Thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại bệnh viên y học cổ truyền trung ương

Chính vì vậy, vấn đề tổ chức thực hiện chính sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp có thu nói chung và các bệnh viện công lập nói riêng như thế nào để nâng cao chất lượng cung c

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn Thạc sĩ chuyên ngành Chính sách công tại

Học viện Hành chính Quốc gia đề tài: "Thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương" là nghiên cứu khoa học độc lập của tác giả dựa trên cơ sở lý luận khoa học và thực tiễn tại cơ

sở trong giai đoạn nghiên cứu, không có sự trùng lặp, sao chép với các đề tài đã công bố

Hà Nội, ngày 05 tháng 6 năm 2018

Tác giả luận văn

Nguyễn Xuân Tùng

LỜI CẢM ƠN

Luận văn được thực hiện sau quá trình học tập và tích lũy kiến thức tại Học viện Hành chính Quốc gia, cùng với sự giúp đỡ nhiệt tình và quý báu của các thầy cô giáo Với tình cảm chân thành, sự kính trọng và lòng biết ơn sâu sắc, tác giả xin được gửi lời cảm ơn tới:

Thầy giáo PGS.TS Đặng Khắc Ánh đã tận tình hướng dẫn tôi trong

suốt thời gian nghiên cứu và hoàn thành luận văn

Hội đồng khoa học Học viện Hành chính Quốc gia

Các thầy cô giáo, các Giáo sư, Tiến sĩ đã tham gia giảng dạy và giúp đỡ trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu luận văn

Ban giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia

Khoa sau Đại học và Khoa Hành chính học- Học viện Hành chính

Ban Giám đốc và các khoa phòng tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương đã nhiệt tình cung cấp số liệu và tài liệu, tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi trong quá trình nghiên cứu luận văn

Tác giả cũng xin được gửi lời cảm ơn sâu sắc tới gia đình, đồng nghiệp

và bạn bè đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi tham gia học tập và hoàn thành luận văn này

Do thời gian có hạn, kinh nghiệm nghiên cứu khoa học chưa nhiều nên luận văn không trách khỏi những nhược điểm và khiếm khuyết Tác giả kính mong nhận được những ý kiến đóng góp quý báu của các nhà khoa học, các thầy, các cô và bạn bè, đồng nghiệp để luận văn hoàn thiện và có ý nghĩa thực tiễn hơn

Hà Nội, ngày 05 tháng 6 năm 2018

Tác giả luận văn

Nguyễn Xuân Tùng

LỜI CAM ĐOAN

LỜI CẢM ƠN

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT iv

DANH MỤC BẢNG v

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI CÁC BỆNH VIỆN CÔNG LẬP 9

1.1 Khái quát chung về chính sách công và thực thi chính sách công 9

1.1.1 Khái niệm chính sách công 9

1.1.2 Thực thi chính sách công trong chu trình chính sách 11

1.2 Chính sách tự chủ tài chính tại các bệnh viện công lập 19

1.2.1 Sự ra đời của chính sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập 19

1.2.2 Bệnh viện công lập và chính sách tự chủ tài chính đối với bệnh viện công lập 20

1.3 Kinh nghiệm của một số bệnh viện về thực hiện chính sách tự chủ tài chính và bài học rút ra 27

1.3.1 Kinh nghiệm của một số bệnh viện 27

1.3.2 Những bài học rút ra cho Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương31 TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 33

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI BỆNH VIỆN Y HỌC CỔ TRUYỀN TRUNG ƯƠNG 34

2.1 Giới thiệu khái quát về Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương 34

2.1.1 Quá trình hình thành và phát triển 34

2.1.2 Cơ cấu tổ chức 36

2.1.3 Tổ chức hoạt động tài chính - kế toán tại Bệnh viện 40

2.2 Thực trạng thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương 49 2.2.1 Xây dựng kế hoạch thực hiện việc tự chủ tài chính tại bệnh viện Y

2.2.2 Tuyên truyền, phổ biến về chính sách tự chủ tài chính 50

2.2.3 Phân công phối hợp thực hiện 51

2.2.4 Triển khai thực hiện chính sách 56

2.2.5 Kiểm tra, đôn đốc thực hiện 57

2.3 Kết quả thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương 60

2.3.1 Về kết quả tăng nguồn thu thực tế 60

2.3.2 Hoạt động chi 63

2.3.3 Đánh giá chênh lệch thu chi của Bệnh viện 66

2.4 Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương 66

2.4.1 Về ưu điểm 66

2.4.2 Hạn chế và nguyên nhân của hạn chế 69

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 73

CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI BỆNH VIỆN Y HỌC CỔ TRUYỀN TRUNG ƯƠNG 74

3.1 Định hướng phát triển chung của ngành Y tế và Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương 74

3.2 Các giải pháp tăng cường thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương 77

3.2.1 Hoàn chỉnh hệ thống chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện 77

3.2.2 Tiếp tục đẩy mạnh việc tuyên tuyền về chính sách sâu rộng trong đội ngũ công chức, viên chức và người lao động trong bệnh viện 81

3.2.3 Đổi mới cơ chế quản lý tài chính, nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy tài chính - kế toán của Bệnh viện 81

3.2.4 Xác định Ngân sách tài chính phù hợp 83

3.2.5 Hoàn thiện công tác tổ chức thực hiện tự chủ tài chính 85

3.3 Một số kiến nghị 88

3.3.2 Đối với Bộ Y tế 89

3.3.3 Đối với Kho bạc Nhà nước 90

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 93

KẾT LUẬN 94

TÀI LIỆU THAM KHẢO 96

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

DANH MỤC BẢNG

Bảng 2.1 Cơ cấu nhân lực kế toán của Bệnh viện 41

Bảng 2.2 Kết quả khám chữa nội trú của Bệnh viện 43

Bảng 2.3 Kết quả khám chữa ngoại trú của Bệnh viện 47

Bảng 2.4 Nguồn thu từ Ngân sách Nhà nước cấp 61

Bảng 2.5 Nguồn thu từ phí, lệ phí 61

Bảng 2.6 Tổng hợp các nguồn thu 63

Bảng 2.7 Cơ cấu các khoản chi của Bệnh viện 65 Bảng 2.8 Chênh lệch thu chi khi thực thiện chính sách tự chủ tại Bệnh viện 66

Sơ đồ 2.1 Cơ cấu tổ chức của bệnh viện YHCT Trung ƣơng… 37

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Cải cách hành chính được Đảng và Nhà nước ta xác định là nhiệm vụ trọng tâm trong quá trình kiện toàn bộ máy Nhà nước Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ Tám, khóa VII vào tháng 01/1995 đã ra Nghị quyết

"Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách nền hành chính Nhà nước" Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của cải cách hành chính là nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ hành chính công và dịch vụ công cộng

Các dịch vụ công cộng (gồm dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích) có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự tồn tại và phát triển của toàn xã hội, trong đó các dịch vụ sự nghiệp công do các đơn vị sự nghiệp đảm nhận Trong thời kỳ thực hiện nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung trước đây, việc cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công này cũng do các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước đảm nhận với nguồn lực đầu tư từ Ngân sách Nhà nước Tuy nhiên, trong bối cảnh đổi mới và trước đòi hỏi phải tăng cường số lượng và chất lượng các dịch vụ sự nghiệp công trong khi nguồn Ngân sách Nhà nước đầu

tư cho cung cấp dịch vụ ngày càng trở nên khó khăn hơn, xu hướng xã hội hóa dịch vụ công đã ra đời và đang phát huy tác dụng trong thực tiễn Một trong những xu hướng cải cách cung ứng dịch vụ công là tăng cường xã hội hóa, tăng tính tự chủ, tự quyết định cho các đơn vị này, huy động được các nguồn lực từ môi thành phần trong xã hội để đảm bảo việc cung cấp đáp ứng yêu cầu của xã hội Chính sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp nói chung và các bệnh viện công lập nói riêng đã ra đời đáp ứng các yêu cầu của quá trình cải cách

