Hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông tại tỉnh đắk lắk

Nhằm thúc đẩy hơn nữa việc triển khai các dự án theo mô hình hợp tác công - tư trong đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông của tỉnh Đắk Lắk trong thời gian tới, tôi đã chọn đề tài “Hợ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ THU HƯƠNG

HỢP TÁC CÔNG-TƯ TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ

HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI TỈNH ĐĂK LĂK

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

ĐĂK LĂK - NĂM 2018

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ THU HƯƠNG

HỢP TÁC CÔNG-TƯ TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ

HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI TỈNH ĐĂK LĂK

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đề tài “Hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông tại tỉnh Đăk Lăk” là công trình nghiên cứu của tôi Các nội dung trong luận văn là trung thực Những kết luận khoa học chưa từng được ai công

bố trong bất kỳ một công trình nào khác Tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm

về tính trung thực của luận văn

Đăk Lăk, ngày 12 tháng 5 năm 2018

Học viên

Nguyễn Thị Thu Hương

LỜI CẢM ƠN

Để thực hiện và hoàn thành luận văn này tôi đã nhận được nhiều sự hỗ trợ, giúp đỡ và tạo điều kiện từ nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân Trước hết tôi xin chân trọng cảm ơn Cơ sở Học viện hành chính quốc gia Phân viện Tây nguyên Khoa sau đại học – Học viện hành chính quốc gia cùng toàn thể các thầy giáo, cô giáo đã tận tình truyền đạt những kiến thức quý báu, giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS.TS Đặng Khắc Ánh – người hướng dẫn khoa học, đã tận tình dành nhiều thời gian trực tiếp hướng dẫn tôi trong suốt quá trình xây dựng đề cương, nghiên cứu và hoàn thành luận văn Tôi xin chân thành cảm ơn Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Đăk Lăk cùng các phòng ban đã tạo điều kiện cho tôi trong quá trình khảo sát, thu thập

số liệu phục vụ cho quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận văn này

Tôi xin chân thành cảm ơn tập thể lớp HC21-TN12 – Học viện Hành chính, phân viện Tây nguyên, các đồng nghiệp, gia đình và bạn bè đã tạo điều kiện thuận lợi giúp cho tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu

Học viên

Nguyễn Thị Thu Hương

MỤC LỤC Trang

MỞ ĐẦU ……… 7

CHƯƠNG I CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG……… 17

1.1 Cơ sở hạ tầng giao thông và vai trò của cơ sở hạ tầng giao thông trong phát triển ……… 17

1.1.1 Khái niệm cơ sở hạ tầng giao thông……… 17

1.1.2 Phân loại cơ sở hạ tầng giao thông………18

1.1.3 Vai trò của cơ sở hạ tầng giao thông trong phát triển ……… 19

1.2 Hợp tác công - tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông……… … 26

1.2.1 Khái niệm hợp tác công - tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông… 26 1.2.2 Các hình thức hợp tác công - tư……….…….…… 29

1.2.3 Vai trò của hợp tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông .31

1.2.4 Các yếu tố ảnh hưởng tới hợp tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông ……… 33

1.3 Một số kinh nghiệm về triển khai PPP trong phát triển hạ tầng giao thông 37

1.3.1 Kinh nghiệm thế giới về phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức PPP……….37

1.3.2 Kinh nghiệm của một số tỉnh ở Việt Nam ……… 40

1.3.3 Những giá trị tham khảo cho tỉnh Đắk Lắk ……… … 45

CHƯƠNG II HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI TỈNH ĐẮK LẮK……….… 48

2.1 Tổng quan về tỉnh Đắk Lắk……… ……… 48

2.1.1 Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tỉnh Đắk Lắk……… 48

2.1.2 Khái quát về cơ sở hạ tầng giao thông tỉnh Đắk Lắk………… …… 50

2.2 Thực trạng triển khai hợp tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông ở tỉnh Đắk Lắk ……… ……… 52

2.2.1 Thực trạng cơ sở pháp lý……… 52

2.2.2 Đánh giá thực trang triển khai các dự án PPP trong phát triển hạ tầng giao thông tại tỉnh Đăk Lăk……… ……… 56

2.3 Kết quả và những khó khăn, hạn chế còn tồn tại trong triển khai PPP tại tỉnh Đắk Lắk ……… 68

2.3.1 Kết quả đạt được……… … 68

2.3.2 Những khó khăn, hạn chế còn tồn tại ……… …… 68

2.3.3 Nguyên nhân của những khó khăn và hạn chế ……… 69

CHƯƠNG III PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG TRIỂN KHAI HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG-TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐẮK LẮK ………73

3.1 Mục tiêu và phương hướng phát triển kết cấu hạ tầng giao thông tỉnh Đăk Lăk……… ……… 73

3.1.1 Mục tiêu chung……… …… 73

3.1.2 Phương hướng phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức PPP…… 75

3.2 Một số giải pháp chủ yếu nhằm tăng cường triển khai các dự án PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông tỉnh Đăk Lăk ……… 77

3.3 Một số kiến nghị ……… 85

KẾT LUẬN……….……….……… 88 TÀI LIỆU THAM KHẢO……….……….… 91

GDP: Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product)

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài luận văn

Cơ sở hạ tầng giao thông có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc phát triển kinh tế - xã hội của bất cứ quốc gia, vùng lãnh thổ nào Mọi hoạt động trong đời sống đều cần phải di chuyển đi lại giữa các nơi Việc di chuyển thuận lợi, nhanh chóng sẽ giúp mọi hoạt động đạt hiệu quả cao Do vậy, có thể nói có một mối quan hệ khá chặt chẽ giữa giao thông và mức độ phát triển kinh tế - xã hội cả ở tầm quốc gia và từng vùng miền

Hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông là yếu tố quan trọng quyết định đến

sự phát triển của một quốc gia hay vùng lãnh thổ Đầu tư cho phát triển hạ

tầng tại Việt Nam là một nhân tố quan trọng đóng góp vào sự tăng trưởng GDP ấn tượng trong những năm qua Chính phủ Việt Nam trong những năm qua đã dành khoảng 9 - 10% GDP/năm, một mức đầu tư cao so với chuẩn quốc tế cho phát triển kết cấu hạ tầng, đặc biệt là hệ thống giao thông, cầu cảng…[28] Theo một báo cáo của Ngân hàng Thế giới, riêng đối với lĩnh vực giao thông vận tải, Việt Nam đã có sự cải thiện rất đáng kể cả về mạng lưới và chất lượng, được minh chứng bằng mạng lưới đường giao thông đã tăng gấp đôi kể từ năm 1990 đến nay Tuy có những đầu tư và cải thiện nhất định về kết cấu hạ tầng, nhưng theo đánh giá độc lập của Diễn đàn kinh tế thế giới, năm 2009 Việt Nam xếp hạng 111 trong số các quốc gia trên thế giới về chất lượng kết cấu hạ tầng, đứng sau hầu hết các nước trong khu vực

Thực tế cho thấy, hệ thống hạ tầng giao thông vận tải của Việt Nam còn nghèo nàn, tiêu chuẩn kỹ thuật ở mức thấp và lạc hậu, thiếu đồng bộ, thiếu liên kết… Theo tính toán của Chính phủ, đến năm 2020, nhu cầu vốn cho kết cấu hạ tầng của Việt Nam chiếm 10% - 11% GDP Cụ thể, trong 5 năm tới, Việt Nam sẽ cần khoảng 70 tỉ - 80 tỉ USD để đầu tư cho lĩnh vực này, đặc biệt

là phát triển hạ tầng giao thông vận tải.[3][4, tr.52-53]

Việc phát triển hệ thống hạ tầng giao thông đáp ứng yêu cầu đặt ra gặp rất nhiều khó khăn, đặc biệt là khó khăn về vốn Từ lâu nay, khu vực công thường đóng vai trò quan trọng trong tài chính, xây dựng và điều hành phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, và đầu tư tư nhân trong lĩnh vực này thường rất thấp Theo một báo cáo của Ngân hàng Thế giới về tình hình đầu tư của tư nhân vào kết cấu hạ tầng tại Việt Nam, nguồn vốn tư nhân đầu tư vào kết cấu

hạ tầng mới chỉ chiếm khoảng 20% Hầu hết các quỹ phát triển kết cấu hạ tầng trước đây đều từ ngân sách nhà nước và từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) Việt Nam có thể gặp khó khăn lớn trong tương lai nếu chỉ tiếp tục dựa vào các nguồn này Thực tế, từ năm 2010, Việt Nam đã chính thức gia nhập nhóm các quốc gia có thu nhập trung bình, do đó không còn nhiều cơ hội

để nhận các ưu đãi về ODA từ cộng đồng quốc tế.[4, tr.52-53]

