Văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của bộ tài nguyên và môi trường

Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực: tài nguyên đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản, địa chất; môi trườ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

…………/………… ……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ MỸ NƯƠNG

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT

ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI - NĂM 2018

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

…………/………… ……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ MỸ NƯƠNG

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT

ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ

LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 60 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS VŨ ĐỨC ĐÁN

HÀ NỘI - NĂM 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi Các số liệu sử dụng phân tích trong luận án có nguồn gốc rõ ràng,

đã công bố theo đúng quy định Các kết quả nghiên cứu trong luận án do tôi

tự tìm hiểu, phân tích một cách trung thực, khách quan và phù hợp với thực tiễn của địa phương Các kết quả này chưa từng được công bố trong bất kỳ nghiên cứu nào khác

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Thị Mỹ Nương

LỜI CÁM ƠN

Với tình cảm trân trọng nhất, tác giả luận văn xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành và sâu sắc tới Ban Giám đốc, Khoa sau Đại học, các thầy, cô giáo Học viện Hành chính quốc gia đã tận tình, chu đáo giảng dạy và truyền đạt kiến thức trong thời gian tác giả học tập, nghiên cứu tại trường Đặc biệt, xin gửi lời cám ơn sâu sắc tới PGS.TS Vũ Đức Đán vì sự tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tác giả trong quá trình thực hiện luận văn

Xin cám ơn các thầy, cô giáo trong Hội đồng chấm luận văn Thạc sĩ đã

có những ý kiến nhận xét xác đáng, quý báu giúp tác giả có điều kiện hoàn thiện tốt hơn những nội dung của luận văn trong tương lai

Xin cám ơn Bộ Tài nguyên và Môi trường đã cung cấp thông tin và số liệu phục vụ cho công tác nghiên cứu của tác giả

Xin trân trọng cám ơn!

Hà Nội, ngày tháng 5 năm 2018

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Thị Mỹ Nương

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN

LỜI CÁM ƠN

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI 8

1.1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 8

1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 8

1.1.2 Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật 10

1.2 VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG 14

1.2.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường 14

1.2.2 Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường 19

1.2.3 Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường 20

1.2.4 Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường 21

1.3 NHỮNG YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI 29

1.3.1 Nền kinh tế - chính trị của quốc gia 29

1.3.2 Các quy định pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật 30

1.3.3 Đội ngũ cán bộ, công chức 31

1.3.4 Bộ máy làm việc 32

1.3.5 Thiết bị, cơ sở vật chất 32

1.3.6 Ứng dụng công nghệ thông tin 33

Tiểu kết Chương 1 34

Chương 2 THỰC TRẠNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ

QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG 35

2.1 KHÁI QUÁT VỀ BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG 35

2.1.1 Khái quát về Bộ Tài nguyên và Môi trường 35

2.1.2 Vai trò của Bộ Tài nguyên và Môi trường trong quản lý đất đai 38

2.2 THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG 39

2.2.1 Những căn cứ pháp lý của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tài nguyên và Môi trường 39

2.2.2 Những kết quả đạt được trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường 40

2.3 NHỮNG HẠN CHẾ CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN MÔI TRƯỜNG 63

2.3.1 Những hạn chế của văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường 63

2.3.2 Những hạn chế trong thực hiện quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường 66

2.4 NGUYÊN NHÂN CỦA NHỮNG HẠN CHẾ TRONG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN MÔI TRƯỜNG 76

2.4.1 Nguyên nhân chung 76

2.4.2 Nguyên nhân của những hạn chế trong quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tài nguyên và Môi trường 77

Tiểu kết chương 2 82

Chương 3 ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG 83

3.1 ĐỊNH HƯỚNG CHÍNH TRỊ - PHÁP LÝ 83

3.2 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ

QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN MÔI TRƯỜNG 85

3.2.1 Những giải pháp chung 85

3.2.2 Những giải pháp cho quy trình ban hành văn bản về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường 88

Tiểu kết chương 3 99

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 101

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 104

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN - Nhà nước của dân, do dân và vì dân là một nhiệm vụ trọng tâm trong giai đoạn hiện nay của Đảng, Nhà nước và nhân dân ta Để đạt được mục đích này, một trong những nhiệm vụ cấp thiết là chúng ta phải sớm hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng đồng bộ, thống nhất, hiệu lực và hiệu quả Trên cơ sở kết quả tổng kết 10 năm thực hiện, ngày 04/04/2016, Bộ Chính trị đã ban hành Kết luận số 01-KL/TW về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm

2020, trong đó vẫn giữ vững mục tiêu: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch; trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân

và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020”[1,tr.1]

Lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lênin chỉ ra rằng, quản lý xã hội bằng pháp luật là tốt nhất, có hiệu quả nhất Ở nước ta, quan điểm trên được khẳng định rõ: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ” [15] Như vậy, có thể thấy vai trò của pháp luật là hết sức quan trọng, chất lượng văn bản QPPL là một trong những vấn đề cần quan tâm hàng đầu Hiện

nay, hệ thống văn bản QPPL còn rất nhiều hạn chế, bất cập cần phải khắc phục như hệ thống văn bản QPPL cồng kềnh, mâu thuẫn, chất lượng văn bản QPPL còn hạn chế Hiệu lực, hiệu quả của văn bản QPPL còn thấp, kỹ thuật lập pháp còn yếu Điều này đòi hỏi phải có sự thống nhất về lý luận của văn bản QPPL như khái niệm, vai trò, quy trình xây dựng, tiêu chí đảm bảo chất lượng…với thực trạng của văn bản QPPL cũng như hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL Từ đó, đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn bản QPPL và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL

Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực: tài nguyên đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản, địa chất; môi trường; khí tượng thuỷ văn; biến đổi khí hậu; đo đạc và bản đồ; quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm

vi quản lý của Bộ Cũng như các cơ quan nhà nước khác, công cụ quản lý hữu hiệu nhất là thông qua hệ thống văn bản QPPL Lĩnh vực nào nóng nhất trong tổng thể các lĩnh vực về tài nguyên và môi trường thì văn bản QPPL về lĩnh vực đó cần được quan tâm nhất Đất đai là một vấn đề đang nóng và sẽ luôn được quan tâm bởi vai trò quan trọng của nó trong đời sống xã hội ở mọi thời

kỳ Theo thống kê năm 2014, trên địa bàn cả nước, khiếu nại, tố cáo về đất đai thường chiếm gần 70% số đơn khiếu nại, tố cáo các cơ quan hành chính nhận được Riêng Bộ Tài nguyên và Môi trường, đơn khiếu nại, tố cáo về đất đai chiếm đến 98% số lượng đơn thư nhận được hằng năm [25] Đâu đó, vẫn có những vụ án như cưỡng chế đất với ông Đoàn Văn Vươn ở Tiên Lãng – Hải Phòng, vụ ông Đặng Viết Ngọc với mẫu thuẫn trong đền bù giải phóng mặt bằng ở Thái Bình khiến dư luận xôn xao, khiến các nhà làm luật trăn trở Có chăng những lỗ hổng trong quản lý, trong hoạt động ban hành các văn bản QPPL về đất đai của các cơ quan nhà nước?

Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng khiếu nại, tố cáo hiện nay là do cơ chế, chính sách, pháp luật, mà cụ thể hóa chính là các văn bản QPPL và hoạt động ban hành các văn bản đó của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tuy

đã từng bước hoàn thiện nhưng còn có những điểm bất cập Từ yêu cầu cấp

thiết như trên, tác giả chọn đề tài “Văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường” làm luận văn thạc sĩ luật học

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

Pháp luật về ban hành văn bản QPPL luôn là một vấn đề được đặt ra song hành cùng với Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020[8] nhằm mục tiêu cải cách thể chế, tạo được một hành lang pháp lý Từ đó nhà nước và nhân dân có những căn cứ chung để thực hiện nhiệm vụ và được đảm bảo quyền lợi của mình Tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, hình thành cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của cơ quan quản lý nhà nước Chủ đề này cũng thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học: Ngô Hồng Thúy (2015) “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam” – Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Khoa học xã hội; Lê Thị Uyên (2016) “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay” – Luận án Tiến sĩ, Học viện Khoa học xã hội Vụ pháp luật Hình sự

- Bộ Tư pháp với hội thảo về chuyên đề ngày 22/5/2013 “Xây dựng và kiểm tra văn bản QPPL của bộ, ngành và địa phương”; Lê Thị Huyền (2014) “Quy trình xây dựng văn bản QPPL – qua thực tiễn địa bàn tỉnh Thanh Hóa” – Luận văn thạc sĩ, Đại học Quốc gia Hà Nội với các bước cụ thể trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Thanh Hóa, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương để thấy những vấn đề còn tồn tại ở đó.….Nhìn chung, mỗi công trình nghiên cứu khoa học đã công bố đều đem lại những giá trị

nhất định, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành Tuy nhiên, những công trình trên vẫn còn mang tính chung chung Đặt trong giai đoạn

2012 – 2016, đơn vị cụ thể là Bộ Tài nguyên và Môi trường với vấn đề văn bản QPPL về quản lý đất đai thì chưa có đề tài nào nghiên cứu cụ thể

Đề tài luận văn sẽ nghiên cứu, giải quyết: Những vấn đề lý luận về văn bản QPPL về đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường Đưa ra thực trạng hiện tại của những văn bản đó so với thực tế cuộc sống yêu cầu, các bước trong quy trình xây dựng văn bản và các yếu tố tham gia vào quá trình đó cũng được đề cập tới để thấy được những tồn tại, khó khăn Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất giải pháp khắc phục, đưa ra được một số giải pháp giúp quy trình ban hành văn bản QPPL ngày càng phù hợp hơn với điều kiện thực tế hiện nay của Bộ Tài nguyên và Môi trường và hệ thống văn bản QPPL quy định về vấn đề này

Các tài liệu liên quan đến nội dung của luận văn:

- Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy, tác giả PTS Lưu Kiếm Thanh

Nhà xuất bản Thống kê, 1999

- Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành chính nhà nước, tác giả

TS Lưu Kiếm Thanh, Nhà xuất bản Thống kê, 2001

- Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước, GS TSKH Nguyễn

Văn Thâm, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, 2006

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích của luận văn là nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn

đề lý luận và thực tiễn về văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường; đề cập đến những vấn đề về đối tượng, thẩm quyền, trình tự, thủ tục Từ đó tìm ra những phương hướng và biện pháp thích hợp để hoàn thiện văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn

bản QPPL nói chung và văn bản QPPL về quản lý đất đai nói riêng của Bộ Tài nguyên và Môi trường

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn xác định các nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau:

- Hệ thống hóa lý luận về văn bản QPPL, hoạt động ban hành văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường;

- Nghiên cứu thực trạng văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường; đánh giá ưu, khuyết điểm và tìm nguyên nhân của những khuyết điểm ấy

- Đề xuất định hướng và giải pháp hoàn thiện văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

- Đề tài nghiên cứu văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường (đề tài tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động ban hành văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường, đề cập đến những vấn đề đối tượng, thẩm quyền, trình

tự, thủ tục ban hành thông tư, thông tư liên tịch thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường trong lĩnh vực quản lý đất đai) giai đoạn 2012-2016

4.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về không gian: Luận văn nghiên cứu thực trạng ban hành thông tư, thông tư liên tịch của Bộ Tài nguyên và Môi trường trong quản lý đất đai trên phạm vi cả nước

- Về thời gian: Trong khuôn khổ có hạn của một bản luận văn thạc sĩ, tác giả giới hạn phạm vi về thời gian nghiên cứu ở việc đánh giá thực trạng

ban hành văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường về quản lý đất đai trong 05 năm trở lại đây (2012 - 2016)

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

5.1 Phương pháp luận

Phương pháp luận: Chủ nghĩa duy vật biện chứng Nghiên cứu các vấn

đề trong mối liên hệ logic với nhau, vấn đề này là tiền đề phát triển cho vấn

đề khác

5.2 Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn đã sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cơ bản sau:

- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Việc nghiên cứu luận văn dựa trên

kết quả phân tích các tài liệu, công trình nghiên cứu có liên quan đến việc ban hành văn bản QPPL và vấn đề quản lý đất đai Đây là phương pháp nghiên cứu được sử dụng chủ yếu để xây dựng cơ sở lý luận của luận văn Thông qua phân tích các tài liệu có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến việc ban hành văn bản QPPL, quản lý đất đai, tác giả có thể hình thành hệ thống cơ sở lý luận theo cách tiếp cận riêng và cung cấp cơ sở cho việc đánh giá thực trạng,

đề xuất các giải pháp cho việc ban hành văn bản QPPL về quản lý đất đai của

Bộ Tài nguyên và Môi trường

- Phương pháp phân tích - tổng hợp: Phương pháp này được thực hiện

nhằm xử lý theo trình tự khoa học, logic các thông tin, số liệu đã thu thập được về việc ban hành văn bản QPPL về quản lý đất đai, sau đó tiến hành tổng hợp để đưa ra kết luận phù hợp Phương pháp này chủ yếu thực hiện để xây dựng cơ sở lý luận và đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện việc ban hành văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường

+ Phương pháp quan sát: Phương pháp này được sử dụng nhằm thu

thập thông tin tại Bộ Tài nguyên và Môi trường Những thông tin thu thập

được thông qua phương pháp quan sát được tác giả phân tích, đánh giá để làm

rõ thực trạng các yếu tố để ban hành nên văn bản QPPL về quản lý đất đai của

Bộ Tài nguyên và Môi trường

+ Phương pháp thống kê: Phương pháp này được sử dụng trên cơ sở

phần mềm quản lý văn bản của Bộ Tài nguyên và Môi trường, thống kê những văn bản QPPL đã được ban hành qua các năm, qua đó nắm rõ những loại văn bản nào là đối tượng nghiên cứu của luận văn, thống kê số lượng văn bản qua từng năm, cung cấp thông tin cho luận văn được đầy đủ hơn

