XÂY DỰNG văn bản QUY PHẠM PHÁP LUẬT của CHÍNH QUYỀN địa PHƯƠNG từ THỰC TIỄN TỈNH CAO BẰNG

Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của tỉnh Cao Bằngtrong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả đã đạt được trong côngtác văn bản, đã phát hiện nhiều văn bản QPPL do

VIỆN HÀN LÂMKHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS NGUYỄN VĂN QUÂN

LỜI CAM ĐOAN

Trước tiên, tôi xin trân trọng cảm ơn tiến sĩ Nguyễn Văn Quân đãhướng dẫn và giúp đỡ tôi về mọi mặt để hoàn thành bản luận văn này

Xin trân trọng cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Khoa học xã hội, cácthầy giáo, cô giáo và đội ngũ cán bộ, viên chức đã tận tình giảng dạy, giúp đỡtôi thời gian tham gia học tập tại Học viện

Tôi xin cam đoan, đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi.Các số liệu trích dẫn trong luận văn dựa trên nguồn tư liệu, số liệu bảo đảm độtin cậy, chính xác và trung thực Những kết luận khoa học của luận văn chưatừng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Vậy tôi viết cam đoan kính đề nghị Học viện Khoa học xã hội xem xét

để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Xin trân trọng cảm ơn!

Tác giả

Hoàng Thị Huyền

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 10

1.1 Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật và xâydựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 101.2 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

chính quyền địa phương 171.3 Trình tự, thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

của chính quyền địa phương 201.4 Các yếu tố trong xây dựng ảnh hưởng đến chất lượng văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương 25

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN TỈNH CAO BẰNG 29

2.1 Cơ sở pháp lý và những yếu tố ảnh hưởng tới xây dựng văn bản

quy phạm pháp luật tại tỉnh Cao Bằng 292.2 Kết quả trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các

cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016-2019 372.3 Những hạn chế trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016-2019 432.4 Nguyên nhân của những hạn chế trong xây dựng văn bản quy phạm phápluật của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng 49

CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG

XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH

QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 57

3.1 Xây dựng hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan

trung ương 59

3.2 Hoàn thiện quy định về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 59

3.3 Cần có quy định cụ thể việc xử lý trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật không tuân thủ quy định dẫn tới ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật gây hậu quả nghiêm trọng 64

3.4 Tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật 65

3.5 Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thực hiện công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 67

3.6 Tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 68

3.7 Đảm bảo nguồn lực vật chất cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 69

KẾT LUẬN 71

TÀI LIỆU THAM KHẢO 74

PHỤ LỤC 81

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

1 Bảng 2.1 Thống kê công chức làm công tác pháp luật, 33

pháp chế tại tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016 – 2020

2 Bảng 2.2 Thống kê tình hình ban hành văn bản quy 38

phạm pháp luật của các cấp chính quyền tỉnh Cao

Bằng

3 Bảng 2.3 Thống kê tổ chức, người làm công tác pháp 53

chế tại các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân

tỉnh Cao Bằng năm 2019

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, doNhân dân, vì Nhân dân là chủ trương đã được Đảng và Nhà nước ta đặt ratrong công cuộc đổi mới toàn diện đất nước Đẩy mạnh xây dựng, hoàn thiện

hệ thống pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật là một trong những phươnghướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Trong đócoi trọng việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm cho luậtpháp thể hiện đúng ý chí, nguyện vọng và quyền lực của dân, thực sự bảo vệđược các quyền của công dân là điều kiện cần thiết để Nhà nước quản lý, điềuhành xã hội bằng pháp luật một cách hiệu quả Do đó, luật pháp chiếm vị trítối thượng trong hoạt động của Nhà nước và trong đời sống xã hội và việchoàn thiện hệ thống pháp luật để bảo đảm tính công khai, minh bạch, thốngnhất, đồng bộ là nhiệm vụ hết sức quan trọng được đặt ra đối với Đảng và các

cơ quan nhà nước Một trong những biểu hiện của Nhà nước pháp quyền xãhội chủ nghĩa là pháp luật của Nhà nước được thể chế hóa và bảo vệ quyềncủa công dân và quyền của con người Điều này thể hiện tính nhân văn, nhânđạo sâu sắc của hệ thống luật pháp thuộc Nhà nước pháp quyền xã hội chủnghĩa Việt Nam

Hiến pháp năm 2013 cũng đề ra nguyên tắc Nhà nước được tổ chức vàhoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp vàpháp luật [26] Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thốngnhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thịtrường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hộichủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân; đổi mới cănbản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của

kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thựchiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân [1] là mục tiêu màĐảng ta đã đề ra trong giai đoạn 2005-2010 định hướng đến năm 2020 trongNghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 05 năm 2005 của Bộ Chính trị,nhưng giá trị của định hướng trên vẫn luôn phải được giữ vững con đườngxây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của ta Để quản lý Nhà nướcbằng pháp luật, yêu cầu đầu tiên có tính tiên quyết là các văn bản QPPL đượcxây dựng phải có chất lượng cao.

Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Cộng hòa xã hội chủnghĩa Việt Nam, hệ thống các cơ quan CQĐP có một vai trò rất quan trọng.Trên nhiều phương diện, các cấp CQĐP có mối quan hệ gắn bó mật thiết vớiNhân dân, trực tiếp giải quyết những vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụcủa công dân Để thực hiện quản lý nhà nước ở địa phương, chính quyền phảiban hành thể chế, hệ thống văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ theo phâncấp, hay nói cách khác hoạt động ban hành văn bản QPPL của CQĐP là mộttrong những phương thức quan trọng để thực hiện các chủ trương, chính sáchcủa Đảng và pháp luật của Nhà nước, nhằm xây dựng, phát triển kinh tế, vănhóa, xã hội, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của Nhân dân Do đónâng cao chất lượng văn bản QPPL của CQĐP là một trong những nhiệm vụtrọng tâm của các cấp CQĐP

Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của tỉnh Cao Bằngtrong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả đã đạt được trong côngtác văn bản, đã phát hiện nhiều văn bản QPPL do CQĐP ban hành trái luật.Đối với văn bản QPPL cấp tỉnh, theo kết luận kiểm tra của Bộ Tư pháp kiểmtra 114 văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh Cao Bằng ban hành từ ngày01/01/2017 đến 31/3/2019 phát hiện 01 văn bản của HĐND và 08 văn bản củaUBND ban hành có nội dung không phù hợp với quy định của cơ quan nhà

nước cấp trên [6, tr.4]; đối với văn bản cấp huyện từ năm 2005 đến năm 2019qua kiểm tra theo thẩm quyền đối với 698 văn bản QPPL phát hiện 31 văn bản

có nội dung trái pháp luật [37, tr.5]; đối với cấp xã từ năm 2005 đến năm 2019qua kiểm tra theo thẩm quyền đối với 2.518 văn bản QPPL phát hiện

394 văn bản không phù hợp với quy định của pháp luật (326 văn bản QPPL,

68 văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa QPPL) [37, tr.5]

Một văn bản QPPL ra đời cần qua khâu xây dựng và khâu ban hành, tuykhâu ban hành là khâu quyết định giá trị pháp lý của một văn bản QPPL,nhưng có thể nói rằng khâu xây dựng mới là khâu làm nên chất lượng của vănbản QPPL được ban hành Xây dựng văn bản QPPL chiếm đa số thời gianhình thành một văn bản QPPL với những trình tự, thủ tục chặt chẽ nhằm đánhgiá toàn diện các QPPL có tác động như thế nào nếu được thực thi, từ đó là cơ

sở hoàn thiện dự thảo văn bản có chất lượng để trình cơ quan có thẩm quyềnquyết định ban hành và tiếp đó là việc thực thi văn bản QPPL đạt được hiệuquả trong đời sống xã hội Do vậy để nâng cao chất lượng văn bản QPPL củaCQĐP cần thiết và quan trọng nhất là nâng cao chất lượng xây dựng văn bảnQPPL của CQĐP