Tây Nguyên là một địa bàn trọng điểm của cả nước cả về an ninh, chính trị và kinh tế-xã hội Chính vì vậy, đầu tư phát triển hạ tầng cơ sở cho Tây Nguyên là một yêu cầu cấp bách, thiết yếu Trong những năm qua, Tây Nguyên đã được đầu tư hằng trăm nghìn tỷ đồng xây dựng “điện, đường, thủy lợi, khu và cụm công nghiệp” Riêng lĩnh vực giao thông, chỉ tính giai đoạn 2011-2015, toàn vùng đã được đầu tư khoảng 64 nghìn tỷ đồng, chiếm 1/6 tổng vốn đầu tư toàn xã hội cho vùng Trong đó, phần lớn vốn đầu tư các công trình do Trung ương quản lý được cấp từ ngân sách trung ương (với 45,3 nghìn tỷ đồng); vốn cho các công trình do địa phương chịu trách nhiệm quản

lý khoảng 18,7 nghìn tỷ đồng Đến nay, nhiều công trình giao thông trọng yếu

đã được đầu tư làm mới hoặc nâng cấp hoàn thành như đường Hồ Chí Minh, các quốc lộ 14, 20, 26, 28,…, các Cảng hàng không Buôn Ma Thuột, Liên Khương và Pleiku và đi vào hoạt động mang lại những hiệu quả tích cực cho phát triển kinh tế - xã hội.[11, tr.14-16]

Hiện tại mạng lưới giao thông đường bộ khu vực Tây Nguyên có tổng chiều dài 39.812 km, đã có tỷ lệ được cứng hóa đạt 47,72% Trong đó quốc lộ

2.517 km, tỷ lệ cứng hóa 88,28%; đường tỉnh dài 1.948 km, cứng hóa 85,3%; đường giao thông nông thôn dài 35.347 km, cứng hóa 42,76% Toàn vùng có 143/600 xã đạt tiêu chí về giao thông trong xây dựng nông thôn mới, chiếm 23,8%.[11, tr.14-16]

Đắk Lắk là một tỉnh thuộc vùng Tây Nguyên - một địa bàn trọng điểm của cả nước cả về kinh tế, chính trị và văn hóa - xã hội, là một trong những đầu mối giao thông quan trọng kết nối Tây Nguyên với các vùng miền khác trên cả nước

Với mục tiêu trở thành trung tâm kinh tế - văn hoá - xã hội của khu vực Tây Nguyên, trong những năm qua tỉnh Đăk Lăk đã tập trung đầu tư rất lớn vào hệ thống hạ tầng kỹ thuật đặc biệt là hệ thống hạ tầng giao thông Nhiều

dự án cơ sở hạ tầng trọng điểm đã hoàn thành đưa vào sử dụng và ngày càng phát huy hiệu quả đã tạo động lực mạnh mẽ để thúc đẩy sự phát triển kinh tế -

xã hội Những thành công này một phần là nhờ tỉnh đã huy động nhiều nguồn vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt là các nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (cả của trung ương và của tỉnh) Tuy nhiên, sự phát triển này vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển, tốc độ phát triển kinh tế - xã hội cũng như tầm quan trọng của tỉnh trong khu vực và cả nước Nguyên nhân chủ yếu dẫn tới thực trạng này là khả năng đầu tư cho hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước đang bị thiếu hụt và ngày càng thiếu hụt Điều này sẽ càng diễn ra nghiêm trọng hơn trong bối cảnh nguồn thu ngân sách ngày càng

eo hẹp, đồng thời nguồn vốn vay ODA đang dần bị hạn chế lại do Việt Nam

đã trở thành nước đang phát triển với thu nhập trung bình và trần nợ công quốc gia đang đến gần

Để khắc phục tình trạng này, trong những năm gần đây, tỉnh Đắk Lắk bắt đầu quan tâm thu hút đầu tư của khu vực tư nhân vào các công trình giao thông để giải quyết bài toán thiếu vốn, tuy nhiên do những bất cập trong hệ thống pháp lý, cùng với yếu tố tâm lý nên hình thức hợp tác công - tư chưa

phát triển mạnh tại tỉnh Đắk Lắk Nhằm thúc đẩy hơn nữa việc triển khai các

dự án theo mô hình hợp tác công - tư trong đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng giao

thông của tỉnh Đắk Lắk trong thời gian tới, tôi đã chọn đề tài “Hợp tác công-

tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông tỉnh Đắk Lắk” làm nội dung nghiên

cứu trong luận văn thạc sĩ Quản lý công của mình

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

Cùng với việc phát triển kinh tế - xã hội trong những năm gần đây, nhu cầu phát triển hạ tầng cơ sở giao thông cũng ngày càng tăng và việc tìm kiếm các giải pháp huy động và quản lý nguồn vốn phát triển hạ tầng giao thông, trong đó có hợp tác công - tư, cũng trở thành một trong những nội dung được các nhà nghiên cứu và quản lý thực tiễn quan tâm Chính vì vậy, mặc dù hợp tác công - tư vẫn là một lĩnh vực nghiên cứu tương đối mới ở nước ta nhưng cũng đã có một số nghiên cứu về vấn đề này Một số nghiên cứu chủ yếu bao gồm:

- Các công trình nghiên cứu trên thế giới

Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú Đã có nhiều nghiên cứu về lĩnh vực này trên thế giới mô tả khung lý luận cũng như thực tiễn triển khai các dự án hợp tác công-tư ở các quốc gia khác nhau Trong khuôn khổ hạn hẹp của Luận văn thạc sĩ, tác giả chỉ nêu ra một

số nghiên cứu cụ thể:

Nghiên cứu của Bjorkman, James Warner: PPPs in health care services

of less developed countries (Hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế ở các nước

kém phát triển) được trình bày tại Hội thảo IPSA Conference tại Quebec, Canada năm 2008 đã chỉ ra nhu cầu phải triển khai mô hình hợp tác công-tư nói chung và trong lĩnh vực y tế nói riêng ở các quốc gia đang phát triển; đồng thời cũng xác định một số điều kiện để triển khai mô hình này ở các nước kém phát triển trong so sánh với sự khác biệt với các nước phát triển Mặc dù

không trực tiếp liên quan tới lĩnh vực giao thông vận tải nhưng nghiên cứu này đã phân tích khá sâu sắc về các quan niệm hợp tác công-tư và nhu cầu triển khai các hình thức đầu tư theo mô hình hợp tác công-tư trong bối cảnh cải cách hướng tới tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của nhà nước

Năm 2003, Ủy ban Châu Âu đã ban hành Guidelines for successful

public-private partnerships (Hướng dẫn thực hiện hợp tác công - tư thành

công) (Brussels, 3-2003), trong đó bên cạnh việc trình bày khuôn khổ lý luận

về hợp tác công - tư và vai trò của hợp tác công - tư, cuốn Hướng dẫn này cũng nêu chi tiết các bước cần tiến hành khi triển khai một dự án hợp tác công-tư cũng như các điều kiện cần thiết để tiến hành một dự án hợp tác công

- tư trong thực tế

Năm 2004, Bộ Tài chính Singapore đã xuất bản cuốn: Public Private

Partnership Handbook: Executive Summary (Cẩm nang hợp tác công - tư)

Cuốn Cẩm nang bên cạnh việc xem xét các điều kiện để triển khai các dự án hợp tác công - tư, đã tập trung vào hướng dẫn cách thức triển khai các dự án này trong thực tiễn

Tác phẩm “Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân” do Ngân hàng phát triển châu Á xuất bản tại Manila (Philippines) năm 2008 đã trình bày và phân tích rõ nét các đặc điểm của một dự án được triển khai theo hình thức hợp tác công - tư và mô tả những nguyên tắc chính và điều kiện để thực hiện thành công các dự án này Nghiên cứu cũng chỉ ra rằng việc thực hiện hình thức hợp tác công - tư để thu hút các nguồn lực tư nhân không phải là điều dễ dàng, không thể ứng dụng đối với mọi lĩnh vực, mọi trường hợp và vai trò của nhà nước với tư cách là nhà đầu tư phải tách biệt với tư cách là người thiết lập khuôn khổ pháp lý Nói một cách khác, các tác giả của nghiên cứu cho rằng cần phân biệt rõ vai trò quản lý nhà nước của nhà nước với vai trò của nhà đầu

tư của Nhà nước

v.v…

Nhìn chung, các nghiên cứu mặc dù tập trung vào những khía cạnh khác nhau của hợp tác công - tư nhưng đều khẳng định không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều cần có chiến lược riêng, tuỳ thuộc vào những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của mình như khuôn khổ thể chế, định hướng chính trị, các nguồn lực vật chất của nhà nước và của cả khu vực tư nhân cũng như tính chất của các dự án

- Các nghiên cứu trong nước

Ở Việt Nam, triển khai chủ trương xã hội hóa của Đảng và Nhà nước, các nghiên cứu về hợp tác công - tư cũng đã được triển khai ở nhiều giác độ khác nhau, cả về lý luận và thực tiễn Có thể chỉ ra một số nghiên cứu chủ yếu như:

- Nghiên cứu của Đặng Khắc Ánh (Chủ nhiệm) cùng với nhóm nghiên cứu của Học viện hành chính Quốc gia năm 2012 “Hợp tác công-tư và vận dụng vào cải cách khu vực công ở Việt Nam” (Đề tài nghiên cứu cấp cơ sở trọng điểm, Học viện Hành chính Quốc gia năm 2012) đã phân tích rõ nét những yêu cầu cần thiết phải đổi mới, cải cách hoạt động của khu vực công và

sự cần thiết phải lôi cuốn tư nhân tham gia vào thực hiện các nhiệm vụ trước đây hoàn toàn do nhà nước đảm nhận ở nước ta cũng như nhu cầu phải thực hiện mô hình hợp tác công-tư ở nước ta trong bối cảnh phát triển, tái cơ cấu lại khu vực công hiện nay cũng như xác định những khó khăn cần khắc phục trong tương lai để lôi cuốn các nhà đầu tư tư nhân tham gia đầu tư theo hình thức PPP tại Việt Nam