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn

Những kết quả nghiên cứu của Luận văn có giá trị tham khảo đối với các vấn đề liên quan đến văn bản QPPL, hoạt động ban hành văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường nói riêng và các bộ, cơ quan ngang bộ thuộc Chính phủ nói chung trong điều kiện đổi mới và hội nhập

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần, mục lục, danh mục các từ viết tắt, mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm 03 chương:

- Chương 1 Những vấn đề lý luận của văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai

- Chương 2 Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường

- Chương 3 Định hướng và giải pháp hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

1.1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản có thể được hiểu theo hai nghĩa rộng và nghĩa hẹp Theo nghĩa rộng, văn bản là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó Ví dụ: các văn bản pháp luật, các tài liệu Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý nhất định, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, các tổ chức kinh tế

Trong hoạt động quản lý nhà nước, giao dịch giữa các cơ quan nhà nước với nhau, cơ quan nhà nước với tổ chức, công dân, với các yếu tố nước ngoài Văn bản là phương tiện thông tin cơ bản, là sợi dây liên lạc chính, là một trong những yếu tố quan trọng, nhất thiết để tạo thể chế của nền hành chính nhà nước Có thể thấy văn bản chính là phương tiện để xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào quá trình quản lý nhà nước

Như vậy, văn bản quản lý nhà nước là một tập hợp các văn bản được ban hành tạo nên một chỉnh thể các văn bản cấu thành hệ thống, trong đó tất

cả các văn bản có liên hệ mật thiết với nhau về mọi phương diện, được sắp xếp theo trật tự pháp lý khách quan, logic và khoa học Đó là hệ thống chặt chẽ các cấu trúc nội dung bên trong và hình thức biểu hiện bên ngoài, phản ánh được và phù hợp với cơ cấu quan hệ xã hội, yêu cầu của công tác quản lý nhà nước Trong hệ thống này, những tiểu hệ thống với tính chất và mức độ hiệu lực pháp lý cao thấp, rộng hẹp khác nhau

Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội ra đời, tồn tại và phát triển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định Hai hiện tượng này luôn có mối quan hệ mật thiết với nhau Nhà nước không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật, và ngược lại, pháp luật chỉ hình thành, phát triển và phát huy hiệu lực bằng con đường Nhà nước Pháp luật đã trở thành công cụ có hiệu lực nhất để đưa xã hội vào vòng “trật tự” phù hợp với ý chí và lợi ích của giai cấp thống trị Giai cấp thống trị đã sử dụng nhiều hình thức khác nhau để thể hiện ý chí của mình thành pháp luật Trong lịch sử đã có ba hình thức pháp luật được các giai cấp thống trị sử dụng là tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản QPPL

Tập quán pháp là tập quán đã lưu truyền trong xã hội, được nhà nước thừa nhận và nâng lên thành pháp luật Tiền lệ pháp là các quyết định có trước

về từng vụ việc cụ thể của cơ quan hành chính cấp trên hoặc cơ quan xét xử cấp trên được nhà nước thừa nhận là khuôn mẫu để các cơ quan tương ứng ngang cấp và cấp dưới giải quyết những vụ việc tương tự xảy ra sau này

Đối với văn bản QPPL, sở dĩ được coi là hình thức (nguồn) chủ yếu nhất và quan trọng nhất của pháp luật xã hội chủ nghĩa vì nó có những đặc điểm mà tập quán pháp và tiền lệ pháp không thể có được Như vậy “Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa và được áp dụng nhiều lần trong thực tế đời sống” [12]

Theo Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này” Trong đó,

“QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp

đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước

hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện” [15]

Như vậy, có thể hiểu văn bản QPPL là văn bản do nhà nước có thẩm

quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong luật ban hành văn bản QPPL, trong đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội[12]

1.1.2 Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật

Từ khái niệm trên có thể thấy văn bản QPPL là một loại văn bản pháp

lý đặc biệt, là hình thức pháp luật tiến bộ nhất và hiện đại nhất, được sử dụng trong tất cả các nhà nước Để phân biệt rõ hơn giữa văn bản QPPL với các loại văn bản hành chính khác thì có thể xem xét thông qua các đặc điểm đặc trưng của nó như sau:

Một là: Do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành

Theo Điều 4 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, những cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm bao gồm: Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán Nhà nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, Chánh án Toà án nhân dân tối cao phối hợp với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp với nhau, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp

Hai là: Được ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản QPPL được ban hành theo trình tự từ khâu lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, cho đến thông qua, ký, công bố văn bản QPPL Tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định luật định Vì thế, mặc dù văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung hợp pháp nhưng trong quá trình xây dựng và ban hành không tuân thủ đúng quy định của pháp luật về thủ tục sẽ không được coi là văn bản QPPL

Ngoài ra, một văn bản được coi là văn bản QPPL còn phải được ban hành đúng hình thức do pháp luật quy định [5] Tại Điều 4 của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định rõ chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm với tên gọi khác nhau Ví dụ: Bộ trưởng được ban hành văn bản QPPL dưới hình thức là thông tư; HĐND các cấp được ban hành văn bản QPPL dưới hình thức là nghị quyết… nếu các chủ thể này ban hành các văn bản không dưới những tên gọi được quy định ở trên thì dù có chứa đựng các QPPL cũng không được coi là văn bản QPPL vì không đúng tên gọi do Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định

Theo đó, hệ thống văn bản QPPL bao gồm:

- Hiến pháp

- Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội

- Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

- Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước

- Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ

- Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao

- Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh)

- Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

- Văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện)

- Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã)

- Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã

Với chủ trương tiếp tục tinh gọn hệ thống văn bản QPPL, so với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004, Luật mới đã giảm được một số hình thức văn bản QPPL Đồng thời quy định rõ ràng, cụ thể và chặt chẽ hơn về nội dung ban hành các hình thức văn bản QPPL Cụ thể về hình thức văn bản QPPL:

so với Luật năm 2008, Luật mới không quy định hình thức thông tư liên tịch

giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và chỉ thị của Ủy ban

nhân dân các cấp (giảm được 04 hình thức văn bản QPPL) Đối với nghị

quyết liên tịch, chỉ giữ lại hình thức nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường

vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận

Tổ quốc Việt Nam Như vậy, theo quy định tại Điều 3 thì hệ thống văn bản

Tính bắt buộc chung của các QPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể nằm trong điều kiện, hoàn cảnh mà QPPL quy định QPPL được đặt ra không phải cho những chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định Đây

là điểm khác biệt với văn bản áp dụng pháp luật, bởi vì nội dung văn bản áp dụng pháp luật bao giờ cũng chứa đựng quy tắc xử sự riêng đối với cá nhân, tổ chức cụ thể được xác định Vì vậy văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần trên thực tế còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy nhất một lần

