Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở theo pháp luật đất đai ở việt nam hiện nay

Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Thực hiện đề tài này, học viên sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản sau đây: - Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và du

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ MINH

CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ

Hà Nội - 2020

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS NGUYỄN QUANG TUYẾN

Hà Nội - 2020

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu nêu trong luận văn là hoàn toàn trung thực và có nguồn trích dẫn rõ ràng Kết quả nghiên cứu của luận văn không có sự trùng lặp với bất kỳ công trình nào đã công bố

Hà Nội, tháng năm 2020

Tác giả

Lê Minh

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1 Chương 1: LÝ LUẬN VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở VÀ PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở TẠI VIỆT NAM 9

1.1 Lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở 9 1.2 Lý luận pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở 20

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI VIỆT NAM 33

2.1 Thực trạng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở 33 2.2 Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại Việt Nam 51

Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở

VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THI HÀNH TẠI VIỆT NAM 60

3.1 Định hướng hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam 60 3.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam 64

KẾT LUẬN 72 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 74

DANH MỤC VIẾT TẮT

HĐND: Hội đồng nhân dân TN&MT: Tài nguyên và môi trường UBND: Ủy ban nhân dân

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Hiến pháp năm 2013 quy định: “Công dân có quyền có nơi ở hợp

pháp” (khoản 1 Điều 22) Tuy nhiên, muốn có nơi ở hợp pháp thì con người

phải có đất để xây dựng nhà ở Như vậy, giải quyết “bài toán” đất ở là điều

kiện tiên quyết và cần thiết để con người có chỗ ở Ở nước ta, để có đất xây dựng nhà ở thì một trong những phương thức chủ yếu và phổ biến là chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở Một trong những yêu cầu của hoạt động này là giải quyết hài hòa giữa nhu cầu có đất để xây dựng nhà ở với vấn đề bảo vệ đất nông nghiệp nhằm bảo đảm an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ cuộc sống của hàng triệu hộ gia đình nông dân; tránh việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ồ ạt, bừa bãi, không hợp lý hoặc tham nhũng, tiêu cực, vì lợi ích nhóm Đáp ứng yêu cầu này, pháp luật

về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở đã ra đời Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một chế định cơ bản của pháp luật đất đai Chế định này thường xuyên được sửa đổi,

bổ sung với việc ban hành Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở Tuy nhiên, cho dù có các quy định về việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở song thực tiễn thực hiện bộc lộ không ít yếu kém, sai phạm như việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở không tuân theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt; vi phạm quy định về thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; tổ chức, cá nhân lợi dụng việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

để thực hiện hành vi trục lợi, làm giàu, kiếm lời bất chính hay việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở không đúng đối tượng v.v Hậu

quả là nhiều thửa ruộng “bờ xôi, ruộng mật” canh tác cho năng suất cao bị

chuyển đổi mục đích thành đất ở ồ ạt khiến cho hàng nghìn hộ gia đình nông dân bị mất đất sản xuất, rơi vào tình trạng đời sống khó khăn; diện tích đất nông nghiệp bị giảm sút đáng kể đe dọa nghiêm trọng vấn đề an ninh lượng thực quốc gia hay một số quan chức, doanh nghiệp, cá nhân lợi dụng việc làm này để trục lợi, làm giàu bất chính … gây bức xúc trong dư luận xã hội Điều này tiềm ẩn nguy cơ xung đột xã hội làm mất ổn định chính trị, trật tự an toàn

xã hội Vậy cần phải làm gì để khắc phục tình trạng nêu trên? Để trả lời câu hỏi này thiết nghĩ cần có sự nghiên cứu, đánh giá có hệ thống, đầy đủ, toàn diện về lý luận và thực tiễn pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở hiện nay Có như vậy mới đưa ra giải pháp hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành trong thời gian tới Vì vậy, học viên lựa chọn đề tài

“Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở theo pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay” làm luận văn thạc sĩ luật học

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

“Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở theo pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay” dành được sự quan tâm tìm hiểu của giới

luật học nước ta Thời gian qua đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài viết có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp được công bố mà tiêu biểu là một số công

trình, bài viết tiêu biểu sau đây: i) Đặng Kim Sơn (2008), Kinh nghiệm quốc

tế về nông nghiệp, nông thôn, nông dân trong quá trình công nghiệp hóa, Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội; ii) Phùng Hữu Phú, Nguyễn Viết Thông, Bùi Văn

Hưng (2009), Vấn đề nông nghiệp, nông dân, nông thôn - Kinh nghiệm Việt

nam, kinh nghiệm Trung Quốc, Hội thảo Lý luận lần thứ tư giữa Đảng Cộng

Sản Việt Nam và Đảng Cộng Sản Trung Quốc, Nxb Chính trị quốc gia, Hà

Nội; iii) Vũ Văn Tuấn (2017), Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp, luận án tiến sĩ luật học, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội;

iv) Ngô Đức Cát, Vũ Đình Thắng (2001), Giáo trình Phân tích chính sách

nông nghiệp, nông thôn, Nxb Thống kê, Hà Nội; v) Trần Thị Minh Châu

(2007), Về chính sách đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội; vi) Nguyễn Quốc Hùng (2006), Đổi mới chính sách về

chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa ở Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội; vii) Ngân hàng thế giới

(2011), Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt

Nam; Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân, Hà

Nội; viii) Trung tâm Nghiên cứu nông nghiệp quốc tế của Australia (2007),

Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam; ix) Viện Khoa học

Pháp lý - Bộ Tư pháp (2007), Xây dựng cơ chế pháp lý bảo vệ đất nông nghiệp

trong điều kiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp

Bộ, Hà Nội; x) Nguyễn Danh Kiên (2012), Pháp luật về sử dụng đất nông nghiệp

ở Việt Nam, luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc Gia Hà Nội; xi)

Trường Đại học Luật Hà Nội (2016), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội; xii) Trung tâm Đào tạo từ xa - Đại học Huế (2013), Giáo trình Luật

Đất đai, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội v.v Những công trình trên đây giải

quyết một số vấn đề lý luận và thực tiễn sau đây:

Một là, phân tích khái niệm và đặc điểm của đất nông nghiệp; vai trò và

phân loại đất nông nghiệp; phân tích cơ sở ra đời pháp luật về đất nông nghiệp; khái niệm và đặc điểm; cấu trúc của pháp luật về đất nông nghiệp; lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về đất nông nghiệp v.v

Hai là, chế định chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp được

nghiên cứu lồng ghép trong việc giải quyết những vấn đề lý luận pháp luật về đất nông nghiệp

Ba là, phân tích thực trạng pháp luật về đất nông nghiệp (trong đó có

các quy định về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp); đánh giá thực tiễn thi hành của lĩnh vực pháp luật này

Bốn là, đưa ra định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về đất nông

nghiệp và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam

Tuy nhiên, những công trình này phân tích nội dung các quy định về đất nông nghiệp nói chung và quy định về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp nói riêng của Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành Nay các quy định này không còn tính thời sự do đã bị Luật Đất đai năm