Ra đời từ năm 2002 cùng với việc ban hành Nghị định số

10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ngày 16 tháng 01 năm 2002 về chế độ tài chính áp dụng

cho đơn vị sự nghiệp có thu, trải qua hơn 15 năm thực hiện, chính sách này đã phát huy được tính chủ động, sáng tạo của các đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và các bệnh viện công lập nói riêng, mang lại những hiệu quả thiết thực, nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ sự nghiệp công nói chung và dịch

vụ y tế nói riêng cho toàn xã hội Tuy nhiên, việc thực hiện chính sách này trong thời gian qua cũng cho thấy nhiều bất cập cần giải quyết Chẳng hạn, trong lĩnh vực y tế, việc tăng cường tụ chủ nhưng lại thiếu chế tài và phương thức kiểm soát chặt chẽ dẫn tới việc khai thác quá mức đối với các bệnh nhân, hiện tượng trục lợi bảo hiểm y tế,… vẫn còn diễn ra phổ biến Chính vì vậy, vấn đề tổ chức thực hiện chính sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp

có thu nói chung và các bệnh viện công lập nói riêng như thế nào để nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ công và giảm gánh năng chi Ngân sách Nhà nước vẫn là một nội dung nghiên cứu cần thiết

Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương bắt đầu triển khai thực hiện chính sách tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản

lý hành chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập từ năm 2005 theo Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 Những kết quả đạt được trong quá trình thực hiện chính sách này đã cho thấy tác dụng tích cực như quy mô của bệnh viện được mở rộng, huy động được các nguồn lực xã hội hóa từ đội ngũ bác sĩ và nhân viên và của các doanh nghiệp, tăng nguồn thu cho bệnh viện, tăng thu nhập cho người lao động,… qua đó khuyến khích động viên người lao động gắn bó hơn, có trách nhiệm cao hơn với công việc Tuy nhiên, việc triển khai thực hiện chế độ tự chủ tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương cũng đã bộc lộ những hạn chế nhất định Để đánh giá những hạn chế đó, phân tích tìm ra nguyên nhân và đề ra biện pháp tăng cường thực hiện chính sách,

tôi đã lựa chọn đề tài “Thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện

Y học cổ truyền Trung ương” để làm đề tài nghiên cứu cho luận văn Thạc sĩ

Chính sách công của mình

2 Tình hình nghiên cứu liên quan tới đề tài

Nghiên cứu về thực thi chính sách công nói chung và thực thi chính sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập nói riêng không phải

là một đề tài nghiên cứu mới Trong những năm qua, ngay từ khi có Nghị định

số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ngày 16 tháng 01 năm 2002 về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu, đã có nhiều công trình nghiên cứu

có liên quan tới vấn đề này được thực hiện trên nhiều cấp độ, tại các địa bàn nghiên cứu và lĩnh vực thực hiện khác nhau Có thể chỉ ra một số nghiên cứu chủ yếu sau đây:

Nghiên cứu của Nguyễn Phú Giang “Quản lý tài chính đơn vị sự nghiệp

và những vấn đề đặt ra hiện nay” (http://www.sav.gov.vn năm 2010) đã đi vào phân tích cơ chế quản lý tài chính hiện nay tại các đơn vị sự nghiệp công lập

và chỉ ra được một số những bất cập còn tồn tại trong việc huy động và quản

lý các nguồn lực tài chính tại các đơn vị này Từ đó, tác giả đã khẳng định sự cần thiết phải bảo đảm quyền tự chủ về tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập trong quá trình đổi mới việc cung cấp dịch vụ công

Bài viết của Nguyễn Tân Thịnh “Đổi mới cơ chế quản lý, sử dụng tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập” (Tạp chí Tài chính, số 12/2017, tr.14-17) đã phân tích yêu cầu phải đổi mới tổ chức và hoạt động, cơ cấu lại các đơn

vị sự nghiệp công lập Nghiên cứu cũng khẳng định một trong những giải pháp tăng cường chất lượng hoạt động của các đơn vị này là tăng cường tự chủ tài chính tiến tới tự chủ toàn diện cho các đơn vị này

Bài viết của Kim Liên “Trao quyền tự chủ đầy đủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập” đăng trên Tạp chí Tài chính (số 3/2015) đã phân tích quá trình đổi mới hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập từ khi ban hành Nghị định 10/2002/NĐ-CP và những khó khăn, vướng mắc của các đơn vị khi thực hiện quyền tự chủ tài chính theo quy định của Nghị định 43/2006/NĐ-

CP, đồng thời đề xuất một số giải pháp để tháo gỡ các vướng mắc này

Bài viết của Bùi Tư và Phương Nguyên “Cơ chế tự chủ đơn vị sự nghiệp y tế công lập: cần ban hành giá dịch vụ y tế tính đủ chi phí” đăng trên Thời báo Tài chính (tháng 4/2017) đã chỉ ra sự cần thiết phải thực hiện tự chủ tài chính tại các bệnh viện công lập nhưng cũng xác định những điều kiện cần thiết để có thể tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp ngành y tế để vừa bảo đảm phát huy các nguồn lực toàn xã hội nhưng vẫn phải bảo đảm nhiệm vụ bảo vệ sức khỏe của người dân

Bài viết “Thực hiện tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập ngành y tế” do Vụ Kế hoạch- Tài chính (Bộ Y tế) thực hiện (Tạp chí Tài chính, số 12/2017, tr.23-27) đã làm rõ ý nghĩa của việc tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp và những đặc thù của các đơn vị sự nghiệp ngành y tế để từ

đó đưa ra các hướng dẫn khuyến nghị để tăng cường tự chủ tài chính tại các đơn vị này

V.v

Bên cạnh đó, cũng có nhiều luận văn, luận án cũng đã triển khai nghiên cứu về vấn đề này như:

Luận văn Thạc sĩ “Hoàn thiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện

đa khoa Phú Yên” của tác giả Nguyễn Văn Hậu (Học viện Tài chính, năm

2013) đã trình bày khá đầy đủ về cơ sở khoa học và thực trạng về chính sách

tự chủ tài chính tại Bệnh viện Đa khoa Phú Yên và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện chính sách này tại Bệnh viện

Luận văn Thạc sĩ “Hoàn thiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện

đa khoa thành phố Vĩnh Phúc”, tác giả Nguyễn Văn Hà (Đại học Kinh tế quốc dân năm 2014) nêu lên thực trạng về chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện

đa khoa thành phố Vĩnh Phúc, tuy nhiên tác giả mới chỉ trình bày được chi tiết phần thu mà chưa trình bày được phần chi trong hoạt động của Bệnh viện,

dẫn đến tính xác thực của các giải pháp mà tác giả nêu trong luận văn không cao

Luận văn Thạc sĩ “Hoàn thiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện

đa khoa Hòa Bình” của tác giả Nguyễn Văn Viện (Đại Học Kinh tế Quốc

dân, năm 2014) Trong luận văn này, tác giả đã trình bày đầy đủ và chi tiết về

cơ sở lý luận của chính sách tự chủ tài chính của các bệnh viện công lập, phân tích chi tiết thực trạng của chính sách tự chủ tại Bệnh viện, tuy nhiên giải pháp của tác giả về hoàn thiện chính sách tự chủ còn chung chung nên tính áp dụng không cao

Một số nghiên cứu khác như Luận văn Thạc sĩ “Chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Tai Mũi Họng Trung ương”, tác giả Trịnh Thị Phương Lâm (Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2013); Luận văn Thạc sĩ “Nghiên cứu hoàn thiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Đa khoa thành phố Quảng Ninh” của Dương Minh Quốc (Học viện Ngân hàng năm 2014); Luận văn Thạc sĩ “Chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện đa khoa Nam Định"

của Nguyễn Hữu Nguyên, (Học viện Tài chính, năm 2014); Luận văn Thạc sĩ

“Hoàn thiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện đa khoa thành phố Phú Thọ” của Đinh Thị Kim Oanh (Đại Học Thái Nguyên, năm 2014);

v.v cũng đã tập trung trình bày cơ bản đầy đủ và chi tiết về nội dung của chính sách tự chủ tài chính tại các bệnh viện khác nhau Tuy nhiên, vẫn chưa có nghiên cứu nào thực sự đề cập tới quy trình thực hiện chính sách từ khía cạnh khoa học chính sách và cũng chưa có nghiên cứu nào được thực hiện tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích của nghiên cứu là qua phân tích thực trạng triển khai thực thi chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương, Luận

văn đề xuất một số giải pháp hoàn thiện việc thực thi chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện này hiện nay