Văn bản QPPL được nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, tổ chức, hành chính, kinh tế Trong trường

hợp cần thiết, nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế đối với cá nhân, tổ chức

cố tình không thực hiện hoặc thực hiện sai các quy định của văn bản QPPL

Văn bản QPPL có hiệu lực trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương tùy thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành, cũng như nội dung của mỗi văn bản Thông thường văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn văn bản QPPL

do địa phương ban hành thì có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương đó

Như vậy chỉ có những văn bản nào có đầy đủ các đặc điểm nêu trên mới được coi là văn bản QPPL

Theo Luật số 80/2015/QH13 ban hành ngày 22 tháng 06 năm 2015 về ban hành văn bản QPPL, tại mục 4 “Xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ” thì quy trình ban hành văn bản QPPL bao gồm các bước sau:

- Soạn thảo thông tư

- Thẩm định dự thảo thông tư

- Chuẩn bị hồ sơ dự thảo thông tư trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

- Xem xét, ký ban hành thông tư

1.2 VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

1.2.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của

Bộ Tài nguyên và Môi trường

Đất đai có vai trò vô cùng quan trọng đối với đời sống kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi đất nước Ở nước ta, đất đai được xác định tài nguyên vô cùng quý giá của quốc gia, là tư liệu sản xuất đặc biệt, nguồn nội lực quan trọng nhất để phát triển kinh tế, là thành phần quan trọng của môi trường sống Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của

quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật”[18] Vì vậy nhà nước cần nắm chắc tình hình của đất đai thông qua việc quản lý đất đai, cụ thể như sau:

Quản lý đất đai bao gồm những chức năng, nhiệm vụ liên quan đến việc xác lập và thực thi các quy tắc cho việc quản lý, sử dụng và phát triển đất đai cùng với những lợi nhuận thu được từ đất (thông qua việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển nhượng quyền sử dụng đất hoặc thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và các khoản thuế về đất…) và giải quyết những tranh chấp, khiếu nại, tố cáo… liên quan đến quyền sử dụng đất

Quản lý đất đai là quá trình điều tra mô tả những tài liệu chi tiết về thửa đất, xác định hoặc điều chỉnh các quyền và các thuộc tính khác của đất, cập nhật, cung cấp và lưu giữ những thông tin liên quan về sở hữu, giá trị, sử dụng đất và các nguồn thông tin khác liên quan đến thị trường bất động sản

Nhà nước phải đóng vai trò chính trong việc hình thành chính sách đất đai và các nguyên tắc của hệ thống quản lý đất đai bao gồm pháp Luật Đất đai

và pháp luật liên quan đến đất đai Đối với công tác quản lý đất đai, nhà nước xác định một số nội dung chủ yếu: sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước; tập trung và phân cấp quản lý; vai trò của lĩnh vực công và tư nhân; vị trí của

cơ quan đăng ký đất đai; quản lý các tài liệu địa chính; quản lý các tổ chức địa chính, quản lý nguồn nhân lực; nghiên cứu; giáo dục và đào tạo; trợ giúp về chuyên gia tư vấn và kỹ thuật; hợp tác quốc tế

Nhà nước thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai theo quy hoạch và kế hoạch chung thống nhất Nhà nước chiếm hữu toàn bộ quỹ đất đai, nhưng lại không trực tiếp sử dụng mà giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng Trong quá trình phát triển của đất nước, ở từng giai đoạn cụ thể, nhu cầu sử dụng đất đai của các ngành, các cơ quan, tổ chức cũng khác nhau Nhà nước với vai trò chủ quản lý đất đai thực hiện phân phối đất đai cho các chủ

sử dụng theo quá trình phát triển của xã hội

Như vậy, Quản lý nhà nước (QLNN) về đất đai là tổng hợp các hoạt

động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền

sở hữu của Nhà nước đối với đất đai; đó là các hoạt động nắm chắc tình hình

sử dụng đất; phân phối và phân phối lại quỹ đất đai theo quy hoạch, kế hoạch; kiểm tra giám sát quá trình quản lý và sử dụng đất; điều tiết các nguồn lợi từ đất đai.[27]

Mục tiêu cao nhất của quản lý nhà nước về đất đai là bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, đảm bảo cho việc khai thác sử dụng đất tiết kiệm, bền vững và ngày càng có hiệu quả cao

Theo Điều 22 trong Luật Đất đai năm 2013, nội dung của QLNN về đất đai bao gồm 15 nội dung chính như sau: “1 Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó 2 Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính 3 Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất 4 Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 5 Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất

6 Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất 7 Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất 8 Thống kê, kiểm kê đất đai 9 Xây dựng hệ thống thông tin đất đai 10 Quản lý tài chính về đất đai

và giá đất 11 Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người

sử dụng đất 12 Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai

13 Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai 14 Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai 15 Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai” Như vậy, trong số các nội dung trên, "Ban hành

các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó" không phải là nội dung mới Nó đã được quy định từ năm 1980 trong Quyết định số 201/CP của Hội đồng Chính phủ Tuy nhiên, đến Luật Đất đai 2003 và Luật đất đai 2013, nội dung này được xác định là cơ

sở để thực hiện các nội dung khác trong công tác quản lý nhà nước về đất đai nên nó được xếp lên vị trí đầu tiên Thực tế cho thấy bất kể việc gì trong công tác quản lý nhà nước về đất đai đều phải tuân theo quy định của pháp luật

Theo đó, văn bản QPPL về quản lý đất đai bao gồm những văn bản sau (theo quy định tại Luật ban hành văn bản năm 2008):

- Thông tư của các Bộ liên quan có trách nhiệm hướng dẫn thi hành Luật Đất đai như Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tài chính, Bộ NNPTNT (Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT về hồ sơ địa chính Thông tư số 02/2015/TT - BTNMT hướng dẫn Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Nghị định

số 44/2014/NĐ-CP; Nghị định số 46/2014/NĐ-CP về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước; Thông tư số 76/2014/TT-BTC hướng dẫn Nghị định số 45/2014/NĐ-CP về thu tiền sử dụng đất; Thông tư số 19/2016/TT-BNNPTNT hướng dẫn chi tiết Điều 4 Nghị định số 35/2015/NĐ-CP về quản

lý sử dụng đất trồng lúa…)

- Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ

trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao để quản lý nhà nước về vấn đề đất đai

- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Quyết định số TTg về chính sách hỗ trợ đào tạo nghề và giải quyết việc làm cho người lao động bị thu hồi đất…)

63/2015/QĐ Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; quyết định của UBND các tỉnh, thành phố về bảng giá đất tại 63 tỉnh, thành phố; quyết định của UBND các tỉnh, thành phố hướng dẫn bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại 63 tỉnh, thành

- Nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND các huyện, xã về quản

lý đất đai

Nhà nước thống nhất quản lý về đất đai trên phạm vi cả nước, giao cho Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất cũng là chủ thể cao nhất trong vấn đề quản lý về đất đai Trên cơ sở Luật Đất đai do Quốc hội ban hành, nghị định của Chính phủ sẽ ra đời để thi hành những nội dung trong Luật Đất đai

Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai trên phạm vi cả nước sẽ ban hành các văn bản cụ thể hoá các quy định trong Luật Đất đai, trong các nghị định hướng dẫn Luật Đất đai để hướng dẫn các địa phương, các ngành khác thực hiện bằng các thông tư, thông tư liên tịch

Như vậy, ta có thể đưa ra một khái niệm chung nhất về văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường như sau:

Văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường là văn bản do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong luật ban hành văn bản QPPL và trong thông tư hiện hành của Bộ Tài

nguyên và Môi trường, trong đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đăng ký và thống kê đất đai; quản lý về giá đất; bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; phát triển quỹ đất, quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản; lưu trữ và thông tin đất đai và thanh tra, kiểm tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai

Văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường được thể hiện dưới dạng thông tư và thông tư liên tịch (theo Điều

4 tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015)

1.2.2 Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường

Nội dung văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường chính là nội dung của các thông tư, thông tư liên tịch của Bộ Tài nguyên và Môi trường về quản lý đất đai Căn cứ vào quy định của pháp luật

về quản lý nhà nước về đất đai với 15 nội dung chính [17], nội dung của các thông tư, thông tư liên tịch của Bộ Tài nguyên và Môi trường được chia thành các nhóm nội dung chính như sau:

Một là: Thống kê và kiểm tra tình hình đất đai, từ đó biết rõ các thông tin chính xác về số lượng đất đai, về chất lượng đất đai, về tình hình hiện trạng của việc quản lý và sử dụng đất đai

Hai là: Thực hiện việc chuyển giao quyền sử dụng đất giữa các chủ thể khác nhau, thực hiện việc điều chỉnh giữa các loại đất, giữa các vùng kinh tế thông qua việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cho phép chuyển quyền sử dụng đất và thu hồi đất

Ba là: Văn bản QPPL với nội dung hướng dẫn các hoạt động thanh tra, kiểm tra chế độ quản lý và sử dụng đất đai

Bốn là: Thực hiện các chính sách tài chính về đất đai

1.2.3 Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường

Văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường trước hết là một loại văn bản quy phạm pháp luật, nó sẽ mang những đặc điểm chung của một văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời, nó vừa mang những đặc điểm đặc thù trong lĩnh vực quản lý đất đai Có thể khái quát những đặc điểm cơ bản của văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường như sau:

- Về chủ thể ban hành: Do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành theo hình thức quy định tại Điều 4 Luật ban hành văn bản QPPL 2015 bao gồm: Thông tư của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường; thông tư liên tịch giữa

Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (so với Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 thì có cắt bỏ thẩm quyền ban hành thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ trưởng các bộ hoặc Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác)

- Về cách thức ban hành: được ban hành theo thủ tục, trình tự quy định tại các văn bản pháp luật hiện hành về hướng dẫn ban hành văn bản QPPL

Đó là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; Thông tư số 32/2016/TT-BTNMT ngày 07/11/2016 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường; trong giai đoạn trước đó là Thông tư số 46/2014/TT-BTNMT ngày 01/8/2014 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường

- Có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương trong các lĩnh vực chuyên ngành mà Bộ Tài Nguyên và Môi trường quản lý, mà cụ thể ở đây quản lý nhà nước về đất đai

Ví dụ như Thông tư số 34/2014/TT- BTNMT ban hành ngày 30 tháng 06 năm

2014 với Quy định về xây dựng, quản lý, khai thác hệ thống thông tin đất đai; Thông tư số 20/2015/TT- BTNMT ngày 27 tháng 4 năm 2015 về ban hành định mức kinh tế - kỹ thuật để lập dự toán ngân sách nhà nước phục vụ công tác định giá đất; Thông tư số 49/2016/TT-BTNMT ngày 28 tháng 12 năm

2016 quy định về công tác giám sát, kiểm tra, thẩm định nghiệm thu công trình, sản phẩm trong lĩnh vực quản lý đất đai

- Được nhà nước đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật Các biện pháp đảm bảo thực hiện bao gồm tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục; tổ chức, hành chính, kinh tế và cưỡng chế, quy định chế tài với người có hành vi vi phạm (hệ thống nghị định xử lý vi phạm hành chính trong các lĩnh vực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường và hệ thống thanh tra chuyên ngành các lĩnh vực)

Việc quy định rõ thẩm quyền và hình thức văn bản QPPL còn có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, đặc biệt là trong quan hệ giữa nhà nước với nhân dân, giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương Bằng hình thức văn bản, đối tượng thi hành có thể nhận biết ngay ai đã ban hành văn bản đó (ví dụ như văn bản thông tư thì người dân có thể nhận biết ngay đó

là văn bản được ban hành bởi các bộ) Sự phân biệt này góp phần thể hiện tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật Đồng thời, việc tuân thủ hình thức của văn bản cũng là một yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản

1.2.4 Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường

Quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL là các bước mà cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền nhất thiết phải tiến hành trong công tác xây dựng và ban hành văn bản theo đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của mình nhằm đạt được mục tiêu quản lý nhà nước

Quy trình ban hành thông tư về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường bao gồm các bước tương tự như quy trình chung được Bộ Tài nguyên và Môi trường sử dụng để ban hành văn bản QPPL theo chức năng quyền hạn của bộ Vì vậy chúng ta sẽ đi từ quy trình chung đó để thấy sự cụ thể trong quy trình ban hành thông tư về quản lý đất đai Nó là trình tự, thủ tục (các bước) để một thông tư được ban hành từ khâu soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định, ban hành Tùy theo tính chất, nội dung và hiệu lực pháp lý của từng loại văn bản mà có thể xây dựng một trình tự ban hành tương ứng Tuy nhiên, quy trình ban hành của mỗi loại văn bản là như nhau (quy trình xây dựng thông tư này không thể khác với quy trình xây dựng thông tư khác), việc xác định một trình tự chuẩn là hết sức cần thiết nhằm trật tự hóa công tác này, tạo sự thống nhất trong khi ban hành văn bản QPPL tại Bộ Tài nguyên và Môi trường

Quy trình ban hành văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường gồm các bước cơ bản được khái quát theo sơ đồ như sau:

Căn cứ chương trình xây dựng văn bản QPPL được Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ký ban hành, thường vào tháng 1 hàng năm hoặc theo yêu cầu của cơ quan cấp trên (Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ), các đơn vị thuộc bộ được giao chủ trì soạn thảo tiến hành thực hiện theo các bước cụ thể sau:

Bước 1: Tùy theo tính chất của từng loại thông tư, Thủ trưởng đơn vị được giao chủ trì soạn thảo ban hành quyết định thành lập Tổ soạn thảo Thành phần tổ soạn thảo gồm: Tổ trưởng tổ soạn thảo là đại diện lãnh đạo đơn

vị được giao chủ trì soạn thảo và thành viên tổ soạn thảo gồm đại diện Vụ Pháp chế (trong trường hợp Vụ Pháp chế không phải là đơn vị chủ trì soạn thảo) và đại diện các cơ quan, đơn vị có liên quan

Tổ trưởng tổ soạn thảo có trách nhiệm xác định mục đích, yêu cầu, nội dung, phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự thảo văn bản QPPL; chỉ đạo phân công, điều hành các công việc đảm bảo chất lượng văn bản soạn thảo, tiến độ thực hiện Đối với từng thành viên trong Tổ soạn thảo thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến việc xây dựng văn bản theo sự phân công của tổ trưởng, tham

dự đầy đủ các cuộc họp và các hoạt động của Tổ soạn thảo, đề xuất ý kiến liên quan đến các nội dung của văn bản và việc xây dựng văn bản

Bước 2: Công tác soạn thảo văn bản

Đơn vị chủ trì soạn thảo thông tư có trách nhiệm: tổng kết, đánh giá thực trạng quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn thực hiện pháp luật liên quan đến dự thảo thông tư; nghiên cứu kinh nghiệm pháp luật và các thông tin tư liệu có liên quan đến nội dung của dự thảo thông tư; khảo sát, nghiên cứu thực tế địa phương, cơ sở hoặc nước ngoài; tổ chức soạn thảo thông tư theo đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng, kịp thời xin ý kiến chỉ đạo của Lãnh đạo Bộ phụ trách về những nội dung quan trọng, những vấn đề mang tính nhạy cảm; tổ chức thực hiện việc lấy ý kiến và nghiên cứu, tiếp thu

ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan về dự thảo văn bản; chỉnh

lý dự thảo văn bản, xây dựng tờ trình Bộ trưởng, gửi xin ý kiến thẩm định; hoàn thiện dự thảo văn bản sau khi có ý kiến thẩm định; chuẩn bị hồ sơ trình

Bộ trưởng ký ban hành văn bản

Vụ Pháp chế có trách nhiệm: tham gia soạn thảo thông tư; góp ý, thẩm định dự thảo thông tư; phối hợp với các đơn vị chủ trì soạn thảo trình Lãnh đạo Bộ xem xét, ký ban hành thông tư

Các đơn vị trực thuộc Bộ, Sở Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm tham gia Tổ soạn thảo thông tư theo đề nghị của đơn vị chủ trì soạn thảo, góp

ý dự thảo thông tư khi được gửi lấy ý kiến

Bước 3: Tổ chức lấy ý kiến đóng góp, phản biện

Dự thảo thông tư phải được tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu

sự điều chỉnh trực tiếp của văn bản và của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan (dự thảo thông tư phải được đăng tải trên trang thông tin điện tử của

Bộ trong thời gian ít nhất 60 ngày để các cơ quan, tổ chức, các nhân có ý kiến tham gia)

Đối với dự thảo thông tư có liên quan đến quyền và nghĩa vụ của người dân, doanh nghiệp; liên quan tới nhiều bộ, ngành, địa phương hoặc cần phải

phân định rõ trách nhiệm, sự phối hợp giữa các bên liên quan, đơn vị chủ trì soạn thảo trình Bộ công văn gửi lấy ý kiến của Bộ Tư pháp, bộ, ngành có liên quan, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam

Việc lấy ý kiến tham gia về dự thảo có thể được thực hiện thông qua các hình thức sau: Tổ chức họp góp ý, hội thảo; lấy ý kiến bằng văn bản; thông qua trang thông tin điện tử của bộ; Thông qua các tổ chức, hội, hiệp hội phối hợp tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự điều chỉnh, tác động trực tiếp của văn bản; tổ chức phản biện trên cơ sở ký hợp đồng với các cơ quan, tổ chức, viện nghiên cứu, các chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý đối với dự thảo văn bản

Hồ sơ gửi lấy ý kiến, gồm: Công văn gửi lấy ý kiến, nêu rõ những vấn

đề cần xin ý kiến; dự thảo văn bản QPPL; bản thuyết trình nội dung cơ bản của dự thảo, nêu rõ mục đích, lý do, sự cần thiết ban hành văn bản; yêu cầu thực tiễn, cơ sở pháp lý ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; những quan hệ mới cần điều chỉnh; các nội dung cần thiết khác và dự kiến các văn bản QPPL hoặc các điều khoản của văn bản QPPL cần sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc hết hiệu lực thi hành; các tài liệu liên quan đến nội dung dự thảo

Công văn đề nghị góp ý kiến và dự thảo văn bản phải được gửi đến tổ chức, cá nhân lấy ý kiến tham gia trước ít nhất 03 ngày làm việc trước khi họp, hội thảo nếu đề nghị đơn vị, cá nhân tham gia góp ý kiến tại hội nghị, hội thảo, trừ trường hợp soạn thảo văn bản trong trường hợp khẩn cấp

Việc lấy ý kiến đóng góp của các nhà khoa học, các chuyên gia được thực hiện theo quy định về cơ chế huy động các chuyên gia, các nhà khoa học

và nhân dân vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL

Cơ quan, đơn vị có liên quan thuộc bộ khi nhận được đề nghị tham gia góp ý kiến bằng văn bản hoặc tham gia cuộc họp, hội thảo thảo luận về dự

thảo văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng có trách nhiệm tổ chức nghiên cứu và tham gia ý kiến bằng văn bản hoặc cử cán bộ tham gia đầy đủ các cuộc họp, hội thảo

Trường hợp lấy ý kiến bằng văn bản, cơ quan, đơn vị được đề nghị tham gia góp ý kiến phải trả lời bằng văn bản trong thời hạn 07 ngày làm việc

kể từ ngày nhận được hồ sơ và chịu trách nhiệm về chất lượng văn bản góp ý Quá thời hạn trên mà không có ý kiến trả lời thì được coi là cơ quan, đơn vị

đã nhất trí với nội dung dự thảo văn bản, đồng thời chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng về nội dung có liên quan đến cơ quan, đơn vị mình

Bước 4: Tổng hợp, tiếp thu ý kiến và chỉnh lý dự thảo thông tư

Đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu, giải trình

ý kiến góp ý của các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân Trường hợp không tiếp thu ý kiến góp ý, đơn vị chủ trì soạn thảo phải có văn bản giải trình

Việc tiếp thu ý kiến góp ý đối với quy định thủ tục hành chính trong dự thảo thông tư được thể hiện thành một phần riêng trong văn bản tiếp thu, giải trình, gửi Vụ Pháp chế (nội dung ban hành thủ tục hành chính đã không còn trong thông tư, vì vậy theo Thông tư số 32/2016/TT-BTNMT không còn quy định về nội dung này)