2013 thay thế Mặt khác, việc nghiên cứu độc lập, chuyên sâu có hệ thống, toàn diện chế định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất

ở dường như còn ít công trình được công bố Kế thừa kết quả nghiên cứu của các công trình liên quan đến đề tài đã công bố, luận văn đi sâu tìm hiểu về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở theo pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu là đề xuất các giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ở nước ta hiện nay

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Trên cơ sở mục đích nghiên cứu, luận văn xác định các nhiệm vụ nghiên cứu cơ bản như sau:

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại Việt Nam thông qua việc phân tích, luận giải các nội dung

cụ thể gồm: i) Khái niệm và đặc điểm của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; ii) Mục đích, ý nghĩa của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; iii) Các nguyên tắc của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; iv) Điều kiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; v) Khái niệm và đặc điểm của pháp luật về chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; vi) Sự cần thiết của việc ra đời pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; vii) Các yếu tố tác động đến pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; viii) Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; ix) Cấu trúc pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở v.v

- Nghiên cứu nội dung của pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và đánh giá thực tiễn thi hành ở nước ta

- Đưa ra định hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành trong tương lai

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài tập trung vào một số nội dung chủ yếu sau đây:

- Các quan điểm, đường lối của Đảng về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước nói chung và chính sách, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở trong nền kinh tế thị trường nói riêng

- Các quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành;

- Hệ thống quan điểm lý thuyết, trường phái học thuật, cơ sở khoa học

về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

- Thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại Việt Nam hiện nay …

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Trong khuôn khổ của một bản luận văn thạc sĩ luật, học viên giới hạn phạm vi nghiên cứu ở những nội dung cụ thể sau:

- Phạm vi về nội dung: Nghiên cứu, tìm hiểu các quy định về chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành khu trú vào một số vấn đề cụ thể gồm các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; điều kiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; trình tự, thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; nghĩa vụ tài chính trong trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; xử lý

vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

- Phạm vi về thời gian: Luận văn nghiên cứu các quy định về chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở từ năm 2013 (năm ban hành Luật Đất đai năm 2013) đến nay

- Phạm vi về không gian: Luận văn nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp

luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở trong phạm

vi cả nước

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Thực hiện đề tài này, học viên sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản sau đây:

- Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lê Nin trong việc nghiên cứu bản chất, nguồn gốc của sự vật, hiện tượng; nghiên cứu quá trình hình thành, phát triển của sự vật, hiện tượng; nghiên cứu sự vật, hiện tượng đặt trong mối quan hệ tương tác với sự vật, hiện tượng khác …

- Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: i) Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp đối chiếu

… được sử dụng tại Chương 1 khi nghiên cứu lý luận về chuyển đổi mục đích

sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại Việt Nam

ii) Phương pháp đánh giá, phương pháp so sánh, phương pháp thống

kê, phương pháp tổng hợp được sử dụng tại Chương 2 khi nghiên cứu thực trạng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

và thực tiễn thi hành tại Việt Nam

iii) Phương pháp bình luận, phương pháp quy nạp, phương pháp diễn giải … được sử dụng tại Chương 3 khi nghiên cứu giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam trong thời gian tới

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn

Luận văn có những đóng góp nhất định cho khoa học pháp lý Việt Nam trên một số khía cạnh cơ bản sau đây:

- Hệ thống hóa, bổ sung và phát triển cơ sở lý luận pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ở nước ta Luận văn nghiên cứu chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dưới hai khía cạnh chủ yếu: i) Nghiên cứu việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dưới góc độ quản lý nhà nước trong mối quan hệ giữa cơ quan quản

lý nhà nước về đất đai với người sử dụng đất; ii) Nghiên cứu việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dưới góc độ quyền của người sử dụng đất trong mối quan hệ giữa những người sử dụng đất với nhau

- Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở trong cả nước để đề xuất giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thi hành lĩnh vực pháp luật này tại Việt Nam trong thời gian tới

Luận văn là tài liệu tham khảo bổ ích không chỉ đối với các nhà lập pháp, đối với đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về đất đai nói chung và quản lý đất nông nghiệp nói riêng mà còn là tài liệu chuyên khảo có giá trị cho công tác giảng dạy, học tập tại các cơ sở đào tạo luật học ở nước ta

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần lời cam đoan, danh mục các từ viết tắt, mục lục, mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được bố cục với 03 chương cụ thể như sau:

- Chương 1 Lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở và pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại Việt Nam

- Chương 2 Thực trạng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở và thực tiễn thi hành tại Việt Nam

- Chương 3 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam trong thời gian tới

Chương 1

LÝ LUẬN VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở VÀ PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở TẠI VIỆT NAM 1.1 Lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

i) Khái niệm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Trên thực tế, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

là điều khó tránh khỏi do nhu cầu sử dụng đất ở ngày càng tăng bởi sự bùng

nổ dân số Khái niệm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng được sử dụng khá phổ biến trong đời sống xã hội cũng như trong các văn bản pháp luật đất đai Khái niệm này xuất hiện trong Luật Đất đai năm 1987 và tiếp tục được ghi nhận trong Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 Luật Đất đai năm 1987 đề cập đến chuyển mục đích sử dụng đất gián tiếp tại Điều 12 về việc quyết định giao đất căn cứ vào kế hoạch hàng năm chuyển loại đất từ mục đích sử dụng này sang mục đích sử dụng khác được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt Luật Đất đai năm 1993 ra đời cũng chưa đưa ra khái niệm về chuyển mục đích sử dụng đất Tiếp đó, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 bổ sung Điều 24a, 24b về các trường hợp cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và thẩm quyền cho phép chuyển mục đích

sử dụng đất của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền Trong phần giải thích thuật ngữ tại Điều 3 Luật Đất đai năm 2003 cũng không giải thích thế nào là chuyển mục đích sử dụng đất Luật Đất đai năm 2013 quy định các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất Như vậy, xét về mặt học thuật, khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng chưa được pháp luật đất đai hiện hành giải

thích chính thức Trong các từ điển luật học, giải thích thuật ngữ luật học cũng không đưa ra định nghĩa về các thuật ngữ này Đây là một hạn chế, khiếm khuyết; bởi nếu không có một sự hiểu thống nhất về khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng sẽ tiềm ẩn sự tùy tiện, áp dụng không thống nhất trên thực tế việc thực hiện pháp luật đất đai Khắc phục khiếm khuyết này, luận văn cố gắng xây dựng khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất nói chung

và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng Để có thể hiểu thế nào là chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thì trước hết phải giải mã nội hàm khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất; bởi lẽ, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là trường hợp

cụ thể của chuyển mục đích sử dụng đất

Xây dựng khái niệm về chuyển mục đích sử dụng đất, trước hết cần tìm hiểu thế nào là mục đích sử dụng; mục đích sử dụng đất và chuyển đổi