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, trong quá trình nghiên cứu cần thực hiện các nhiệm vụ chủ yếu sau đây:

- Mô tả khung lý luận về thực hiện chính sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp nói chung và các bệnh viện công lập nói riêng; xác định các nội dung cần triển khai khi thực hiện chính sách này

- Phân tích và đánh giá thực trạng thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương, tìm ra những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong quá trình này

- Xác định phương hướng và đề xuất giải pháp phù hợp nhằm hoàn thiện việc thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu là hoạt động thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại bệnh viện công lập

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu về không gian: Tại bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương

Phạm vi nghiên cứu về thời gian: Số liệu được thu thập trong giai đoạn

từ 2006 (khi ban hành Nghị định 43/2006/NĐ-CP) đến năm 2016

5 Phương pháp nghiên cứu

5.1 Phương pháp luận

Đề tài được triển khai nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử

5.2 Các phương pháp nghiên cứu cụ thể

Phương pháp nghiên cứu tài liệu (desk study) được sử dụng để nghiên cứu khung lý luận về chính sách công và thực thi chính sách tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập ngành y tế và nghiên cứu kinh nghiệm một

số đơn vị đã thực hiện hoạt động tự chủ tài chính

Các phương pháp phân tích, thống kê, tổng hợp được sử dụng để xử lấy, liên kết các số liệu thống kê và thông tin thu thập được để đánh giá công tác thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương thông qua dữ liệu thực tế

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài

6.1 Ý nghĩa về lý luận

Góp phần hệ thống hóa cơ sở lý luận về thực hiện chính sách tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập; làm rõ các khái niệm liên quan tới nghiên cứu

6.2 Ý nghĩa thực tiễn

Các giải pháp mà Luận văn đề xuất có thể được xem xét và vận dụng vào thực tiễn hoàn thiện việc thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương

Luận văn còn có thể được sử dụng như tài liệu tham khảo trong việc nghiên cứu và học tập chuyên ngành chính sách công, đặc biệt là trong lĩnh vực thực thi chính sách

7 Kết cấu của Luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương nội dung chính như sau:

Chương 1 Cơ sở khoa học về thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại

các Bệnh viện công lập

Chương 2 Thực trạng thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh

viện Y học cổ truyền Trung ương

Chương 3 Định hướng và giải pháp hoàn thiện việc thực hiện chính

sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TỰ CHỦ TÀI

CHÍNH TẠI CÁC BỆNH VIỆN CÔNG LẬP

1.1 Khái quát chung về chính sách công và thực thi chính sách công

1.1.1 Khái niệm chính sách công

Thuật ngữ “Chính sách” hiện nay được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế - xã hội nhưng với những cách hiểu khác nhau Theo Jame Anderson (1984), đưa ra khái quát về chính sách: “Chính sách là một chuỗi (tập hợp) những hành động có mục đích nhằm giải quyết một vấn đề phát sinh hoặc vấn

đề cần quan tâm”; Theo Considine (1994), “Chính sách là một công việc được thực hiện liên tục, bởi những nhóm hoạch định, nhằm sử dụng các thể chế công để kết nối, phối hợp và biểu đạt giá trị họ theo đuổi và chính sách được ban hành bao giờ cũng nhắm đến một mục đích nhất định nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó, chính sách được ban hành đều có sự tính toán và chủ đích rõ ràng [27]

Chính sách công cũng thường được hiểu là những hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau nhằm thúc đẩy xã hội phát triển hay

“Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có liên quan nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện nhằm giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu đã xác định của đảng chính trị cầm quyền” [3,tr.21][34, tr.9-11]

Ở Việt Nam, thuật ngữ chính sách công còn khá mới mẻ và cũng còn nhiều tranh cãi giữa các nhà nghiên cúu Từ điển Bách khoa Việt Nam đã đưa

ra khái niệm về chính sách như sau: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ Chính sách được thực hiện trong một thời gian

nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa…” [3, tr.21]

Chính sách công là những hoạt động mà chính quyền chọn làm và không làm Theo cách tiếp cận này thì các hoạt động mà chính quyền làm hoặc không làm phải có tác động, ảnh hưởng lâu dài và sâu sắc đến nhân dân thì mới là chính sách công Như vậy không phải tất cả những việc mà chính quyền làm hoặc không làm đều là chính sách công Ví dụ: chủ trương cho người lao động nghỉ làm vào các ngày lễ, tết là chính sách công vì đó là việc chính quyền làm và có tác động, ảnh hưởng lâu dài, sâu sắc đến người dân; còn tổ chức thực hiện việc nghỉ lễ, tết thế nào cho hợp lý (làm bù hay nghỉ bù) không phải chính sách công mà là thực hiện chính sách công (tuy nhiên chính quyền vẫn phải có quyết định về việc này);

Chính sách công là những mong muốn của chính quyền, làm tiền đề cho các hoạt động trực tiếp hay gián tiếp tác động đến cuộc sống của mọi người Từ hướng tiếp cận này, trở lại với ví dụ nêu trên ta thấy: cả việc chủ trương nghỉ lễ, tết và thực hiện việc nghỉ lễ, tết đều là chính sách công vì cả hai việc đều tác động, ảnh hưởng đến cuộc sống của mọi người So với quan niệm trên, quan niệm này

mở hơn, rộng hơn ở việc xem cả xây dựng, ban hành và thực hiện chính sách của chính quyền đều là chính sách công Nhưng lại hẹp hơn ở chỗ không coi những việc chính quyền không làm là chính sách công (thực tế phát triển ở các nước cho thấy chính quyền không thể và không nhất thiết phải làm tất cả mọi việc đối với

xã hội)

Như vậy, có thể định nghĩa chính sách công là cách thức hành động do Nhà nước lựa chọn và được các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành để giải quyết một vấn đề phát sinh trong một giai đoạn nhất định, định hướng cho xã hội phát triển một cách thống nhất theo mong muốn của Nhà nước [3, tr.22][34,tr.21]

Nội dung của một chính sách có thể được ghi nhận lại dưới nhiều hình

thức khác nhau (vật mang chính sách) như các văn bản quy phạm pháp luật, các bài phát biểu của lãnh đạo, các báo cáo tường trình… Tuy nhiên hình thức thể hiện quan trọng nhất của các chính sách công chính là pháp luật hay nói cách khác, pháp luật chính là sự thể chế hóa về mặt Nhà nước của chính sách

1.1.2 Thực thi chính sách công trong chu trình chính sách

1.1.2.1 Chu trình chính sách

Mọi hoạt động phức tạp trong xã hội đều cần được thực hiện theo những bước nhất định theo một lộ trình thống nhất gọi là chu trình hoạt động Chu trình hoạt động được hiểu là một tập hợp các bước nối tiếp nhau để thực hiện một nhiệm vụ hay một công việc nhất định nào đó Ban hành và thực thi chính sách công là công việc thường xuyên của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và hoạt động này được xây dựng thành một quy trình thống nhất

để đảm bảo có thể kiểm soát được việc ban hành và thực hiện các chính sách một cách hiệu quả Các giai đoạn của quy trình này liên kết chặt chẽ với nhau

hình thành chu trình chính sách công (public policy cycle)

Chu trình chính sách là một chuỗi các giai đoạn kế tiếp liên quan với nhau từ khi vấn đề công được đưa vào chương trình nghị sự của Nhà nước đến khi kết quả của chính sách được đánh giá.[29, tr.34]

Mặc dù các nhà nghiên cứu chính sách công khác nhau có thể có cách phân chia các giai đoạn trong chu trình chính sách khác nhau nhưng có thể thấy họ đều thống nhất rằng thông thường chu trình chính sách được hiểu gồm 3 giai đoạn chủ yếu kế tiếp nhau là hoạch định chính sách công (bao gồm việc xác định vấn đề chính sách và xây dựng chính sách), thực thi chính sách và đánh giá chính sách Mỗi giai đoạn này lại có thể được phân chia thành nhiều bước khác nhau, có mối liên hệ chặt chẽ với nhau [3, tr.27]

Một chu trình chính sách thường được mô tả như sơ đồ sau:

để hiện thực hóa các mục tiêu chính sách Thực thi chính sách là giai đoạn biến các ý tưởng chính sách thành những kết quả thực tế thông qua hoạt động có tổ chức của các cơ quan trong bộ máy Nhà nước nhằm đạt tới những mục tiêu đã đề

ra [34, tr.112]

Giai đoạn thực thi chính sách giữ vai trò quan trọng trong chu trình chính sách, có ý nghĩa quyết định đối với thành công hay thất bại của một chính sách Một chính sách dù được ban hành tốt nhưng nếu thực thi không tốt thì cũng không thể tác động tốt tới đối tượng chính sách Giai đoạn này

Xác định vấn đề

chính sách

Xây dựng chính sách

Đánh giá

chính sách

Thực thi chính sách Phân tích

chính sách

thường đòi hỏi có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau trong xã hội dưới sự điều hành cụ thể của Nhà nước

1.1.2.2.1 Khái niệm thực thi chính sách

Về nguyên tắc, thực thi chính sách là hoạt động nhằm biến ý tưởng chính sách, mục tiêu chính sách đã được phê duyệt thành những kết quả cụ thể Triển khai thực thi chính sách là hoạt động có tổ chức của các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước, huy động mọi nguồn lực (con người, tài chính,

cơ sở vật chất) nhằm đạt được mục tiêu của chính sách theo nguyên tắc tối ưu

cả về con người, vốn và kết quả

Thực thi chính sách công là quá trình đưa chính sách công vào thực tiễn đời sống xã hội thông qua việc ban hành các văn bản, chương trình, dự

án thực thi chính sách công và tổ chức thực hiện chúng nhằm hiện thực hoá mục tiêu chính sách công [33, tr.49]

Như vậy, thực thi chính sách công là toàn bộ quá trình huy động, bố trí sắp xếp các nguồn lực để đưa chính sách vào đời sống thực tế theo một trình

tự thủ tục chặt chẽ và thống nhất nhằm đạt được mục tiêu của chính sách

1.1.2.2.2 Vai trò của thực thi chính sách công

Thực thi chính sách công là một giai đoạn rất quan trọng của chu trình chính sách bởi vì sự thành công của một chính sách công phụ thuộc vào kết quả của thực thi chính sách công Như vậy, thực thi chính sách công có vị trí đặc biệt quan trọng trong chu trình chính sách công, nó là giai đoạn hiện thực hoá mục tiêu chính sách công Vai trò của thực thi chính sách công trong chu trình chính sách công được thể hiện ở những phương diện dưới đây:

- Từng bước hiện thực hoá mục tiêu của chính sách công Các mục

tiêu chính sách công chỉ có thể đạt được thông qua quá trình thực thi chính sách công, bởi vì thực thi chính sách công bao gồm các hoạt động có tổ

chức được thực hiện bởi các cơ quan Nhà nước và các đối tượng xã hội cần tác động tới để đạt được các mục đích và mục

- Khẳng định tính đúng đắn của chính sách công Chính sách công có

thực sự đúng đắn hay không chỉ có thể được nhận thức đầy đủ hơn trong giai đoạn thực thi chính sách công Thực thi chính sách công cung cấp những bằng chứng thực tiễn rằng mục tiêu chính sách công có phù hợp hay không, và các giải pháp chính sách công có thực sự phù hợp với vấn

đề mà nó hướng tới giải quyết hay không

- Thực thi chính sách công giúp cho chính sách công ngày càng hoàn thiện hơn Chính sách công sẽ được cụ thể hoá cho phù hợp với điều

kiện cụ thể trong quá trình thực thi của các cơ quan Nhà nước các cấp Căn

cứ vào mục tiêu và giải pháp chính sách công ban đầu, các cơ quan Nhà nước các cấp theo thẩm quyền thiết kế và ban hành các quy định, thủ tục hoặc/ chương trình, dự án để cụ thể hoá các mục tiêu và giải pháp cho phù hợp với điều kiện thực thi chính sách công cụ thể

1.1.2.2.3 Chủ thể triển khai thực hiện chính sách công

Trên nguyên tắc chung, tất cả những ai liên quan đến chính sách đều phải có trách nhiệm tham gia vào quá trình thực thi chính sách

Chính phủ và các cơ quan hành chính Nhà nước là người trực tiếp triển khai thực thi chính sách công thông qua các biện pháp khác nhau

Sự tham gia của cộng đồng dân cư là rất quan trọng Chính phủ cũng như các cơ quan Nhà nước cần làm cho người dân hiểu được lợi ích mà chính sách công đem lại cho họ Lợi ích đó bao gồm lợi ích quốc gia, lợi ích của các địa phương, đơn vị, lợi ích của từng cá nhân Chỉ khi đó các chính sách công mới dễ dàng triển khai thực hiện và mang lại hiệu quả

1.1.2.2.4 Các giai đoạn triển khai thực thi chính sách công:

(1) Xây dựng kế hoạch triển khai thực thi chính sách công

- Xác định đối tượng thực hiện chính sách

- Xác định các nguồn lực và biện pháp thực hiện

- Thành lập những tổ chức mới (nếu cần) để tổ chức triển khai chính sách

- Xây dựng hệ thống các chương trình, dự án để triển khai chính sách

(2) Phổ biến, tuyên truyền chính sách

- Công bố công khai chính sách công của Nhà nước trên tất cả các phương tiện thông tin đại chúng

- Phổ biến, tuyên truyền chính sách phải bảo đảm đúng nội dung của chính sách, kịp thời về thời gian

- Phổ biến, tuyên truyền chính sách phải thiết thực và hiệu quả

(3) Phân công, phối hợp thực hiện

- Ai làm gì, thời gian hoàn thành

- Phối hợp giữa các bộ phận để tránh chồng chéo, gây lãng phí Phối hợp giữa cấp trên và cấp dưới; phối hợp ngang giữa các bộ phận; phối hợp bên trong, bên ngoài tổ chức

(4) Triển khai thực hiện chính sách

- Triển khai thực hiện các chương trình, dự án

- Bảo đảm tiến độ và chất lượng

(5) Kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện

- Thẩm quyền kiểm tra: cơ quan cấp trên, cơ quan chủ quản, cơ quan kiểm tra, thanh tra chuyên ngành, thanh tra Nhà nước, thanh tra nhân dân

- Phương pháp kiểm tra: tiền kiểm – hậu kiểm; thường xuyên – đột xuất

- Kết quả kiểm tra phải được xử lý nghiêm minh và kịp thời

(6) Điều chỉnh chính sách

- Đánh giá, xem xét, điều chỉnh các hoạt động cụ thể

- Các hình thức điều chỉnh: bổ sung, thay đổi, tạm dừng, hủy bỏ

1.1.2.2.4 Các yếu tố ảnh hưởng đến triển khai thực hiện chính sách công:

(1) Nhóm yếu tố thuộc về môi trường

Đây là nhóm yếu tố phức tạp nhất và chứa đựng nhiều yếu tố khó xác định Có thể chia nhóm này thành một số nhóm cụ thể sau:

- Thể chế chính trị và sự phân bổ quyền lực Nhà nước: sự lãnh đạo của đảng chính trị đối với Nhà nước; sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp

- Các nhóm chính trị và các nhóm lợi ích Chính sách công cần xây dựng bảo đảm các lợi ích Nhà nước – tập thể - cá nhân, đặt lợi ích quốc gia lên trên hết; không vì lợi ích cục bộ của các nhóm người trong xã hội

- Các mối quan hệ kinh tế, chính trị quốc tế và khu vực Trong xu thế toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế, tình hình quốc tế và khu vực có ảnh hưởng rất lớn đến các quốc gia trong việc thực hiện các chính sách của mình

- Sự ủng hộ của quần chúng nhân dân Thực tế cho thấy, làm công việc

gì cũng phải cần có sự đồng tình, ủng hộ của nhân dân Dân ủng hộ, hài lòng với chính sách của Nhà nước thì họ sẽ tự nguyện tham gia và tích cực hưởng ứng

- Các yếu tố thuộc về môi trường văn hóa, xã hội Xã hội trật tự, ổn định, kỷ cương, không có bạo lực, khủng bố, người dân biết tôn trọng pháp luật, sống có văn hóa là điều kiện thuận lợi để triển khai các chính sách dễ dàng và hiệu quả