Đơn vị chủ trì soạn thảo báo cáo Thứ trưởng phụ trách để xin ý kiến chỉ đạo về việc tiếp thu ý kiến và chỉnh lý dự thảo

Đơn vị chủ trì soạn thảo báo cáo Bộ trưởng về tiến độ, nội dung, những vấn đề phức tạp, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau và xin ý kiến chỉ đạo Sau khi có ý kiến chỉ đạo của Bộ trưởng, đơn vị chủ trì soạn thảo và Tổ soạn thảo có trách nhiệm chỉnh lý dự thảo Nếu xét thấy cần thiết, đơn vị chủ trì soạn thảo có thể tiếp tục lấy ý kiến tham gia của các cơ quan, đơn vị, tổ chức,

cá nhân có liên quan trong và ngoài Bộ

Bước 5: Tổ chức thẩm định, thẩm tra dự thảo thông tư

Vụ Pháp chế có trách nhiệm thẩm định dự thảo thông tư do các đơn vị thuộc bộ chủ trì soạn thảo trước khi trình Bộ trưởng xem xét, ký ban hành

Đối với dự thảo thông tư quy định kỹ thuật, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật, việc thẩm định về chuyên môn thực hiện theo quy định sau đây:

- Vụ Khoa học và Công nghệ có trách nhiệm thẩm định, thẩm tra về chuyên môn đối với dự thảo thông tư quy định kỹ thuật, quy chuẩn kỹ thuật

- Vụ Kế hoạch có trách nhiệm thẩm định về chuyên môn đối với dự thảo thông tư là định mức kinh tế - kỹ thuật

- Vụ Pháp chế chỉ thẩm định về pháp lý sau khi có ý kiến thẩm định, thẩm tra về chuyên môn của các Vụ theo quy định trên

Thời hạn thẩm định là 07 (bảy) ngày làm việc, kể từ ngày Vụ Pháp chế nhận đủ hồ sơ hợp lệ Trường hợp hồ sơ thẩm định không đáp ứng yêu cầu quy định thì trong thời hạn không quá 02 (hai) ngày làm việc, Vụ Pháp chế đề nghị đơn vị chủ trì soạn thảo bổ sung hồ sơ

- Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với

hệ thống pháp luật và tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;

- Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện;

- Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

Ngoài những nội dung thẩm định nêu trên, đối với các dự thảo văn bản

có quy định về thủ tục hành chính, Vụ Pháp chế có trách nhiệm thẩm định quy định về thủ tục hành chính và thể hiện nội dung này trong báo cáo thẩm định (theo thông tư mới thì nội dung này đã bị bãi bỏ)

Đối với dự thảo do Vụ Pháp chế chủ trì soạn thảo hoặc dự thảo có nội dung phức tạp, liên quan đến công tác chuyên môn của nhiều đơn vị, lĩnh vực,

Vụ Pháp chế đề nghị Lãnh đạo bộ thành lập Hội đồng thẩm định Ý kiến thẩm định của Vụ Pháp chế, Hội đồng thẩm định phải được đơn vị chủ trì soạn thảo nghiên cứu, có báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến thẩm định và chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo thông tư trước khi trình Bộ trưởng xem xét, ký ban hành;

Trường hợp còn có ý kiến khác, Vụ Pháp chế có công văn gửi đơn vị chủ trì soạn thảo hoặc viết trực tiếp trong Phiếu trình văn bản về việc bảo lưu

ý kiến Đơn vị chủ trì soạn thảo báo cáo, trình Bộ trưởng xem xét, quyết định

Bước 6: Trình ký ban hành thông tư

Hồ sơ trình ký Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng (hồ sơ trình ký) được gửi về Văn phòng Bộ qua bộ phận một cửa Hồ sơ trình ký bao gồm: Tờ trình Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng về dự thảo thông tư sau khi tiếp thu ý kiến thẩm định (do lãnh đạo đơn vị trình ký); Dự thảo văn bản đã được chỉnh lý sau khi có ý kiến thẩm định; bảng tổng hợp ý kiến của các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân về dự thảo văn bản; văn bản thẩm định về nội dung chuyên môn đối với các dự thảo văn bản quy định về quy trình, quy phạm, các định mức kinh tế -

kỹ thuật, các loại danh mục theo quy định; tài liệu khác có liên quan (nếu có) Nếu thấy văn bản thẩm định của Vụ Pháp chế hoặc Hội đồng thẩm định; báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến thẩm định; bản đánh giá tác động của Thủ tục hành chính và các tài hồ sơ đầy đủ, nội dung dự thảo xây dựng phù hợp với yêu cầu thì Văn phòng Bộ tiếp tục trình Bộ trưởng ký hoặc ủy quyền cho Thứ trưởng ký ban hành thông tư Nếu hồ sơ trình ký chưa đáp ứng được yêu cầu

(sai về thể thức, kỹ thuật trình bày hoặc thiếu ý kiến thẩm định của Vụ Pháp chế, ý kiến của Phòng Kiểm soát thủ tục hành chính) thì Văn phòng Bộ trả về cho đơn vị chủ trì soạn thảo tiếp tục hoàn thiện

Bước 7: Phát hành, đăng công báo, gửi, đưa tin sau khi Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng ký ban hành thông tư

Thông tư thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng sau khi được ký ban hành phải được gửi đăng Công báo, trang thông tin điện tử của Chính phủ

và của Bộ, tổ chức công bố, đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng (nếu có), trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước và phải được gửi kịp thời đến cơ quan nhà nước cấp trên, các cơ quan nhà nước, các

tổ chức chính trị - xã hội hữu quan và cơ quan có thẩm quyền giám sát kiểm tra, xử lý văn bản Hồ sơ trình ký và bản gốc văn bản QPPL phải được lưu trữ theo quy định của pháp luật về lưu trữ tại Văn phòng Bộ

Ngoài ra, đơn vị được giao chủ trì soạn thảo thông tư thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng có trách nhiệm gửi bản ghi điện tử (file mềm) về Văn phòng Bộ cùng với thời gian đóng dấu, lấy số ở Văn thư Bộ và chịu trách nhiệm về tính chính xác của bản ghi điện tử (file mềm) Văn phòng Bộ có trách nhiệm gửi văn bản (bản cứng) và bản ghi điện tử (file mềm) văn bản QPPL đến

cơ quan Công báo, trang thông tin điện tử của Chính phủ và đăng tải lên trang thông tin điện tử của Bộ, trừ những trường hợp thuộc bí mật nhà nước

1.3 NHỮNG YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

1.3.1 Nền kinh tế - chính trị của quốc gia

Chính trị là một bộ phận của kiến trúc thượng tầng Theo một nghĩa chung nhất thì chính trị chính là hoạt động của con người nhằm làm ra, gìn giữ và điều chỉnh những luật lệ chung trong xã hội mà những luật lệ này tác động trực tiếp lên cuộc sống của những người góp phần làm ra, gìn giữ và

