Tố cáo là một trong những công cụ hữu hiệu nhất để phơi bày và khắc phục tham nhũng, hành vi vi phạm pháp luật và các hành vi tiêu cực khác. Việc bảo vệ an toàn cho người tố cáo thiện ý, trung thực là không thể thiếu trong nỗ lực chống tham nhũng, thúc đẩy sự liêm chính, trách nhiệm giải trình và hỗ trợ một môi trường kinh doanh trong sạch.
Trang 1Bằng cách vạch trần các việc làm sai
trái, người tố cáo có thể ngăn chặn thiệt hại,
bảo vệ quyền con người, cứu giúp tính mạng
người khác và bảo vệ pháp luật Nhưng việc
tố cáo đó có thể khiến người ta phải trả giá
đắt, phải chịu những rủi ro lớn cho bản thân
mình để bảo vệ lợi ích chung như: có thể bị
sa thải, tương lai nghề nghiệp bị ảnh hưởng,
thậm chí nguy hiểm đến sức khỏe, tính
mạng, ngoài ra còn phải chịu rủi ro bởi trách
nhiệm pháp lý, hay bị nhìn nhận một cách tiêu cực Khuyến khích và tạo điều kiện cho người tố cáo, đặc biệt bằng cách quy định bảo vệ pháp lý hiệu quả và hướng dẫn rõ ràng về thủ tục tố cáo không những giúp bảo
vệ người tố cáo khỏi những rủi ro nêu trên,
mà còn có thể giúp các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giám sát việc tuân thủ và phát hiện hành vi vi phạm pháp luật, tham nhũng
Nó cũng giúp các doanh nghiệp ngăn chặn
KINH NGHIÏåM BAÃO VÏå NGÛÚÂI TÖË CAÁO
TRONG PHAÁP LUÊÅT QUÖËC TÏË VAÂ MÖÅT SÖË QUÖËC GIA
Mai Văn Duẩn*
* NCS Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội.
Thông tin bài viết:
Từ khoá:
tố cáo, người tố cáo, bảo vệ
người tố cáo.
Lịch sử bài viết:
Nhận bài: 20/12/2016
Biên tập: 13/02/2017
Duyệt bài: 15/02/2017
Article Infomation:
Keywords:
denounce, whistleblower,
whistleblower protection.
Article History:
Received: 20 Dec 2016
Edited: 13 Feb 2017
Approved: 15 Feb 2017
Tóm tắt:
Tố cáo là một trong những công cụ hữu hiệu nhất để phơi bày và khắc phục tham nhũng, hành vi vi phạm pháp luật và các hành vi tiêu cực khác Việc bảo vệ an toàn cho người tố cáo thiện ý, trung thực là không thể thiếu trong
nỗ lực chống tham nhũng, thúc đẩy sự liêm chính, trách nhiệm giải trình và
hỗ trợ một môi trường kinh doanh trong sạch Vì thế, quy định bảo vệ người
tố cáo được thể hiện rõ trong các Công ước quốc tế, châu lục về chống tham nhũng Nhiều quốc gia đã ban hành đạo luật riêng về bảo vệ người tố cáo.
Từ việc nghiên cứu các quy định của pháp luật quốc tế và một số quốc gia
về bảo vệ người tố cáo, chúng tôi đối chiếu với thực trạng pháp luật Việt Nam và đề xuất một số nội dung có thể tham khảo, vận dụng để hoàn thiện pháp luật về vấn đề này
Abstract:
Denounce is one of the most effective tools to expose and overcome the corruption and violations of laws and other negative behaviors in the world The safety protection for the faithful and honestly whistleblowers is indispensable in an effort to fight the corruption, promote integrity, accountability, and establish a fresh business environment Therefore, the provisions protecting whistleblowers is mentioned in the International Convention, the Continentia Conventions on anti-corruptions Several countries in the world have enacted separate laws on the whistleblower protection Through the analysis of the international law and the whistleblower protection laws from different countries, the author makes comparisons with Vietnam’s legal situations and suggests some reference for Vietnam so that it can be applicable to improve its related legal regulations.