- Một số bài viết đăng trên các Tạp chí khoa học của tác giả Đặng Khắc Ánh như “Hợp tác công-tư và vai trò của hợp tác công-tư trong phát triển” ( Tạp chí Giáo dục Lý luận, số 196 (2013), tr.29-33); “Các hình thức hợp tác công-tư” (Tạp chí Giáo dục Lý luận, số 206 (2013), tr.16-19); “Hợp tác công-

tư trong cải cách khu vực công ở Việt Nam” (Tạp chí Quản lý nhà nước, số

229 (tháng 02/2015), tr.64-69); và nhiều tác giả khác đã phân tích rõ những khía cạnh, các cách tiếp cận quan niệm về hợp tác công - tư trên thế giới cũng như ở Việt nam và xác lập khuôn khổ lý luận về hợp tác công - tư trong cung cấp hàng hoá và dịch vụ công ở nước ta

- Nghiên cứu của Huỳnh Thị Thuý Giang (2012) với đề tài “Hình thức

hợp tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam” (Luận án Tiến sĩ Kinh tế tại Đại học Kinh tế thành

phố Hồ Chí Minh năm 2012) đã khẳng định tầm quan trọng của việc triển khai hợp tác công - tư trong việc phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở nước ta Tác giả nghiên cứu chỉ ra rằng “Hình thức hợp tác công tư (PPP) là lựa chọn hàng đầu của Việt Nam hiện nay Thông qua PPP, tạo điều kiện cạnh tranh minh bạch, công bằng cho các nhà đầu tư, đồng thời thu hút được vốn đáp ứng mục tiêu vừa xây dựng hạ tầng giao thông làm bệ phóng phát triển kinh tế một cách bền vững, vừa không tăng nợ công”

- Nghiên cứu của Võ Trí Hảo (2014) “Hợp tác công-tư: bản chất và các rủi ro pháp lý (Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 12/2014) đã chỉ ra rằng: PPP (Public - Private Partner) là mô hình hợp tác mà theo đó nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng của nhà nước Nghiên cứu cũng xác định vai trò của Nhà nước trong việc thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng

cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ Tác giả của nghiên cứu cho rằng đây là hình thức hợp tác mang lại hiệu quả đầu tư tối ưu và cung cấp ra dịch

vụ công cộng chất lượng cao, mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân

vì tận dụng được nguồn lực tài chính và quản lý từ tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo lợi ích cho người dân

- Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP năm 2014 đã xuất bản nghiên cứu “Phương thức đối tác công - tư (PPP): Kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam” (NXB Tri thức, Hà Nội, 2014) Nghiên cứu bên cạnh

việc lầm rõ khái niệm hợp tác công - tư và những yêu cầu đặt ra khi triển khai các dự án hợp tác công - tư, đã chỉ ra thực tiễn ứng dụng phương thức hợp tác công - tư trong một số dự án cụ thể tại một số quốc gia như Hàn Quốc, Anh,

Úc, CHLB Đức,… và chỉ ra các bài học cho Việt Nam trong xây dựng khuôn khổ thể chế cho hợp tác công - tư

- Phạm Đăng Tỉnh với bài viết “Phát triển kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức PPP tại một số nước và gợi ý cho Việt Nam” (Tạp chí Kinh tế

và Dự báo, số 5/2015) cũng đã phân tích khả năng thực hiện các dự án phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức PPP tại Vương quốc Anh và Indonesia, qua đó rút ra một số kinh nghiệm có thể vận dụng vào việc triển khai các dự

án PPP tại Việt Nam

v.v …

Các nghiên cứu trên đây đã phần nào đề cập tới các khía cạnh khác nhau của PPP và là nguồn tài liệu tham khảo hữu ích cho tác giả trong việc thực hiện nghiên cứu này Tuy nhiên, vẫn chưa có nghiên cứu nào trong lĩnh vực này được thực hiện trên địa bàn nghiên cứu là tỉnh Đắk Lắk, nhất là ở tầm nghiên cứu của một Luận văn Thạc sĩ

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để thực hiện được mục đích trên, Luận văn đặt ra những nhiệm vụ

nghiên cứu chủ yếu sau:

+ Hệ thống hóa cơ sở lý luận về cơ sở hạ tầng giao thông và hợp tác công - tư trong đầu tư hạ tầng giao thông

+ Đánh giá, phân tích thực trạng việc triển khai PPP trong lĩnh vực cơ

sở hạ tầng giao thông trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk, làm rõ các kết quả đạt được

và những khiếm khuyết còn tồn tại trong việc triển khai PPP tại đây

+ Đề xuất một số phương hướng và giải pháp để thực hiện và phát triển

mô hình hợp tác công - tư trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng ngành giao thông trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk trong thời gian tới

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Các biểu hiện của mối quan hệ giữa chính quyền và khu vực tư nhân trong phát triển, khai thác và sử dụng các dự án công trình cơ sở hạ tầng giao thông tại tỉnh Đắk Lắk

4.2 Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi nội dung: Luận văn tập trung vào nghiên cứu việc triển khai PPP trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông;

- Phạm vi không gian: nghiên cứu được thực hiện tại tỉnh Đắk Lắk

- Thời gian nghiên cứu: số liệu được thu thập và sử dụng từ năm 2010 đến

2017

5 Phương pháp nghiên cứu

5.1 Phương pháp luận nghiên cứu

Trong nghiên cứu, tác giả sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử

5.2 Phương pháp nghiên cứu cụ thể

Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu để thu thập và xử lý các thông tin thứ cấp; đồng thời đã sử dụng phương pháp thống kê, phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh,… để phân tích và xử lý các thông tin phục vụ nghiên cứu

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Nghiên cứu đã hệ thống hoá những vấn đề lý luận cơ bản nhất về hợp tác công - tư và vai trò của hợp tác công - tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam, góp phần vào việc hình thành cơ sở khoa học làm căn cứ triển khai các dự án hợp tác công - tư trong thực tế

- Nghiên cứu đã phân tích thực trạng hợp tác công tư trong phát triển cơ

sở hạ tầng giao thông của tỉnh Đắk Lắk và đề xuất giải pháp nhằm tăng hợp tác công tư trong đầu tư hệ thống hạ tầng giao thông của tỉnh Đắk Lắk trong thời gian đến Các giải pháp này có thể được các cơ quan có thẩm quyền của tỉnh tham khảo trong việc xây dựng chiến lược và triển khai thực hiện hợp tác công - tư trên địa bàn một cách hiệu quả

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm ba chương:

Chương I: Cơ sở khoa học về hợp tác công - tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông

Chương II: Thực trạng triển khai hợp tác công - tư (PPP) trong đầu tư

cơ sở hạ tầng giao thông tại tỉnh Đắk Lắk

Chương III: Phương hướng và giải pháp nhằm tăng cường triển khai hợp tác công - tư trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk

1.1.1 Khái niệm cơ sở hạ tầng giao thông

Cơ sở hạ tầng được hiểu là tổng thể những hệ thống cấu trúc, thiết bị và các công trình vật chất - kỹ thuật được tạo lập và phát huy tác dụng trong mỗi quốc gia hay vùng lãnh thổ, đóng vai trò nền tảng và điều kiện chung cho sự phát triển kinh tế-xã hội, cho quá trình sản xuất và đời sống của người dân

Giao thông vận tải là một ngành dịch vụ sản xuất, là sự tiếp tục của quá trình sản xuất trong lĩnh vực lưu thông Để thực hiện hoạt động giao thông vận tải, ngoài phương tiện giao thông cần có hạ tầng giao thông vận tải - một bộ phận quan trọng cấu thành hệ thống hạ tầng cơ sở của một vùng hay cả một quốc gia Có nhiều định nghĩa khác nhau về cơ sở hạ tầng giao thông Tuy nhiên, theo cách hiểu chung nhất, cơ sở hạ tầng giao thông là các hệ thống, các công trình và vật chất kỹ thuật có chức năng phục vụ nhu cầu sản xuất và sinh hoạt của xã hội bao gồm các công trình và mạng lưới giao thông.[42, tr.53][31, tr.30-31]

Cơ sở hạ tầng giao thông có các đặc trưng cơ bản sau:

Thứ nhất, hạ tầng giao thông vận tải có sự liên kết cao, thường không

giới hạn trong một đơn vị hành chính nhất định mà có sự liên kết chặt chẽ với

cả vùng kinh tế bao gồm nhiều đơn vị hành chính, thậm chí cả quốc gia và với quốc tế Chẳng hạn, một uyến đường giao thông thường có sự kết nối huyện này với huyện khác, tỉnh này với tỉnh khác, thậm chí quốc gia này với quốc gia khác

Thứ hai, việc xây dựng và khai thác các cơ sở hạ tầng giao thông

thường đòi hỏi một nguồn vốn lớn Chính vì vậy, vốn đầu tư của nhà nước là một yếu tố quan trọng cho sự phát triển của hệ thống sơ sở hạ tầng giao thông Trước đây, hầu hết việc đầu tư cho phát triển hạ tầng giao thông ở Việt Nam

do ngân sách nhà nước đảm nhận Tuy nhiên trong thời gian gần đây, các nguồn vốn tư nhân đổ vào xây dựng hạ tầng giao thông ngày càng nhiều do khả năng sinh lời từ các dự án hạ tầng cao