Theo Từ điển tiếng Việt (2018), “mục đích” có nghĩa là “cái vạch ra làm

đích để đạt cho được” [13, tr.820]; còn “sử dụng” có nghĩa là “đem dùng vào mục đích nào đó” [13, tr.108] Như vậy, có thể hiểu mục đích sử dụng là định

hướng và khai thác công dụng, đặc tính hữu ích của đối tượng nào đó vào một hoặc một số mục tiêu cụ thể Trong trường hợp pháp luật quy định cụ thể mục đích sử dụng của đối tượng nào đó thì quy định đó tạo ra những hạn chế đối với việc khai thác công dụng của đối tượng theo đúng mục đích đã xác định

Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng: “Chuyển đổi: Đổi loại này ra loại

khác, theo tỷ lệ nào đó” [28, tr.175]

Theo Từ điển Luật học (2006):“Mục đích sử dụng đất là cách thức mà

Nhà nước phân loại đất đai và yêu cầu người quản lý phải tuân thủ các quy định khi giao đất, cho thuê đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất , người sử dụng đất có nghĩa vụ phải sử dụng đúng mục đích đất được giao ghi trong quyết định giao đất, cho thuê đất” [30, tr.545]

Tuy nhiên, pháp luật đất đai hiện hành không định nghĩa cụ thể thế nào

là mục đích sử dụng đất Thông tư số 27/2018/TT-BTNMT ngày 14/12/2018,

Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TN&MT) giải thích mục đích sử dụng đất bằng cách căn cứ vào 3 nhóm đất, 19 loại đất cụ thể quy định tại Điều 10 Luật Đất đai năm 2013 để xác định 61 loại đất cụ thể nhằm làm rõ phạm vi sử dụng của từng loại đất Thông qua các quy định của pháp luật về phân loại đất, chế

độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, có thể hiểu mục đích sử dụng đất là mục đích mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định cho một thửa đất cụ thể làm căn cứ để Nhà nước thực hiện các mục tiêu quản

lý đất đai, đồng thời để người sử dụng đất có thể sử dụng và khai thác công dụng của thửa đất trong giới hạn của mục đích sử dụng đất nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội

Trên thực tế, việc chuyển mục đích sử dụng đất đưa đến thửa đất được chuyển từ nhóm đất này sang nhóm đất khác, ví dụ, chuyển đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp …Chuyển mục đích sử dụng đất được phân thành 2 nhóm: Chuyển mục đích sử dụng đất hợp pháp và chuyển mục đích sử dụng đất bất hợp pháp (chuyển mục đích sử dụng đất trái phép) Từ một số phân tích trên đây có thể hiểu khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất như sau:

Chuyển mục đích sử dụng đất là sự thay đổi mục đích sử dụng đất ban đầu được ghi nhận trong quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận mục đích sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo đúng căn cứ, điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm đáp ứng nhu cầu của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất

Căn cứ vào khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất và nội dung các quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có thể hiểu:

Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là việc thay đổi mục đích sử dụng đất ban đầu được xác định trong quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất của Nhà nước từ đất nông nghiệp sang đất ở theo đúng các quy định của pháp luật

ii) Đặc điểm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Thứ nhất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dựa

trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và là một nội dung của quản lý nhà nước về đất đai Điều này thể hiện:

Một là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dựa

trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu Có nghĩa là không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho phép người sử dụng đất được chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở mà chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới được phép thực hiện việc này

Hai là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một

trong những phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước Bởi lẽ, chỉ có chủ sở hữu mới được phép quyết định số phận pháp lý của đất thông qua việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền

sử dụng đất (QSDĐ), thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất …

Ba là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một

nội dung quản lý nhà nước về đất đai Có nghĩa là việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở do cơ quan quản lý đất đai thực hiện Kết quả của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở được ghi nhận trong hồ sơ địa chính, sổ sách địa chính …

Thứ hai, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở vừa

mang quan hệ hành chính vừa mang quan hệ dân sự

Quan hệ hành chính về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thể hiện ở mối quan hệ giữa cơ quan quản lý đất đai với người sử dụng đất trong việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất; đăng ký đất đai vào sổ địa chính … Đây là mối quan hệ bất bình đẳng giữa các bên Có nghĩa là việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có được thực hiện trên thực tế hay không phụ thuộc chủ yếu vào cơ quan nhà nước có thẩm quyền Người sử dụng đất khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải tuân thủ điều kiện, trình tự, thủ tục … Do Nhà

nước quy định Chủ thể quyết định việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là cơ quan nhà nước quản lý đất đai Hình thức pháp

lý cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là quyết định hành chính của cơ quan quản lý đất đai

Quan hệ dân sự về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất

ở thể hiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là quyền của người sử dụng đất Có nghĩa là trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng đất có quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở một cách chính đáng Quyền năng này được ghi nhận và bảo hộ bằng hệ thống pháp luật Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở hoàn toàn dựa trên cơ

sở tự nguyện, không bị ép buộc của người sử dụng đất

Thứ ba, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở khác

với chuyển đổi QSDĐ ở một số khía cạnh cơ bản sau đây:

nông nghiệp sang đất ở không làm

thay đổi chủ thể sử dụng đất, không

làm thay đổi thửa đất, diện tích đất

mà chỉ làm thay đổi mục đích sử

dụng đất

Chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở thực chất là

quan hệ hành chính giữa Nhà nước

với người sử dụng đất Nhà nước

thực hiện việc cho phép chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở là một phương thực thưc

hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn

1 Xét về bản chất

Chuyển đổi QSDĐ không làm thay đổi mục đích sử dụng đất mà làm thay đổi vị trí địa lý của các thửa đất

Chuyển đổi QSDĐ thực chất là quan

hệ dân sự dựa trên nguyên tắc tự do

ý chí và tự nguyện, bình đẳng giữa người sử dụng đất với nhau Việc chuyển đổi QSDĐ thực hiện trên cơ

sở quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất được quy định trong Luật Đất đai năm 2013

dân về đất đai

2 Về chủ thể

Chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở phát sinh

giữa cơ quan nhà nước có thẩm

quyền với người sử dụng đất trong

việc chuyển đổi mục đích sử dụng

đơn xin chuyển mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở gửi cơ

quan nhà nước có thẩm quyền Cơ

quan nhà nước có thẩm quyền xem

xét và ra quyết định hành chính cho

phép chuyển đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở

4 Về nghĩa vụ tài chính

Người chuyển đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở phải nộp

tiền sử dụng đất, phí theo quy định

của pháp luật v.v

2 Về chủ thể

Chuyển đổi QSDĐ phát sinh giữa hộ gia đình, cá nhân với hộ gia đình, cá nhân trong việc chuyển đổi đất nông nghiệp cho nhau trong phạm vi xã, phường, thị trấn

3 Về hình thức pháp lý

Hình thức pháp lý của chuyển đổi QSDĐ là hợp đồng dân sự có tên gọi hợp đồng chuyển đổi QSDĐ Việc công chứng, chứng thức hợp đồng chuyển đổi QSDĐ theo yêu cầu của người sử dụng đất

4 Về nghĩa vụ tài chính

Người sử dụng đất chuyển đổi QSDĐ phải nộp phí, lệ phí về đất đai theo quy định của pháp luật v.v

