụ để CQĐP bảo vệ quyền con người, quyền công dân Pháp luật hiện hành đã quy định khá rõ về nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành cũng trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc xây dựng văn bản QPPL của CQĐP và pháp luật về xây dựng văn bản QPPL có xu hướng hoàn thiện để phù hợp với yêu cầu thực tế Để thực hiện tốt công tác xây dựng văn bản QPPL của CQĐP, trước hết cần nhận thức đúng vị trí, vai trò của CQĐP trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước nói chung cũng như vị trí, vai trò của mỗi cơ quan CQĐP ở mỗi cấp, nắm rõ tác dụng của công cụ pháp luật trong quản lý nhà nước của CQĐP, đồng thời nắm rõ cơ sở lý luận

cơ bản về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP, bởi đây là nền móng cho việc

xây dựng văn bản QPPL của CQĐP

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN TỈNH CAO BẰNG

2.1 Cơ sở pháp lý và những yếu tố ảnh hưởng tới xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Cao Bằng

2.1.1 Các yếu tố kinh tế-xã hội ảnh hưởng tới xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Cao Bằng

Vị trí địa lý

Cao Bằng là một tỉnh biên giới ở cực Bắc của đất nước, nằm trong vùng Miền núi và Trung du Bắc bộ; Tổng diện tích đất tự nhiên tỉnh Cao Bằng là: 6.724,62 km2, chiếm 2,12% diện tích cả nước, được giới hạn trong tọa độ địa lý

từ 22021'21'' đến 23007'12'' vĩ độ Bắc và từ 105016'15'' đến 106050'25'' kinh độ Đông

+ Phía Bắc và phía Đông giáp tỉnh Quảng Tây của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa với đường biên giới dài trên 333 km;

+ Phía Nam giáp tỉnh Bắc Kạn và tỉnh Lạng Sơn;

+ Phía Tây giáp tỉnh Hà Giang và tỉnh Tuyên Quang

Tỉnh lị là thành phố Cao Bằng cách thủ đô Hà Nội 286 km theo đường Quốc lộ 3 Cao Bằng là một tỉnh có vị trí địa lý cách xa các trung tâm kinh tế lớn của miền Bắc và cả nước Trước thời điểm tháng 3 năm 2020 tỉnh Cao Bằng có 13 đơn vị hành chính cấp huyện (12 huyện và 01 thành phố) với 199

xã phường thị trấn trong đó có 46 xã, thị trấn biên giới) [57] Thực hiện việc sáp nhập đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã tỉnh Cao Bằng theo Nghị quyết số 864/NQ-UBTVQH14 ngày 10/1/2020 và Nghị quyết số 897/NQ-UBTVQH14 ngày 11/02/2020 của Ủy ban thường vụ Quốc hội Về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã thuộc tỉnh Cao Bằng, sau ngày 01/3/2020 tỉnh Cao Bằng có 10 đơn vị hành chính cấp huyện, gồm 9

huyện và 01 thành phố; 161 đơn vị hành chính cấp xã, gồm 139 xã, 8 phường

và 14 thị trấn [39] Với điều kiện tự nhiên chủ yếu là đồi núi, giao thông không thuận tiện (tỉnh chỉ có duy nhất giao thông đường bộ và bị ảnh hưởng bởi địa hình chia cắt)

Đặc điểm khí hậu, thời tiết

Do nằm sát chí tuyến Bắc trong vành đai nhiệt đới Bắc bán cầu nên khí hậu của tỉnh Cao Bằng mang tính chất khí hậu nhiệt đới gió mùa Trong năm

có 2 mùa rõ rệt: mùa nóng mưa nhiều từ tháng 4 đến tháng 10 và mùa lạnh mưa ít từ tháng 11 đến tháng 3 năm sau Nhiệt độ trung bình năm dao động trong khoảng từ 19,80C đến 21,60C, mùa hè có nhiệt độ trung bình dao động trong khoảng từ 250C đến 280C, mùa đông có nhiệt độ trung bình dao động trong khoảng từ 140C đến 180C