Thứ ba, thời gian để xây dựng và khai thác hệ thống sơ sở hạ tầng giao

thông thường lâu dài Do tính chất này nên để các nhà đầu tư tư nhân an tâm

bỏ vốn để đầu tư, cần có một hệ thống pháp luật ổn định

Thứ tư, thời gian sử dụng hạ tầng cơ sở giao thông thường rất dài và

được nhiều đối tượng cùng chia sẻ sử dụng

1.1.2 Phân loại cơ sở hạ tầng giao thông

Cơ sở hạ tầng giao thông có thể được phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau tuỳ thuộc vào bản chất và phương pháp quản lý, trong đó hai tiêu chí phổ biến là phân loại theo tính chất các loại đường và phân loại theo khu vực, địa bàn.[30, tr.30-31]

Theo tính chất các loại đường, cơ sở hạ tầng giao thông được phân chia thành những loại chủ yếu sau:

- Hạ tầng giao thông đường bộ: Hạ tầng giao thông đường bộ bao gồm

hệ thống các loại đường quốc lộ, đường tỉnh lộ, đường huyện, đường xã, đường đô thị, đường chuyên dùng và hệ thống các loại cầu: cầu vượt, cầu chui… cùng những cơ sở vật chất khác phục vụ cho việc vận chuyển trên bộ như: bến bãi đỗ xe, biển tín hiệu, biển báo giao thông, đèn đường chiếu sáng,…

- Hạ tầng giao thông đường sắt: Hạ tầng giao thông đường sắt bao gồm các tuyến đường ray và đường gom, cầu đường sắt, đường hầm đường sắt, các nhà ga và hệ thống thông tin tín hiệu đường sắt…

- Hạ tầng giao thông đường thuỷ: gồm hạ tầng đường sông và hạ tầng đường biển, trong đó hạ tầng đường sông bao gồm các cảng sông, luồng lạch,

kè bờ,… và những tiền đề để tiến hành khai thác vận tải đường thuỷ

Hạ tầng đường biển bao gồm hệ thống các cảng biển, cảng nước sâu, cảng container và các công trình phục vụ vận tải đường biển như hoa tiêu, hải đăng…

- Hạ tầng giao thông đường hàng không: bao gồm những sân bay, đường băng

Theo khu vực, có thể phân chia hạ tầng cơ sở giao thông thành:

- Hạ tầng giao thông đô thị: bao gồm hai bộ phận là giao thông đối ngoại và giao thông nội thị Giao thông đối ngoại là các đầu nút giao thông đường bộ, đường thuỷ, đường sắt, đường hàng không nối liền hệ thống giao thông nội thị với hệ thống giao thông quốc gia và quốc tế Giao thông nội thị

là hệ thống các loại đường nằm trong nội bộ, nội thị thuộc phạm vi địa giới hành chính của một địa phương, một thành phố Giao thông tĩnh trong đô thị bao gồm nhà ga, bến xe ô tô, các điểm đỗ xe…

- Hạ tầng giao thông nông thôn: chủ yếu là đường bộ bao gồm các đường liên xã, liên thôn và mạng lưới giao thông nội đồng phục vụ sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp Hạ tầng giao thông nông thôn đóng góp một phần quan trọng vào hệ thống giao thông quốc gia, là khâu đầu và cũng là khâu cuối của quá trình vận chuyển phục vụ sản xuất, tiêu thụ hàng nông sản và sản phẩm tiêu dùng cho toàn bộ khu vực nông thôn

1.1.3 Vai trò của cơ sở hạ tầng giao thông trong phát triển

Giao thông vận tải là huyết mạch trong nền kinh tế quốc dân, có ảnh hưởng trực tiếp đến sự giao thương kinh tế, tới sinh hoạt, đời sống người dân cùng trật tự xã hội, vì vậy phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông hiện nay là nhiệm vụ đặc biệt quan trọng Hiện nay, cơ sở hạ tầng giao thông là

một trong những nhân tố giúp cho Việt Nam duy trì và đẩy mạnh công cuộc đổi mới, phát triển với nền kinh tế tốc độ cao, cân đối các vùng Hạ tầng giao thông có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, thúc đẩy liên kết và hợp tác chặt chẽ trong vùng, kết nối thị trường vùng và liên vùng với thị trường quốc gia và quốc tế, khai thác cũng như hiện thực hóa các tiềm năng kinh tế của địa phương; nâng cao hiệu quả đầu tư, phát triển sản xuất, kinh doanh… Vì thế, phát triển hạ tầng giao thông một cách đồng bộ, hiện đại

là yêu cầu cấp thiết được đặt ra với nước ta hiện nay Cơ sở hạ tầng giao thông

có ý nghĩa quan trọng trong phát triển kinh tế-xã hội và bảo đảm an ninh trật

tự, đến việc nâng cao đời sống của người dân, thể hiện trên các mặt chủ yếu sau:

Thứ nhất, hạ tầng giao thông vận tải tốt thúc đẩy giao lưu kinh tế, làm

tăng khả năng thực hiện phân công, chuyên môn hóa sản xuất, là tiền đề để tăng năng suất lao động:

Sự phát triển của lực lượng sản xuất, sự mở rộng các mối liên hệ lẫn nhau giữa các ngành, các vùng của nền kinh tế quốc dân sẽ dẫn đến việc phát triển kết cấu hạ tầng sản xuất, trong đó cơ sở hạ tầng giao thông là nhân tố quan trọng, cơ sở hạ tầng giao thông tốt sẽ tạo điều kiện gia lưu kinh tế, phát triển đồng đều giữa các vùng lãnh thổ, giảm sự chênh lệch về mức sống và dân trí giữa các vùng

Ngày nay, hội nhập và giao lưu quốc tế về mọi mặt đã và đang là xu hướng tất yếu diễn ra mạnh mẽ giữa các nước trong từng khu vực và trên toàn thế giới Xu hướng này chỉ được tiến triển thuận lợi khi có một kết cấu hạ tầng giao thông tốt giúp cho việc đi lại và giao lưu hàng hóa giữa các nước thuận tiện

Việc xây dựng hệ thống đường liên quốc gia, liên khu vực sẽ tạo ra hành lang vận tải giữa các nước, các khu vực và châu lục, góp phần mở rộng giao lưu kinh tế, văn hóa với các nước

Như vậy, xây dựng mạng lưới giao thông là tiền đề, là điều kiện cho sự phân bố hợp lý lực lượng sản xuất trên các vùng miền, trên lãnh thổ cho sự phát triển tổng hợp các vùng kinh tế2 ax4 Với bất cứ quốc gia nào hệ thống

cơ sở hạ tầng giao thông cũng có vai trò nối liền sản xuất với tiêu thụ, giữa vùng này với vùng khác, giữa quốc gia này với quốc gia khác và đáp ứng nhu cầu đi lại của con người, đảm bảo được mối liên hệ kinh tế, phục vụ sản xuất, góp phần nâng cao năng suất lao động, thúc đẩy giao lưu kinh tế giữa các vùng, giữa các quốc gia, tạo điều kiện phát triển kinh tế xã hội đất nước của vùng, địa phương

Thứ hai, hạ tầng giao thông phát triển góp phần giảm chi phí lưu thông,

qua đó giảm chi phí sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp, tăng cường năng lực cạnh tranh:

Để thực hiện quá trình vận tải, xếp dỡ, lưu kho, trung chuyển, phân phát nguyên vật liệu và hàng hóa trong quá trình cung ứng và tiêu thụ đòi hỏi khoản chi phí khá lớn (những chi phí này được gọi là chi phí logistics) Chi phí logistics tính trung bình trên thế giới chiếm khoảng 9-10% GDP Ở nước

ta, chi phí này ước tính khoảng 15-20% GDP, do đó hàng năm nước ta phải chi một khoản tương đối lớn để thực hiện quá trình vận tải, cung ứng nguyên vật liệu và tiêu thụ hoàng hóa Nếu như phát triển được một hệ thống giao thông vận tải, tổ chức vận tải hợp lý, quản lý một cách có hiệu quả thì sẽ giảm được chi phí logistics, hạ thấp giá cả hàng hóa, tạo ra khả năng cạnh tranh của sản phẩm trên thị trường Việc giảm chi phí Cũng đồng nghĩa với việc nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp, mang lại lợi ích to lớn cho nền kinh tế quốc dân

Thứ ba, hạ tầng giao thông tốt góp phần thúc đấy phát triển các ngành

kinh tế

Để phát triển bất cứ ngành kinh tế nào thì giao thông đường bộ cũng có một vai trò hết sức quan trọng Sau đây ta phân tích vai trò của hệ thống cơ sở

hạ tầng giao thông với sự phát triển của ba ngành chính của nền kinh tế

+ Đối với sản xuất công nghiệp và xây dựng:

Các ngành công nghiệp và xây dựng thường đòi hỏi một khối lượng nguyên, nhiên, vật liệu rất lớn và có những loại ở xa các nhà máy, các khu công nghiệp Sản phẩm sản xuất công nghiệp tập trung ở một nơi nhưng thường được tiêu thụ ở rất nhiều nơi, thậm chí rất xa nơi sản xuất Vì vậy, việc phát triển công nghiệp và xây dựng đòi hỏi khối lượng vận chuyển rất lớn và thực tế cho thấy việc vận chuyển các loại nguyên nhiên vật liệu cho khu công nghiệp chủ yếu là giao thông đường bộ và đường thủy Sản xuất công nghiệp

có mức độ chuyên môn hóa cao, hàng hóa sản xuất ra với khối lượng lớn, vì vậy sản phẩm hàng hóa muốn đến được tay người tiêu dùng thì phải có sự đóng góp rất lớn của giao thông đường bộ và đường thủy