điều chỉnh những luật lệ chung đó, nó có tác động rất quan trọng tới sự phát triển của toàn xã hội Với hệ thống chính trị của Việt Nam hiện nay, dưới sự lãnh đạo của đảng CSVN thì những nội dung, tư tưởng trong cương lĩnh, những chính sách pháp luật của nhà nước sẽ là cơ sở dẫn dắt, định hướng cho việc ban hành các văn bản QPPL mang tính thực thi, áp dụng trong thực tế các vấn đề quản lý nhà nước, trong đó có đất đai Như vậy, những chủ trương mang tính định hướng ấy càng đúng đắn, có tầm nhìn xa thì sẽ tạo thuận lợi cho việc ban hành các nội dung trong văn bản QPPL quản lý nhà nước nói chung và quản lý đất đai nói riêng càng sát với thực tế cuộc sống, và ngược lại Nếu những chủ trương, đường lối ấy mang tính lạc hậu, lỗi thời sẽ là bước cản trở lớn khi tiến hành xây dựng những văn bản QPPL, từ đó sẽ làm giảm vai trò của văn bản QPPL đối với quản lý nhà nước

Kinh tế với những điều kiện về vật chất, kỹ thuật và trình độ văn hóa cũng như dân trí của con người sẽ có tác động trực tiếp tới việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL một cách nhanh chóng, khoa học, hiệu quả hay không

Chính trị - kinh tế là những thành phần quan trọng của kiến trúc thượng tầng và cơ sở hạ tầng, nó có tác động tổng hòa, quan trọng, toàn diện tới sự phát triển tiến bộ chung của mọi mặt đời sống xã hội, trong đó có hoạt động ban hành văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL về quản lý đất đai nói riêng theo cả hai hướng tích cực và tiêu cực..

1.3.2 Các quy định pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Như chúng ta biết, hệ thống pháp luật là cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý tại Bộ Tài nguyên và Môi trường Chính vì vậy, trong quy trình ban hành văn bản quy phạm, đặc biệt là các văn bản QPPL không thể thiếu các quy định Trường hợp các quy định về xây dựng, ban hành văn bản QPPL của

Bộ Tài nguyên và Môi trường về các lĩnh vực trong phạm vi quản lý nói chung, trong lĩnh vực quản lý đất đai nói riêng không đủ để điều chỉnh các

quan hệ, các điều kiện phát sinh, không thống nhất theo quy trình ban hành văn bản nhất định của cấp trên thì sẽ hạn chế hiệu quả, hiệu lực của hoạt động xây dựng, ban hành văn bản hành chính tại Bộ Tài nguyên và Môi trường Một hệ thống pháp luật đầy đủ trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL về đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường sẽ là cơ sở pháp lý đảm bảo cho hoạt động quản lý về đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường đạt hiệu quả cao

1.3.3 Đội ngũ cán bộ, công chức

Con người là chủ thể của xã hội, mọi hoạt động trong xã hội xét đến cùng đều ảnh hưởng tới mục tiêu phục vụ cho lợi ích của con người Do vậy, con người là mục tiêu của mọi quá trình trong sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người Đồng thời, con người cũng là động lực, yếu tố quyết định sự tồn tại và phát triển của xã hội

Con người trong tổ chức là yếu tố cốt lõi tạo nên sự thành công của bất

kì tổ chức nào, cho dù đó là tổ chức tư nhân hay tổ chức nhà nước Một tổ chức nhà nước nếu không có nguồn nhân lực có chất lượng sẽ khó có thể thực hiện được mục tiêu mà Nhà nước đặt ra cho tổ chức và do vậy, không thể phục vụ và đáp ứng được nhu cầu của công dân và tổ chức trong xã hội

Trong bộ máy hành chính nhà nước, mà cụ thể tại cơ quan cấp Bộ, nguồn nhân lực là bộ phận chủ lực thực hiện chức năng quản lý thống nhất trong cả nước về lĩnh vực được phân công phụ trách Từ đó đòi hỏi đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp làm công tác soạn thảo ban hành các văn bản QPPL phải nhạy bén, linh hoạt để phát hiện những vấn đề then chốt một cách nhanh chóng, đúng sát với tình hình thực tiễn, biết tổng kết thực tiễn và đúc kết thành lý luận để từ đó tham mưu văn bản sát, đúng và có tính dự báo với

độ chính xác cao Điều đó yêu cầu các cán bộ công chức ngoài việc nắm vững

hệ thống pháp luật về chuyên môn, nghiệp vụ, đòi hỏi phải nắm vững công

tác soạn thảo, ban hành văn bản Trên thực tế, rất nhiều cán bộ, công chức chưa quan tâm, coi trọng công tác soạn thảo, ban hành văn bản nên dẫn đến trong hoạt động quản lý kém hiệu quả do từ ngữ, văn phong hành chính chưa chính xác, nội dung chưa sát đúng với thực tế, thể thức văn bản chưa đúng mẫu, tên loại văn bản chưa phù hợp với nội dung

Nói chung, cán bộ công chức có ảnh hưởng to lớn bởi chính họ là những người trực tiếp thực hiện quy trình ban hành văn bản Vì vậy, năng lực, tinh thần làm việc của đội ngũ cán bộ, công chức này ảnh hưởng tới chất lượng trong công tác ban hành văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường

1.3.4 Bộ máy làm việc

Một yếu tố quan trọng để tạo nên hiệu quả trong công việc quản lý đó chính là bộ máy làm việc Trong bất kì cơ quan, tổ chức nào, bộ máy làm việc được sắp xếp khoa học, bố trí đúng năng lực, phân công công việc hợp lý theo đúng chuyên môn, nghiệp vụ sẽ mang lại hiệu quả cao trong công tác Nếu bộ máy làm việc không tinh gọn, không đúng chuyên môn, nghiệp vụ, sắp xếp vị trí không đúng chuyên ngành được đào tạo thì cũng sẽ ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả trong quản lý, lãnh đạo Chính vì vậy, đây là một trong những yếu tố quan trọng ảnh hưởng tới việc thực hiện quy trình ban hành văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường

1.3.5 Thiết bị, cơ sở vật chất

Như chúng ta biết, trong thời đại bùng nổ thông tin, việc đầu tư nâng cấp

cơ sở vật chất, cung cấp trang thiết bị hiện đại, đúng tiêu chuẩn phục vụ cho hoạt động của cơ quan, cải thiện môi trường làm việc cho cán bộ, công chức là một trong những yếu tố quan trọng

Thực tế cho thấy, các cán bộ, công chức trong cơ quan, tổ chức sẽ không thể soạn thảo, ban hành văn bản nếu như thiếu công cụ hỗ trợ hiện đại