1.1.2 Ý nghĩa của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

i) Đối với Nhà nước

Một là, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng giúp Nhà nước

“giải quyết bài toán” đất đai phục vụ sự nghiệp phát triển đất nước Thông

qua việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, Nhà nước

triển khai xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, xây dựng các khu đô thị, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao v.v góp phần cải thiện tính hấp dẫn của môi trường đầu tư, kinh doanh và thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế của đất nước …

Hai là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở khẳng

định vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước Bởi lẽ, để

bảo đảm an ninh lương thực và duy trì “công ăn việc làm” ổn định cho hàng

triệu người nông dân, tránh việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ồ ạt, không theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, không tính đến hiệu quả kinh tế, gây lãng phí tài nguyên đất đai thì không phải cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở mà chỉ có cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật mới được thực hiện việc này Mặt khác, việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở còn là một phương thức để Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai do pháp luật quy định

Ba là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở góp

phần động viên nguồn thu từ đất đai vào ngân sách nhà nước Bởi lẽ, khi thực hiện việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, người sử dụng đất phải thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước thông qua việc nộp tiền sử dụng đất, phí, lệ phí về đất đai và điều tiết phần giá trị tăng thêm

từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại …

Bốn là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tạo ra

địa tô chênh lệch từ việc thay đổi mục đích sử dụng đất, góp phần làm gia tăng giá trị của đất đai Điều này làm cho đất đai ngày càng có giá trị và làm tăng giá trị tổng tài sản của quốc gia v.v

ii) Đối với người sử dụng đất

Một là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở giải

quyết nhu cầu về đất sử dụng cho các mục đích đầu tư, sản xuất - kinh doanh

phi nông nghiệp của doanh nghiệp, nhà đầu tư trong và ngoài nước; làm tăng hiệu quả sử dụng đất

Hai là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nhằm

tạo nguồn cung (đầu vào) cho thị trường bất động sản (BĐS) ở nước ta và đáp ứng nhu cầu về nhà ở của xã hội Bởi lẽ, muốn có chỗ ở thì trước tiên con người phải sở hữu nhà ở mà nhà ở được tạo ra thông qua việc xây dựng công trình trên đất Do đó, đất ở là điều kiện vật chất tiên quyết, không thể thiếu được để tạo ra nhà ở Lượng đất ở càng nhiều sẽ tạo ra lượng nhà ở càng lớn

Ba là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở góp

phần vào việc chuyển đổi cơ cấu việc làm và lao động Khi một phần diện tích đất nông nghiệp bị chuyển đổi mục đích sang đất ở dẫn đến một bộ phận

người lao nông bị mất đất canh tác, không có “công ăn việc làm” và mất thu

nhập ổn định Điều này buộc họ phải đi đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp, tìm kiếm công ăn việc làm mới như chuyển sang làm dịch vụ, buôn bán; tìm kiếm việc làm ở các khu công nghiệp, ở các đô thị, thành phố lớn v.v

1.1.3 Nguyên tắc của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Nguyên tắc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là nền tảng pháp lý cơ bản mà các chủ thể và các bên liên quan trong quan hệ chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải tuân thủ Các nguyên tắc này bao gồm:

Thứ nhất, nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại

diện chủ sở hữu, thống nhất quản lý

Nguyên tắc này chi phối việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở trên các khía cạnh cơ bản sau đây:

Một là, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

chỉ được tiến hành trên cơ sở người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ Có nghĩa là chỉ sau khi được Nhà nước giao đất,

cho thuê đất, công nhận QSDĐ thì người sử dụng đất mới được chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Hai là, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền Điều này có nghĩa là:

Không phải người sử dụng đất có nhu cầu chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là họ tự động thực hiện việc này mà phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền Chỉ khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền bằng một quyết định hành chính cho phép thì người sử dụng đất mới được chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở Sở dĩ, người

sử dụng đất phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền bởi nếu chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ồ ạt, tự do sẽ ảnh hưởng đến

an ninh lương thực quốc gia, “công ăn việc làm” của người nông dân do diện

tích đất nông nghiệp bị giảm sút nhanh chóng

Không phải cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở mà chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật mới được thực hiện việc này Có nghĩa là cơ quan có thẩm quyền được pháp luật quy định là cơ quan thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước mới được cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Thứ hai, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải

dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là sự định hướng chiến lược cho việc quản lý, sử dụng đất trong tương lai Việc quản lý và sử dụng đất dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đảm bảo đất đai được sử dụng tiết kiệm, đúng mục đích, có hiệu quả; ngăn ngừa việc giao, cho thuê đất bừa bãi; sử dụng đất lãng phí, tùy tiện, bỏ hoang hóa đất đai v.v Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tác động đến việc sử dụng đất nông nghiệp và gây ra hậu quả về kinh tế - xã hội thể hiện:

Một là, diện tích đất nông nghiệp bị giảm sút do một bộ phận đất này bị

chuyển đổi mục đích sử dụng sang đất ở mà đất nông nghiệp lại là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì có thể thay thế được trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối Diện tích đất nông nghiệp bị giảm sút dẫn đến sản lượng lúa gạo và các hoa màu khác cũng bị sụt giảm ảnh hưởng nghiêm trọng đến vấn đề an ninh lương thực quốc gia

Hai là, diện tích đất nông nghiệp bị thu hẹp khiến cho hàng ngàn hộ gia

đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp không có “công ăn việc làm” ổn

định, đời sống gia đình gặp nhiều khó khăn Điều này khiến mục tiêu của

cách mạng “Thực hiện khẩu hiệu người cày có ruộng” không thực hiện được

và tiềm ẩn nhiều nguy cơ về thất nghiệp, trộm cắp và các tệ nạn xã hội …

Tuy nhiên, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là điều khó tránh khỏi do xuất phát từ nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và nhu cầu nội tại của người sử dụng đất Để giải quyết hài hòa những mâu thuẫn nếu trên thì việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở được thực hiện chặt chẽ, dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

và đặt dưới sự giám sát, quản lý của Nhà nước

Thứ ba, nguyên tắc ưu tiên và bảo vệ quỹ đất nông nghiệp

Nguyên tắc này cho phối việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ở một số điểm chủ yếu sau đây:

Một là, trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước mới cho phép chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở đối với một bộ phận đất nông nghiệp Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tuân thủ triệt để các quy định của pháp luật đất đai và các lĩnh vực pháp luật khác có liên quan Song song với việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, Nhà nước phải có kế hoạch khai hoang, phục hóa, phủ xanh đất trống, đồi núi trọc; thâm canh, tăng vụ … để bù lại diện tích đất nông nghiệp bị chuyển đổi mục đích sang đất ở

Hai là, Nhà nước có kế hoạch đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp nhằm