+ Đối với sản xuất nông nghiệp:

Giao thông đường bộ có vai trò cung cấp tư liệu sản xuất đúng thời vụ cho sản xuất nông nghiệp, đảm bảo hàng hóa tiêu dùng cho nông dân Đồng thời nó giúp vận chuyển sản phẩm của nông nghiệp đến nơi tiêu dùng một cách nhanh nhất và đảm bảo chất lượng, hạ gia thành Như vậy, giao thông đường bộ tạo điều kiện cho nông nghiệp phát triển và cải thiện đời sống nông dân

+ Đối với ngành dịch vụ:

Cơ sở hạ tầng giao thông là yếu tố quan trọng để tổ chức tour du lịch Như vậy, cơ sở hạ tầng giao thông tạo điều kiện phát triển ngành du lịch là ngành rất có tiềm năng ở các nước Đông Nam Á, trong đó có Việt Nam Các ngành dịch vụ khách như vận tải, tài chính, thương mại cũng cần có sự phát triển cơ sở hạ tầng giao thông như một yếu tố điều kiện cần thiết nhất

Cơ sở hạ tầng giao thông có mối quan hệ sâu rộng, thường xuyên với các ngành kinh tế trên khắp lãnh thổ, cho nên sự biến động tích cực hay tiêu cực trong sản xuất của ngành hay địa phương đều có ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến hoạt động của ngành giao thông vận tải

Như vậy có thể nói, giao thông vận tải nói chung và giao thông đường

bộ nói riêng có giữ vị trí rất quan trọng đối vơi sự phát triển của các ngành kinh tế

Thứ tư, sự phát triển của hạ tầng giao thông là tiền đề thúc đẩy tăng

trưởng kinh tế, thu hút đầu tư; đồng thời thúc đẩy quá trình giao lưu văn

hóa-xã hội giữa các vùng miền

Trong thời kỳ phát triển của đất nước, nhu cầu vận chuyển hàng hóa và hành khách là không thể thiếu được, phát triển kết cấu cơ sở hạ tầng giao thông và phát triển kinh tế - xã hội là hai yếu tố có liên quan chặt chẽ với nhau, là điều kiện và tiền đề của nhau Nền kinh tế còn nặng tính tự cấp, tự túc, khép kín, sản xuất nhỏ lạc hậu thì hệ thống giao thông không thể phát triển được Khi sản xuất xã hội có tính chuyên môn hóa cao, hàng hóa sản xuất ra nhiều thì nó sẽ thúc đẩy cơ sở hạ tầng giao thông phát triển, có như vậy mới đáp ứng được nhu cầu vận chuyển hàng hóa với khối lượng lớn cho

xã hội Khi nền kinh tế phát triển cao hơn, nhu cầu giao thông vận tải nội vùng

và liên vùng tăng cao, thành tựu về sản xuất đã làm những phương tiện vận tải, đặc biệt là xe hơi ngày càng hiện đại, những yếu tố đó thúc đẩy sự phát triển của hệ thống giao thông đường bộ Đến lượt mình, hệ thống giao thông đường bộ trở thành yếu tố điều kiện của sự phát triển, cho phéo tăng tốc độ luân chuyển của vốn đảm bảo cho các ngành sản xuất lưu thông hàng hóa và nhân lực có sự phát triển bền vững, góp phần vào sự tăng trưởng kinh tế

Kết cấu hạ tầng giao thông phát triển thúc đẩy việc giao lưu văn hóa giữa các vùng miền trong một quốc gia, thúc đẩy văn hóa phát triển, phổ biến những giá trị văn hóa truyền thống Nhờ có hệ thống kết cấu hạ tầng giao

thông đường bộ phát triển, các sản phẩm văn hóa vật chất và phi vật chất giao lưu qua lại giữa các miền, giúp tăng cường trao đổi thông tin, hiểu biết và nâng cao trình độ dân trí Ở đây sự phát triển văn hóa có tính hai chiều Một

là, những giá trị văn hóa lành mạnh, có tính thời đại được dịch chuyển từ thành thị đến nông thôn và vùng xa xôi hẻo lãnh, giúp nâng cao nhận thức và trình độ dân trí; Hai là, những giá trị văn hóa có tính truyền thống của dân tộc tồn tại nhiều năm theo lịch sử tồn tại ở những miền quê, vùng xa xôi, nhờ có giao thông phát triển mà giữ gìn và phát huy

Hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông phát triển góp phần quan trọng vào việc giải quyết những vấn đề xã hội Kinh tế phát triển tạo ra nhiều cơ hội cho tìm kiếm việc làm, hạn chế được thất nghiệp Sự phát triển đồng đều giữa các vùng sẽ giảm được những dòng người di cư bất hợp pháp từ nông thôn ra thành thị, hạn chế được sự phân hóa giàu nghèo, giảm các tệ nạn xã hội và đóng góp tích cực vào bảo vệ môi trường sinh thái Trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường, những vấn đề xã hội nêu trên là khuyết tật lớn cần được khắc phục một cách có hiệu quả Có thể coi việc phát triển kết cấu cơ sở hạ tầng giao thông là một giải pháp hữu hiệu góp phần hạn chế những khuyết tật vốn có của nền kinh tế thị trường

Hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông phát triển kéo theo sự phát triển nhanh chóng của các thành phố, đô thị mới, làm biến đổi, hình thành tổ chức dân cư và lối sống mới thay thế lối sống tự nhiên xa xưa để lại Sự phát triển

và tác động của hệ thống giao thông đường bộ làm cho một số vùng, một số địa bàn trở thành nơi sản xuất, buôn bán, trở thành nơi tập trung dân cư, trở thành trung tâm kinh tế - văn hóa, phát triển các hoạt động dịch vụ, thương mại, làm nảy sinh nhiều ngành công nghiệp để đáp ứng nhu cầu nhiều mặt của nhân dân Ngược lại hoạt động của các trung tâm này lại thu hút dân cư chung quanh tham gia vào các hoạt động sản xuất hàng hóa cung cấp cho thị trường, nhờ đó có thêm thu nhập Qua đó có thể nói rằng: hệ thống giao thông đường

bộ phát triển đến đâu sẽ đẩy lùi sự lạc hậu của lối sống kiểu cổ xưa và thay vào đó là lối sống mới văn minh và dân cư có cuộc sống dần dần ấm no hạnh phúc hơn

Thứ năm, hệ thống hạ tầng giao thông góp phần đảm bảo an ninh - quốc

hệ thống giao thông đặc biệt là giao thông đường bộ

Hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông rất quan trọng đối với việc bảo đảm

an ninh trật tự, an toàn xã hội Giao thông nối liền các miền, các vùng, các địa phương, giảm sự chênh lệch về mọi mặt của các vùng, tăng cường sự hiểu biết, đoàn kết giữa các cộng đồng dân cư, góp phần làm ổn định chính trị và trật tự an toàn xã hội Hệ thống giao thông đường bộ đảm bảo cung cấp hậu cần, tăng tính cơ động nhanh cho các lực lượng an ninh, quốc phòng làm nhiệm vụ giữ gìn, bảo vệ chủ quyền quốc gia, phòng chống tội phạm Đối với nước ta hiện nay, nhiều thế lực thù địch luôn tìm cách chống phá trên mọi lĩnh vực kinh tế, văn hóa, chính trị, tôn giáo, quân sự Nơi trú ẩn của bọn phản động chủ yếu là những vùng rừng núi nhưng chưa có đường giao thông Vì vậy cần phải phát triển hệ thống giao thông nói chung, giao thông đường bộ nói riêng đến tận các vùng sâu, vùng xa để tích cực phòng ngừa và kịp thời đánh trả các cuộc xâm nhập và bạo loạn đồng thời khi hệ thống giao thông đường bộ phát triển sẽ hình thành khu dân cư và kinh tế cũng phát triển theo Khi đời sống kinh tế được nâng cao thì người dân có ý thức và phân biệt được

ai là bạn, ai là thù, từ đó có ý thức cao trong bảo vệ an ninh quốc gia và độc lập chủ quyền của dân tộc

Với ý nghĩa đó, hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông cần phải được coi là ngành có quan hệ chặt chẽ với an ninh quốc phòng, hệ thống giao thông đường bộ không chỉ là kết cấu hạ tầng của sản xuất mà còn là cơ sở vật chất quan trọng của an ninh quốc phòng

1.2 Hợp tác công - tƣ (PPP) trong đầu tƣ cơ sở hạ tầng giao thông

1.2.1 Khái niệm hợp tác công - tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông

Thuật ngữ “hợp tác công - tư” có xuất xứ từ tiếng Anh “Public-Private Partnership” (thường được viết tắt là PPP), và được dịch ra và sử dụng trong các tài liệu tiếng Việt, tùy theo cách hiểu của từng tác giả, còn có những tên gọi khác như: “Phối hợp công - tư”, “Đối tác công - tư”, “Hợp tác Nhà nước -

tư nhân” … Nhưng nhìn chung các tên gọi này đều có chung mục đích nói đến

sự hợp tác của Nhà nước và tư nhân trong một lĩnh vực nào đó.[5, tr.29] Do vậy, trong Luận văn này, học viên sử dụng thống nhất thuật ngữ “Hợp tác công - tư”