Trang 2và phát hiện tham nhũng trong các giao dịch
thương mại1 Vì thế, việc bảo vệ người tố
cáo không bị trả thù khi tố cáo các hành vi
bị nghi ngờ tham nhũng và hành vi sai trái
khác một cách thiện ý, trung thực là không
thể thiếu trong nỗ lực chống tham nhũng,
gian lận, thúc đẩy sự liêm chính, trách
nhiệm giải trình, và hỗ trợ một môi trường
kinh doanh trong sạch2
1 Pháp luật quốc tế và một số quốc gia về
bảo vệ người tố cáo
Ở cấp độ quốc tế, Công ước Chống
tham nhũng của Liên hiệp quốc (UNCAC)
đặt ra những yêu cầu quan trọng để bảo vệ
người tố cáo: “Mỗi quốc gia thành viên xem
xét kết hợp quy định các biện pháp thích hợp
trong hệ thống pháp luật quốc gia để bảo vệ
trước những đối xử bất công với người nào
tố cáo thiện ý và dựa trên những căn cứ hợp
lý với cơ quan có thẩm quyền về bất cứ sự
việc nào có liên quan đến các tội phạm quy
định theo Công ước này” (Điều 33)
Điều 33 của UNCAC là nền tảng để
các quốc gia tham gia ký kết xây dựng các
quy định của pháp luật thích ứng về vấn đề
bảo vệ người tố cáo Công ước đòi hỏi, các
quốc gia khi tham gia ký kết cần xem xét, rà
soát, điều chỉnh, bổ sung hoặc ban hành
những quy định của pháp luật phù hợp với
điều kiện chính trị, kinh tế, văn hóa của quốc
gia mình, nhằm bảo vệ người tố cáo trước
những đối xử bất công từ phía người bị tố
cáo và những người có liên quan
Ở cấp độ châu lục, quy định bảo vệ
người tố cáo cũng được tìm thấy trong các
công ước về chống tham nhũng: Công ước
Chống tham nhũng của Tổ chức các nước
Châu Mỹ, Công ước Luật Dân sự về Chống
tham nhũng và Công ước Luật Hình sự về Chống tham nhũng của Hội đồng Châu Âu, Công ước Phòng và chống tham nhũng của Liên minh Châu Phi, Nghị định thư của các nước Nam Phi (SADC) Cũng như UNCAC, các văn kiện nêu trên thông qua sự nhất trí của các quốc gia thành viên trong phạm vi thể chế, hiến pháp và các nguyên tắc cơ bản trong hệ thống pháp luật của mình xem xét
áp dụng các biện pháp, duy trì và tăng cường
hệ thống bảo vệ công chức, người lao động
và công dân tố cáo thiện ý các hành vi tội phạm, tham nhũng mà không sợ bị trả thù:
“Các quốc gia thành viên cam kết:… Thông qua các biện pháp đảm bảo công dân tố cáo các trường hợp tham nhũng mà không sợ bị trả thù”3; hay “Các quốc gia thành viên quy định trong pháp luật của mình các biện pháp bảo vệ chống lại các hành vi trừng phạt bất công đối với người lao động có những nghi ngờ hợp lý và tố cáo thiện ý nghi ngờ đó tới
cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền”4 Đặc biệt hơn, khuôn khổ pháp luật về
tố cáo và bảo vệ người tố cáo được thể hiện khá chi tiết và toàn diện trong các khuyến nghị hướng dẫn các nguyên tắc, các thông
lệ tốt của các tổ chức quốc tế như: Những nguyên tắc quốc tế về pháp luật tố cáo, thông lệ tốt nhất cho pháp luật bảo vệ người
tố cáo và khuyến khích tố cáo vì lợi ích công của Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI); Khuyến nghị CM/Rec (2014) 7 của Hội đồng Châu Âu (Council of Europe) về bảo
vệ người tố cáo; Hướng dẫn tố cáo của Ủy ban Châu Âu (European Commission); Hướng dẫn quản lý xung đột lợi ích trong dịch vụ công 2003, Khuyến nghị về việc tăng cường chống hối lộ các quan chức công quyền nước ngoài trong các giao dịch
1 G20 2011, ‘Study on whishtleblower protecrion frameworks’, Compendium of best practices ang guiding principles for legislation, www.oecd.org.