đảm bảo “công ăn việc làm” ổn định lâu dài cho các hộ gia đình, cá nhân trực

tiếp sản xuất nông nghiệp bị mất đất sản xuất

Ba là, Nhà nước phải ứng dụng các thành tựu khoa học, công nghề tiên

tiến, hiện đại vào sản xuất nông nghiệp để nâng cao sản lượng lương thức bù vào diện tích đất nông nghiệp bị chuyển đổi sang đất ở

Bốn là, Nhà nước phải chú trọng phát triển các ngành nghề dịch vụ, đa

dạng hóa việc làm ở khu vực nông thôn; bảo vệ chặt chẽ diện tích đất trồng lúa, hạn chế đến mức thấp nhất việc chuyển đất này sang sử dụng làm đất ở …

Thứ tư, nguyên tắc Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai

do việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất tạo ra sự chênh lệch địa tô rất lớn lên đến hàng ngàn tỷ đồng Nhà nước phải có hệ thống chính sách, pháp luật thống nhất, đầy đủ, chi tiết để điều tiết phần chênh lệch

về địa tô được tạo ra từ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở vào ngân sách nhà nước thông qua việc thu tiền sử dụng đất, thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế sử dụng đất, thuế tài sản

do chuyển mục đích sử dụng đất, phí và lệ phí về đất đai … Trên cơ sở đó, Nhà nước sử dụng nguồn tiền này để đầu tư khai hoang, phục hóa mở rộng diện tích đất nông nghiệp bù vào số đất nông nghiệp bị chuyển đổi sang đất ở hoặc áp dụng công nghiệp hiện đại vào thâm canh tăng vụ nâng cao sản lượng lương thực Kiên quyết không để sự chênh lệch về địa tô do chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở rơi “vào túi” các nhóm lợi ích của

một số cá nhân khiến họ giàu lên một cách nhanh chóng, làm gia tăng khoản cách giàu nghèo và bất bình đẳng xã hội v.v

1.1.4 Các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

i) Trường hợp tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là trường hợp người sử dụng đất tự chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở mà không được sự cho phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và không tuân thủ các quy định của pháp luật về căn cứ, nguyên tắc, trình tự, thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở v.v

Tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở không chỉ thể hiện thái độ coi thường pháp luật của người sử dụng đất; phá vỡ trật tự quản lý đất đai xâm phạm quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước mà còn gây hệ lụy xấu đến vấn đề an ninh lương thực quốc gia Trên thực tế, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở diễn ra khá phổ biến ở các địa phương như tự ý xây dựng nhà trên đất nông nghiệp; tự ý phân lô, bán nền trên đất nông nghiệp …Trường hợp tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở được xác định là hành vi vi phạm pháp luật đất đai và phải chịu chế tài xử lý theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các đạo luật khác có liên quan Để phát hiện và xử lý kịp thời, nghiêm minh các trường hợp tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải tăng cường quản lý nhà nước về đất đai; tăng cường thanh tra, kiểm tra đất đai; tiếp công dân, giải quyết, khiếu nại, tố cáo về đất đai v.v

ii) Trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở hợp pháp

Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở hợp pháp là trường hợp người sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tuân thủ đúng quy định của pháp luật

Trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở hợp pháp không gây ra các hệ lụy cho quản lý nhà nước về đất đai như trường hợp tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở Trong phạm vi của bản luận văn này, học viên đi sâu nghiên cứu việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở hợp pháp v.v

1.2 Lý luận pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

1.2.1 Cơ sở xây dựng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở cần thiết phải có sự điều chỉnh của pháp luật; bởi vì:

Thứ nhất, xuất phát từ những đặc điểm của pháp luật mà các biện pháp

quản lý khác không có được, đó là pháp luật có tính quy phạm, tính bắt buộc chung, tính cưỡng chế và tính thích ứng Hơn nữa, pháp luật có tính kiến tạo Tính kiến tạo thể hiện pháp luật khuyến khích, ghi nhận và bảo hộ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân (những hành vi xử sự phù hợp với lợi ích chung của

xã hội) và ngăn ngừa, xử lý các hành vi vi phạm quy tắc xử sự chung Do đó, pháp luật trở thành biện pháp có hiệu quả nhất được sử dụng để quản lý xã hội nói chung và quản lý đất đai nói riêng (bao gồm quản lý việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở) Nghị quyết Đại hội Đảng toàn

quốc lần thứ VI khẳng định: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật chứ

không phải bằng đạo lý” [4]

Thứ hai, quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập

quốc tế đặt ra yêu cầu phải giải quyết “bài toán” đất đai cho nhu cầu phát

triển Cùng với sự tăng trưởng kinh tế, quá trình đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ nên việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là điều khó tránh khỏi Việc chuyển đổi này tác động nhiều mặt về chính trị, kinh tế - xã hội nếu không được kiểm soát, quản lý chặt chẽ như đất nông nghiệp ồ ạt chuyển mục đích sử dụng sang đất ở mà không tính toán hợp lý, không coi trọng tính hiệu quả sẽ làm cho nhiều hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp bị mất đất canh tác ảnh hưởng đến mục tiêu của cách mạng là

thực hiện khẩu hiệu “Người cày có ruộng”; người nông dân bị mất “công ăn

việc làm” ổn định lâu dài, rơi vào hoàn cảnh đời sống gặp khó khăn, trong khi

đất nông nghiệp chuyển đổi mục đích sử dụng sử dụng lãnh phí, kém hiệu quả; hoặc có một số quan chức và doanh nghiệp cấu kết với nhau để lợi dụng

việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nhằm hưởng sự chênh lệch về địa tô do thay đổi mục đích sử dụng đất tạo ra với giá trị lên đến hàng chục, thậm chí hàng trăm tỷ đồng … Để ngăn ngừa những hệ lụy nêu trên cần thiết phải có sự điều chỉnh của pháp luật đối với quan hệ chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở bằng việc Nhà nước xây dựng, ban hành các quy định về vấn đề này

Thứ ba, đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng là nguồn tài

nguyên thiên nhiên hữu hạn, cố định về vị trí địa lý, không di dời được và bị giới hạn về diện tích, không gian Hơn nữa, trong số các loại đất thì đất nông nghiệp (đặc biệt là đất trồng lúa) lại có vị trí đặc biệt quan trọng đối với một nước nông nghiệp như Việt Nam - nơi có 56 triệu người sống ở khu vực nông

thôn Như vậy, yếu tố “cung” về đất đai là có hạn, trong khi đó, nhu cầu sử

dụng đất ở ngày càng tăng dọ sự gia tăng dân số nói chung và sự gia tăng dân

số (cả về sinh học và cơ học) nói riêng ở các đô thị, các thành phố lớn nói riêng Vậy làm thế nào để giải quyết hài hòa mâu thuẫn giữa việc quản lý, bảo

vệ chặt chẽ quỹ đất nông nghiệp có ý nghĩa quan trọng về chính trị, kinh tế -

xã hội với nhu cầu chuyển một phần diện tích đất này sang sử dụng vào mục

đích để ở nhằm đảm bảo cho “Công dân có quyền có chỗ ở” - một trong

những quyền con người và quyền cơ bản của công dân - được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 Để giải quyết mâu thuẫn này, Nhà nước phải dựa trên hệ thống pháp luật bởi pháp luật là đại lượng công bằng để giải quyết các vấn đề không công bằng trong xã hội Đây là một lý do biện luận cho sự ra đời của pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Thứ tư, thực tiễn cho thấy sự thay đổi mục đích sử dụng đất từ đất có