Theo Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), “hợp tác công tư” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức Nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác PPP

có nghĩa là Nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và khu vực tư nhân được khuyến khích tham gia hợp tác bằng cơ chế thanh toán chất lượng dịch vụ PPP là hình thức hợp tác tối ưu hoá hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công chất lượng cao Hình thức hợp tác này sẽ mang lại lợi ích cho cả Nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn lực tài chính và lợi thế quản lý từ khu vực tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo lợi ích của người dân

Theo Yescombe, tác giả cuốn sách Public - Private Partnerships:

Principles of Policy and Finance (tạm dịch là Hợp tác công - tư: các nguyên

tắc chính sách và tài chính), thuật ngữ hợp tác công - tư bắt nguồn từ Hoa Kỳ với các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ trong thập niên 1950 Sau đó, nó được sử dụng rộng rãi để nói đến các liên doanh giữa các chính quyền thành phố và các nhà đầu tư tư nhân trong việc cải tạo các công trình đô thị ở Hoa Kỳ trong thập niên 1960 Kể từ thập niên 1980, thuật ngữ hợp tác công - tư dần phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sự hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở

hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ công [56, tr.2-3]

- Darrin Grimsey và Mervin K.Lewis trong nghiên cứu năm 2007 của

mình Public - Private Partnerships: The Worldwide Revolution in

Infrastructure Provision and Project Finance (tạm dịch là Hợp tác công-tư:

cuộc cách mạng toàn cầu trong việc phát triển hạ tầng và tài chính cho dự án)

đã định nghĩa: “hợp tác công - tư là một mối quan hệ chia sẻ rủi ro dựa trên nguyện vọng của khu vực công với một hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân hay thiện nguyện chia sẻ việc cung ứng đầu ra hoặc một dịch vụ được thỏa thuận công khai” [53]

- Ở Việt Nam, các tác giả nghiên cứu về Hợp tác công-tư cũng đưa ra nhiều quan niệm về loại hình đầu tư này Tác giả Bùi Thị Hoàng Lan cho rằng hợp tác công-tư có nghĩa là “nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng” [31, tr.29] hay tác giả Nhữ Trọng Bách xác định hợp tác công-tư là “các thỏa thuận liên quan tới các lĩnh vực công cộng và tư nhân cùng làm việc với nhau theo một phương thức nào đó… thông thường là qua một hợp đồng ràng buộc về mặt pháp lý hoặc một số cơ chế khác” [8, tr.7],… Theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư ngày 09 tháng 11 năm

2010 của Thủ tướng Chính phủ (có hiệu lực từ ngày 15 tháng 01 năm 2011) đưa ra khái niệm hợp tác công - tư: “Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư là

việc Nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu

hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án.” Định nghĩa này được phát triển trong Nghị định 15/2015 ngày 14/02/2015 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công-tư và được giữ nguyên trong Nghị định 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018: Khoản 1, Điều 3 các Nghị định này đều định nghĩa: “Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (sau đây gọi tắt là PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công”.[13][14]

Từ các quan niệm trên đây có thể thấy rằng, chưa có một sự thống nhất

về khái niệm hợp tác công - tư Nhưng nhìn chung, các khái niệm này đều đề cập rằng hợp tác công - tư là một thỏa thuận hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân, theo đó một số nhiệm vụ trước đây vốn thuộc trách nhiệm của nhà nước sẽ được giao cho tư nhân cung cấp trong một khoảng thời gian trung hoặc dài hạn, với mục tiêu nhằm cung cấp cho xã hội một cơ sở hạ tầng công cộng hoặc dịch vụ công tốt hơn, nâng cao giá trị đồng tiền đầu tư

Trên cơ sở đó, có thể định nghĩa hợp tác công-tư trong phát triển cơ sở

hạ tầng giao thông là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án phát triển hạ tầng giao thông để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng giao thông

Các hợp đồng quan hệ hợp tác công - tư thường tồn tại ở rất nhiều các dạng thức khác nhau thường phụ thuộc vào mức độ tham gia của tư nhân, sự phân bổ rủi ro và trách nhiệm cho mỗi bên tham gia Việc tư nhân tham gia vào quan hệ hợp tác công - tư trong phát triển hạ tầng hay cung ứng dịch vụ công, không chỉ đơn thuần là đóng góp vốn, kỹ thuật tiên tiến và kỹ năng vận hành để cung cấp dịch vụ công mà còn đầu tư cả về cơ sở hạ tầng phục vụ cho việc dịch vụ công đó Trong khi đó vai trò của Chính phủ đặc biệt quan trọng

trong việc xây dựng một khung pháp lý minh bạch, rõ ràng và công bằng, bên cạnh đó việc đảm bảo một tiến trình phù hợp thể hiện cam kết lâu dài đối với hợp tác công - tư cũng làm tăng thêm tính hấp dẫn đối với khu vực tư nhân

1.2.2 Các hình thức hợp tác công - tư

Trên thế giới và Việt Nam hiện nay tồn tại rất nhiều các dạng thức hợp đồng hợp tác công - tư Tùy thuộc vào sự phân bổ tài chính giữa hai bên, sự tham gia của tư nhân trong từng giai đoạn dẫn tới việc hợp tác công - tư được chia thành các hợp đồng khác nhau Mỗi mô hình đều có những ưu và nhược điểm riêng, do vậy để tối đa lợi ích của Nhà nước và tư nhân, các mô hình này cần được vận dụng một cách linh hoạt và phù hợp Những hình thức hợp tác công-tư chủ yếu hiện nay đang được triển khai trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông bao gồm:[6,tr.16-19][31,tr.29-30]

Hình thức “Xây dựng kinh doanh chuyển giao” (BOT: Build Operate - Transfer): là hợp đồng ký kết giữa cơ quan Nhà nước với nhà đầu tư

-mà theo đó, nhà đầu tư cam kết xây dựng cơ sở hạ tầng, trực tiếp tiến hành quản lý, kinh doanh và bảo trì cơ sở hạ tầng trong một thời hạn nhất định và sau đó bàn giao lại cho nhà nước sử dụng Trong khoảng thời gian đó thì nhà đầu tư được phép thu phí từ người sử dụng cơ sở hạ tầng với một mức phí phù hợp theo sự phê duyệt của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Các khoản phí không được vượt quá những đề xuất trong hồ sơ dự thầu hoặc trong hợp đồng nhằm cho phép nhà đầu tư thu hồi chi phí đầu tư, quản lý điều hành và bảo trì

dự án Nhà đầu tư sẽ tiến hành chuyển giao cơ sở hạ tầng cho cơ quan Nhà nước vào cuối của thời hạn qui định Đây là hình thức được triển khai phổ biến nhất ở nước ta trong những năm gần đây trong việc phát triển hạ tầng giao thông

- Hình thức “Xây dựng - chuyển giao - kinh doanh” (BTO: Build - Transfer - Operate) là mô hình dự án mà quyền sở hữu cơ sở hạ tầng được chuyển giao ngay cho Nhà nước sau khi xây dựng xong Điểm khác biệt của

hình thức này so với BOT là chủ thể khai thác công trình không nhất thiết do đơn vị đầu tư dự án tiến hành mà do nhà nước quyết định sau khi tiếp nhận công trình Tuy nhiên, trong thực tế, về cơ bản nhà đầu tư thực hiện dự án thường vẫn được giao quyền khai thác công trình (nhưng theo một hợp đồng riêng biệt)

- Hình thức “Xây dựng - sở hữu - kinh doanh” (BOO: Build - Own - Operate): theo mô hình này, nhà đầu tư được quyền thực hiện dự án sẽ đứng

ra xây dựng công trình, sở hữu và tiến hành khai thác công trình, Nhà nước sẽ mua lại sản phẩm đầu ra theo giá cam kết (qua hợp đồng) Mô hình BOO cũng được triển khai rất phổ biến cả ở Việt Nam và trên thế giới và nhất là đối với các nhà máy điện

- Hình thức “Xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ” (BTL:

Build-Lease-and-Transfer) là hợp đồng ký kết giữa cơ quan Nhà nước có thẩm

quyền và nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư chịu trách nhiệm về mặt tài chính và xây dựng cơ sở hạ tầng Khi hoàn thành, cơ sở hạ tầng sẽ được chuyển giao cho cơ quan nhà nước dưới dạng một thỏa thuận cho thuê lại để sử dụng trong khoảng thời gian cố định Sau thời gian này, quyền sở hữu của cơ sở hạ tầng

tự động được chuyển sang cơ quan Nhà nước

- Hình thức “Xây dựng - chuyển giao” (BT: Build - and - Transfer) là một thỏa thuận dưới dạng hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư sẽ cam kết về mặt tài chính và tiến hành xây dựng cơ sở kết cấu hạ tầng Sau khi hoàn thành sẽ chuyển giao cho Nhà nước

sử dụng Chính phủ sẽ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thoả thuận trong hợp đồng BT Hình thức hợp đồng này có thể được sử dụng trong việc xây dựng bất kỳ dự án cơ sở hạ tầng, kể cả các cơ sở hạ tầng trọng điểm

và có tính chất quan trọng Vì lý do bảo mật hoặc chiến lược, hợp đồng BT phải được điều hành trực tiếp của Chính phủ