2 G20 2011, Tlđd.
3 African Union 2003, Convention on Preventing and Combating Corruption, viewed 15 December 2016, http://www.au.int.
4 Council of Europe (1999), Civil Law Convention on Corruption, viewed 15 December 2016, http://conventions.coe.int.
Trang 3kinh doanh quốc tế năm 2009 (Khuyến nghị
chống hối lộ), Khuyến nghị về nâng cao đạo
đức ứng xử trong nền công vụ năm 1998 của
Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế
(OECD) Về cơ bản, các khuyến nghị đưa ra
các nguyên tắc, hướng dẫn xây dựng khung
pháp lý cần thiết cho các quốc gia thành viên
để từ đó, các nước căn cứ vào bối cảnh cụ
thể điều chỉnh cho phù hợp với thể chế chính
trị, điều kiện kinh tế, xã hội, văn hóa của
quốc gia mình, như: định nghĩa tố cáo, phạm
vi áp dụng, thủ tục tố cáo, các biện pháp bảo
vệ, cơ chế thực thi, đánh giá… Tổ chức các
nước Châu Mỹ còn đưa ra Luật mẫu (Model
Law) tạo điều kiện thuận lợi và khuyến
khích tố cáo hành vi tham nhũng và bảo vệ
người tố cáo và nhân chứng
Ở phạm vi quốc gia, xuất phát từ
những đòi hỏi thực tiễn của từng nước và
những yêu cầu của các văn kiện nêu trên,
Luật Tố cáo đang trở nên thông dụng hơn,
“khoảng 30 nước trên thế giới đã thông qua
các luật về tố cáo dưới dạng này hay dạng
khác, nhiều quốc gia khác đã thông qua các
biện pháp bảo vệ có giới hạn ở các lĩnh vực
khác nhau”5 Điều đó cho thấy, Luật Tố cáo
và bảo vệ người tố cáo có thể tìm thấy trong
các đạo luật riêng, độc lập quy định về bảo
vệ người tố cáo (chẳng hạn như Luật Bảo vệ
người tố cáo năm 1989 của Mỹ, Luật Bảo
vệ người tố cáo năm 2004 của Nhật Bản,
Luật Bảo vệ người tố cáo năm 2004 của
Ro-mani, Luật Bảo vệ người tố cáo năm 2011
của Ấn Độ, Luật Bảo vệ tố cáo lợi ích công
năm 2011 của Hàn Quốc, Luật Bảo vệ người
tố cáo năm 2010 của Malaysia, Luật Tiết lộ
vì lợi ích công (bảo vệ người tố cáo) năm
2010 của Zambia…) hoặc có thể tìm thấy
trong các đạo luật chuyên ngành (như Bộ
luật Hình sự của Đức, Canada, Mexico,
Trung Quốc, Hungari…; Bộ luật Lao động
của Pháp, Cộng hòa Séc, Ba Lan, Látvia…;
hay Luật Phòng, chống tham nhũng của
Brazil, Hàn Quốc…) Một số nước, bảo vệ người tố cáo được ghi nhận trong Hiến pháp (Hiến pháp của Trung Quốc, Thổ Nhĩ Kỳ, Nam Phi…)
Quy định trong các văn bản pháp luật của từng quốc gia và các yêu cầu trong các Văn kiện pháp lý quốc tế đã tạo nền tảng pháp lý hay khuôn khổ pháp luật về bảo vệ người tố cáo (bảo vệ pháp lý), bao gồm các quyền của người tố cáo; thể chế thực thi của
cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc đảm bảo quyền được bảo vệ, quyền được khôi phục hoặc bồi thường cho người tố cáo…
2 Những nội dung cơ bản quy định về bảo vệ người tố cáo trong pháp luật quốc
tế và pháp luật một số quốc gia
2.1 Phạm vi được bảo vệ
- Người tố cáo được bảo vệ: Pháp
luật bảo vệ người tố cáo ở một số nước chủ yếu chỉ hướng tới bảo vệ người tố cáo trong khu vực công, không mở rộng bảo vệ người lao động trong khu vực tư như Úc, Canada, Nga, Thụy Sỹ hoặc bảo vệ người tố cáo vì lợi ích công như Hàn Quốc Một số nước như Nhật Bản, Hàn Quốc, Nam Phi, Anh đã ban hành luật riêng về bảo vệ người tố cáo toàn diện cho cả khu vực công và khu vực
tư Ví dụ Luật Bảo vệ người tố cáo vì lợi ích công (PPIW) của Hàn Quốc áp dụng cho
“bất kỳ người nào” tố cáo hành vi vi phạm lợi ích công cộng Trong khi đó, Luật Bảo
vệ người tố cáo của Mỹ được ban hành vào năm 1989, và sau đó được bổ sung bởi các quy định bảo vệ người tố cáo trong Luật Sar-banes-Oxley (Luật SOX) và Luật Bảo vệ Người tiêu dùng và Cải cách phố Wall Dodd-Frank (Luật Dodd-Frank) lại chủ yếu hướng tới khu vực tư nhân
- Nội dung tố cáo được bảo vệ: Công
ước Liên hiệp quốc về Chống tham nhũng
đề cập đến phạm vi đối tượng có thể bị tố cáo, đó là tất cả những vụ việc liên quan đến
5 Banisar, D 2009, ‘Whistleblowing International standards and developments’, viewed 15 December 2016, www.trans-parency.org.