(2) Nhóm yếu tố thuộc về lĩnh vực mà chính sách đề cập

- Chính sách đa ngành hay đơn ngành Chính sách đa ngành liên quan đến nhiều lĩnh vực cần có sự phối hợp của nhiều người, nhiều ngành thì việc triển khai sẽ gặp khó khăn hơn chính sách đơn ngành Chính sách phát triển kinh tế là chính sách đa ngành; chính sách phát triển công nghiệp hay chính sách phát triển ngành cơ khí, đóng tàu… là chính sách đơn ngành

- Chính sách mới xuất hiện hay đã có từ lâu Chính sách đã có từ lâu, như chính sách phát triển kinh tế - xã hội, chính sách phòng, chống tham

nhũng…; Chính sách mới xuất hiện, như chính sách chống biến đổi khí hậu, hiệu ứng nhà kính, nước biển dâng… Đối với các chính sách đã có từ lâu, khi xây dựng và thực thi chính sách chúng ta có thể học tập kinh nghiệm của các nước đi trước; đối với chính sách mới xuất hiện, thường chúng ta có ít kinh nghiệm, đòi hỏi sự nhanh nhạy và quyết tâm cao của người lãnh đạo, quản lý

- Đó là chính sách do hậu quả của các chính sách khác hay là vấn đề độc lập Chính sách do hậu quả của chính sách khác, như chính sách khắc phục hậu quả lạm phát do nhập siêu; cơ cấu lại nền kinh tế do chính sách đầu

tư dàn trải, kém hiệu quả Để giải quyết vấn đề mới phát sinh chúng ta phải giải quyết vấn đề gốc

- Là vấn đề kinh tế - xã hội hay chính trị, xã hội, tôn giáo, dân tộc… Thường những vấn đề xã hội là những vấn đề phức tạp, đặc biệt là những vấn

đề nhạy cảm như vấn đề dân tộc, tôn giáo đòi hỏi phải có chính sách vừa cương quyết, vừa khôn khéo, mềm dẻo, hợp lòng dân

(3) Các yếu tố chủ quan

- Hệ thống các thể chế Nhà nước đầy đủ, minh bạch, không chồng chéo, dễ hiểu, dễ thực hiện Hệ thống thể chế đó phải tạo cơ chế tự chủ cho các tổ chức, cá nhân, bảo vệ các quyền cơ bản của công dân và lợi ích của Nhà nước, tập thể và cá nhân

- Bộ máy Nhà nước tinh gọn, mạnh, trong sạch, có năng lực, dám chịu trách nhiệm; chức năng, nhiệm vụ được phân công rành mạch, cụ thể; có cơ chế phối hợp và kiểm tra, giám sát lẫn nhau hiệu quả

- Bộ máy kiểm tra, giám sát hoạt động độc lập, khách quan, hiệu quả

- Các nguồn lực cần thiết để triển khai kế hoạch: nguồn lực tài chính bao gồm Ngân sách Nhà nước, nguồn vốn ODA, FDI, vốn vay; nguồn nhân lực được đào tạo; cơ sở hạ tầng và các cơ sở vật chất – kỹ thuật khác

- Đội ngũ cán bộ, công chức đủ đức, đủ tài, có năng lực hoàn thành nhiệm vụ, công tâm, trung thực được khuyến khích bởi chế độ tiền lương thỏa đáng và các chính sách khuyến khích, tạo động cơ làm việc hiệu quả

(4) Hệ thống các thể chế, thủ tục hành chính liên quan đến triển khai thực hiện chính sách

- Thủ tục thẩm định, phê duyệt các chương trình, dự án;

Việc đánh giá hiệu quả của chính sách công là một công việc rất phức tạp Nó đòi hỏi người đánh giá phải đo lường các kết quả do việc thực hiện chính sách mang lại và chi phí cho việc ban hành và tổ chức thực hiện chính sách

Yêu cầu của việc đánh giá chính sách:

- Đánh giá chính sách phải trung thực, không hạ thấp cũng như không thổi phồng thành tích; thành thật, dũng cảm nhận khuyết điểm để sửa chữa

- Phải chỉ ra được những ưu điểm, nhược điểm để có biện pháp khắc phục, làm tiền đề để xây dựng chính sách mới tốt hơn

- Chỉ ra được nguyên nhân gốc, nguyên nhân cơ bản của những hiện tượng, những yếu kém tồn tại

1.2 Chính sách tự chủ tài chính tại các bệnh viện công lập

1.2.1 Sự ra đời của chính sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập

Chính sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập bao gồm các định hướng và giải pháp của Nhà nước nhằm thay đổi cơ chế tài chính và trao quyền chủ động về thu chi cho các đơn vị sự nghiệp công lập, qua đó nâng cao năng lực cung cấp dịch vụ sự nghiệp công đáp ứng các yêu cầu của người dân và xã hội

Chính sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập là một chính sách lớn và quan trọng trong quá trình thay đổi nhận thức và thực tiễn quản lý cung cấp dịch vụ công, đặc biệt là dịch vụ sự nghiệp công ở nước ta

và cho tới thời điểm hiện tại vẫn đang tiếp tục được hoàn thiện Chính sách này cho tới nay đã trải qua 3 giai đoạn phát triển chủ yếu là: Giai đoạn 1: tập trung vào tháo gỡ cơ chế tài chính (thể hiện trong Nghị định 10/2002/NĐ-CP ngày 06/01/2002 của Chính phủ); Giai đoạn 2 đã trao quyền tự chủ đầy đủ hơn cho các đơn vị sự nghiệp công lập (trong Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ) và Giai đoạn 3 từng bước chuyển sang áp dụng cơ chế giá thị trường vào dịch vụ công (Nghị định 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ) [16, tr.107]

Sự ra đời của chính sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập ra đời từ năm 2002 cùng với việc ban hành Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 06/01/2002 của Chính phủ Trước thời điểm này, các đơn vị sự nghiệp công lập đều được Ngân sách Nhà nước chi trả cho các hoạt động và thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của Nhà nước như các cơ quan hành chính mặc dù không thực hiện các hoạt động quản lý Nhà nước Hầu hết các dịch vụ được miễn phí cho người tiêu dùng (được Nhà nước bao cấp toàn bộ) như khám bệnh, học tập,… Một số dịch vụ được bán nhưng với giá cả và số lượng theo kế hoạch của Nhà nước, không theo cơ chế thị trường Việc cấp phát

Ngân sách khiến cho các đơn vị này trở nên thụ động và không có động lực

để cải tiến chất lượng dịch vụ; đồng thời tạo nên gánh nặng cho Ngân sách Nhà nước Nhận thức được điều này, Bộ Tài chính đã có kiến nghị với Chính phủ ban hành Nghị định 10/2002/NĐ-CP nhằm tháo gỡ cơ chế tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập

Nghị định 10/2002/NĐ-CP ra đời đã đánh dấu một bước ngoặt quan trọng tỏng việc cải cách các đơn vị sự nghiệp công lập Lần đàu tiên, các đơn

vị này được trao quyền tự chủ trong việc tạo nguồn thu và quản lý một phần hoạt động thu chi của mình, có thể bố trí lại lực lượng lao động và tăng thêm nguồn thu cho họ để tăng thêm động lực làm việc

Qua vài năm thực hiện, hoạt động của nhiều đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và các bệnh viện công lập nói riêng đã có thay đổi đáng kể Những quy định trong Nghị định 43/2006/NĐ-CP; Nghị định 16/2015/NĐ-CP và gần đây nhất lầ Nghị định 141/2016/NĐ-CP ngày 10/10/2016 của Chính phủ là những bước phát triển tiếp theo của Nghị định 10/2002/NĐ-CP đã quy định rộng hơn về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập, không chỉ cho phép các đơn vị này thực hiện tự chủ tài chính mà qua đó cho phép thực hiện quyền tự chủ từng phần cả về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức

bộ máy, biên chế Nhờ có quyền tự chủ, các đơn vị sự nghiệp công lập, trong

đó có các bệnh viện công lập có điều kiện thực hiện cơ cấu lại bộ máy, định hướng phát triển nguồn nhân lực và nhất là huy động vốn, mua sắm trang thiết

bị hiện đại; có cơ chế đào tạo, nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ; tạo điều kiện