Từ những lý luận và thực tiễn nêu trên, tôi chọn đề tài: “Xây dựng văn

bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương từ thực tiễn tỉnh Cao Bằng”, với mong muốn kết quả của Luận văn sẽ góp phần nâng cao chất

lượng công tác xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp trên địabàn tỉnh Cao Bằng nói riêng và CQĐP trên cả nước nói chung

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

1.1 Tình hình chung

Vấn đề văn bản QPPL, văn bản QPPL của CQĐP nói chung và vấn đềliên quan tới xây dựng văn bản QPPL của CQĐP nói riêng đã được nhiều nhà

đã có nhiều công trình khoa học đăng tải, công bố từ trung ương đến địaphương, trong đó có một số bài viết, công trình nghiên cứu tiêu biểu như:

Các nghiên cứu về văn bản QPPL, văn bản QPPL của CQĐP:

Trần Thanh Vân (2014) Văn bản QPPL – những vấn đề lý luận và thựctiễn, Luận văn Thạc sĩ, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội Luận văn nghiêncứu một cách toàn diện, thấu đáo, có hệ thống cả về góc độ lý luận cũng nhưthực tiễn của văn bản QPPL, qua đó đề xuất những giải pháp nhằm nâng caochất lượng văn bản QPPL của nước ta

Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019) Văn bản quy phạm pháp luật của chínhquyền địa phương, Luận án tiến sĩ, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh.Luận văn làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và thực trạng việc thực hiệnpháp luật về thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL củaCQĐP ở nước ta và xác định các yêu cầu đối với văn bản QPPL của CQĐPcũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản QPPLcủa CQĐP Từ đó đề xuất các kiến nghị, giải pháp nhằm đổi mới, hoàn thiệnpháp luật góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL của CQĐP

Nguyễn Thị Thúy Hằng, Phạm Thái Quý, “Ban hành văn bản quy phạmpháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” - Tạp chí Dân chủ vàPháp luật Nghiên cứu đánh giá thực tiễn công tác ban hành văn bản QPPLcủa HĐND và UBND, tập trung vào những bất cập như vấn đề: xác địnhquyền hạn của HĐND trong ban hành nghị quyết; xác định văn bản QPPL vàvấn đề HĐND và UBND cùng ban hành văn bản quy định, đó là những traođổi của tác giả nhằm triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm

2015 đạt hiệu quả

Các nghiên cứu về vấn đề liên quan tới xây dựng văn bản QPPL củaCQĐP:

Nguyễn Thị Thanh Tâm (2014) Thẩm định dự thảo văn bản quy phạmpháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh qua thực tiễnthành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.Luận văn nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND vàUBND cấp tỉnh Về lý luận, luận văn làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản nhấtcủa hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và và UBND cấptỉnh Về thực trạng, luận văn đã phân tích những kết quả và tồn tại hạn chếđồng thời chỉ ra nguyên nhân của những tồn tại hạn chế trong hoạt động thẩmđịnh dự thảo văn bản QPPL của HĐND và Ủy ban nhân cấp tỉnh qua thực tiễnthành phố Hà Nội Trên cơ sỏ thực trạng, đề tài đã đưa ra các nhóm giải phápnhằm nâng cao chất lượng thẩm định văn bản QPPL của HĐND và UBNDcấp tỉnh.

Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019), “Hoàn thiện pháp luật về quy trình lập

đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh”, Tạp chí Khoahọc pháp lý, số 4 Nghiên cứu trình bày thực trạng và phân tích những hạn chếbất cập trong quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnhtheo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 Trên cơ sở đó tácgiả đề xuất một số kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện, nâng cao chất lượngcủa hoạt động này của HĐND cấp tỉnh

Đoàn Thị Tố Uyên (2011), Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quảhoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan tư phápđịa phương thực hiện, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề tháng 5

2.2 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Các công trình nghiên cứu trên đã đề cập đến nhiều khía cạnh khácnhau và đã có nhiều đóng góp về lý luận và thực tiễn về xây dựng và ban hànhvăn bản QPPL, góp phần ngày càng nâng cao chất lượng văn bản

QPPL được ban hành Tuy nhiên các nghiên cứu chủ yếu nghiên cứu về tổngthể văn bản QPPL, xây dựng và ban hành văn bản QPPL của CQĐP hoặc mộtkhâu trong xây dựng văn bản QPPL của CQĐP như lập đề nghị xây dựng,thẩm định dự thảo văn bản QPPL… Để nghiên cứu, phân tích một cách có hệthống, toàn diện về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP, tác giả chọn đề tàixây dựng văn bản QPPL của CQĐP từ thực tiễn tỉnh Cao Bằng và mong muốnrằng những kết quả của nghiên cứu sẽ góp phần nâng cao chất lượng công tácxây dựng văn bản QPPL từ đó năng cao chất lượng văn bản QPPL của các cấpCQĐP.

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích nghiên cứu:

Trên cơ sở lý luận về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP và thực trạngxây dựng văn bản QPPL của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng, luận văn đềxuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL củaCQĐP

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu:

- Khái quát tình hình nghiên cứu những nội dung có liên quan đến vănbản QPPL nói chung và xây dựng văn bản QPPL của CQĐP nói riêng

- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP

- Phân tích làm rõ thực trạng về xây dựng văn bản QPPL của các cấpchính quyền tỉnh Cao Bằng, rút ra những mặt tích cực đạt được, cũng nhưnhững mặt hạn chế và nguyên nhân hạn chế từ đó tìm ra các giải pháp khắc phục

- Đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL củaCQĐP

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Xây dựng văn bản QPPL của CQĐP và thực tiễn tại tỉnh Cao Bằng.

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Về nội dung: Luận văn nghiên cứu lý luận chung về văn bản QPPL, xâydựng văn bản QPPL của CQĐP, các quy định của pháp luật về khái niệm,thẩm quyền, trình tự xây dựng văn bản QPPL của CQĐP và thực tiễn tại tỉnhCao Bằng

Về thời gian: Từ năm 2016 đến hết năm 2019, trong đó có đối chiếu với

số liệu của giai đoạn trước

Về không gian: Thực tiễn xây dựng văn bản QPPL của các cấp chínhquyền tỉnh Cao Bằng

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

5.1 Cơ sở lý luận

Luận Văn được tiếp cận trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin,

tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật xã hội chủ nghĩa và các quanđiểm, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về văn bản QPPL, về tổ chức

và chức năng hoạt động của các cơ quan Nhà nước trong lĩnh vực xây dựngvăn bản QPPL Nội dung của Luận văn được trình bày trên cơ sở nghiên cứu

và kinh nghiệm thực tiễn của cá nhân trong quá trình công tác trong lĩnh vựcquản lý Nhà nước về công tác văn bản QPPL, với sự tham khảo các văn bảnpháp luật, tài liệu của các tác giả trong nước

5.2 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp thu thập và xử lý số liệu:

+ Thu thập thông tin sơ cấp: Khảo sát đánh giá công tác xây dựng văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Cao Bằng

+ Dữ liệu thứ cấp: Là các tài liệu được công bố rộng rãi, bao gồm: cácvăn bản QPPL, các công trình luận án tiến sĩ, công trình luận văn thạc sĩ, giáotrình, bài báo, tạp chí chuyên ngành, đề tài nghiên cứu khoa học, sách tham

khảo, các thông tin trên phương tiện thông tin đại chúng, các bản báo cáo, thống kê về công tác xây dựng, kiểm tra, pháp chế.