Trang 4các hành vi phạm tội theo quy định của
Công ước Các Công ước về Chống tham
nhũng các châu lục hoặc các đạo luật về
chống tham nhũng của các quốc gia thường
tập trung vào những hành vi phạm tội tham
nhũng Pháp luật một số nước đưa ra định
nghĩa rõ ràng về phạm vi tiết lộ nhận được
sự bảo vệ, thí dụ Luật Tiết lộ lợi ích công
1998 (PIDA) của Anh quy định một số tố
cáo đủ điều kiện bảo vệ gồm: một hành vi
phạm tội hình sự, một nghĩa vụ pháp lý
không được thực hiện, một vụ án oan, sự an
toàn cá nhân bị đe dọa, môi trường đã, đang
hoặc có khả năng bị hủy hoại… Hay Đạo
luật Bảo vệ người tố cáo (WPA) của Nhật
Bản liệt kê rõ các hành vi vi phạm pháp luật
về thực phẩm, sức khỏe, an toàn và môi
trường Việc liệt kê cụ thể các hành vi tiết
lộ được bảo vệ còn được quy định trong đạo
luật của Nam Phi, Romani
Về cơ bản, pháp luật các nước khuyến
khích và bảo vệ việc tiết lộ các hành vi vi
phạm pháp luật hình sự, tham nhũng, hành
vi trái đạo đức hay các mối nguy hiểm có
thể đem đến các mối nguy hại cho sức khỏe
và an toàn cộng đồng, sử dụng công quỹ trái
phép, hay lạm dụng quyền lực, bỏ bê trách
nhiệm công việc
- Điều kiện được bảo vệ: Tiêu chí (hay
điều kiện) để người tố cáo được bảo vệ đó
là người tố cáo phải trung thực, thiện ý và
có căn cứ hợp lý, không vì lợi ích cá nhân
- Không được bảo vệ: Một số quốc gia
thiết lập ngưỡng tối thiểu theo mức độ của
hành vi sai trái trước khi bảo vệ người tố cáo
có thể được thực hiện Thí dụ, theo pháp luật
của Mỹ, việc tiết lộ hành vi vi phạm “không
đáng kể” (trivial) không được bảo vệ Hay
Quy tắc về dịch vụ công của Úc cũng quy
định không có nghĩa vụ phải điều tra những
tố cáo mà nội dung “phù phiếm hoặc không
đủ chứng cứ” (frivolous or vexatious)6
Có một giới hạn trong các đạo luật của các quốc gia về phạm vi nội dung tiết lộ được bảo vệ là không bảo vệ đối với những tiết lộ mà nội dung của nó ảnh hưởng trực tiếp đến an ninh quốc gia, hoặc ảnh hưởng đến chính sách ngoại giao và mối quan hệ quốc tế hoặc những tố cáo mà nội dung thông tin có được do vi phạm các quyền cơ bản hoặc vi phạm các nghĩa vụ bảo mật chuyên nghiệp7
Ở một số nước, người lao động có thể
bị cấm tố cáo theo các yêu cầu bảo mật thông tin Một số luật giải quyết xung đột có thể xảy ra với các yêu cầu bảo mật thông thường bằng cách đẩy họ ra ngoài trường hợp tố cáo (ví dụ Nam Phi và Hàn Quốc) Vấn đề khó khăn hơn liên quan đến tài liệu được công bố như là bí mật trong các lĩnh vực của an ninh quốc gia, một số luật không cho phép tiết lộ mà ảnh hưởng đến an ninh quốc gia (ví dụ ở Anh, Úc) “Bộ luật Dịch vụ công cộng Úc yêu cầu công chức không tiết
lộ bất kỳ thông tin mật nào vì nó có thể gây hại đến hiệu quả làm việc của Chính phủ Nếu sai phạm, họ sẽ bị bãi nhiệm và chấm dứt việc làm tại tổ chức đó”8
Luật của Mỹ công nhận vị trí đặc biệt của các quan chức công trong các nhiệm vụ nhạy cảm bởi một điều khoản trong Luật Bảo
vệ người tố cáo, điều khoản đó nói rằng nếu người tố cáo đưa ra tiết lộ mà được yêu cầu giữ bí mật về lợi ích quốc phòng hay hoạt động ngoại vụ thì việc tiết lộ sẽ không được bảo vệ trừ khi điều đó được thực hiện đối với
Cơ quan Tổng thanh tra hay Văn phòng Tư vấn đặc biệt (OSC) của họ Những giới hạn này có thể cần thiết, nhưng chỉ đối với những vấn đề an ninh nghiêm trọng nhất
Ở đây, người tố cáo cần phải nhận biết những thông tin bị cấm và những thông tin được phép tiết lộ, nếu không rất dễ dẫn đến phải gánh chịu trách nhiệm pháp lý hình sự
6 G20 2011, Tlđd.
7 Transparency International (2013), ‘International Principles for Whistleblower Protetion’, viewed 15 December 2016, www.transparency.org.