để nâng cao chất lượng các dịch vụ sự nghiệp đáp ứng các đòi hỏi ngày càng cao của người dân và sự phát triển của xã hội

1.2.2 Bệnh viện công lập và chính sách tự chủ tài chính đối với bệnh viện công lập

1.2.2.1 Bệnh viện công lập

Bệnh viện là một bộ phận quan trọng của hệ thống y tế quốc gia, là trung tâm khám chữa bệnh và nghiên cứu khoa học y tế

Bệnh viện công lập là bệnh viện do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thành lập và quản lý theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, con dấu, tài khoản và tổ chức bộ máy kế toán theo quy định của pháp luật về kế toán để thực hiện nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công hoặc phục vụ quản lý Nhà nước trong các lĩnh vực chuyên môn y tế như khám chữa bệnh và nghiên cứu khoa học y tế

Bệnh viện công lập là các đơn vị sự nghiệp có thu Nguồn thu chủ yếu của các bệnh viện công lập được hình thành từ các nguồn: thu từ dịch vụ khám chữa bệnh, thu từ nghiên cứu và chuyển giao kiến thức, công nghệ y học và các nguồn thu khác Xét từ góc độ tài chính, các bệnh viện công lập được chia thành 4 nhóm chủ yếu sau đây:

a) Nhóm 1: Bệnh viện có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm được toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên và kinh phí đầu tư phát triển (đơn vị tự chủ 100% về tài chính)

b) Nhóm 2: Bệnh viện có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm được toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên (đơn vị tự chủ 100% chi thường xuyên)

c) Nhóm 3: Bệnh viện có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm một phần kinh phí hoạt động thường xuyên

d) Nhóm 4: Bệnh viện có nguồn thu sự nghiệp thấp hoặc không có nguồn thu, kinh phí hoạt động thường xuyên theo chức năng, nhiệm vụ được giao do Ngân sách Nhà nước bảo đảm toàn bộ

1.2.2.2 Nội dung chính sách tự chủ tài chính đối với các bệnh viện công lập

Chính sách tự chủ tài chính đối với các bệnh viện công lập là một bộ

phận của chính sách tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu Nội dung của chính sách này hiện nay được thể hiện trong Nghị định 16/2015/NĐ-CP, Nghị định 141/2016/NĐ-CP và đối với các đơn vị thuộc ngành y tế là Nghị định 85/2012/NĐ-CP ngày 15/10/2012 của Chính phủ

a) Về mục tiêu: Mục tiêu của chính sách tự chủ nói chung và tự chủ về

tài chính nói riêng cho các bệnh viện công lập là nhằm trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho bệnh viện công lập trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và nguồn lực tài chính để hoàn thành nhiệm vụ được giao; phát huy mọi khả năng của đơn vị để cung cấp dịch vụ với chất lượng cao cho xã hội; tăng nguồn thu nhằm từng bước giải quyết thu nhập cho người lao động

b) Về nguồn tài chính của các bệnh viện công lập

Các nguồn thu của bệnh viện:

Bên cạnh một số bệnh viện lớn (chủ yếu tại các thành phố lớn) hiện nay

đã có nguồn thu đảm bảo được toàn bộ các hoạt động chi thường xuyên và chi phát triển (đơn vị nhóm 1) thì đa số các bệnh viện công lập hiện nay là các đơn vị thuộc nhóm 2 và 3 Nguồn tài chính của các bệnh viện công lập này hiện nay bao gồm: NSNN cấp và các nguồn thu sự nghiệp của bệnh viện (từ quỹ BHYT và viện phí trực tiếp của người bệnh) và các nguồn khác NSNN cấp cho các Bệnh viện Trung ương được áp dụng theo quy mô dân số, ở cấp địa phương thì Ngân sách được phân bổ cho các bệnh viện tuyến thành phố

và tuyến huyện theo số giường bệnh kế hoạch Cơ cấu các nguồn tài chính nói trên đang có sự thay đổi rõ rệt do tác động của các cơ chế, chính sách y tế trong những năm gần đây

Nhìn chung, nguồn tài chính cơ bản của đa số các Bệnh viện công lập cũng như các đơn vị sự nghiệp công lập có thu là nguồn từ Ngân sách Nhà nước nhằm thực hiện chức năng kinh tế xã hội mà đơn vị đảm nhiệm là bảo

vệ sức khỏe nhân dân Cụ thể là:

Đối với cả hai loại đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo chi phí và đơn vị tự đảm bảo một phần chi phí, Ngân sách Nhà nước cấp:

- Kinh phí thực hiện các đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước, cấp

bộ, ngành, chương trình mục tiêu quốc gia và các nhiệm vụ đột xuất khác được cấp có thẩm quyền giao

- Kinh phí Nhà nước thanh toán cho đơn vị theo chế độ đặt hàng để thực hiện các nhiệm vụ Nhà nước giao, theo giá hoặc khung giá do Nhà nước quy định (điều tra, quy hoạch, khảo sát )

- Kinh phí cấp để tinh giản biên chế theo chế độ do Nhà nước quy định đối với số lao động trong biên chế dôi ra

- Vốn đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, mua sắm trang thiết bị phục vụ hoạt động sự nghiệp theo dự án và kế hoạch hàng năm, vốn đối ứng cho các

dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt

Riêng đối với đơn vị tự đảm bảo một phần chi phí: Ngân sách Nhà nước cấp cấp kinh phí hoạt động thường xuyên Mức kinh phí Ngân sách Nhà nước cấp được ổn định theo định kỳ 3 năm và hàng năm được tăng thêm theo

tỷ lệ do Thủ tướng Chính phủ quyết định Hết thời hạn 3 năm, mức Ngân sách Nhà nước cấp bảo đảm sẽ được xác định lại cho phù hợp

Nguồn tài chính quan trọng của bệnh viện trong những năm gần đây ngoài nguồn Ngân sách Nhà nước cấp là các nguồn chi trả của những người

sử dụng dịch vụ do bệnh viện cung cấp, chủ yếu bao gồm chi trả của BHYT

và viện phí trực tiếp - nguồn thu sự nghiệp Nhìn chung, nguồn thu từ viện phí ngày càng chiếm tỷ trọng cao so với tổng Ngân sách của các bệnh viện công lập, các nguồn thu này cụ thể bao gồm:

- Kinh phí bảo đảm hoạt động thường xuyên thực hiện chức năng, nhiệm

vụ đối với đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động (sau khi đã cân đối nguồn thu sự nghiệp); được cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp giao, trong

phạm vi dự toán được cấp có thẩm quyền giao

- Tiền thu phí, lệ phí khám chữa bệnh, mức thu phí, lệ phí, và nội dung chi thực hiện theo quy định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền

- Thu từ hoạt động sản xuất, cung ứng dịch vụ Mức thu từ các hoạt động này do thủ trưởng đơn vị quyết định, theo nguyên tắc đảm bảo bù đắp chi phí và có tích luỹ

Các khoản chi của bệnh viện:

Nội dung chi của các bệnh viện công lập bao gồm:

- Chi thường xuyên, bao gồm: Chi hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao; Chi phục vụ cho việc thực hiện công việc, dịch

vụ thu phí, lệ phí; Chi cho các hoạt động dịch vụ (kể cả chi thực hiện nghĩa vụ với Ngân sách Nhà nước, trích khấu hao tài sản cố định theo quy định, chi trả vốn, trả lãi tiền vay theo quy định của pháp luật)

- Chi không thường xuyên, bao gồm:

+ Chi thực hiện các nhiệm vụ khoa học và công nghệ

+ Chi thực hiện chương trình đào tạo bồi dưỡng cán bộ, viên chức

+ Chi thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia

+ Chi thực hiện các nhiệm vụ do Nhà nước đặt hàng (điều tra, quy hoạch, khảo sát, nhiệm vụ khác) theo giá hoặc khung giá do Nhà nước quy định

+ Chi vốn đối ứng thực hiện dự án có vốn nước ngoài theo quy định + Chi thực hiện các nhiệm vụ đột xuất được cấp có thẩm quyền giao + Chi thực hiện tinh giản biên chế theo chế độ do Nhà nước quy định + Chi đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm trang thiết bị, sửa chữa lớn tài sản cố định thực hiện các dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt

+ Chi thực hiện các dự án từ nguồn vốn viện trợ nước ngoài

+ Chi cho các hoạt động liên doanh, liên kết

+ Các khoản chi khác theo quy định (nếu có)

- Đối với nguồn kinh phí do Nhà nước cấp cho chi thường xuyên (nếu có), các bệnh viện công lập cần phải tôn trọng dự toán năm được duyệt Trong trường hợp cần điều chỉnh dự toán cần được cơ quan có thẩm quyền cho phép điều chỉnh để đảm bảo cho cơ quan, đơn vị hoàn thành tốt những chức năng

và nhiệm vụ của mình

- Đối với các khoản chi không thường xuyên, các bệnh viện công lập cần phải thực hiện đúng quy định về quản lý các khoản chi không thường xuyên theo quy định của Nhà nước

- Phải tổ chức quản lý tài chính chặt chẽ các hoạt động sản xuất kinh doanh dịch vụ nhằm tăng thêm các khoản thu và tiết kiệm các khoản chi cho Ngân sách Nhà nước

- Trách nhiệm quản lý tài chính của các bệnh viện công lập (dù có thực hiện đầy đủ hay không đầy đủ chính sách tự chủ) luôn thuộc về người đứng đầu chịu trách nhiệm

1.2.3 Thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại các bệnh viện công lập

Với những quan niệm về thực thi chính sách công và chính sách tự chủ tài chính tại các bệnh viện công lập như trên, có thể định nghĩa thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại các bệnh viện công lập như sau:

Thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại các bệnh viện công lập được hiểu là hoạt động của các bệnh viện công lập triển khai nhằm đưa chính sách

tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập vào cuộc sống thông qua các công việc cụ thể theo trình tự, thủ tục nhất định

Thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại các bệnh viện công lập có ý nghĩa quan trọng, là việc triển khai chính sách trong thực tiễn để qua đó nâng cao chất lượng hoạt động cung cấp dịch vụ y tế của các bệnh viện, giảm chi Ngân sách Nhà nước

Việc thực thi chính sách tự chủ tài chính tại các bệnh viện công lập được thực hiện qua các hoạt động chủ yếu sau:

Thứ nhất, nghiên cứu các đặc thù của bệnh viện để căn cứ vào các đặc

thù này và nội dung chính sách ban hành các quy định, chương trình, kế hoạch triển khai để cụ thể hóa chính sách tại bệnh viện;

Thứ hai, tuyên truyền, phổ biến về chính sách tự chủ tài chính tại các đơn vị

sự nghiệp công lập nói chung và các bệnh viện công lập nói riêng tới mọi nhân viên, người lao động trong bệnh viện Bước này có ý nghĩa quan trọng vì việc thực hiện tốt bước này giúp cho viên chức, người lao động trong bệnh viện hiểu được tầm quan trọng, ý nghĩa của chính sách cũng như nắm được các bước triển khai để

có thể chủ động tham gia vào quá trình chuyển đổi cơ chế hoạt động của bệnh viện theo chính sách

Thứ ba, ban hành Quy chế chi tiêu nội bộ: đây là bước rất quan trọng vì

thông qua Quy chế chi tiêu nội bộ, bệnh viện sẽ cụ thể hóa các khoản thu và kế hoạch chi cho toàn bệnh viện

Quy chế chi tiêu nội bộ bao gồm các quy định về chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu áp dụng thống nhất trong toàn bệnh viện, bảo đảm hoàn thành nhiệm

vụ chính trị được giao, đồng thời tăng cường công tác quản lý thu - chi một cách tiết kiệm, hiệu quả, từ đó nâng cao chất lượng hoạt động cung cấp dịch vụ công của bệnh viện, tạo điều kiện tăng thu nhập cho người lao động trong bệnh viện

Quy chế chi tiêu nội bộ phải đảm bảo các quy định chung của Nhà nước, vừa phải bảo đảm được các lợi ích của người lao động trong bệnh viện theo hướng tăng thu nhập và cải thiện điều kiện làm việc cho họ nhằm tạo sự đồng thuận trong toàn bệnh viện

Thứ tư, tổ chức thực hiện các kế hoạch và Quy chế chi tiêu nội bộ đã ban

hành; theo dõi, kiểm soát và đánh giá việc thực hiện các kế hoạch và Quy chế chi

tiêu nội bộ đã ban hành và thực hiện các điều chỉnh khi cần thiết

1.3 Kinh nghiệm của một số bệnh viện về thực hiện chính sách tự chủ tài chính và bài học rút ra

1.3.1 Kinh nghiệm của một số bệnh viện

1.3.1.1 Kinh nghiệm của Bệnh viện Bạch Mai

Bệnh viện Bạch Mai có địa chỉ tại 78 Giải Phóng, Phương Mai, Đống

Đa, Hà Nội Đây là một trong những bệnh viện Bạch Mai lớn nhất của Việt Nam, có uy tín trong việc khám chữa bệnh và nghiên cứu y học Năm 2006, Bệnh viện Bạch Mai đã được Bộ y tế công nhận là Bệnh viện đa khoa hoàn chỉnh hạng đặc biệt đầu tiên của Việt Nam

Từ năm 2009, Bệnh viện Bạch Mai đã được đánh giá là trung tâm y tế chuyên sâu với tất cả các chuyên ngành về nội khoa Trong đó, bệnh viện tập trung phát triển 7 lĩnh vực: tim mạch, hồi sức - cấp cứu - chống độc, thần kinh, y học hạt nhân và ung bướu, chẩn đoán hình ảnh, hoá sinh, vi sinh có trình độ khoa học - kĩ thuật ngang tầm các nước trong khu vực và quốc tế Hiện tại bệnh viện Bạch Mai có 1.400 giường bệnh, tất cả trưởng khoa, giám đốc các trung tâm đều có trình độ sau đại học Tỉ lệ tử vong của bệnh nhân chỉ

từ 0,8-0,9% và tỉ lệ sử dụng giường bệnh đạt 153% (so với tiêu chí đề ra là 85%).[69]

Bệnh viện Bạch Mai thuộc nhóm đầu tiên trong số các bệnh viện công lập thực hiện quyền tự chủ tài chính Việc tự chủ tài chính tại đây được bắt đầu ngay từ sau khi có Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ nhưng được triển khai mạnh mẽ từ sau khi có Nghị định 43/2006/NĐ-CP Căn cứ vào Nghị định 43/2006/NĐ-CP; thông tư 71/2006/TT-BTC của Bộ Tài chính quy định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức

bộ máy, biên chế của các đơn vị sự nghiệp công lập và Quyết định BYT ngày 28/12/2006 của Bộ trưởng Bộ Y tế về việc trao quyền tự chủ cho

5550/QĐ-Bệnh viện Bạch Mai và Quy chế chi tiêu nội bộ ban hành ngày 21/5/2007, lãnh đạo Bệnh viện Bạch Mai đã giao quyền tự chủ trực tiếp cho các khoa có nguồn thu Trong Kế hoạch triển khai cơ chế tự chủ, Bệnh viện Bạch Mai đã thực hiện phân cấp tự chủ tài chính tới cấp khoa chuyên môn theo nguyên tắc

tự chủ như sau:[30, tr.39-45]

- Các khoa chuyên môn có nguồn thu trong Bệnh viện được chủ động quyết định các biện pháp thực hiện để hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, được đề nghị mua sắm tài sản, đầu tư xây dựng cơ sở vật chất từ quỹ phát triển sự nghiệp của mình theo quy hoạch chung của Bệnh viện, được liên doanh, liên kết thực hiện các dịch vụ chuyên môn;

- Về nhân sự, lãnh đạo các khoa chuyên môn được quyền cân đối nhân

sự và đề nghị ủy quyền ký hợp đồng khoán nhân lực đối với các công việc không cần bố trí biên chế thường xuyên nhưng phải được sự đồng ý của Lãnh đạo bệnh viện

