“Quốc hội không được thông qua một đạo luật nào nhằm thiết lập một tôn giáo, hoặc ngăn cấm tự do tín ngưỡng, hạn chế tự do ngôn luận, tự do báo chí (TDBC) và quyền của dân chúng được hội họp ôn hòa và kiến nghị lên chính phủ các điều thỉnh cầu bày tỏ những nỗi bất bình của họ” (Điều bổ sung thứ nhất của Hiến pháp Hoa Kỳ).
Trang 1MÖËI QUAN HÏå GIÛÄA QUYÏÌN TIÏËP CÊÅN THÖNG TIN
CUÃA CÖNG DÊN VAÂ NHAÂ BAÁO TRONG HAI DÛÅ THAÃO LUÊÅT
nguyễn Đăng Dung*
Vũ Văn Huân**
Hiện nay, trong chương trình lập pháp
của Quốc hội nước ta đang có hai Dự thảo
Luật cần phải được chuẩn bị và thông qua
trong thời gian tới Đó là Luật Tiếp cận thông
tin (TCTT) và Luật Báo chí Đây là những
đạo luật cơ bản quy định về quyền con
người Việc đưa vào chương trình lập pháp
của Quốc hội khóa mới sớm như vậy thể hiện
quyết tâm lớn của Đảng và Nhà nước mong
muốn triển khai tinh thần của Hiến pháp mới
sớm đi vào cuộc sống Tuy nhiên, trong quá
trình nghiên cứu, chúng tôi thấy rằng, hai Dự
thảo Luật có nhiều điểm rất trùng nhau Xin
có những bàn luận về phạm vi đối tượng và
phương thức cần phải điều chỉnh của hai
Luật này
Luật TCTT còn có thể gọi khác hơn là
Luật Tự do thông tin, hay được gọi một cách
đơn giản rằng Luật Thông tin đi chăng nữa, thì đều gần như tiếp nối của quyền tự do ngôn luận, tự do biểu đạt, đều phải được hiểu theo tiêu chuẩn của Luật Nhân quyền quốc
tế Điều 19 Tuyên ngôn Nhân quyền quốc tế,
và cũng ở Điều 19 Công ước quốc tế về Quyền dân sự và chính trị đều đưa ra quy định: “Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận Quyền này bao gồm tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền đạt mọi thông tin, ý kiến không phân biệt lĩnh vực hình thức tuyên truyền bằng miệng, bằng bản viết, hoặc dưới hình thức nghệ thuật, thông qua bất kỳ hình thức thông tin đại chúng nào, tùy theo sự lựa chọn của họ”
Luật Báo chí cũng chính là Luật Tự do báo chí (TDBC), cũng là một phần gần như tiếp nối của quyền tự do ngôn luận, tự do
* GS,TS Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội.
** Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp.
“Quốc hội không được thông qua một đạo luật nào nhằm thiết lập một tôn giáo, hoặc ngăn cấm tự do tín ngưỡng, hạn chế tự do ngôn luận, tự do báo chí (TDBC) và quyền của dân chúng được hội họp ôn hòa và kiến nghị lên chính phủ các điều thỉnh cầu bày tỏ những nỗi bất bình của họ” (Điều bổ sung thứ nhất của
Hiến pháp Hoa Kỳ).