8 Banisar, D 2009, Tlđd.
Trang 52.2 Nội dung bảo vệ người tố cáo
- Bảo vệ danh tính người tố cáo: Hầu
hết các luật tố cáo quy định bảo vệ danh tính
của người tố cáo, nó được bảo mật trừ khi
người tố cáo đồng ý cho việc tiết lộ Ví dụ,
pháp luật Mỹ nghiêm cấm việc tiết lộ danh
tính của người tố giác mà không có sự đồng
ý, trừ trường hợp OSC “xác định rằng việc
tiết lộ danh tính của cá nhân là cần thiết vì
một mối nguy hiểm sẽ xảy ra đối với sức
khỏe hoặc an toàn công cộng hoặc sẽ vi
phạm luật hình sự”9
Một số nước cũng áp đặt lệnh trừng
phạt đối với việc tiết lộ danh tính của người
tố cáo Ví dụ, Dự Luật PID của Ấn Độ áp
đặt một hình phạt tù và phạt tiền đối với việc
để lộ danh tính của người tố cáo Pháp luật
Hàn Quốc cũng nghiêm cấm tiết lộ danh
tính của người tố cáo mà không có sự đồng
ý của họ, người vi phạm quy định này có thể
bị xử lý kỷ luật hoặc chịu trách nhiệm hình
sự phạt tù đến năm năm
Một hình thức bảo vệ danh tính người
tố cáo có hiệu quả khác nữa là thừa nhận và
tạo điều kiện để tố cáo nặc danh
- Bảo vệ chống lại hành động trả thù:
Người tố cáo có thể phải đối mặt với những
tổn thất thể chất và tinh thần hay bị ảnh
hưởng đến việc làm và điều kiện làm việc
Vì thế, pháp luật các nước thường tập trung
bảo vệ chống lại hành động phân biệt đối xử
và trả thù cá nhân Pháp luật quốc tế đặc biệt
quan tâm đến việc bảo vệ trạng thái việc
làm “Các biện pháp bảo vệ quan trọng nhất
mà luật bảo vệ người tố cáo đưa ra là để đảm
bảo rằng bất kỳ mối nguy hại nào đối với
tình trạng việc làm của người lao động được
khắc phục ngay lập tức”10 Luật Đấu tranh
chống tham nhũng của Pháp đưa ra các biện
pháp bảo vệ việc làm ở phạm vi rộng cho
người tố cáo bao gồm cả việc kỷ luật trực
tiếp hoặc gián tiếp, sa thải hoặc phân biệt đối
xử, đặc biệt liên quan đến thù lao, đào tạo, phân loại và phân loại lại, phân công, trình
độ chuyên môn, thăng tiến nghề nghiệp, thuyên chuyển hoặc gia hạn hợp đồng, cũng như loại trừ tuyển dụng hoặc tiếp nhận vào thực tập
Luật Tiết lộ được bảo vệ của Nam Phi (PDA), Mục VI, PDA đã đưa ra định nghĩa “Gây thiệt hại cho nghề nghiệp” bằng cách liệt kê một số hành vi cụ thể “biểu hiện” của hành động trả thù Luật Bảo vệ người tố cáo vì lợi ích công của Hàn Quốc cũng quy định bảo vệ chống lại bất lợi về tài chính, hành chính, hoặc bị phân biệt đối xử
cá nhân như sa thải, việc hủy bỏ các giấy phép hoặc sự cho phép, hoặc việc thu hồi một hợp đồng
Ở Mỹ, Hàn Quốc và Nam Phi, những người tố cáo có thể được thuyên chuyển sang các công việc khác có thể so sánh được nếu có thể chỉ ra rằng các vấn đề ví dụ như
sự quấy rầy sâu sắc hơn sẽ dấy lên nếu người lao động đứng ở vị trí hiện tại của họ
“người tố cáo có quyền yêu cầu thay đổi nghề nghiệp, vị trí công tác, thuyên chuyển hoặc tạm thời biệt phái và cơ quan có thẩm quyền sẽ xem xét ưu đãi cho người có yêu cầu khi thấy hợp lý”11
- Bảo vệ rủi ro bởi trách nhiệm pháp
lý hình sự và dân sự (quyền miễn trừ): Khi
xây dựng pháp luật bảo vệ người tố cáo, một
số nước đã xem miễn trách nhiệm hình sự đối với tiết lộ được bảo vệ, hoặc chỉ có thể bảo vệ nếu tiết lộ thông qua một kênh quy định Thí dụ tại Mỹ, nếu một người tố cáo
có mục đích, nội dung cụ thể mà theo quy định của pháp luật hoặc mệnh lệnh hành pháp phải giữ bí mật vì lợi ích quốc phòng hoặc tiến hành các hoạt động đối ngoại, hoặc tiết lộ nội dung “bị cấm theo luật” sẽ
9 United States of America 1989, The whistleblower protection act, no 101-12, Apr 10, viewed 15 December 2016, http://www.usda.gov.
10 Banisar, D 2009, Tlđd.
11 Korean 2011, The Act on protection of public interest whistleblower, no 10472, Mar 20, viewed 15 December 2016, www.meleg.go.kr.
Trang 612 G20 2011, Tlđd.
13 Korea Ministry of Government Legislation, viewed 15 December 2016, http://www.moleg.go.kr/english/
14 U4 - Anti corruption resource Center 2009, ‘Good practice in whistleblowing protection legislation’, viewed 15 December 2016, www.transparency.org.