- Phương pháp thống kê, phân tích, so sánh:

Tổng hợp số liệu thống kê của cả nước, của tỉnh Cao Bằng, của Sở Tưpháp tỉnh Cao Bằng; phân tích các báo cáo liên quan đến đề tài nghiên cứu.Được sử dụng để so sánh các số liệu xây dựng văn bản QPPL của tỉnh với sốliệu của cả nước, so sánh số liệu của tỉnh qua các năm

- Phương pháp tổng hợp, phân tích thông tin:

Từ những dữ liệu thu được từ thực tiễn, trong quá trình nghiên cứu líluận khoa học, tiến hành tổng hợp, đối chiếu, phân tích các thông tin để đưa rađược những nhận định

- Phương pháp khảo sát:

Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài và để phù hợp với công tác phòngchống dịch bệnh Covid-19, tác giả tiến hành gửi phiếu khảo sát các đối tượngtrong phạm vi không gian, thời gian cụ thể như sau:

- Số lượng phiếu khảo sát

+ Phiếu khảo sát phát ra: 40 phiếu

+ Phiếu khảo sát thu về: 36 phiếu

- Đối tượng khảo sát

+ Sở Tư pháp: 08 phiếu cho công chức đã và đang thực hiện công tác xây dựng, kiểm tra văn bản QPPL

+ 05 Phiếu gửi Phòng Tư pháp thành phố Cao Bằng

+ Các huyện còn lại mỗi Phòng Tư pháp 03 phiếu

- Thời gian thực hiện: Quý II năm 2020

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn

Đề tài của Luận văn đề cập khá toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP Với những kết quả mà luận văn

đạt được sẽ góp phần vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác xâydựng văn bản QPPL của CQĐP ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, cũng nhưgóp phần vào việc làm phong phú lý luận về xây dựng văn bản QPPL nóichung, văn bản QPPL do CQĐP nói riêng ban hành Luận văn là một tài liệutham khảo về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP cho những người học,người nghiên cứu, cán bộ thực hiện công tác soạn thảo, ban hành văn bảnQPPL của CQĐP và các nhà hoạch định chính sách.

7 Kết cấu của luận văn

Luận văn được xây dựng phù hợp với mục đích, nhiệm vụ và phạm vinghiên cứu, được bố cục như sau:

Ngoài các phần: Mở đầu; Kết luận; Danh mục tài liệu tham khảo, nộidung luận văn được chia làm 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận cơ bản về xây dựng văn bản quy phạm phápluật của chính quyền địa phương

Chương 2: Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cáccấp chính quyền tỉnh Cao Bằng

Chương 3: Một số giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quyphạm pháp luật của chính quyền địa phương

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.1 Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản QPPL thể hiện ý chí, mục đích của Nhà nước đối với một quan

hệ xã hội nhất định, thể hiện chính sách nhà nước đối với vấn đề đó, quan hệ

xã hội đó Chính vì vậy, văn bản QPPL khi ban hành cần thể hiện rõ nét cácnội dung của quan hệ xã hội mà nó cần điều chỉnh và chính xách cần xử lýcủa Nhà nước Có thể khẳng định, Văn bản QPPL chiếm một vị trí quan trọngtrong quá trình quản lý của bất cứ nhà nước nào trên thế giới Tuy nhiên, hiểuthế nào là văn bản QPPL, khi nào thì ban hành văn bản QPPL và nhiều vấn đềkhác có liên quan đang là vấn đề được nhiều nhà khoa học và những ngườilàm công tác thực tiễn tranh luận

Có thể nói rằng, vấn đề xác định văn bản QPPL là vấn đề quan trọng,việc xác định thế nào là QPPL của người, đơn vị đề xuất xây dựng mang tínhquyết định tới tính hợp pháp của văn bản QPPL được ban hành, bởi xác địnhđược yếu tố QPPL trong văn bản dự định xây dựng để từ đó xác định đúngthẩm quyền ban hành, tuân thủ theo trình tự, thủ tục quy định

Trên thế giới, pháp luật một số quốc gia cũng có quy định về khái niệmvăn bản QPPL như Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia và Bulgaria… theo

kinh nghiệp của các nước này có 03 tiêu chí để xác định văn bản QPPL, cụthể là: (1) Văn bản QPPL có chứa quy tắc chung; (2) Văn bản QPPL do cơquan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thông qua; (3) có hiệu lực bắtbuộc chung.

Để làm rõ khái niệm văn bản QPPL, một số nước bổ sung tiêu chí đểphân biệt giữa văn bản QPPL với các văn bản hành chính thông thường như:QPPL là những mệnh lệnh bắt buộc mang tính tạm thời hoặc thường xuyên vàđược áp dụng nhiều lần (Kyrgikistan); QPPL được áp dụng cho một số lượngkhông xác định và không hạn chế các đối tượng (Bulgaria); Văn bản QPPL làvăn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc địa phươngsoạn thảo, thông qua, công bố (Lào); Văn bản QPPL được ban hành nhằm xáclập, thay đổi hoặc hủy bỏ các QPPL theo quy định của luật về ban hành vănbản (Azebaizan, Kyrgikistan)

Ở Việt Nam, khái niệm văn bản QPPL lần đầu tiên được quy định tạiLuật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung 2002), sau đó dượchoàn chỉnh hơn theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 vàđặc biệt là Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015

Theo Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (Luật 2015) khái

niệm văn bản QPPL được đưa ra như sau: “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này Văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản QPPL.” [28] Có thể nói khái niệm văn bản QPPL ở

Luật 2015 đã cơ bản và rõ ràng hơn so với các luật trước đó

Đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật

Theo khái niệm văn bản QPPL được quy định tại Luật 2015 đã nêu ởtrên, có thể nói một văn bản QPPL được cấu thành từ 2 yếu tố:

Yếu tố thứ nhất: Phải là văn bản có chứa QPPL – có thể nói đây là yếu tố

bản chất, bởi xuất phát từ tính chất của nội dung văn bản phải chứa QPPL.Trong quan hệ giữa các QPPL và văn bản QPPL thì các QPPL là nội dung cònvăn bản QPPL là hình thức Từ đó khẳng định văn bản QPPL luôn luôn chứađựng các QPPL Đây là đặc điểm quan trọng nhất của văn bản QPPL

Khoản 1 Điều 3 Luật 2015 quy định: “1 QPPL là quy tắc xử sự chung,

có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.” [28]

So với các luật trước đó việc Luật 2015 đưa khái niệm QPPL vào luậtnhư một bước tiến trong thể chế về xây dựng văn bản QPPL Tính QPPL đãđược gọi tên từ các đặc tính của quy định trong văn bản QPPL là quy tắc xử

sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần do

cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành và đảm bảo thực hiện theoluật định

Xác định tính QPPL bao gồm:

Xác định tính là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được ápdụng lặp đi lặp lại nhiều lần của các QPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủthể nằm trong điều kiện, hoàn cảnh mà QPPL quy định QPPL được đặt ra khôngphải cho những chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định Đây là điểmkhác biệt với văn bản áp dụng pháp luật, bởi vì nội dung văn bản áp dụng phápluật bao giờ cũng chứa đựng quy tắc xử sự riêng đối với cá nhân,

tổ chức cụ thể được xác định Vì vậy văn bản QPPL được áp dụng nhiều lầntrên thực tế còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy nhất một lần.Tính áp dụng trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định:tùy thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành, cũng như nội dung của mỗivăn bản Thông thường văn bản QPPL do cơ quan Nhà nước ở trung ương banhành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn văn bản QPPL do địaphương ban hành thì có hiệu lực trên phạm vi đơn vị hành chính địa phươngđó.