Đặc điểm kinh tế - xã hội

Kinh tế của tỉnh trong những năm gần đây đã có những bước tăng trưởng khá nhưng chưa thật sự bền vững; là địa phương chủ yếu là sản xuất nông nghiệp, nhưng hiệu quả sản xuất nông nghiệp còn thấp; ngành công nghiệp phát triển chậm; tiềm năng về thương mại, du lịch, kinh tế cửa khẩu chưa được khai thác, phát huy hết lợi thế (năm 2019: tổng thu ngân sách đạt 2.208 tỷ đồng, tổng chi ngân sách là 9.206,632 tỷ đồng, thu nhập bình quân đầu người năm 2018: 1.856.000 đồng) [11, tr.13] Tỉnh có có 08/13 huyện nghèo theo Quyết định số 275/QĐ-TTg ngày 07/3/2018 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt danh sách các huyện nghèo và huyện thoát nghèo giai đoạn 2018-2020; trong đó có 116/199 xã đặc biệt khó khăn, 98 xóm đặc biệt khó khăn theo Chương trình 135 [36] Vì là tỉnh điều kiện kinh tế còn nhiều khó khăn do đó khi xây dựng văn bản QPPL cần tập trung xây dựng những thể chế khuyến khích phát triển kinh tế - xã hội, tạo những cơ chế tăng nguồn thu cho ngân sách tỉnh, và khi ban hành những chính sách xã hội mặc dù rất

được khuyến khích nhưng cần đặc biệt chú ý đến nguồn lực tài chính thực hiện để tránh tình trạng văn bản ban hành ra không khả thi

Tính đến tháng 4 năm 2019, dân số Cao Bằng trên 530.341 người Đặc điểm đặc trưng là dân số trẻ, tốc độ tăng tự nhiên khá nhanh Cơ cấu dân số có thể được thể hiện qua một số chỉ số sau đây: tỷ lệ nam - nữ là 50,09% và 49,91%; số dân thành thị gần 23% dân số, số dân nông thôn hơn 77% dân số toàn tỉnh Dân cư phân bố không đều Mật độ dân số đông nhất ở thành phố Cao Bằng (630 người/km2) Ở các huyện phía Đông, nơi có điều kiện giao thông thuận lợi, mật độ dân số cũng tương đối cao so với mức trung bình của tỉnh (xấp xỉ 100 người /km2) Các huyện địa hình ít thuận lợi cho cư trú, giao thông khó khăn, mật độ dân cư thưa thớt (xấp xỉ 50 người/km2) Dân cư nông thôn chiếm đa số, đời sống còn khó khăn đặc biệt là vùng sâu, vùng xa Dân số tỉnh Cao Bằng với đa số là người dân tộc thiểu số (chiếm khoảng trên 95%) với nhiều dân tộc thiểu số sinh sống, trong đó dân tộc Tày chiếm đa

số (khoảng gần 41% dân số cả tỉnh); tiếp theo có người Nùng (31,7%), Dao (10,1%), Mông (10,1%), Kinh (5,6%), Sán Chay (1,4 %), Lô Lô (0,5%) Ngoài ra còn một số dân tộc có số dân hơn 50 người như Mường, Thái, Hoa, Sán Dìu

Văn hóa - xã hội có mặt còn hạn chế, chất lượng giáo dục còn thấp, chưa đồng đều, tỷ lệ lao động từ 15 tuổi trở lên đang làm việc đã qua đào tạo chỉ chiếm 20,3% [11, tr.11]; công tác xóa đói giảm nghèo, an sinh xã hội đã được chú trọng nhưng tỷ lệ giảm nghèo chưa bền vững; điều kiện về y tế chưa đáp ứng nhu cầu, môi trường nước và sinh thái có nguy cơ bị ảnh hưởng lớn Với tình hình văn hóa xã hội nói trên, đặc biệt là trình độ dân trí không đồng đều giữa thành thị và vùng sâu vùng xa, đòi hỏi văn bản QPPL được ban hành phải phù hợp với đối tượng áp dụng, ngoài phù hợp với văn bản trung ương còn phải phù hợp với phong tục tập quán của nhân dân các dân tộc tại địa

phương, khuyến khích những chính sách an sinh xã hội, chính sách phát triển

nguồn lực con người như nâng cao chất lượng giáo dục

Trong phương hướng, nhiệm vụ, kế hoạch cải cách hành chính giai đoạn 2016-2020 của tỉnh đã nêu ra: “Tiếp tục thực hiện nội dung, mục tiêu cải cách hành chính theo Nghị quyết 30c/NQ-CP và các văn bản liên quan đến cải cách hành chính của Bộ, ngành Trung ương Trong đó tập trung thực hiện một số nội dung, mục tiêu chính, cụ thể phù hợp với tình hình thực tiễn của địa phương và bảo đảm bám sát mục tiêu của giai đoạn II - Chương trình tổng thể cải cách hành chính Đối với công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế thì nâng cao công tác xây dựng văn bản QPPL, chú trọng khâu tổ chức lấy ý kiến của các ngành liên quan, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, đồng

bộ, cụ thể và khả thi của văn bản là công việc trọng tâm”