15 G20 2011, Tlđd.
16 Korean 2011, Tlđd.
không thể áp dụng bảo vệ người tố cáo, trừ
khi nó được thực hiện bởi cơ quan Tổng
thanh tra, Văn phòng Tư vấn đặc biệt12 Tại
Hàn Quốc, Điều 14 Luật Bảo vệ người tố
cáo vì lợi ích công quy định nếu việc tố cáo
vì lợi ích công cộng mà dẫn đến một hành
vi phạm tội thì hình phạt của những người
này được giảm nhẹ hoặc tha thứ; trong
trường hợp người tố cáo chịu các biện pháp
kỷ luật đối với hành vi bất hợp pháp của
mình phát sinh từ việc tố cáo, Ủy ban Chống
tham nhũng và nhân quyền (ACRC) có thể
đề nghị cơ quan kỷ luật có liên quan để giảm
nhẹ hoặc tha bổng; các quy định cấm hoặc
hạn chế tố cáo vì lợi ích công cộng trong các
thỏa thuận tập thể, hợp đồng lao động, hợp
đồng cung ứng sẽ bị coi là không hợp lệ13
2.3 Nghĩa vụ chứng minh
Luật Bảo vệ người tố cáo có thể làm
giảm nghĩa vụ chứng minh cho người tố cáo,
theo đó người sử dụng lao động phải chứng
minh rằng hành vi thực hiện đối với người
lao động là không liên quan đến việc tố cáo
Điều này là để đáp ứng với những khó khăn
mà người lao động có thể phải đối mặt trong
việc chứng minh rằng trả thù là một kết quả
của việc tiết lộ, “đặc biệt là nhiều hình thức
trả đũa có thể rất tinh tế và khó khăn để thiết
lập”14 Ở Nam Phi, sự sa thải được tiến hành
sau khi tiết lộ dường như là một “sự sa thải
không công bằng một cách tự động” PDA
của Nam Phi quy định: “bất kỳ sa thải vi
phạm của Đạo luật tự động được coi là một
sa thải không công bằng” Ở Anh, trách
nhiệm đưa ra bằng chứng phụ thuộc vào độ
dài thời gian làm việc của người lao động
Nếu người lao động đã làm việc hơn một
năm, thì người chủ lao động phải chứng
minh sự sa thải không có vấn đề gì liên quan
đến việc tiết lộ15
2.4 Cơ chế thực thi bảo vệ người tố cáo
- Một cơ quan được thiết lập điều tra
về việc trả thù người tố cáo: Một số nước
thiết lập một cơ quan độc lập có quyền nhận
và điều tra các khiếu nại về hành động trả đũa, phân biệt đối xử hoặc kỷ luật đối với người tố cáo Thí dụ ở Mỹ, Luật Bảo vệ người tố cáo 1989 đã lập ra OSC Ở Canada, Luật Bảo vệ công chức tố cáo (PSDPA) năm
2005 đã thành lập ra Liêm ủy khu vực Các
Ủy viên được trao quyền để nhận và điều tra các khiếu nại về việc làm sai trái và tố cáo bị trả thù Nếu các vi phạm quyền của người tố cáo được tìm thấy, Tòa án bảo vệ công chức
có thể yêu cầu khắc phục và áp đặt các hình phạt Luật bảo vệ người tố cáo chuyên ngành cũng có thể thành lập các cơ quan cụ thể để nhận tố cáo và giải quyết khiếu nại Thí dụ,
ở Hàn Quốc, một Ủy ban độc lập Chống tham nhũng và Nhân quyền được trao quyền theo luật để khởi động một cuộc điều tra khiếu nại việc trả thù người tố cáo, người đã
tố cáo hành vi phạm tội tham nhũng16
- Sự phán xét công bằng của tòa án:
Những người tố cáo tin rằng quyền của họ
có thể bị xâm hại có quyền đi đến phiên tòa công bằng với tất cả các quyền yêu cầu, các quyết định sẽ được đưa ra kịp thời và các quy định về thủ tục phải được cân bằng và khách quan “Bất kỳ người tố cáo nào tin rằng quyền của mình bị vi phạm phải có quyền đề nghị tổ chức một phiên tòa công bằng với đầy đủ quyền kháng án”17 Một số nước đã áp dụng quy định như vậy trong phạm vi pháp luật của họ Thí dụ, PIDA của Anh cho phép kháng cáo đến Tòa án Lao động Tương tự như vậy, theo PDA của Nam Phi, một người lao động đã phải chịu, đang
bị chịu, hoặc có thể phải chịu một tổn hại
Trang 7nghề nghiệp có thể tiếp cận bất kỳ tòa án có
thẩm quyền, bao gồm cả Tòa Lao động
Theo pháp luật Mỹ, người lao động liên
bang là người tố cáo cũng được dành chỗ
đứng hợp pháp để khiếu nại trước Ban Bảo
vệ hệ thống đạo đức và Tòa phúc thẩm Mỹ,
hơn là dựa vào OSC để khởi tố vụ án18
- Các biện pháp khôi phục và bồi
thường thiệt hại: Luật Bảo vệ người tố cáo
phần lớn thường bao gồm các biện pháp
khôi phục cho người tố cáo, người đã bị tổn
hại Những biện pháp khắc phục có thể được
tính không chỉ gồm phần lương bị mất mà
còn cả bồi thường cho tổn thất do chịu đựng
đau khổ Thông thường, luật sử dụng các