Do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định và được Nhà nướcbảo đảm thực hiện:

Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảmthực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị, nhằm điều chỉnh các mối quan

hệ xã hội Từ khái niệm này ta thấy, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự

do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện Các quy tắc xử sự chính lànhững khuôn mẫu, chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuântheo khi tham gia các quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh

Văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháptuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, tổ chức, hành chính, kinh tế Trong trườnghợp cần thiết, Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế đối với cá nhân, tổ chức

cố tình không thực hiện hoặc thực hiện sai các quy định của văn bản QPPL

Yếu tố thứ hai: Được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình

tự, thủ tục của Luật Ban hành văn bản QPPL

Nếu coi yếu tố đầu tiên là yếu tố bản chất thì đây là yếu tố bắt buộc đểhợp pháp hóa các yếu tố QPPL, từ các QPPL để xây dựng hình thành văn bảnQPPL thì văn bản có chứa các QPPL phải được ban hành theo đúng thẩm

thủ tục ban hành văn bản QPPL tùy thuộc vào pháp luật quốc gia quy định,nhưng bao giờ cũng được quy định rõ ràng, chặt chẽ, bởi xuất phát từ vị trí,vai trò của văn bản QPPL trong đời sống xã hội - văn bản QPPL là công cụquản lý nhà nước chủ yếu và hiệu quả nhất, đặc biệt là đối với nhà nước phápquyền, quản lý và điều hành đất nước bằng pháp luật và chỉ tuân theo phápluật Luật 2015 cũng quy định rõ văn bản có chứa QPPL nhưng được banhành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luậtthì không phải là văn bản QPPL.

Về bản chất, văn bản QPPL mang bản chất của pháp luật nói chung và

bản chất của nhà nước đã ban hành ra nó Theo đó, văn bản QPPL trong nhànước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam thể hiện, chứa đựng ý chí củaNhà nước của Nhân dân Việt Nam, thể hiện quyền lực của Nhân dân, Nhândân thông qua Nhà nước để thể hiện ý chí của mình trong pháp luật nói chung

và văn bản QPPL nói riêng Bảo vệ lợi ích cho người lao động, pháp luật xãhội chủ nghĩa Việt Nam đã ghi nhận và bảo đảm các quyền tự do dân chủ thực

sự cho Nhân dân như quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, quyền laođộng, quyền tự do kinh doanh… đáp ứng những lợi ích cơ bản của người laođộng, mang lại tự do thực sự cho cả cộng đồng và mỗi người dân

1.1.2 Khái niệm chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương là một tổ chức hành chính có tư cách pháp nhânđược hiến pháp và pháp luật công nhận sự tồn tại vì mục đích quản lý một khuvực nằm trong một quốc gia CQĐP có trách nhiệm cung ứng hàng hóa côngcộng (nhiệm vụ chi) cho nhân dân trong địa phương mình và có quyền thuthuế địa phương (nguồn thu) [56]

Ở Việt Nam theo Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 thìcác đơn vị hành chính của nước ta được phân định ba cấp đơn vị hành chính

phổ biến là cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và một cấp không phổ biến là đơn vịhành chính – kinh tế đặc biệt Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định:

“CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

do luật định” [26] Khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 được sửa đổi năm 2019 quy định “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều

2 của Luật phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” [29] Qua đó có thể hiểu CQĐP ở Việt Nam được tổ

chức tại các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và đơn vị hànhchính – kinh tế đặc biệt, khác với trước đây cấp CQĐP được tổ chức gồmHĐND và UBND, Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP đã cho phép việc

tổ chức HĐND và UBND là không bắt buộc, tạo sự linh hoạt để tổ chức phùhợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặcbiệt Hiện nay các cấp CQĐP trên cả nước hầu hết vẫn gồm có HĐND vàUBND, chỉ riêng thành phố Hà Nội và thành phố Đà Nẵng đang thực hiện thíđiểm không tổ chức HĐND tại một số quận, thị xã, phường thuộc địa bàn.Hiến pháp 2013 đã sử dụng cụm từ “chính quyền địa phương” thay chocụm từ “HĐND, UBND” trong bản Hiến pháp trước đó, mặc dù đây khôngphải lần đầu tiên Hiến pháp nước ta sử dụng cụm từ này (thuật ngữ “chínhquyền địa phương” đã được sử dụng từ bản Hiến pháp đầu tiên 1946 của nướcta), nhưng việc Hiến pháp năm 2013 sử dụng thuật ngữ “chính quyền địaphương” và tiếp đó được cụ thể bằng Luật tổ chức chính quyền địa phươngnăm 2015 có thể coi như một bước phát triển, luật đã không cứng nhắc quyđịnh áp dụng thống nhất một loại mô hình CQĐP phải bao gồm HĐND và

quyền trung ương, đẩy mạnh phân cấp giữa Trung ương và địa phương vàgiữa các cấp CQĐP nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, bảo đảm tínhthống nhất, thông suốt trong tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp.

1.1.3 Khái niệm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính

quyền địa phương

Trước đây việc ban hành văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trungương và địa phương được điều chỉnh bởi 2 luật khác nhau (Luật 2004 và Luật2008), bởi thế khái niệm văn bản QPPL của CQĐP được quy định cụ thể tạiLuật 2004 Khác với trước đó hiện nay việc ban hành văn bản QPPL của cáccấp đều được quy định chung tại Luật 2015 Theo đó từ hai khái niệm về vănbản QPPL và CQĐP nêu trên có thể rút ra văn bản QPPL của CQĐP là vănbản do CQĐP ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do luật định, trong

đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhànước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội địa phương.Văn bản quy phạm pháp của CQĐP phải có các dấu hiệu đặc trưng của vănbản QPPL của các cấp CQĐP Theo định nghĩa trên, văn bản QPPL củaCQĐP, về nguyên tắc, hoàn toàn là một văn bản QPPL theo định nghĩa củaLuật ban hành văn bản QPPL, văn bản QPPL do địa phương ban hành cũngphải nằm trong tổng thể hệ thống pháp luật quốc gia và phải có đầy đủ cácdấu hiệu đặc trưng sau:

Là văn bản do CQĐP ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật

2015 quy định

Có quy tắc xử sự chung

Có hiệu lực trong phạm vi địa phương

Được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ởđịa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa

Như vậy, văn bản QPPL của CQĐP có những đặc điểm chung của văn bảnQPPL theo quy định của Luật 2015, chỉ khác về chủ thể có thẩm quyền banhành là CQĐP các cấp và phạm vi áp dụng văn bản là tại địa phương.

Theo pháp luật về văn bản QPPL hiện nay mặc dù thuật ngữ xây dựngvăn bản QPPL được nhắc đến rất nhiều nhưng thuật ngữ này không được giảithích Tuy nhiên theo trình tự thủ tục ban hành văn bản QPPL trong Luật 2015thì văn bản QPPL được ra đời qua 2 khâu là khâu xây dựng và ban hành Theo

đó có thể hiểu xây dựng văn bản QPPL là quá trình đề xuất xây dựng, soạnthảo và hoàn thiện dự thảo văn bản QPPL theo trình thủ tục luật định để trình

cơ quan, người có thẩm quyền ban hành

Vậy xây dựng văn bản QPPL của CQĐP được hiểu là quá trình đề xuất xâydựng, chuẩn bị dự thảo văn bản QPPL của CQĐP theo trình tự, thủ tục do luậtđịnh

1.2 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

1.2.1 Thẩm quyền về hình thức

Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hànhvăn bản chỉ được ban hành văn bản theo đúng hình thức (tên gọi) văn bảnQPPL đã được quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó Thẩm quyền

về hình thức được Luật 2015 quy định như sau:

Tại Khoản 9, 10, 12, 13, 14, 15 Điều 4 quy định:

“9 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh).