- Hình thức “Thiết kế - Xây dựng – tài trợ - vận hành” (DBFO: Design - Build - Finance - Operate) là mô hình mà khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng quyền sở hữu công trình vẫn thuộc Nhà nước

- Hình thức Nhượng quyền khai thác (Franchise), là hình thức mà theo

đó, cơ sở hạ tầng được nhà nước đầu tư xây dựng và sở hữu nhưng giao cho tư nhân vận hành và khai thác (thường là thông qua đấu giá)

Trên đây là những hình thức chủ yếu để thực hiện đầu tư theo mô hình hợp tác công-tư Chúng được triển khia rất đa dạng trong lĩnh vực phát triển

hạ tầng cơ sở, nhất là hạ tầng giao thông Tùy theo tính chất của dự án và nhu cầu của nhà nước và cả nhà đầu tư mà có thể vận dụng các hình thức này vào thực tiễn một cách thích hợp

1.1.4 Vai trò của hợp tác công - tư trong phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông

Việc triển khai các hình thức hợp tác công - tư trong việc xây dựng hạ tầng cơ sở có vai trò quan trọng hiện nay, đặc biệt là trong bối cảnh khủng hoảng của ngân sách nhà nước và nhu cầu mở rộng và nâng cao chất lượng hạ tầng cơ sở phục vụ nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội Hợp tác công-tư đã trở thành một phần không thể thiếu trong chiến lược xã hội hóa của Đảng và Nhà nước ta hiện nay Những lợi ích chính mà hợp tác công-tư mang lại trong việc phát triển hạ tầng cơ sở bao gồm:[5,tr.30-33][27,tr.12-15]

Thứ nhất, hợp tác công - tư tăng cường lôi cuốn các nguồn vốn từ khu

vực tư nhân tham gia vào phát triển hạ tầng Hạ tầng cơ sở nói chung và hạ tầng giao thông nói riêng, vốn thường là những công trình lớn, có tầm ảnh hưởng quan trọng tới phát triển kinh tế-xã hội nhưng lại đòi hỏi nhiều kinh phí

để thực hiện Trong thời gian trước đây, việc đầu tư hạ tầng cơ sở chủ yếu do ngân sách nhà nước thực hiện Trong bối cảnh thu ngân sách nhà nước không

đủ bù đắp chi hiện nay, tỷ lệ bội chi ngày càng cao; đồng thời khi nước ta trở

thành nước có thu nhập trung bình nên nguồn vốn vay ODA ngày càng hạn chế thì khả năng chi ngân sách cho phát triển hạ tầng giao thông ngày càng hạn chế Hợp tác công - tư lôi cuốn các nguồn vốn tư nhân tham gia, góp phần

bổ sung tài chính cho các dự án hạ tầng giao thông Với mô hình này chúng ta

sẽ không cần phải khoản vốn lớn ban đầu để xây dựng các dự án, giảm gánh nặng ngân sách và nợ công Bên cạnh đó, nhà nước có thể tiết kiệm việc chi ngân sách để tập trung nguồn vốn ngân sách để dùng vào việc đầu tư cho các hoạt động ở lĩnh vực khác như xóa đói giảm nghèo

Thứ hai, hợp tác công - tư góp phần tạo môi trường cạnh tranh lành

mạnh, giúp phát triển kinh tế tư nhân, đồng thời tăng cường hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước Việc triển khai các dự án hợp tác công - tư thường phải được đấu thầu rộng rãi (thậm chí nhiều dự án còn đấu thầu quốc tế) và tăng cường minh bạch để có thể thu hút các nhà đầu tư tư nhân Để bảo vệ các nhà đầu tư tư nhân, yêu cầu đặt ra là phải nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật, tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng giữa các chủ thể đầu tư tư nhân và giữa nhà nước với các nhà đầu tư tư nhân

Bên cạnh đó, việc nhà đầu tư tư nhân tăng cường kiểm soát đối với phần vốn họ bỏ ra trong các dự án PPP sẽ giúp cho nhà nước kiểm soát tốt hơn phần vốn tham gia của mình cũng như tăng cường khả năng tiếp cận các

trang thiết bị, các phương tiện hiện đại một cách nhanh chóng

Thứ ba, chuyển gánh nặng từ người chịu thuế sang người tiêu dùng, do

đó công bằng hơn Nếu nguồn vốn đầu tư cho hạ tầng cơ sở được lấy từ nguồn

ngân sách nhà nước (được hình thành trước hết là từ nguồn thuế của người dân/doanh nghiệp đóng) thì người đóng thuế mà không sử dụng hạ tầng vẫn phải chi cho việc xây dựng hạ tầng đó Ngược lại, khi nhà đầu tư tư nhân bỏ vốn để xây dựng theo hợp đồng với nhà nước thì chỉ những người sử dụng công trình (chẳng hạn mua vé trả phí sử dụng đường) mới phải trả tiền cho dịch vụ mà họ sử dụng Ngoài ra, việc chuyển chi phí từ người đóng thuế sang

cho người sử dụng có ưu điểm là giải phóng nguồn đóng thuế để sử dụng vào các lĩnh vực khác nơi mà lợi ích xã hội lớn hơn

Thứ tư, hợp tác công - tư góp phần san sẻ rủi ro và trách nhiệm giữa nhà

nước và tư nhân Nhà nước có trách nhiệm hỗ trợ nhà đầu tư tư nhân về các điều kiện để dự án khả thi Đặc điểm này giúp cho việc đầu tư theo hình thức này trở nên hiệu quả nhất trong trường hợp cần có sự tham gia của nhà nước mới bảo đảm việc cung cấp dịch vụ có lãi

1.2.4 Các yếu tố ảnh hưởng tới hợp tác công - tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông

Hợp tác công - tư trong phát triển hạ tầng giao thông là một định hướng lớn của Đảng và Nhà nước Có rất nhiều yếu tố ảnh hưởng đến sự thành công của một dự án hợp tác công - tư, trong đó các yếu tố chủ yếu bao gồm:[28, tr.15-16][5, tr.37-39]

Thứ nhất, hành lang pháp lý về hợp tác công - tư

Để thực hiện thành công các dự án hợp tác công - tư, cần có một hệ thống quy định pháp lý đầy đủ và hoàn chỉnh về hợp tác công - tư để tạo sự an tâm cho các nhà đầu tư tư nhân và giải quyết các tranh chấp phát sinh giữa các bên đối tác trong quá trình thực hiện dự án Những dự án hạ tầng giao thông, như đã phân tích ở trên, hầu hết đều có thời gian thực hiện rất dài (có khi tới vài chục năm) nên khi nghĩ tới việc tham gia vào các dự án hợp tác công - tư trong lĩnh vực hạ tầng giao thông, điều đầu tiên các nhà đầu tư tư nhân chú ý tới luôn là hành lang pháp lý liên quan tới hợp tác công - tư

Bản thân các dự án hợp tác công - tư không chỉ đơn giản là các dự án đầu tư liên quan tới vốn, mà còn liên quan tới rất nhiều những vấn đề khác như đất đai, xây dựng, mức phí sử dụng hạ tầng cho người dân sau khi dự án hoàn thành và đưa vào khai thác,… Vì vậy, hành lang pháp lý dành cho hợp tác công - tư sẽ phải bao quát và thống nhất giữa các quy định tại nhiều luật

liên quan: Luật đất đai, Luật xây dựng, Luật đấu thầu, …và các thông lệ quốc

tế

Việc phân bổ trách nhiệm, rủi ro, quyền lợi giữa các bên tham gia vào một hợp đồng hợp tác công - tư cũng là điều cần phải được thể chế hóa bằng các văn bản pháp lý Từ đó tạo cơ sở cho các cơ quan nhà nước, tổ chức tư nhân nắm rõ được quyền lợi và trách nhiệm của mình khi tham gia vào các dự

án hợp tác công - tư phức tạp

Ngoài ra, hành lang pháp lý hấp dẫn đối với các nhà đầu tư tư nhân cần tạo nên sự thuận lợi để các nhà đầu tư được tiếp cận thị trường một các dễ dàng nhất Điều này được thể hiện trong các quy định về việc đăng ký thủ tục đầu tư, cấp phép Nếu các thủ tục thông thoáng, nhanh gọn sẽ tạo ra yếu tố tâm lý tốt và tỏ ra hiệu quả trong việc khiến các nhà đầu tư hài lòng, thúc đẩy mong muốn đầu tư và mở rộng kinh doanh của các nhà đầu tư tư nhân Có thể thấy rằng, một hành lang pháp lý đầy đủ với những dạng thức hợp đồng hợp tác công - tư chặt chẽ, phân bổ quyền lợi và trách nhiệm rõ ràng, phù hợp với thông lệ quốc tế chắc chắn sẽ góp phần lớn vào việc xây dựng lòng tin cho các nhà đầu tư tư nhân khi tham gia vào dự án hợp tác công - tư trong cung cấp dịch vụ công, giảm bớt các rủi ro có thể gặp phải và giúp cho các dự án hợp tác công - tư trong cung ứng dịch vụ công được triển khai nhanh và thành công hơn