“Một chính phủ của đại chúng mà không có thông tin rộng rãi hoặc không có phương tiện nào để có được những thông tin đó thì chỉ là đoạn mở đầu của một tấn hài kịch hoặc bi kịch, hay có thể là của cả hai” (J Madison, Tổng thống thứ
4 của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ)
Trang 2biểu đạt của con người Vì vậy, hai Dự thảo
Luật này đều phải viết dưới góc chiếu của
nhân quyền, để triển khai, để bảo đảm trên
thực tế những quyền này theo đúng tinh thần
Điều 25 Hiến pháp mới: “Công dân có quyền
tự do ngôn luận, TDBC, TCTT, hội họp, lập
hội biểu tình Việc thực hiện các quyền này
do pháp luật quy định”
Tức là mục tiêu của những đạo luật này
được Quốc hội thông qua nhằm tôn trọng,
củng cố/ bảo vệ và thúc đẩy quyền tự do
ngôn luận, TDBC được thực thi trên thực tế
làm cho con người được công bằng hơn và
được hạnh phúc hơn, mà không phải tạo ra
những cơ sở pháp lý cho việc hủy hoại và
cản trở việc thực hiện các quyền đó
Đã gọi là quyền tự do thì có cần phải
luật không? Tự do thì cũng có rất nhiều loại,
ít nhất là hai dạng: tự do tuyệt đối và tự do
tương đối Tự do tuyệt đối thì chắc là không
nhiều, chỉ bao gồm những gì hướng nội bên
trong của con người, thì có thể là những tự
do tuyệt đối Tự do có xu hướng ảnh hưởng
ra bên ngoài đối với tự do của người khác
thì chắc chắn là tương đối Tự do thông tin,
TDBC đều là những tự do tương đối
Lịch sử của Luật TCTT trên thế giới có
rất nhiều thăng trầm Năm 1766, do sự nhầm
lẫn về việc dịch thuật, Triều đình Thụy Điển
đã có một sự ngộ nhận rằng, ngay từ thời
nhà Đường bên Trung Quốc đã có những
hoạt động công khai các tài liệu của triều
đình Đây là một trong những nguyên nhân
dẫn tới sự thịnh vượng đế chế của họ Học
tập kinh nghiệm này với mục đích làm cho
triều đình của mình thịnh vượng hơn, Nhà
vua Thụy Điển đã thông qua Luật TDBC
cho người dân Thụy Điển, mà ngày nay
được nhiều người thừa nhận rằng là đạo luật
đầu tiên của nhân loại về quyền TCTT
Nhưng điều đáng cần phải lưu ý là Luật
TDBC của họ lại được người đời sau thừa
nhận là Luật TCTT Gần 100 năm sau, người
Colombia ở châu Mỹ mới thông qua được
Luật Thông tin Với sự xuất hiện Tuyên
ngôn Nhân quyền Liên hợp quốc và nhất là
sự xuất hiện của internet, Luật Thông tin
phát triển nhanh vào cuối thế kỷ thứ XX và
đầu thế kỷ thứ XXI: năm 1990 có 14 quốc
gia có Luật về Quyền được cung cấp thông tin, năm 2008 có tới 70 nước và năm 2014
có 100 quốc gia, gồm: châu Âu - 47, châu Phi 11, châu Mỹ 16, vùng Ca ri bê
-6, châu Á - Thái Bình Dương - 17, Trung Đông - 3
Trong một xã hội hiện đại, việc sẵn có thông tin là yếu tố căn bản để người dân, người tiêu dùng đưa ra các quyết định tốt hơn Trong bầu cử, cử tri cần thông tin về các ứng cử viên để có được lựa chọn sáng suốt hơn Sự sẵn có thông tin là nhân tố then chốt ảnh hưởng đến hiệu quả của cả nền chính trị lẫn cả nền kinh tế của quốc gia Hầu hết ở các nước, người tiêu dùng và người dân nhận thông tin thông qua hệ thống truyền thông
Báo chí rất gắn liền với tự do thông tin Nhưng nhiều nước phát triển không có luật TDBC như Anh, Mỹ, họ chỉ có Luật Tự do thông tin mà không có Luật TDBC Cũng tương tự như Anh, Mỹ, ở Ấn Độ cũng chỉ có Luật về Quyền Thông tin (RTI) mà không
có Luật TDBC
Không có một nền báo chí nào thành công mà lại được dựa trên một khả năng TCTT hạn chế Việc thu thập thông tin của nhà báo là không thể nếu thiếu sự tự do thông tin Sau khi được tiếp cận, được tiếp xúc với tài liệu thông tin, nhà báo phải chuyển tải thông tin đó vào tờ báo của mình, và lẽ đương nhiên tờ báo đó phải được truyền đi, phải được phổ biến cho độc giả Nếu không phải như vậy thì tính hữu dụng của báo chỉ sẽ bị giảm đi rất nhiều Nếu không tiếp cận được thông tin, thì các nhà báo chủ yếu chỉ tham gia vào việc bày tỏ quan điểm của mình Trong một xã hội dân chủ chỉ dừng lại ở việc bày tỏ quan điểm không thôi thì chưa đủ Nhưng dựa trên cơ sở nào mà nhà báo
có được thông tin để làm báo? Cũng giống các doanh nhân, doanh nghiệp kinh doanh phải dựa trên quyền tự do kinh doanh của mọi người dân, thì nhà báo, cũng gần vậy phải dựa trên quyền tự do thông tin của mọi người dân So với người dân họ không có quyền nào khác với người dân Họ cũng như doanh nhân kinh doanh, họ được quyền tự