giá trị thấp sang đất có giá trị cao tạo ra chênh lệch về địa tô rất lớn mà điển hình là việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở Nhận thấy được nguồn lợi béo bở của việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở mang lại có giá trị lên đến hàng trăm tỷ đồng (thậm chí còn

cao hơn nữa); các nhóm lợi ích cấu kết, lợi dụng, xâu xé nguồn tài nguyên đất đai thông qua việc đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nhằm chiếm đoạt địa tô chênh lệch được tạo ra từ việc thay đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp Đây có lẽ là sự tham nhũng lớn nhất trong quản lý và sử dụng đất đai gây bất bình trong xã hội Sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu bị lợi dụng, bị bóp méo bởi sự cấu kết của một số quan chức với giới đầu tư, doanh nghiệp (tất nhiên không phải là tất cả các nhà đầu tư, doanh nghiệp) để chiếm đoạt sự chênh lệch về địa tô có giá trị lên đến hàng trăm tỷ đồng do việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở gây ra sự bức xúc trong xã hội và khiến khẩu hiệu “dân giàu, nước

mạnh, công bằng, dân chủ, văn minh” dường như là cái “bánh vẽ” trong mắt

những người nông dân nghèo bị mất đất canh tác, những đối tượng yếu thế trong xã hội Vậy phải làm gì để sự chênh lệch về địa tô được tạo ra do sự chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở được điều tiết vào ngân sách nhà nước sử dụng cho các mục đích chung của cộng đồng thay vì

“chảy vào túi” các lợi ích nhóm Muốn vậy, Nhà nước phải xây dựng pháp

luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở với cơ chế quản lý chặt chẽ; chế tài xử lý nghiêm minh để trừng trị, răn đe đối với các hành vi vi phạm trên thực tế v.v

1.2.2 Khái niệm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

là một chế định của pháp luật đất đai Nó bao gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước nhằm điều chỉnh nhóm quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở đảm bảo tiết kiệm, sử dụng đúng mục đích

Ngoài các đặc điểm của pháp luật đất đai, pháp luật về chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có một số đặc điểm cơ bản sau đây:

Một là, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở là lĩnh vực pháp luật tổng hợp Nó bao gồm quy phạm pháp luật đất đai; quy phạm pháp luật hành chính; quy phạm pháp luật hình sự; quy phạm pháp luật tài chính; quy phạm pháp luật quy hoạch …

Pháp luật đất đai quy định về căn cứ, điều kiện, nguyên tắc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; vấn đề đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở …

Pháp luật hành chính quy định về xử lý vi phạm hành chính trong chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; thẩm quyền của các cơ quan hành chính trong quản lý hành chính nói chung và quản lý đất đai nói riêng …

Pháp luật hình sự quy định trách nhiệm hình sự, chế tài hình sự áp dụng đối với hành vi vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở bị xác định là tội phạm …

Pháp luật tài chính quy định nghĩa vụ của người sử dụng đất thực hiện nghĩa vụ tài chính; trình tự, thủ tục thực hiện nghĩa vụ tài chính khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở…

Pháp luật quy hoạch quy định các loại quy hoạch (trong đó có quy hoạch đất đai), nguyên tắc chung về lập, xét duyệt, điều chỉnh quy hoạch; vấn

đề vi phạm quy hoạch và xử lý vi phạm quy hoạch …

Hai là, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở thuộc lĩnh vực pháp luật công

Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở điều chỉnh mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất trong chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở - đây là mối quan hệ bất bình đẳng về địa vị pháp lý giữa Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu

toàn dân về đất đai, có chức năng thống nhất quản lý đất đai với người sử dụng đất trong việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

Ba là, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở liên quan chặt chẽ đến pháp luật nông nghiệp

Bởi lẽ, hoạt động nông nghiệp chỉ có thể thực hiện được dựa trên cơ sở

sử dụng đất nông nghiệp Có nghĩa là trong hoạt động nông nghiệp, đất nông nghiệp đóng vai trò là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì có thể thay thế được

Nó vừa là tư liệu lao động vừa là đối tượng lao động mà con người tác động vào đất nông nghiệp để tạo ra của cải vật chất Đất nông nghiệp cùng với các công cụ sản xuất khác của con người tác động vào cây trồng, vật nuôi cho ra sản phẩm có giá trị đáp ứng nhu cầu của con người Sự giảm sút, thu hẹp diện tích đất nông nghiệp do chuyển đổi mục đích sử dụng sang đất ở có ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động sản xuất nông nghiệp Vì vậy, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở liên quan chặt chẽ đến pháp luật nông nghiệp v.v

1.2.3 Nội dung pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở bao gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật có liên quan do Nhà nước ban hành và được phân thành một số nội dung cơ bản sau đây:

Một là, quy định về các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở;

Hai là, quy định về căn cứ chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở;

Ba là, các quy định về điều kiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở

Bốn là, các quy định về thẩm quyền của cơ quan nhà nước cho phép

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở;

Năm là, xử lý vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở;

Sáu là, nhóm quy định về nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất khi

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở gồm quy định về nộp tiền sử dụng đất, thuế sử dụng đất; quy định về thuế thu nhập từ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; quy định về phí, lệ phí liên quan đến việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở v.v

Bảy là, nhóm quy định về trình tự, thủ tục chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở; quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; quy định trình tự, thủ tục về đăng ký đất đai và cấp GCNQSDĐ sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; quy định về trình

tự, thủ tục xử lý vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở v.v

1.2.4 Các yếu tố đảm bảo thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Thứ nhất, sự hoàn thiện của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai

Như chúng ta đã biết, muốn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích

sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thì trước tiên phải xây dựng, hoàn thiện

hệ thống chính sách, pháp luật về vấn đề này Bởi lẽ, nếu không có hệ thống chính sách, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thì không thể triển khai thi hành được; vì không có cơ sở pháp lý, căn cứ pháp lý để thực hiện Hay nói cách khác, hệ thống chính sách, pháp luật về