Thực tế triển khai các dự án PPP trong thời gian qua cho thấy, do hệ thống pháp lý về PPP chưa hoàn toàn ổn định và đầy đủ nên sự tham gia của các đơn vị thuộc Nhà nước trong các dự án lâu dài là cần thiết vì phần vốn của Nhà nước sẽ góp phần định hướng đầu tư tư nhân, đồng thời với vị thế của mình, các đơn vị Nhà nước sẽ tư vấn lại cho chính quyền, góp phần làm giảm khoảng cách giữa chính sách và thực tế Sau khi các dự án đi vào ổn định, các đơn vị thuộc Nhà nước có thể thực hiện hoạt động thoái vốn, chuyển giao

quyền quản lý và điều hành dự án cho các đơn vị tư nhân và sử dụng vốn rút

ra để tiếp tục đầu tư vào các dự án khác

Thứ hai, khả năng sinh lời của các dự án

Một trong những đặc điểm chủ yếu của đầu tư tư nhân là tìm kiếm lợi nhuận kinh tế, do đó chỉ các dự án nào mang lại lợi nhuận kinh tế mới có khả năng thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư tư nhân Trong khi đó, mục tiêu đầu tư của nhà nước lại hướng chủ yếu vào phục vụ cho các mục tiêu chính trị

và mục tiêu phát triển xã hội Chính vì vậy, để đạt mục tiêu phát triển của mình, nhà nước cần chủ động lập kế hoạch, quy hoạch cho các dự án PPP để các nhà đầu tư tư nhân nghiên cứu khả năng và mong muốn đầu tư của mình

Thứ ba, khả năng của các đối tác tư nhân tham gia vào các dự án

Thông thường các dự án hợp tác công-tư trong lĩnh vực hạ tầng giao thông thướng đòi hỏi nguồn vốn rất lớn và thời gian thực hiện dự án kéo dài

Vì vậy, năng lực tài chính (vốn) cũng như năng lực quản lý của các đối tác tư nhân đòi hỏi ở mức cao Việc lựa chọn nhà đầu tư tư nhân không đủ năng lực tham gia các dự án này sẽ không chỉ dẫn tới tình trạng chậm triển khai và suy giảm chất lượng công trình, mà còn có thể dẫn tới phá vỡ hợp đồng, không thể thực hiện cam kết Thực tế triển khai các dự án BOT trong thời gian qua đã cho thấy rõ điều này

Quá trình thực hiện dự án hạ tầng giao thông có nhiều rủi ro như rủi ro

về khả năng tiếp cận đất đai, tăng chi phí xây dựng, doanh thu không đạt dự kiến, rủi ro về lãi suất, rủi ro chậm tiến độ, làm chậm nguồn thu, rủi ro thay đổi chính sách nhà nước, rủi ro tỷ giá khi vay vốn bằng ngoại tệ, rủi ro về môi trường, rủi ro tranh chấp… Nếu nhà đầu tư chưa có nhiều kinh nghiệm trong việc tham gia các mô hình này, không nhận diện đúng, xây dựng cơ chế phân

bổ và chia sẻ rủi ro hợp lý tùy theo khả năng đối diện, xử lý thì khó thu hút nhà đầu tư tham gia

Vì vậy, với các dự án hạ tầng giao thông lớn, có thể huy động nhiều đối tác tư nhân cùng tham gia, thậm chí cần đấu thấu quốc tế để thu hút các nhà đầu tư nước ngoài đủ năng lực

Thứ tư, sự minh bạch của Nhà nước trong các hoạt động liên quan tới

hợp tác công - tư Sự minh bạch này được thể hiện qua việc đấu thầu công khai và công bằng, qua các quy định pháp lý rõ ràng,… Sự minh bạch, công khai trong hoạt động của Nhà nước khi triển khai các dự án hợp tác công - tư không chỉ làm tăng thêm khả năng tiếp cận các dự án hợp tác công - tư, mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến tâm lý của các nhà đầu tư tư nhân

Sự minh bạch trong các hoạt động của nhà nước cần phải được thể hiện xuyên suốt trong cả quá trình thực hiện của một dự án hợp tác công - tư, ngay

từ giai đoạn xác định dự án, lựa chọn nhà thầu cho đến giai đoạn kiểm tra, giám sát hoạt động của các nhà đầu tư tư nhân Sự không rõ ràng về các yêu cầu ban đầu của Nhà nước đối với một dự án hợp tác công - tư có thể dẫn tới những tổn thất rất lớn cho cả hai bên Nhà nước và tư nhân trong quá trình thực hiện dự án Ví dụ như chỉ một con số về phạm vi của dự án thay đổi, cũng có thể ảnh hưởng đến toàn bộ cấu trúc và kế hoạch của dự án hợp tác công - tư, khiến cả hai bên Nhà nước và tư nhân lại cần phải đàm phán lại các điều khoản liên quan tới hợp đồng, khiến cho dự án bị đình trệ, dẫn tới những khoản chi phí phát sinh không đáng có

Thứ năm, cơ chế tài chính thỏa đáng cho các dự án hợp tác công - tư

Để tạo sức hút cho các dự án hợp tác công-tư, Nhà nước cần có một cơ chế tài chính hợp lý và linh hoạt Một cơ chế tài chính thỏa đáng cho dự án hợp tác công - tư không chỉ tăng tính khả thi của dự án hợp tác công - tư, tạo tâm lý ổn định mà còn là yếu tố hấp dẫn đặc biệt đối với các nhà đầu tư tư nhân Phần vốn góp ban đầu của Nhà nước và phần vốn vay từ các tổ chức tài chính hay ngân hàng có thể giúp giảm áp lực tài chính đối với các nhà thầu tư

nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án hợp tác công - tư, đặc biệt với những dự án có mức độ hấp dẫn không cao Ngoài ra chính phủ cũng có thể cung cấp thêm các hỗ trợ riêng biệt cả trực tiếp và gián tiếp như: trợ cấp, miễn (hoặc giảm) phí sử dụng đất, miễn giảm hoặc gia hạn nộp thuế, hỗ trợ chi phí vận hành; cung cấp sự trợ giúp cho tư nhân thông qua bảo lãnh các khoản vay, bảo lãnh doanh thu tối thiểu (phù hợp với các dự án

mà doanh thu từ thu phí không đủ bù đắp chi phí đầu tư), đảm bảo tỷ giá, bảo lánh chống rủi ro bất khả kháng, thưởng cho các dự án vượt tiến độ hoặc thực hiện bảo lãnh

Tuy nhiên, dù là sự điều chỉnh liên quan đến biên độ vốn hay các hình thức hỗ trợ, nhà nước cũng cần phải luôn điều chỉnh một cách phù hợp để đảm bảo mục tiêu ban đầu khi áp dụng hình thức hợp tác công - tư vào việc cung ứng dịch vụ công là việc phát huy lợi ích khai thác nguồn vốn tư nhân

Bên cạnh những yếu tố chủ yếu nêu trên, còn nhiều yếu tố khác có khả năng ảnh hưởng tới việc xây dựng và triển khai một dự án hợp tác công-tư trong lĩnh vực hạ tầng giao thông vận tải như mức độ phát triển kinh tế - xã hội, đặc điểm của vùng miền,…

1.3 Một số kinh nghiệm về triển khai PPP trong phát triển hạ tầng giao thông

1.3.1 Kinh nghiệm thế giới về phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức PPP

1.3.1.1 Kinh nghiệm của Vương quốc Anh trong triển khai các dự án PPP [31][42]

Vương quốc Anh được coi là nước đi tiên phong trong việc triển khai PPP Các dự án PPP được triển khai mạnh mẽ nhất trong thời gian cầm quyền của Thủ tướng M Thatcher (trong gần 20 năm từ 1987 đến 2005, nước Anh

có 725 dự án thực hiện theo hình thức PPP với tổng vốn đầu tư 140 triệu

bảng) [31,tr.30] Do áp dụng mô hình PPP từ sớm, Anh đã có nhiều kinh nghiệm để thực hiện thành công các dự án theo mô hình PPP

Vương quốc Anh không có luật riêng quy định về hợp tác công-tư, thay vào đó là quy định về Sáng kiến tài chính tư nhân (được triển khai từ năm 1992) Trong lĩnh vực hạ tầng giao thông, mục tiêu ban đầu của Sáng kiến này

là tăng thu hút đầu tư vào xây dựng và vận hành kết cấu hạ tầng mà không làm tăng gánh nặng cho ngân sách, sau đó mở rộng mục đích làm tăng hiệu quả đầu tư.[42, tr54]

Với các dự án PPP giao thông đường bộ ở Anh, việc phân bổ rủi ro được áp dụng cho các bên có liên quan Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ

mô như thay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ, lạm phát, lãi suất, thực thi pháp luật kém… sẽ được phân bổ cho Chính phủ Các rủi ro liên quan đến

dự án như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý… sẽ được chuyển giao cho tư nhân Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên như rủi ro do cung - cầu… được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ Việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân

có thể làm cho họ e ngại đầu tư nhưng rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu Tuy ban đầu mục đích chính của Chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách Chính phủ nhưng theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống

Để thực hiện các dự án PPP, Bộ Kinh tế và Tài chính đã thành lập Tổ chức đối tác Anh Đây là cơ quan có chức năng là trung tâm chuyển giao tri thức và đề xuất các dự án PPP của Chính ph, có trách nhiệm kết nối các cơ quan có liên quan trong Chính phủ trong mỗi dự án PPP Tổ chức này có nhiệm vụ tham vấn chính sách, chiến lược PPP quốc gia, tham vấn và hỗ trợ các đối tác trong các dự án PPP cụ thể, soạn thảo các tài liệu mẫu,…[42, tr54]