10 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

…

12 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện).

13 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện.

14 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã).

15 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã.”

Và Điều 29 quy định: “Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành quyết định theo quy định của Luật này và các luật khác có liên quan.”

Theo đó HĐND có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL với hình thức nghịquyết và UBND có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL với hình thức quyếtđịnh

1.2.2 Thẩm quyền nội dung

Thẩm quyền nội dung về ban hành văn bản QPPL của CQĐP được quyđịnh từ Điều 27 đến 30 Luật 2015 trong đó:

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định: (1) Chi tiếtđiều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấptrên; (2) Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, vănbản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; (3) Biện pháp nhằm phát triển kinh

tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; (4) Biện pháp cótính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địaphương

UBND cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định: (1) Chi tiết điều,khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên;

(2) Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấptrên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách,quốc phòng, an ninh ở địa phương; (3) Biện pháp thực hiện chức năng quản lýnhà nước ở địa phương.

Đối với CQĐP ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Luật 2015 chỉ quyđịnh dẫn chiếu HĐND và UBND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt banhành văn bản QPPL theo quy định của Luật 2015 và các luật khác có liênquan Bởi theo Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đơn vị hành chính - kinh tế đặcbiệt do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sáchđặc biệt về kinh tế - xã hội, có CQĐP được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêucầu, mục tiêu phát triển của đơn vị đó (Điều 74) và nhiệm vụ, quyền hạn cụthể của HĐND, UBND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hộiquy định khi thành lập (khoản 2 Điều 75) [27] Bởi vậy không thể quy địnhkhung thẩm quyền nội dung cho CQĐP ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệtnhư HĐND, UBND cấp tỉnh khác

Thẩm quyền nội dung của HĐND, UBND cấp huyện và xã bị hạn chếbằng việc Luật 2015 không quy định những nội dung nào thì HĐND, UBNDcấp huyện, xã được ban hành văn bản QPPL mà quy định HĐND, UBND ở 2cấp này chỉ được ban hành văn bản QPPL để quy định những vấn đề được luậtgiao

Thực hiện chủ trương tinh gọn hệ thống văn bản QPPL, so với Luật Banhành văn bản QPPL năm 2008 (Luật 2008) và Luật Ban hành văn bản QPPLcủa HĐND và UBND năm 2004 (Luật 2004), Luật 2015 đã bỏ hình thức vănbản QPPL là chỉ thị của UBND các cấp, đồng thời giới hạn nội dung, quyđịnh rõ ràng, cụ thể và chặt chẽ hơn về nội dung ban hành các hình thức văn

bản QPPL nói chung và văn bản của cấp CQĐP nói riêng, cụ thể: Cấm quy

định thủ tục hành chính trong nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND, văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, trừ trường hợp được luật, nghị quyết của Quốc hội giao hoặc trường hợp cần thiết phải quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật [29]; văn bản QPPL của

HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã chỉ được ban hành để quy định những vấn

đề được luật giao

1.3 Trình tự, thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Trình tự thủ tục xây dựng văn bản QPPL là cách thức tiến hành các hoạtđộng được thực hiện kế tiếp nhau theo quy định chặt chẽ của Luật Ban hànhvăn bản QPPL Trình tự, thủ tục xây dựng văn bản QPPL có ý nghĩa rất quantrọng, nó bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý của văn bản QPPL khi được banhành và nâng cao hiệu quả của văn bản QPPL khi thực hiện Theo Luật 2015,quy trình xây dựng nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND thực hiệngồm các bước sau:

- Đề nghị xây dựng (đối với cấp tỉnh)

- Chuẩn bị dự thảo gồm: soạn thảo; lấy ý kiến; thẩm định, thẩm tra dựthảo văn bản QPPL

Ngoài ra trong một số trường hợp đặc biệt Luật 2015 quy định nghịquyết của HĐND tỉnh và quyết định của UBND tỉnh được xây dựng, ban hànhtheo trình tự, thủ tục rút gọn

1.3.1 Trình tự, thủ tục xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân

dân Lập đề nghị xây dựng nghị quyết

Lập đề nghị xây dựng là giai đoạn chỉ áp dụng đối với nghị quyết củaHĐND cấp tỉnh mà không áp dụng đối với nghị quyết của HĐND cấp huyện

và cấp xã

Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được chia thành hai nhóm: (1) Nhómnhững nghị quyết quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bảnQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định; quy định chính sách, biệnpháp nhằm đảm bảo thi hành Hiến pháp, luật, văn bản QPPL của cơ quan nhànước cấp trên và biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốcphòng, an ninh ở địa phương tại khoản 1, 2, 3 Điều 27 Luật 2015; (2) Nhómnhững nghị quyết quy định những biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp vớiđiều kiện phát triển kinh tế- xã hội của địa phương theo quy định tại khoản 4Điều 27 Luật 2015 được sửa đổi tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều củaLuật Ban hành văn bản QPPL năm 2020 (Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020)

Đối với nhóm (1), cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết không phải lập

đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách mà có trách nhiệm chuẩn bị hồ sơ

đề nghị xây dựng nghị quyết theo trình tự, thủ tục đơn giản hơn rất nhiều đểtrình Thường trực HĐND xem xét, quyết định Đối với nhóm nghị quyết thứ(2), cơ quan, tổ chức đề nghị bắt buộc phải lập đề nghị xây dựng theo quytrình chính sách Luật 2015 quy định khi đề nghị xây dựng nghị quyết ở nhómnày cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết phải tiến hành xây dựng nội dungcủa chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết; đánh giá tác động củachính sách trong nghị quyết sau khi được HĐND thông qua và thực hiện quytrình chặt chẽ, có thể nói còn hơn cả quy trình xây dựng dự thảo nghị quyếtbao gồm tổ chức lấy ý kiến, thẩm định, thông qua đề nghị xây dựng nghịquyết

Chuẩn bị dự thảo nghị quyết của HĐND

Soạn thảo nghị quyết

Đối với nghị quyết của HĐND cấp huyện và cấp xã thì cơ quan cóthẩm quyền trình dự thảo là UBND cùng cấp

Đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh Luật 2015 quy định cơ quan cóthẩm quyền trình dự thảo là UBND tỉnh, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Namcấp tỉnh và các Ban HĐND tỉnh Tuy nhiên qua thực tiễn cho thấy hầu hết các

dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh là do UBND cùng cấp trình và việcsoạn thảo thường được giao cho cơ quan chuyên môn của UBND Còn nếu dựthảo do các Ban của HĐND cấp tỉnh hoặc Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Namcấp tỉnh trình thì các chủ thể này có thể tự tổ chức việc soạn thảo nghị quyết

Lấy ý kiến góp ý đối với dự thảo nghị quyết

Nếu như việc lấy ý về dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện và cấp

xã không mang tính bắt buộc trong mọi trường hợp thì việc lấy ý kiến góp ýđối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh là hoạt động bắt buộc phảithực hiện

Thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND

Thẩm định dự thảo nghị quyết là một công đoạn bắt buộc thực hiện khixây dựng nghị quyết của HĐND cấp huyện và HĐND cấp tỉnh trong trườnghợp dự thảo nghị quyết do UBND cùng cấp trình, còn đối với dự thảo nghịquyết của HĐND cấp xã thì luật không quy định Sở Tư pháp là cơ quan thẩmđịnh dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND trình và Phòng Tưpháp thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện

Thẩm tra dự thảo nghị quyết của HĐND

Dự thảo nghị quyết của HĐND trước khi trình HĐND xem xét, thông

qua phải được thẩm tra Hoạt động thẩm tra được thực hiện đối với dự thảonghị quyết của HĐND ở cả ba cấp: tỉnh - huyện - xã và do Ban của HĐNDcùng cấp thẩm tra

1.3.2 Trình tự, thủ tục xây dựng quyết định của Ủy ban nhân

dân Đề nghị xây dựng quyết định của UBND

Theo quy định của Luật 2015, bước đề nghị xây dựng quyết định củaUBND chỉ quy định đối với UBND cấp tỉnh Cơ quan chuyên môn thuộcUBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện có trách nhiệm đề nghị xây dựngquyết định của UBND cấp tỉnh

Chuẩn bị dự thảo quyết định của UBND

Giai đoạn này bao gồm các công việc: soạn thảo dự thảo quyết định;lấy ý kiến góp ý và thẩm định dự thảo quyết định của UBND

Soạn thảo quyết định

Việc soạn thảo quyết định của UBND cấp tỉnh do Chủ tịch UBND cấptỉnh phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, đối với cấp huyện Chủ tịch UBNDphân công và trực tiếp chỉ đạo cơ quan chuyên môn thuộc UBND soạn thảo

và dự thảo quyết định của UBND cấp xã do Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức,chỉ đạo việc soạn thảo

Lấy ý kiến góp ý đối với dự thảo quyết định

Việc lấy ý kiến về dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh là bắt buộc,tuy nhiên đối với việc tổ chức ý kiến đối với dự thảo quyết định của UBNDcấp huyện và cấp xã do Chủ tịch UBND quyết định căn cứ vào tính chất vànội dung của dự thảo

Thẩm định dự thảo quyết định

Giống như đối với quy định về thẩm định dự thảo nghị quyết củaHĐND các cấp, việc thẩm định dự thảo quyết định là một công đoạn bắt buộcthực hiện khi xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh và cấp huyện, còn đốivới dự thảo quyết định của UBND cấp xã thì luật không quy định Sở Tư pháp

là cơ quan thẩm định dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh và Phòng Tưpháp thẩm định dự thảo quyết định của UBND cấp huyện

1.3.3 Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn

Quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rútgọn là công cụ pháp lý hữu hiệu trong quản lý, điều hành đất nước và là quytrình không thể thiếu trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL ở cả trungương và địa phương Nguyên lý chung là rút ngắn thời gian xây dựng văn bản

và thời điểm có hiệu lực của văn bản để giải quyết các vấn đề khẩn cấp, cấpbách của quốc gia hoặc để thực hiện ngay cam kết quốc tế

Luật 2015 chỉ quy định thẩm quyền cho HĐND cấp tỉnh ban hành nghịquyết và UBND ban hành quyết định theo trình tự, thủ tục rút gọn Việc xâydựng và ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn không được ápdụng đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã, do theoquy định của Điều 30 của Luật năm 2015, HĐND và UBND cấp huyện, cấp

xã chỉ được ban hành văn bản QPPL trong trường hợp được luật giao

Luật 2015 quy định ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rútgọn được mở rộng và xác định cụ thể các trường hợp hơn so với Luật năm

2008 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật 2015 năm 2020 đượcQuốc hội khóa XIV thông qua tại kỳ họp thứ 9 (sẽ có hiệu lực từ ngày01/01/2021) một lần nữa quy định mở rộng hơn các trường hợp được phépxây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự thủ tục rút gọn Cụ thể Điều

146 được sửa đổi, bổ sung quy định các trường hợp xây dựng, ban hành vănbản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn gồm: (1) Trường hợp khẩn cấp theoquy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; trường hợp đột xuất, khẩn cấptrong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; trường hợp cấp bách để giảiquyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn; (2) Trường hợp cần ngưng hiệulực toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL để kịp thời bảo vệ lợi ích củaNhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; (3)

Trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản QPPL mới được banhành; trường hợp cần ban hành ngay văn bản QPPL để thực hiện điều ướcquốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;(4) Trường hợp cần bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL trái phápluật hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội;

(5) Trường hợp cần kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của vănbản QPPL trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp

bách phát sinh trong thực tiễn [29]

1.4 Các yếu tố trong xây dựng ảnh hưởng đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Văn bản QPPL có chất lượng cao thì nội dung các quy định phù hợp vớiđiều kiện khách quan của đời sống xã hội, sẽ có khả năng rất lớn tác động tíchcực vào các quan hệ xã hội; ngược lại, nếu có chất lượng thấp thì văn bảnQPPL sẽ khó có khả năng đi vào đời sống xã hội, không được áp dụng triệt để

và sẽ bị thay thế bởi những văn bản khác Hay nói cách khác, văn bản QPPL

có chất lượng cao thì sẽ có tính khả thi cao Chất lượng văn bản có mối quan

hệ mật thiết với tính khả thi của văn bản Có thể hiểu chất lượng của văn bảnQPPL là cái tạo nên giá trị của văn bản QPPL trong đời sống xã hội, thể hiệntrình độ pháp luật, trình độ quản lý, trình độ kỹ thuật pháp lý

Chất lượng của văn bản QPPL biểu hiện tập trung ở trong sự phù hợpcủa nội dung văn bản với đường lối của Đảng và với pháp luật hiện hành; sựphản ánh nguyện vọng chính đáng của nhân dân lao động; sự phù hợp với cácđiều kiện khách quan của đời sống xã hội.

Để đánh giá chất lượng của văn bản QPPL của CQĐP cần phải có cácyếu tố đánh giá, dựa vào các quy định về nội dung thẩm định, thẩm tra dựthảo văn bản QPPL và giám sát, kiểm tra văn bản QPPL của CQĐP thườngcác yếu tố đánh giá chất lượng văn bản QPPL của CQĐP gồm:

+ Sự phù hợp của của văn bản với chính sách, chủ trương của Đảng, Hiến pháp và quy định văn bản QPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên

+ Tính thống nhất với các văn bản khác của cùng cơ quan ban hành.+ Tính khả thi của văn bản

+ Sự hoàn thiện về trình độ kỹ thuật soạn thảo văn bản

Qua thực tiễn cho thấy các yếu tố trong quá trình xây dựng ảnh hưởngrất lớn đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP, cụ thể các yếu

- Việc tuân thủ trình tự, thủ tục xây dựng văn bản QPPL của CQĐP.