Trang 3do kinh doanh thông tin trong môi trường tự
do thông tin của người dân Nếu như người
dân không có quyền tự do thông tin, thì nhà
báo cũng không có quyền và không có môi
trường cho việc hành nghề của họ Trong bài
“Môi trường pháp lý cho truyền thông tin
tức”, P Krug và M E Price viết: “Một điều
kiện quan trọng trong hoạt động báo chí
chuyên nghiệp và hiệu quả là khả năng các
nhà báo thu thập thông tin được lưu trong các
hồ sơ do các cơ quan chức năng của nhà
nước nắm giữ Một môi trường pháp lý thuận
lợi có các đảm bảo pháp lý để tiến hành thu
thập thông tin Các đảm bảo pháp lý như vậy
nhìn chung thường thấy trong pháp luật áp
dụng chung, mà ở đó quyền tiếp nhận tài liệu
của công chúng được công nhận Mặc dù luật
này thường không chỉ đích xác quyền của
nhà báo, nhưng hiển nhiên quyền thông tin
được hưởng quyền TCTT như công chúng”
Đây cũng là một trong những lý do cơ
bản mà nhiều nước chỉ có Luật Tự do/TCTT
mà không có Luật TDBC
Hiện nay ở Việt Nam có Luật Báo chí
mà lại chưa có Luật TCTT (đang xây dựng)
Việt Nam rất khác với các nước phát triển
khác, họ có Luật TCTT/Tự do thông tin,
nhưng lại không có Luật TDBC Chúng ta thì
lại có Luật Báo chí, nhưng lại không có Luật
Tự do thông tin Quyền TCTT của báo chí
được quy định tại Điều 7 Luật Báo chí:
“Trong phạm vi quyền hạn, nhiệm vụ của
mình, các tổ chức có quyền và nghĩa vụ cung
cấp thông tin cho báo chí, giúp cho báo chí
thông tin chính xác, kịp thời và chịu trách
nhiệm trước pháp luật về nội dung thông tin
Đối với vụ án đang được điều tra hoặc
chưa xét xử thì các cơ quan tiến hành tố tụng
có quyền không cung cấp thông tin cho báo
chí, nhưng báo chí có quyền thông tin theo
các nguồn tài liệu của mình và chịu trách
nhiệm trước pháp luật về nội dung thông tin
Báo chí có quyền và nghĩa vụ không tiết
lộ tên người cung cấp thông tin nếu có hại
cho người đó, trừ trường hợp có yêu cầu của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân hoặc Chánh án Toà án nhân dân cấp tỉnh và tương đương trở lên cần thiết cho việc điều tra, xét
xử tội phạm nghiêm trọng”
Dựa vào đâu hay nói một cách khác là dựa trên cơ sở nào mà nhà báo có quyền này, nếu như các công dân bình thường khác không có quyền này? Tại sao báo chí có quyền này mà người dân lại không có? Trong một Hội thảo do C&D tổ chức dưới sự bảo trợ của Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam, có
sự hiện diện của một số đại biểu Quốc hội khóa XIII bàn về Dự thảo Luật TCTT, nói về quyền TCTT của người dân, khi nhiều người tham gia đang rất băn khoăn làm thế nào để
Dự thảo Luật quy định rõ quyền của người dân trong lĩnh vực tiếp cận các thông tin và tài liệu do các quan chức nhà nước, các tổ chức nắm giữ, có nhà báo đã khẳng định: Quyền TCTT của nhà báo đã được pháp luật quy định từ rất lâu, tức là từ khi có Luật Báo chí1 Cũng tương tự như trước đây, Dự thảo Luật Báo chí sửa đổi2quy định một cách cụ thể hơn quyền của các nhà báo phải được cung cấp thông tin và tài liệu từ các cơ quan nhà nước:
Điều 37 cung cấp thông tin cho báo chí
1 Trong phạm vi quyền hạn, nhiệm vụ của mình, các cơ quan, tổ chức, người có trách nhiệm có quyền và nghĩa vụ cung cấp thông tin cho báo chí và chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung thông tin đã cung cấp Cơ quan báo chí phải sử dụng chuẩn xác nội dung thông tin được cung cấp và phải nêu rõ xuất xứ nguồn tin
2 Đối với vụ án đang trong quá trình điều tra, truy tố, chưa xét xử và các vụ việc tiêu cực hoặc có dấu hiệu vi phạm pháp luật nhưng chưa có kết luận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, báo chí có quyền thông tin theo các nguồn tài liệu của mình và chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung
1 Xem, Kỷ yếu Hội thảo về Quyền tiếp cận thông tin của C&D, tại Nhà khách Bộ Quốc phòng, Hà Nội, tháng 7 năm 2015
2 Xem toàn văn Dự thảo Luật Báo chí tại trang Dự thảo online: http://duthaoonline.quochoi.vn/ DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1106&LanID=1165&TabIndex=1.