quy chế về phân biệt đối xử để xác định sự
tổn hại do sự quấy rối19 Thí dụ, theo luật
Anh, tòa án phán quyết rằng bồi thường có
thể được dự phòng cho sự đau khổ, dựa trên
hệ thống được phát triển căn cứ vào sự phát
triển theo luật phân biệt đối xử Tại Hàn
Quốc, người tố cáo có quyền yêu cầu ACRC
trả tiền cứu trợ nếu họ phải đối mặt với thiệt
hại về tài chính hoặc tiền chi tiêu, chẳng hạn
như chi phí y tế, chi phí di chuyển cho sự
tranh chấp hay thiệt trong tiền lương, là kết
quả của việc tố cáo ACRC cũng có thể yêu
cầu phục hồi và chuyển giao hoặc sắp xếp
các cơ hội việc làm mới20
- Chế tài đối với việc trả thù người tố
cáo: Một số nước áp đặt các biện pháp trừng
phạt hình sự cho người sử dụng lao động trả
đũa người tố cáo Như đã nói ở trên, tại Mỹ,
Đạo luật SOX áp đặt một hình phạt tù lên
đến mười năm và/hoặc phạt tiền đối với
những người trả đũa một người tố giác,
người đã tiết lộ một vi phạm của bất kỳ hành
vi phạm tội đến cơ quan thực thi pháp luật
Hay ở Hungary, Điều 257 Bộ luật Hình sự đã chỉ ra rằng: Những người thực hiện các biện pháp bất lợi chống lại người
tố cáo do sự thông báo mối quan tâm cộng đồng sẽ bị phạt vì cách cư xử xấu và sẽ bị
bỏ tù lên tới một năm lao động công ích, hoặc bị phạt tiền21
Tại Hàn Quốc, người chống lại người
tố cáo có thể bị phạt 10 triệu won22
3 Các nội dung Việt Nam có thể tham khảo
Từ những kinh nghiệm quốc tế, để hoàn thiện các quy định của pháp luật Việt Nam về bảo vệ người tố cáo, chúng ta cần cân nhắc đến một số nội dung sau:
Một là, thừa nhận rộng rãi và đề cao
vai trò của người tố cáo, đặc biệt là những
“người trong cuộc”, trong đó nhấn mạnh đến các đối tượng như công chức, viên chức và người lao động theo hợp đồng trong cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc bộ máy nhà nước và trong các doanh nghiệp Đây là những chủ thể có khả năng biết rõ những hành vi sai phạm xảy trong nội bộ hơn là những người ngoài cuộc, là những “nhân chứng” trong những vụ việc cụ thể
Thực tiễn cho thấy, các tố cáo ở nước
ta phần lớn là tố cáo thuộc lĩnh vực quản lý đất đai, vi phạm các nguyên tắc quản lý tài chính xảy ra ở cấp cơ sở, khu vực nông thôn (những sai phạm có thể quan sát được từ bên ngoài, đơn giản, ít phức tạp) Người tố cáo cũng chủ yếu là những người sản xuất nông nghiệp, người tự do (không thuộc lực lượng lao động là những cán bộ, công chức, viên chức hay làm việc theo chế độ hợp đồng lao động) Điểm hạn chế của nhóm chủ thể này
là ít có cơ hội để tiếp cận những chứng cứ chứng minh hành vi sai phạm, đặc biệt là
17 Osterhaus, A & Fagan, C 2011, ‘Alternative to slince wishtleblower protection in 10 european countries’, Transparency International, viewed 15 December 2016, www.transparency.org.
18 G20 2011, Tlđd.
19 Banisar, D 2009, Tlđd.
20 ACRC 2011, ‘The ACRC implements the “Act on the Protection of the Public Interest Whistleblowers’, viewed 15 December 2016, http://www.theioi.org/news/korea-acrc-implements-act-on-the-protection-of-the-public-interest-whistleblowers.
21 Banisar, D 2009, Tlđd.
22 ACRC 2011, Tlđd.
Trang 8những vụ việc phức tạp, những vụ tham
nhũng lớn trong các lĩnh vực như xây dựng,
đầu tư, hải quan, thuế… Trong khi đó, yêu
cầu của pháp luật tố cáo cần phải có những
chứng lý cụ thể Người tố cáo phải “biết rõ”
hành vi sai phạm mà mình tố cáo, sự “nghi
ngờ” không được thừa nhận trong pháp luật
tố cáo ở Việt Nam
Hai là, quy định rõ quyền tố cáo và
trình tự, thủ tục tố cáo đối với cán bộ, công
chức, người làm việc theo chế độ hợp đồng
trong Luật Tố cáo, Luật Phòng, chống tham
nhũng, Luật Công chức, Luật Viên chức, Bộ
luật Lao động và trong Quy chế tổ chức hoạt
động của các cơ quan, tổ chức theo hướng
khuyến khích công chức, viên chức, người
lao động báo cáo/tố cáo nội bộ cơ quan trong
cơ quan, tổ chức, đơn vị trước khi tố cáo ra
bên ngoài tới các cơ quan thực thi pháp luật
Quy định như vậy sẽ nhằm giúp cơ quan, tổ
chức đơn vị giải quyết nội bộ tránh được