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là “điều kiện vật

chất” cần thiết cho việc thi hành lĩnh vực pháp luật này Mức độ hoàn thiện

của hệ thống chính sách, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là yếu tố quan trọng tác động trực tiếp đến hiệu quả thi hành Có nghĩa là hệ thống chính sách, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở ngày càng hoàn thiện, thống nhất, tương thích, đồng bộ thì hiệu quả thi hành ngày càng cao và ngược lại Do đó, để đảm bảo thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thì một trong những yếu tố cần thiết là phải xây dựng, hoàn thiện

hệ thống chính sách, pháp luật về vấn đề này

Thứ hai, năng lực, trình độ chuyên môn, sự hiểu biết pháp luật và phẩm

chất đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Trên thực tế, mọi việc đều do con người quyết định Điều này vận dụng vào lĩnh vực thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có nghĩa là pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở cho dù được xây dựng, hoàn thiện thống nhất, đồng

bộ đến đâu đi chăng nữa nhưng khó đi vào cuộc sống, khó phát huy hiệu quả tích cực trên thực tế nếu những chủ thể thực thi, áp dụng pháp luật để xử lý các công việc hàng ngày trong quản lý đất đai không đủ năng lực, trình độ, phẩm chất, tư cách đạo đức Hay nói cách khác, năng lực, trình độ chuyên môn, sự hiểu biết pháp luật và phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước nói chung và cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai nói riêng là yếu tố quyết định đến mức độ, hiệu quả thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở Bởi lẽ, đây là những chủ thể trực tiếp chuyển tải pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở vào cuộc sống thông qua việc áp dụng các quy định của pháp luật để giải quyết, xử lý những tình huống phát sinh trong thực tiễn quản lý đất đai Muốn áp dụng chính xác, có hiệu quả pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở vào cuộc sống đòi hỏi đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý đất đai phải có năng lực, trình độ chuyên môn, sự hiểu biết pháp luật và phẩm chất đạo đức tốt

Thứ ba, ý thức pháp luật của người dân nói chung và người sử dụng đất

nói riêng

Hành động của con người được thực hiện bởi một quá trình tư duy

phức tạp dưới sự chỉ huy của bộ não Các thông tin thu thập được bộ não xử

lý và đưa ra cách thức mà nó cho rằng là tối ưu, hợp lý Ý thức của con người thể hiện trình độ nhận thức thế giới khách quan Không phải con người khi sinh ra là đã có nhận thức đúng đắn về thế giới xung quanh Trải quá một quá trình phát triển của bộ não và sự tích lũy kinh nghiệm của thực tiễn thì con người mới hình thành nên ý thức Trong ý thức con người thì ý thức pháp luật

là phức tạp nhất; bởi lẽ, con người phải hiểu biết pháp luật thì mới hình thành nên ý thức pháp luật đúng đắn Khi có ý thức pháp luật đúng thì con người tự điều chỉnh hành vi của mình sao cho phù hợp với yêu cầu của pháp luật Nếu đạt được điều này thì có nghĩa là pháp luật được thi hành có hiệu quả trên thực tế Vì vậy, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở muốn thực hiện có hiệu quả thì phụ thuộc vào một trong những yếu

tố là ý thức pháp luật của người dân nói chung và người sử dụng đất nói riêng Để hình thành ý thức pháp luật nói chung và ý thức pháp luật đất đai nói riêng, con người phải thông qua một quá trình giáo dục, bồi dưỡng, tuyên truyền, phổ biến pháp luật lâu dài, thường xuyên và có hiệu quả

Thứ tư, cơ chế phối, kết hợp giữa các cơ quan nhà nước, các cấp, các

ngành và các đoàn thể xã hội trong thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích

sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở là công việc không hề đơn giản Nó trực tiếp “động chạm” đến lợi

ích của nhiều đối tượng và liên quan đến nhiều lĩnh vực quản lý của các cấp, các ngành Đó là chưa kể lợi ích của các chủ thể, lợi ích của các cấp, các ngành không đồng nhất; thậm chí mâu thuẫn, trái ngược nhau Do đó, việc thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

sẽ gặp nhiều khó khăn, trở ngại nếu cơ chế phối, kết hợp giữa các cơ quan nhà nước, các cấp, các ngành và các đoàn thể xã hội không hiệu quả và ngược lại Điều này lý giải một trong những điều kiện đảm bảo thực thi pháp luật về

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, đó là: cơ chế phối, kết hợp giữa các cơ quan nhà nước, các cấp, các ngành và các đoàn thể xã hội

Thứ năm, điều kiện về vốn và cơ sở vật chất khác

Thực tế cho thấy không thể làm bất cứ điều gì mà thiếu điều kiện vốn

và cơ sở vật chất khác Việc thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở cũng không phải là một trường hợp ngoại lệ Vốn được sử dụng để trang trải cho các chi phí quản lý nhà nước về đất đai; cho hoạt động đăng ký đất đai, cấp GCNQSDĐ, chỉnh lý hồ sơ địa chính, bản đồ địa chính … và trả lương, đóng bảo hiểm cho cán bộ, công chức thừa hành công vụ

Cơ sở vật chất được hiểu là trụ sở, văn phòng và các máy móc, trang thiết bị làm việc của đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý đất đai …

Thứ sáu, yếu tố tâm lý, thị hiểu, văn hóa truyền thống

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng khó tránh khỏi sự ảnh hưởng của các yếu tố đặc điểm về văn hóa, tâm lý truyền thống,

phong tục tập quán Theo Phạm Duy Nghĩa “Người phương Tây lấy cá nhân

làm trung tâm của pháp luật, chủ thể của pháp luật là người - dù là tự nhiên hay pháp nhân Cá nhân lấy khế ước làm công cụ nền tảng để giao dịch, từ việc nhỏ cho đến lớn hết thảy dựa trên khế ước, tổ chức xã hội cũng là khế ước đối với họ - khế ước xã hội Người Việt Nam lấy gia đình làm trung tâm, dường như từ nhà tôi, nhà hàng, nhà tàu cho đến nhà nước - đại sự quốc gia, hết thảy đều bắt nguồn từ nhà Công cụ nền tảng của gia đình không phải là khế ước, mà là tôn ti trật tự Gia đình, họ tộc, xóm làng, quốc gia đều là những cộng đồng từ nhỏ đến lớn, trong đó con người phải biết vị trí của mình thì trật tự mới yên ổn Ngôi thứ trong cộng đồng đôi khi trở nên quan trọng hơn là con người ẩn sau ngôi thứ đó Vì lẽ đó, người Việt Nam quan tâm nhiều hơn đến bổn phận và nghĩa vụ trong cộng đồng, luật pháp không quen được xem là khế ước giữa những nhóm lợi ích hay cá nhân trong xã hội Hai

tư duy Đông, Tây này không dễ hòa vào làm một, chưa rõ bên nào văn minh, bên nào lạc hậu, cũng tựa như đông và tây y đều chữa khỏi bệnh cho người nhưng bằng các triết lý khác nhau” [10, tr.21] Điều này cho thấy nhận thức

truyền thống, các yếu tố văn hóa, phong tục, tập quán chi phối mạnh mẽ đến hành vi ứng xử, cấu trúc tổ chức gia đình, xã hội ở nước ta Hiệu quả xây dựng và thực hiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở khó tránh khỏi sự ảnh hưởng của đặc điểm văn hóa, ý thức, tâm lý truyền thống của người dân … Khi đặc điểm văn hóa, ý thức, tâm lý truyền thống của người dân tiến bộ, phù hợp với quan điểm của Đảng; chính sách, pháp luật của Nhà nước thì việc thực thi pháp luật đạt hiệu quả cao và ngược lại Tiếp cận tìm hiểu về vấn đề này lý giải vì sao pháp luật nói chung và pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng khi