Do vậy, vấn đề đặt ra trong công tác quản lý là cần phải tạo ra cơ chế, tạo

ra sự thay đổi và phát triển bằng việc thiết lập môi trường lành mạnh trong phát triển kinh tế và quản lý xã hội Cần có thể chế tốt trên tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước, thông qua việc sử dụng pháp luật nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương

Khái quát về công chức làm công tác pháp luật, pháp chế tại tỉnh Cao Bằng

Ở cấp tỉnh, thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL, các cơ quan có liên quan trong xây dựng pháp luật như Văn phòng Đoàn Đại biểu Quốc hội, Văn phòng HĐND tỉnh, Văn phòng UBND tỉnh đều bố trí cán bộ làm công tác pháp luật; riêng Sở Tư pháp đã bố trí 06 công chức (thuộc Phòng Nghiệp vụ 1) làm công tác xây dựng, kiểm ra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL

và công tác phổ biến, giáo dục pháp luật

Đối với các cơ quan chuyên môn khác thuộc UBND tỉnh, do Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị bố trí, sắp xếp theo vị trí việc làm để tham mưu thực

hiện công tác xây dựng, kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL theo quy định

Bảng 2.1 Thống kê công chức làm công tác pháp luật, pháp chế

tại tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016 – 2020

Đơn vị: người

Nguồn: Tỉnh ủy tỉnh Cao Bằng [37, PL2]

Ở cấp huyện, hiện nay, tổng số cán bộ, công chức của 10 phòng Tư pháp là 36 biên chế; tổng số công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã là 309 biên chế/161 xã, phường, thị trấn

Tuy nhiên về trình độ chuyên ngành luật chưa cao, tỷ lệ trình độ trung cấp pháp lý chiến tỷ lệ cao chiếm 34%, không có tiến sĩ, tỷ lệ thạc sĩ chỉ chiếm 1,2%

Những ảnh hưởng của điều kiện tự nhiên, đặc điểm kinh tế- xã hội đến công tác xây dựng văn bản QPPL của tỉnh Cao Bằng

- Thuận lợi: Có sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo sát sao, quyết liệt của

cấp ủy, chính quyền tỉnh trong công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL Công tác xây dựng văn bản QPPL luôn xác định các lĩnh vực, nội dung trọng tâm, cần tập trung ưu tiên xây dựng Các văn bản pháp luật quy định, hướng

Năm

Tổng số

Thâm niên công tác trong ngành pháp luật Trình độ chuyên môn

Cấp tỉnh

Cấp huyện

Cấp

xã

Dưới

5 năm

5-10 năm

Trên

10 năm

Trung cấp pháp

lý

Cử nhân luật

Thạc

sỹ luật

dẫn về xây dựng văn bản QPPL được ban hành tương đối đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, cụ thể, tạo thuận lợi trong quá trình áp dụng thực hiện

- Khó khăn:

Cao Bằng là tỉnh miền núi, biên giới, giao thông đi lại khó khăn, đời sống kinh tế-văn hoá của nhân dân ở khu vực miền núi, biên giới còn gặp nhiều khó khăn, trình độ dân trí của cán bộ và nhân dân ở địa phương còn hạn chế So với mặt bằng chung của cả nước thì sự phát triển về kinh tế của tỉnh, trình độ dân trí của người dân trong tỉnh thấp hơn, nên đôi khi xây dựng văn bản của địa phương gặp khó khăn trong cân bằng giữa việc quy định phù hợp với văn bản cấp trên (được xây dựng căn cứ vào mặt bằng chung cho cả nước)

và việc phù hợp với thực tế địa phương

Nguồn ngân sách địa phương còn hạn hẹp, do đó, kinh phí cho công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL còn hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ

Sự nhận thức, quan tâm của lãnh đạo một số sở, ngành, địa phương chưa đầy đủ, chưa chú trọng Trình độ, năng lực chuyên môn, kỹ năng, nghiệp

vụ của một số công chức trong công tác xây dựng pháp luật còn nhiều hạn chế, không đồng đều giữa các cấp, không đồng đều giữa công chức của phường, xã, thị trấn thuộc đô thị với các xã nông thôn đặc biệt là các xã vùng sâu vùng xa

2.1.2 Cơ sở pháp lý xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Hiện nay việc ban hành văn bản QPPL của CQĐP thực hiện theo quy định của Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành của các cơ quan nhà nước ở trung ương bao gồm:

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015;

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015;

Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

Để việc thực hiện trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL được thực hiện theo Luật Ban hành văn bản QPPL Theo đó, thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, UBND tỉnh đã ban hành các văn bản QPPL, Sở Tư pháp ban hành văn bản hướng dẫn để cụ thể hóa, quy định chi tiết, tạo thuận lợi trong quá trình triển khai thực hiện tại địa phương, cụ thể gồm:

Quyết định số 19/2013/QĐ-UBND ngày 26/11/2013 của UBND tỉnh ban hành Quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Cao Bằng;

Quyết định 02/2017/QĐ-UBND ngày 23/01/2017 của UBND tỉnh ban hành Quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của

HĐND, UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Cao Bằng;

Công văn số 150/STP-XDKTVB ngày 02/3/2017 của Sở Tư pháp về việc hướng dẫn thực hiện Quyết định số 02/2017/QĐ-UBND

Để đảm bảo kinh phí cho công tác xây dựng và hoàn thiện văn bản

QPPL, HĐND tỉnh Cao Bằng ban hành Nghị quyết số 09/2018/NQ-HĐND ngày 12/7/2018 Quy định định mức phân bổ kinh phí bảo đảm cho công tác xây dựng và hoàn thiện văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Cao Bằng

Việc tỉnh Cao Bằng ban hành các văn bản hướng dẫn để cụ thể hóa, quy định chi tiết nêu trên tạo cơ sở pháp lý cho công tác văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của các cấp chính quyền, giúp việc xây dựng văn bản QPPL của tỉnh dần đi vào nề nếp, đáp ứng các yêu cầu quản lý của

địa phương và thực tiễn cuộc sống

Tuy nhiên xét về nội dung, trước đây nội dung Quyết định số 19/2013/QĐ-UBND chủ yếu quy định lại các quy định về trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp đã được quy định tại Luật 2004 và Luật 2008 Hiện nay nội dung của Quyết định 02/2017/QĐ-UBND cũng là quy định lại trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp đã được quy định tại Luật 2015 Tiếp đó do yêu cầu các cơ quan, công chức thực hiện công tác xây dựng văn bản cần có một một văn bản cụ thể hướng dẫn chi tiết trình tự xây dựng văn bản QPPL để thực hiện đúng Luật 2015, Sở Tư pháp ban hành thêm hướng dẫn thực hiện Quyết định Quyết định 02/2017/QĐ-UBND Việc văn bản QPPL của UBND tỉnh quy định lại các nội dung đã được Luật quy định là

không đúng với khoản 2 Điều 8 Luật 2015: văn bản QPPL không quy định lại

các nội dung đã được quy định trong văn bản QPPL khác Tuy nhiên việc ban

hành là cần thiết để giúp người thực hiện không phải “giở đi giở lại các điều của Luật, chọn lọc lấy quy định về trình tự, thủ tục xây dựng văn bản QPPL của một cơ quan ban hành mà mình quan tâm”, điều này cho thấy rõ nhất về tính thiếu chủ động của công chức thực hiện công tác xây dựng pháp luật trong nghiên cứu và thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của mình

2.2 Kết quả trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016-2019

Nhìn chung công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL được quan tâm chỉ đạo thực hiện trên cơ sở gắn với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, văn bản QPPL của các cấp CQĐP tại Cao Bằng ngày càng được quan tâm và có những bước phát triển mới, tiến bộ hơn rất nhiều Văn bản quy phạm do HĐND và UBND các cấp trong tỉnh Cao Bằng ban hành trong thời gian qua chất lượng ngày càng được nâng cao