Mỗi trình tự, thủ tục xây dựng văn bản QPPL được mỗi quốc gia đặt ra đều cómục đích nhất định, để tựu trung lại có một quy trình nhằm xây dựng văn bảnQPPL có chất lượng, hiệu quả tác động tích cực đến đời sống xã hội, hạn chếtối đa nhất có thể những hậu quả không mong muốn có thể xảy ra nhờ sựchuẩn bị, tính toán kỹ càng trong quá trình xây dựng, góp phần xây dựng một

hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, khả thi, hiệu lực, hiệu quả

- Chủ trương đường lối của Đảng, quy định của cơ quan nhà nước cấp trên Trên thực tế, các văn bản pháp luật của địa phương nhiều khi chỉ là các

văn bản có nội dung hướng dẫn lại các quy định của trung ương [17, tr.88,tr.89], rất ít văn bản địa phương ban hành đặc thù của địa phương Do đó cóthể nói chính sách của Đảng, quy định của cơ quan nhà nước ở trung ươngảnh hưởng lớn, nhiều khi mang tính quyết định đến nội dung văn bản củaCQĐP Quy định của các cơ quan nhà nước ở trung ương thống nhất, có chínhsách tốt, hợp lòng dân, có tính khả thi cao, dựa vào đó sẽ là nền tảng tốt đểCQĐP xây dựng văn bản QPPL có chất lượng

- Nguồn kinh phí cho công tác xây dựng văn bản QPPL của CQĐP Mọi

hoạt động chỉ có thể có được kết quả tốt khi được đảm bảo các điều kiện cầnthiết cho hoạt động được diễn ra Trong xây dựng văn bản QPPL, để nghiêncứu, đánh giá toàn diện các quy phạm dự kiến ban hành rất cần có nhữngngười có trình độ năng lực cao đóng vai trò “kiến trúc sư” xây dựng và khôngthể thiếu những ý kiến chất lượng, khách quan, đa chiều đóng góp hoàn thiện

dự án, dự thảo văn bản Những hoạt động “chất xám cao” nói trên rất cầnđược đảm bảo nguồn kinh phí thực hiện, để thu hút nguồn nhân lực chấtlượng cao cần có kinh phí cho chính sách thu hút, thù lao xứng đáng chonhiều bên tham gia quá trình xây dựng

Tiểu kết chương 1

Văn bản QPPL của CQĐP có vai trò quan trọng đối với quản lý nhànước và xã hội ở địa phương, là phương tiện để cụ thể hóa và thực thi các quyđịnh của các cơ quan nhà nước ở trung ương và là công cụ để CQĐP bảo vệquyền con người, quyền công dân Pháp luật hiện hành đã quy định khá rõ vềnguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành cũngtrách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc xây dựngvăn bản QPPL của CQĐP và pháp luật về xây dựng văn bản QPPL có xuhướng hoàn thiện để phù hợp với yêu cầu thực tế Để thực hiện tốt công tácxây dựng văn bản QPPL của CQĐP, trước hết cần nhận thức đúng vị trí, vaitrò của CQĐP trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước nói chung cũng như vịtrí, vai trò của mỗi cơ quan CQĐP ở mỗi cấp, nắm rõ tác dụng của công cụpháp luật trong quản lý nhà nước của CQĐP, đồng thời nắm rõ cơ sở lý luận

cơ bản về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP, bởi đây là nền móng cho việcxây dựng văn bản QPPL của CQĐP

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA

CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN TỈNH CAO BẰNG 2.1 Cơ sở pháp lý và những yếu tố ảnh hưởng tới xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Cao Bằng

2.1.1 Các yếu tố kinh tế-xã hội ảnh hưởng tới xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Cao Bằng

Vị trí địa lý

Cao Bằng là một tỉnh biên giới ở cực Bắc của đất nước, nằm trong vùngMiền núi và Trung du Bắc bộ; Tổng diện tích đất tự nhiên tỉnh Cao Bằng là:6.724,62 km2, chiếm 2,12% diện tích cả nước, được giới hạn trong tọa độ địa

lý từ 22021'21'' đến 23007'12'' vĩ độ Bắc và từ 105016'15'' đến 106050'25'' kinh

độ Đông

+ Phía Bắc và phía Đông giáp tỉnh Quảng Tây của nước Cộng hòa nhândân Trung Hoa với đường biên giới dài trên 333 km;

+ Phía Nam giáp tỉnh Bắc Kạn và tỉnh Lạng Sơn;

+ Phía Tây giáp tỉnh Hà Giang và tỉnh Tuyên Quang

Tỉnh lị là thành phố Cao Bằng cách thủ đô Hà Nội 286 km theo đườngQuốc lộ 3 Cao Bằng là một tỉnh có vị trí địa lý cách xa các trung tâm kinh tếlớn của miền Bắc và cả nước Trước thời điểm tháng 3 năm 2020 tỉnh CaoBằng có 13 đơn vị hành chính cấp huyện (12 huyện và 01 thành phố) với 199

xã phường thị trấn trong đó có 46 xã, thị trấn biên giới) [57] Thực hiện việcsáp nhập đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã tỉnh Cao Bằng theo Nghịquyết số 864/NQ-UBTVQH14 ngày 10/1/2020 và Nghị quyết số 897/NQ-

xếp các đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã thuộc tỉnh Cao Bằng, saungày 01/3/2020 tỉnh Cao Bằng có 10 đơn vị hành chính cấp huyện, gồm 9huyện và 01 thành phố; 161 đơn vị hành chính cấp xã, gồm 139 xã, 8 phường

và 14 thị trấn [39] Với điều kiện tự nhiên chủ yếu là đồi núi, giao thôngkhông thuận tiện (tỉnh chỉ có duy nhất giao thông đường bộ và bị ảnh hưởngbởi địa hình chia cắt)

Đặc điểm khí hậu, thời tiết

Do nằm sát chí tuyến Bắc trong vành đai nhiệt đới Bắc bán cầu nên khíhậu của tỉnh Cao Bằng mang tính chất khí hậu nhiệt đới gió mùa Trong năm

có 2 mùa rõ rệt: mùa nóng mưa nhiều từ tháng 4 đến tháng 10 và mùa lạnhmưa ít từ tháng 11 đến tháng 3 năm sau Nhiệt độ trung bình năm dao độngtrong khoảng từ 19,80C đến 21,60C, mùa hè có nhiệt độ trung bình dao độngtrong khoảng từ 250C đến 280C, mùa đông có nhiệt độ trung bình dao độngtrong khoảng từ 140C đến 180C

Đặc điểm kinh tế - xã hội

Kinh tế của tỉnh trong những năm gần đây đã có những bước tăngtrưởng khá nhưng chưa thật sự bền vững; là địa phương chủ yếu là sản xuấtnông nghiệp, nhưng hiệu quả sản xuất nông nghiệp còn thấp; ngành côngnghiệp phát triển chậm; tiềm năng về thương mại, du lịch, kinh tế cửa khẩuchưa được khai thác, phát huy hết lợi thế (năm 2019: tổng thu ngân sách đạt2.208 tỷ đồng, tổng chi ngân sách là 9.206,632 tỷ đồng, thu nhập bình quânđầu người năm 2018: 1.856.000 đồng) [11, tr.13] Tỉnh có có 08/13 huyệnnghèo theo Quyết định số 275/QĐ-TTg ngày 07/3/2018 của Thủ tướng Chínhphủ về việc phê duyệt danh sách các huyện nghèo và huyện thoát nghèo giaiđoạn 2018-2020; trong đó có 116/199 xã đặc biệt khó khăn, 98 xóm đặc biệtkhó khăn theo Chương trình 135 [36] Vì là tỉnh điều kiện kinh tế còn nhiều

khó khăn do đó khi xây dựng văn bản QPPL cần tập trung xây dựng nhữngthể chế khuyến khích phát triển kinh tế - xã hội, tạo những cơ chế tăng nguồnthu cho ngân sách tỉnh, và khi ban hành những chính sách xã hội mặc dù rấtđược khuyến khích nhưng cần đặc biệt chú ý đến nguồn lực tài chính thựchiện để tránh tình trạng văn bản ban hành ra không khả thi.