đi vào cuộc sống lại gặp nhiều khó khăn, trở ngại ở khu vực nông thôn, vùng sâu, vùng xa hơn các thành phố, khu đô thị…

Tiểu kết chương 1

Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có thể rút ra một số kết luận cơ bản như sau:

1 Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là điều khó tránh khỏi Điều này, xuất phát từ nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và từ nhu cầu nội tại của chính người sử dụng đất Bên cạnh những mặt tích cực, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở cũng tiềm ẩn hệ lụy về chính trị, kinh tế - xã hội nếu thực hiện ồ ạt, không hợp lý, không tính đến hiệu quả kinh tế như diện tích đất nông nghiệp bị thu hẹp đe dọa đến an ninh lương thực quốc gia; người nông dân bị mất đất canh tác,

không có “công ăn việc làm” ổn định, lâu dài đời sống gặp khó khăn và ảnh hưởng đến việc thực hiện mục tiêu của cách mạng là “Người cày có ruộng”

…

2 Để giải quyết hài hòa mâu thuẫn giữa việc chuyển đổi mục đích sử dụng một phần diện tích đất nông nghiệp sang đất ở với yêu cầu bảo vệ chặt chẽ đất nông nghiệp (đặc biệt là quỹ đất trồng lúa) thì pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở được xây dựng và ban hành Sự

ra đời của lĩnh vực pháp luật này tạo cơ sở pháp lý cho việc điều chỉnh các quan hệ về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thuộc lĩnh vực pháp luật công Nó bao gồm quy phạm pháp luật của Luật Đất đai, quy phạm pháp luật của Luật Hành chính, quy phạm pháp luật của Luật Quy hoạch v.v Các quy định của pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở được chia thành nhóm quy định chung; nhóm quy định về nội dung chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; nhóm quy định về trình tự, thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; nhóm quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo; giải quyết tranh chấp và xử lý vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở v.v

3 Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất

ở có được thực thi có hiệu quả trên thực tế hay không phụ thuộc vào một số điều kiện đảm bảo Các điều kiện này bao gồm: Điều kiện về hệ thống chính sách, pháp luật; điều kiện về năng lực, trình độ chuyên môn, sự hiểu biết pháp luật và phẩm chất, tư cách đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm

vụ quản lý đất đai; điều kiện về ý thức pháp luật của người dân nói chung và

ý thức pháp luật của người sử dụng đất nói riêng; điều kiện về cơ chế phối hợp giữa các cấp, các ngành và các tổ chức xã hội; điều kiện về vốn và cơ sở vật chất khác; điều kiện về tâm lý, văn hóa truyền thống v.v

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH

SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở VÀ THỰC TIỄN

THI HÀNH TẠI VIỆT NAM

2.1 Thực trạng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

2.1.1 Các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở gây ra

hệ lụy về chính trị, kinh tế - xã hội như đã phân tích tại Chương 1 Vì vậy, Điều 57 của Luật Đất đai quy định việc chuyển đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp thuộc các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thuộc trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp; nên phải được sự cho phép của có quan nhà nước có thẩm quyền Để tránh tình trạng lợi dụng sự không rõ ràng thực hiện việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ồ ạt, bừa bãi vì lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực; Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, bao gồm:

- Đất nông nghiệp có nguồn gốc được giao không thu tiền sử dụng đất, nay được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển sang sử dụng làm đất ở

- Đất nông nghiệp có nguồn gốc được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất, chuyển sang sử dụng làm đất ở hoặc đất nghĩa trang, nghĩa địa có thu tiền sử dụng đất;

- Đất nông nghiệp có nguồn gốc được Nhà nước cho thuê đất nay chuyển sang sử dụng làm đất ở

Sở dĩ Luật Đất đai năm 2013 chú trọng đến việc chuyển đổi mục đích

sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở không chỉ nhằm mục đích bảo vệ chặt chẽ đất nông nghiệp mà còn đảm bảo việc động viên nguồn thu từ đất đai vào ngân sách nhà nước thông qua việc thu tiền sử dụng đất; điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại; các khoản phí và lệ phí về đất đai v.v

2.1.2 Căn cứ chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Không phải bất cứ trường hợp sử dụng đất nông nghiệp nào cũng được chuyển đổi mục đích sử dụng đất sang đất ở Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất ở được thực hiện theo trình tự, thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định mà trước hết là phải tuân thủ quy định về căn

cứ giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất Điều 52 của Luật Đất đai 2013 năm 2013 quy định chuyển đổi mục đích sử dụng đất nói chung

và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng phải dựa trên các căn cứ sau đây:

Thứ nhất, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất

ở phải phù hợp với kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt Theo đó, mục đích sử dụng đất sau khi chuyển đổi phải được thể thiện trong kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, bao gồm cả thông tin về vị trí, diện tích đất phải thu hồi để thực hiện dự án nhà ở

và phù hợp với bản đồ kế hoạch sử dụng đất cấp huyện

Đây là một điểm mới của Luật Đất đai năm 2013 khi quy định căn cứ

cho phép chuyển mục đích sử dụng đất là “Kế hoạch sử dụng đất hàng năm

của cấp huyện” Điều này nhằm khắc phục tình trạng giao đất, cho thuê đất,

chuyển mục đích sử dụng đất tràn lan (thường tập trung vào những năm đầu của kỳ kế hoạch sử dụng đất 5 năm trước đây) Hơn nữa, việc chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất

hàng năm của cấp huyện đảm bảo nguyên tắc “cần đất đến đâu thì sử dụng

đến đấy”, tránh tình chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

ồ ạt, không tính đến hiệu quả kinh tế dẫn đến bỏ hoang hóa, gây lãng phí tài nguyên đất đai

Thứ hai, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

phải dựa trên cơ sở nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong đơn xin phép chuyển mục đích sử dụng đất; các dự án nhà ở, khu đô thị được thể hiện trong luận chứng kinh tế-kỹ thuật, báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án, văn bản đề nghị thực hiện dự án, bản đề xuất thực hiện dự án Trong các tài liệu này phải xác định rõ mục tiêu, quy mô của dự án nhà ở, khu đô thị làm căn cứ để Nhà nước xem xét, đánh giá hiệu quả sử dụng đất mà dự án đó có thể mang lại

Như vậy, pháp luật đất đai hiện hành dựa vào nhu cầu sử dụng đất của người sử dụng để xem xét việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở Có nghĩa là chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở gắn với nhu cầu sử dụng đất: Nếu nhu cầu sử dụng đất lớn thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ xem xét, cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở với diện tích lớn và ngược lại nhằm đảm bảo việc sử dụng đất đúng mục đích, tiết kiệm, đạt hiệu quả kinh tế

2.1.3 Thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Như phần trên đã đề cập, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân

về đất đai của Nhà nước Nó được thực hiện dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước

Vì vậy, không phải cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở mà chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền được quy định trong Luật Đất đai năm 2013 mới được thực hiện việc này Điều 59 của Luật Đất đai năm 2013 quy định về thẩm quyền giao đất,