Trang 4thông tin; thông tin không được quy kết tội
danh theo quy định tại điểm d khoản 1 Điều
10 Luật này và phải nêu rõ là nguồn tin riêng
của cơ quan báo chí, nhà báo
3 Cơ quan báo chí và nhà báo có quyền
và nghĩa vụ không tiết lộ người cung cấp
thông tin nếu có hại cho người đó, trừ trường
hợp có yêu cầu của Viện trưởng Viện kiểm
sát nhân dân, Chánh án Toà án nhân dân cấp
tỉnh và tương đương trở lên cần thiết cho
việc điều tra, xét xử tội phạm nghiêm trọng,
rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng
4 Chính phủ quy định cụ thể chế độ
cung cấp thông tin cho báo chí
Điều 5 Dự thảo Luật TCTT3cũng được
viết không khác nào quy định quyền của nhà
báo trong Luật Báo chí hiện hành và Dự thảo
Luật Báo chí (sửa đổi)
1 Công dân có quyền:
a) Được cung cấp thông tin đầy đủ,
chính xác, kịp thời;
b) Khiếu nại, khởi kiện, tố cáo hành vi
vi phạm pháp luật về TCTT
Khác hơn một chút, Điều 6 Dự thảo Luật
TCTT quy định liệt kê tất các cơ quan nhà
nước có trách nhiệm cung cấp thông tin Sự
liệt kê bao giờ cũng là hữu hạn Điều 6 Dự
thảo quy định:
1 Thông tin do các cơ quan sau đây tạo
ra phải được cung cấp:
a) Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc
hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc
hội, Văn phòng Quốc hội;
b) Chủ tịch nước, Văn phòng Chủ tịch
nước;
c) Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;
d) Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ;
đ) Các cơ quan được tổ chức theo ngành
dọc trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ
quan thuộc Chính phủ;
e) Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân
dân các cấp;
g) Kiểm toán nhà nước;
h) Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp; k) Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp; l) Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh
2 Các cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông tin bao gồm:
a) Văn phòng Quốc hội cung cấp thông tin do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Văn phòng Quốc hội tạo ra;
b) Văn phòng Chủ tịch nước cung cấp thông tin do Chủ tịch nước, Văn phòng Chủ tịch nước tạo ra;
c) Văn phòng Chính phủ cung cấp thông tin do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Văn phòng Chính phủ tạo ra;
d) Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội cung cấp thông tin do Đoàn đại biểu Quốc hội tạo ra; thông tin nhận được do Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các
Uỷ ban của Quốc hội, Văn phòng Quốc hội tạo ra và cung cấp;
đ) Văn phòng HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) cung cấp thông tin do HĐND, các Ban của HĐND và Văn phòng HĐND tạo ra; e) Văn phòng UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cung cấp thông tin của UBND, Văn phòng UBND tạo ra;
g) Văn phòng HĐND và UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh cung cấp thông tin về hoạt động của HĐND, UBND,
cơ quan chuyên môn thuộc UBND tạo ra; h) UBND xã, phường, thị trấn cung cấp thông tin do HĐND, UBND cấp mình tạo ra; thông tin nhận được do các cơ quan nhà nước khác tạo ra và cung cấp;
i) Các cơ quan quy định tại điểm d, đ, e,
g và l khoản 1 Điều này có trách nhiệm cung cấp thông tin do mình tạo ra
3 Trong trường hợp cần thiết vì lợi ích công cộng, sức khỏe của cộng đồng, người đứng đầu cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông tin quy định tại khoản 2 Điều này xem
3 Xem toàn văn Dự thảo Luật Tiếp cận thông tin tại trang Dự thảo online: http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/ DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=448&LanID=1200&TabIndex=1.
Trang 5xét, cân nhắc, quyết định việc cung cấp
thông tin nhận được do cơ quan nhà nước
khác tạo ra và cung cấp trong quá trình thực
hiện chức năng, nhiệm vụ
Điểm khác ởđây giữa Luật Báo chí hiện
hành và cả Dự thảo Luật Báo chí (sửa đổi)
so với Dự thảo Luật TCTT ở chỗ, chủ thể
phải cung cấp thông tin cho nhà báo rộng
hơn Trong khi đó, Dự thảo Luật TCTT quy
định chủ thể phải cung cấp thông tin lại rất
hẹp, chỉ bao gồm các cơ quan nhà nước Các
tổ chức chính trị, xã hội, doanh nghiệp, các
tổ chức cung cấp dịch vụ công như trường
học, cơ sở y tế, cơ sở cung cấp điện, nước,
thực phẩm… không phải cung cấp thông tin
cho người dân, nhưng vẫn phải cung cấp
thông tin cho nhà báo Lý do nào cho sự
chênh lệch này?