- Về nguyên tắc tài chính: các khoa được thu giá dịch vụ theo đúng quy định của Nhà nước và của quy chế chi tiêu nội bộ của Bệnh viện và thực hiện chung thống nhất trên cùng hệ thống kế toán của Bệnh viện tại Phòng Tài chính-Kế toán; được chi thu nhập tăng thêm cho người lao động và chủ động

sử dụng quỹ thi đua khen thưởng theo phương án đã được Lãnh đạo Bệnh viện phê duyệt Việc chi trả lương tăng thêm được thực hiện theo nguyên tắc thu nhập tương thích với đóng góp

Việc triển khai thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Bạch Mai đã đạt được nhiều thành tựu khả quan: đời sống của đội ngũ nhân viên, người lao động được cải thiện rõ rệt; nguồn đầu tư của Nhà nước giảm dần theo thời gian và cho tới thời điểm hiện tại Bệnh viện đã tự chủ 100%, chủ động về các khoản thu-chi và đầu tư phát triển; chất lượng dịch vụ tăng lên, hướng tới vì lợi ích của người bệnh

Một trong những nguyên nhân chủ yếu khiến Bệnh viện Bạch Mai có thể tự chủ được sớm và hiệu quả là do Bệnh viện vốn đã có truyền thống và danh tiếng từ lâu, số lượng bệnh nhân nhiều Bệnh viện lại nằm ở trung tâm thủ đô, nơi có mức sống cao và nhiều bệnh nhân có khả năng chi trả ở mức cao cho các dịch vụ y tế.[30, tr.67-80]

1.3.2 Kinh nghiệm của bệnh viện Mắt thành phố Hồ Chí Minh

Bệnh viện Mắt Tp Hồ Chí Minh trước là Bệnh viện Điện Biên Phủ, được thành lập từ năm 1978 sau dó được đổi tên thành Trung tâm Mắt và được chính thức đổi tên thành Bệnh viện Mắt từ năm 2002 theo quyết định số 1934/QĐ-UB, ngày 07/5/2002 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh Qua hơn 30 năm xây dựng, phát triển Bệnh viện hiện nay là một trong những trung tâm đầu ngành về nhãn khoa của khu vực và cả nước với chức năng khám, điều trị các bệnh lý về mắt cho nhân dân thành phố Hồ Chí Minh và toàn khu vực phía Nam

Cơ cấu tổ chức của Bệnh viện bao gồm 25 khoa, phòng với đầy đủ các chuyên khoa sâu đáp ứng cho công tác khám và điều trị các bệnh lý về mắt cho nhân dân Trải qua quá trình hình thành, phát triển và đầu tư trang thiết bị hiện đại, đội ngũ y, bác sĩ Bệnh viện Mắt Thành phố Hồ Chí Minh đã không ngừng nâng cao về số lượng, tăng cường chuyên môn thông qua các khóa đào tạo các chuyên khoa sâu, tập huấn, hội thảo trao đổi kinh nghiệm với các đồng nghiệp trong và ngoài nước, thường xuyên cập nhật, thực hiện hầu hết những

kỹ thuật nhãn khoa tiên tiến, hiện đại mà ngành Mắt thế giới đã và đang triển khai như: phẫu thuật Phaco điều trị đục thể thủy tinh, laser điều trị cận, viễn, lọan thị, đặt van điều trị Glaucoma, điều trị đục thủy tinh thể bẩm sinh, phẫu thuật cắt dịch kính và laser nội nhãn, ghép giác mạc phiến, ghép tế bào gốc, phẫu thuât khối u và thần kinh mắt, tầm soát và điều trị võng mạc trẻ sinh non, … Hiện nay, với đội ngũ cán bộ, nhân viên y tế hơn 800 người có trình

độ chuyên môn cao, không ngừng được đào tạo nâng cao về trình độ chuyên môn để đáp ứng nhu cầu khám chữa bệnh ngày càng cao của người dân

Cơ sở vật chất, trang thiết bị y tế được chú trọng đầu tư nâng cấp ngày càng hiện đại, ngang tầm với các nước trong khu vực với nhiều thiết bị kỹ thuật cao như máy phẫu thuật Lasik, máy phẫu thuật Phaco, máy chụp OCT

3D… phục vụ đắc lực cho công tác chẩn đoán và điều trị cho bệnh nhân mang

lại hiệu quả cao

Bệnh viện Mắt thành phố Hồ Chí Minh là một trong những bệnh viện công lập đầu tiên của thành phố Hồ Chí Minh thực hiện cơ chế tự chủ tài chính Để triển khia thực hiện chính sách này, bệnh viện đã xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ phù hợp, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả các nguồn tài chính để

có chi trả thu nhập tăng thêm, trích lập các quỹ để đầu tư cơ sở, mua sắm trang thiết bị để mở rộng và phát triển bệnh viện Thu nhập của người lao động trong Bệnh viện trong giai đoạn tự chủ tài chính đã tăng lên gấp 3 lần và mỗi năm tăng trung bình 10-15% Bệnh viện phân phối thu nhập theo nhiều hình thức, đảm bảo đúng chế độ, theo kết quả lao động và hiệu quả công việc của từng cán bộ, công chức…[24]

Tuy nhiên, bệnh viện còn một số khó khăn như diện tích mặt bằng chật

hẹp chưa thể cải tạo, mở rộng để đáp ứng nhu cầu khám chữa bệnh của người dân Giá khám chữa bệnh chưa tính đủ chi phí gây khó khăn cho đơn vị trong

việc phát triển chuyên môn, đào tạo nhân sự, đầu tư trang thiết bị Bị động trong sử dụng nhân sự và tuyển chọn nhân sự Chế độ kế toán, hạch toán hành chính sự nghiệp hiện chưa phù hợp với cơ chế tự chủ tài chính Tuy nhiên, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của bệnh viện chủ yếu mới tập trung vào tự chủ về tài chính, chưa được tự chủ về sắp xếp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động cũng như đầu tư cơ sở vật chất và trang thiết bị…Để thực hiện tốt tự chủ tài chính bền vững trong tương lai, bệnh viện cần rà soát lại các hợp đồng tuyển dụng

lao động theo hướng tinh gọn bộ máy nhưng hoạt động hiệu quả; cần quan tâm phân phối thu nhập cho người lao động sao cho hợp lý, hài hòa trên cơ sở các tiêu chí vị trí việc làm, nhiệm vụ được phân công và năng lực người lao động vv…

1.3.2 Những bài học rút ra cho Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương

Qua kinh nghiệm thực tế của một số Bệnh viện công lập khi triển khai thực hiện chính sách tự chủ tài chính cho các bệnh viện công lập trên đây, có thể rút ra một số bài học cho Bệnh viện y học cổ truyền Trung ương như sau:

- Việc triển khai thực hiện chính sách tự chủ tài chính cần được tiến hành cẩn thận, được lập kế hoạch chu đáo;

- Khả năng thực hiện tự chủ tài chính đối với các bệnh viện công lập khác nhau cũng không giống nhau: Thông thường, các bệnh viện tuyến Trung ương và các thành phố lớn có cơ hội thu hút được nhiều người bệnh có khả năng chi trả các dịch vụ kỹ thuật cao và có khả năng huy động vốn đầu tư từ nguồn "xã hội hóa" dễ dàng Còn các bệnh viện ở các vùng khó khăn khả năng tự chủ rất hạn chế, điều đó cũng làm cho tình trạng nhân lực y tế chất lượng cao dịch chuyển từ tuyến dưới lên tuyến trên trở nên ngày càng trầm trọng hơn Những bệnh viện có truyền thống và uy tín cũng sẽ thực hiện cơ chế tự chủ tài chính thuận lợi hơn so với các bệnh viện quá chuyên sâu hoặc ít bệnh nhân như Bệnh viện y học cổ truyền

- Cần tăng cường kiểm soát các bệnh viện khi thực hiện cơ chế tự chủ:

có tình trạng các bệnh viện thực hiện cơ chế tự chủ tài chính đã lạm dụng chỉ định sử dụng xét nghiệm, trang thiết bị kỹ thuật cao gây tốn kém cho người bệnh

- Cần có cơ chế đặc thù hỗ trợ cho các bệnh viện đặc biệt và các cơ sở khám chữa bệnh ở tuyến dưới: các bệnh viện thực hiện tự chủ ở tuyến trên có thể "hút" người bệnh ra khỏi hệ thống chăm sóc sức khỏe ban đầu, khuyến