Tính đến tháng 4 năm 2019, dân số Cao Bằng trên 530.341 người Đặcđiểm đặc trưng là dân số trẻ, tốc độ tăng tự nhiên khá nhanh Cơ cấu dân số cóthể được thể hiện qua một số chỉ số sau đây: tỷ lệ nam - nữ là 50,09% và49,91%; số dân thành thị gần 23% dân số, số dân nông thôn hơn 77% dân sốtoàn tỉnh Dân cư phân bố không đều Mật độ dân số đông nhất ở thành phốCao Bằng (630 người/km2) Ở các huyện phía Đông, nơi có điều kiện giaothông thuận lợi, mật độ dân số cũng tương đối cao so với mức trung bình củatỉnh (xấp xỉ 100 người /km2) Các huyện địa hình ít thuận lợi cho cư trú, giaothông khó khăn, mật độ dân cư thưa thớt (xấp xỉ 50 người/km2) Dân cư nôngthôn chiếm đa số, đời sống còn khó khăn đặc biệt là vùng sâu, vùng xa

Dân số tỉnh Cao Bằng với đa số là người dân tộc thiểu số (chiếm khoảngtrên 95%) với nhiều dân tộc thiểu số sinh sống, trong đó dân tộc Tày chiếm đa

số (khoảng gần 41% dân số cả tỉnh); tiếp theo có người Nùng (31,7%), Dao(10,1%), Mông (10,1%), Kinh (5,6%), Sán Chay (1,4 %), Lô Lô (0,5%) Ngoài ra còn một số dân tộc có số dân hơn 50 người như Mường, Thái, Hoa,Sán Dìu

Văn hóa - xã hội có mặt còn hạn chế, chất lượng giáo dục còn thấp, chưađồng đều, tỷ lệ lao động từ 15 tuổi trở lên đang làm việc đã qua đào tạo chỉchiếm 20,3% [11, tr.11]; công tác xóa đói giảm nghèo, an sinh xã hội đã đượcchú trọng nhưng tỷ lệ giảm nghèo chưa bền vững; điều kiện về y tế chưa đápứng nhu cầu, môi trường nước và sinh thái có nguy cơ bị ảnh hưởng lớn Với

tình hình văn hóa xã hội nói trên, đặc biệt là trình độ dân trí không đồng đềugiữa thành thị và vùng sâu vùng xa, đòi hỏi văn bản QPPL được ban hànhphải phù hợp với đối tượng áp dụng, ngoài phù hợp với văn bản trung ươngcòn phải phù hợp với phong tục tập quán của nhân dân các dân tộc tại địaphương, khuyến khích những chính sách an sinh xã hội, chính sách phát triểnnguồn lực con người như nâng cao chất lượng giáo dục.

Trong phương hướng, nhiệm vụ, kế hoạch cải cách hành chính giai đoạn2016-2020 của tỉnh đã nêu ra: “Tiếp tục thực hiện nội dung, mục tiêu cảicách hành chính theo Nghị quyết 30c/NQ-CP và các văn bản liên quan đếncải cách hành chính của Bộ, ngành Trung ương Trong đó tập trung thực hiệnmột số nội dung, mục tiêu chính, cụ thể phù hợp với tình hình thực tiễn củađịa phương và bảo đảm bám sát mục tiêu của giai đoạn II - Chương trìnhtổng thể cải cách hành chính Đối với công tác xây dựng và hoàn thiện thểchế thì nâng cao công tác xây dựng văn bản QPPL, chú trọng khâu tổ chứclấy ý kiến của các ngành liên quan, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, đồng

bộ, cụ thể và khả thi của văn bản là công việc trọng tâm”

Do vậy, vấn đề đặt ra trong công tác quản lý là cần phải tạo ra cơ chế, tạo

ra sự thay đổi và phát triển bằng việc thiết lập môi trường lành mạnh trongphát triển kinh tế và quản lý xã hội Cần có thể chế tốt trên tất cả các lĩnh vựcquản lý nhà nước, thông qua việc sử dụng pháp luật nhằm thúc đẩy phát triểnkinh tế - xã hội ở địa phương

Khái quát về công chức làm công tác pháp luật, pháp chế tại tỉnh Cao Bằng

Ở cấp tỉnh, thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL, các cơ quan có liênquan trong xây dựng pháp luật như Văn phòng Đoàn Đại biểu Quốc hội, Vănphòng HĐND tỉnh, Văn phòng UBND tỉnh đều bố trí cán bộ làm công tác

pháp luật; riêng Sở Tư pháp đã bố trí 06 công chức (thuộc Phòng Nghiệp vụ1) làm công tác xây dựng, kiểm ra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL

và công tác phổ biến, giáo dục pháp luật

Đối với các cơ quan chuyên môn khác thuộc UBND tỉnh, do Thủtrưởng các cơ quan, đơn vị bố trí, sắp xếp theo vị trí việc làm để tham mưuthực hiện công tác xây dựng, kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bảnQPPL theo quy định

Bảng 2.1 Thống kê công chức làm công tác pháp luật, pháp chế

tại tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016 – 2020

Nguồn: Tỉnh ủy tỉnh Cao Bằng [37, PL2]

Ở cấp huyện, hiện nay, tổng số cán bộ, công chức của 10 phòng Tư

pháp là 36 biên chế; tổng số công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã là 309 biênchế/161 xã, phường, thị trấn

Tuy nhiên về trình độ chuyên ngành luật chưa cao, tỷ lệ trình độ trungcấp pháp lý chiến tỷ lệ cao chiếm 34%, không có tiến sĩ, tỷ lệ thạc sĩ chỉchiếm 1,2%

Những ảnh hưởng của điều kiện tự nhiên, đặc điểm kinh tế- xã hội đến công tác xây dựng văn bản QPPL của tỉnh Cao Bằng

- Thuận lợi: Có sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo sát sao, quyết liệt củacấp ủy, chính quyền tỉnh trong công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL.Công tác xây dựng văn bản QPPL luôn xác định các lĩnh vực, nội dung trọngtâm, cần tập trung ưu tiên xây dựng Các văn bản pháp luật quy định, hướngdẫn về xây dựng văn bản QPPL được ban hành tương đối đầy đủ, kịp thời,đồng bộ, cụ thể, tạo thuận lợi trong quá trình áp dụng thực hiện

- Khó khăn:

Cao Bằng là tỉnh miền núi, biên giới, giao thông đi lại khó khăn, đờisống kinh tế-văn hoá của nhân dân ở khu vực miền núi, biên giới còn gặpnhiều khó khăn, trình độ dân trí của cán bộ và nhân dân ở địa phương còn hạnchế So với mặt bằng chung của cả nước thì sự phát triển về kinh tế của tỉnh,trình độ dân trí của người dân trong tỉnh thấp hơn, nên đôi khi xây dựng vănbản của địa phương gặp khó khăn trong cân bằng giữa việc quy định phù hợpvới văn bản cấp trên (được xây dựng căn cứ vào mặt bằng chung cho cả nước)

và việc phù hợp với thực tế địa phương

Nguồn ngân sách địa phương còn hạn hẹp, do đó, kinh phí cho công tácxây dựng, ban hành văn bản QPPL còn hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu nhiệmvụ

Sự nhận thức, quan tâm của lãnh đạo một số sở, ngành, địa phươngchưa đầy đủ, chưa chú trọng Trình độ, năng lực chuyên môn, kỹ năng, nghiệp

vụ của một số công chức trong công tác xây dựng pháp luật còn nhiều hạnchế, không đồng đều giữa các cấp, không đồng đều giữa công chức củaphường, xã, thị trấn thuộc đô thị với các xã nông thôn đặc biệt là các xã vùngsâu vùng xa