Từ những điều được phân tích ở phần
trên, chúng tôi cho rằng, Luật Tự do/TCTT
chính là Luật Báo chí hay còn được gọi là
Luật Tự do báo chí có cùng một đối tượng
điều chỉnh Nhà báo cũng như các tòa
soạn/doanh nghiệp báo chí không thể có
quyền thu thập các tài liệu thông tin của các
chủ thể khác nhau trong xã hội nếu như
người dân bình thường không có những
quyền này
Trong khi đó, quyền TDBC của người
dân được pháp luật hiện hành, cũng như
trong Dự thảo Luật Báo chí (sửa đổi) được
hiểu quá hẹp: chỉ trong phạm vi báo chí,
thậm chí là trên mặt tờ báo giấy Điều 4 Luật
Báo chí hiện hành quy định:
Công dân có quyền:
1- Được thông tin qua báo chí về mọi
mặt của tình hình đất nước và thế giới;
2- Tiếp xúc, cung cấp thông tin cho cơ
quan báo chí và nhà báo; gửi tin, bài, ảnh và
tác phẩm khác cho báo chí mà không chịu sự
kiểm duyệt của tổ chức, cá nhân nào và chịu
trách nhiệm trước pháp luật về nội dung
thông tin;
3- Phát biểu ý kiến về tình hình đất nước
và thế giới;
4- Tham gia ý kiến xây dựng và thực
hiện đường lối, chủ trương, chính sách của
Đảng, pháp luật của Nhà nước;
5- Góp ý kiến, phê bình, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo trên báo chí đối với các tổ chức của Đảng, cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội
và thành viên của các tổ chức đó
Trách nhiệm bảo đảm quyền TDBC của người dân đáng lý ra theo các quy định chuẩn của Công ước quốc tế về Quyền dân sự và chính trị là trách nhiệm của cơ quan nhà nước (Việt Nam đã tham gia) lại chỉ được pháp luật hiện hành quy định hẹp cho trách nhiệm của cơ quan báo chí Điều 5 Luật Báo chí hiện hành quy định:
Cơ quan báo chí có trách nhiệm:
1- Đăng, phát sóng tác phẩm, ý kiến của công dân; trong trường hợp không đăng, phát sóng phải trả lời và nói rõ lý do;
2- Trả lời hoặc yêu cầu tổ chức, người
có chức vụ trả lời bằng thư hoặc trên báo chí
về kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân gửi đến
Như vậy, hai Luật này sẽ trùng nhau về
cơ bản Tính đến sự trùng lắp có thể có trong Luật TCTT và TDBC, Dự thảo Luật TCTT ngay tại Điều 1 (phạm vi điều chỉnh) đã loại trừ việc TCTT của nhà báo trong hoạt động báo chí ra khỏi phạm vi điều chỉnh củaLuật TCTT Nói một cách khác, Luật TCTT chỉ điều chỉnh việc TCTT của người dân, mà không điều chỉnh đến hoạt động TCTT đối với nhà báo Nhưng xét đến cùng, các quy trình TCTT và tài liệu của nhà báo không có quy định nào khác với của người dân
Từ những phân tích này, chúng tôi đề nghị, chúng ta nên cẩn trọng trong việc soạn thảo cũng như việc thông qua hai Luật này, phải chăng chỉ cần một luật là đủ Xin lấy câu viết LeBon trong tác phẩm nổi tiếng
“Tâm lý học đám đông” đã cảnh bảo làm kết
luận của bài viết này: “Việc tạo ra liên tục các đạo luật và hạn định vây quanh mọi hành
vi nhỏ nhặt nhất của đời sống bằng các thể thức tranh cãi viển vông nhất, có kết quả tai hại là càng ngày càng thu hẹp phạm vi tự do vận động của các công dân Là nạn nhân của
ảo tưởng cho rằng bằng cách nhân lên các đạo luật, sự bình đẳng và tự do sẽ được bảo đảm tốt nhất, các dân tộc, mỗi ngày lại chấp nhận nhiều cản trở nặng nề hơn” n