những tai tiếng không cần thiết mà vẫn giữ
được uy tín, không ảnh hưởng đến thanh
danh của cơ quan, đơn vị, cá nhân
Quy định tố cáo nội bộ chỉ là điều
khoản mang tính khuyến khích Cán bộ,
công chức, viên chức vẫn có quyền tố cáo
ra bên ngoài tới cá nhân, cơ quan có thẩm
quyền giải quyết Trong trường hợp có căn
cứ cho rằng việc tố cáo của mình không
được giải quyết, giải quyết không đúng quy
định, có dấu hiệu bao che thì có quyền tố
cáo tới các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
khác, thậm chí tố cáo tới các cơ quan truyền
thông, báo chí
Việc quy định rõ ràng quyền tố cáo
(nội bộ hoặc ra bên ngoài) như vậy sẽ tránh
những rủi ro mà người tố cáo có thể phải đối
mặt như trách nhiệm kỷ luật cơ quan, trù dập
cá nhân, sự nhìn nhận tiêu cực từ phía lãnh
đạo, đồng nghiệp cơ quan, tổ chức, đơn vị
Ba là, thừa nhận tố cáo nặc danh Việc
thừa nhận tố cáo nặc danh sẽ giúp cơ quan
nhà nước, người quản lý nắm bắt được nhiều
thông tin về những hành vi có hại Cơ quan
nhà nước, người quản lý có thể lựa chọn và
coi đó là những manh mối để mở các cuộc
thanh tra, kiểm tra hành chính hoặc điều tra
hình sự Đồng thời, đây là giải pháp bảo vệ người tố cáo hiệu quả, ít tốn kém
Bốn là, cần có sự nhận diện rõ các
hình thức “biểu hiện” của sự trả thù, trù dập, phân biệt đối xử bất bình đẳng với người tố cáo Các hình thức trù dập, phân biệt đối xử bất bình đẳng hay các hình thức bất lợi được
áp dụng đối với người tố cáo cần phải được định nghĩa rõ ràng, cụ thể để làm cơ sở cho người tố cáo cũng như người áp dụng các biện pháp bảo vệ căn cứ thực thi nhằm hủy
bỏ, chấm dứt các hình thức đó hoặc khôi phục, bồi thường (nếu có) Đồng thời, căn
cứ vào các hình thức trả trù, trù dập, phân biệt đối xử mà người tố cáo đang phải chịu
có thể quy định cơ quan, người có trách nhiệm bảo vệ, hoặc người có trách nhiệm trong việc áp dụng các biện pháp bảo vệ, khắc phục
Luật Tố cáo cần định nghĩa rõ một số khái niệm: “trả thù”, “trù dập”, “phân biệt đối xử không công bằng”, “hình thức bất lợi”, hay “tổn hại nghề nghiệp” cho người
tố cáo; đồng thời phải dự liệu các hình thức
“biểu hiện” của sự trả thù, trù dập, phân biệt đối xử bất bình đẳng và các biện pháp bất lợi cho người tố cáo; cơ chế giải quyết và khắc phục theo các hình thức đó
Năm là, quy định phạm vi, điều kiện
tố cáo được bảo vệ Pháp luật cần quy định
rõ điều kiện, phạm vi người tố cáo có quyền nhận được sự bảo vệ, hoặc không nhận được
sự bảo vệ từ pháp luật Điều này trước hết dựa vào:
- Tính chất, mức độ của hành vi bị tố
cáo: cần có sự cân nhắc và xác định rõ người
tố cáo như thế nào, tố cáo những nội dung gì thì cơ quan nhà nước có nghĩa vụ phải bảo vệ hay tất cả mọi người tố cáo đều được bảo vệ? Thí dụ, một người tố cáo hành vi làm sai lệch hồ sơ trong một cuộc thanh tra để trục lợi bằng việc tiết lộ các hồ sơ, tài liệu nhưng
hồ sơ, tài liệu này lại không được phép tiết lộ
vì thuộc bí mật công tác Trong trường hợp này, người tố cáo có được bảo vệ?
- Căn cứ tố cáo: người tố cáo khi tố
cáo nhưng không có căn cứ xác thực để chứng minh nội dung mà mình đã tố cáo
Trang 9(mặc dù biết rõ hành vi đó là sai phạm) và
được cơ quan giải quyết kết luận là tố cáo
không có căn cứ thì có được bảo vệ không?
Người tố cáo tố cáo nhiều nội dung và được
người giải quyết kết luận là “có đúng, có
sai” thì có được bảo vệ?
Pháp luật cần có quy định rõ người tố
cáo trong những trường hợp nào thì không
được bảo vệ Đồng thời, cũng cần có khái
niệm cụ thể thế nào là “cố tình tố cáo sai sự
thật” để từ đó cơ quan có thẩm quyền quyết
định không áp dụng biện pháp bảo vệ hay
truy cứu trách nhiệm hành chính, hình sự,
bồi thường thiệt hại
Sáu là, thiết lập một cơ quan với đủ
thẩm quyền, độc lập, khách quan và hiệu
quả trong thực thi pháp luật và trong các mối
quan hệ phối hợp với cơ quan nhà nước khác
để tiếp nhận, điều tra giải quyết các yêu cầu
bảo vệ của người tố cáo
Cơ quan với đủ thẩm quyền, độc lập
khách quan ở đây được hiểu là một cơ quan
với quyền năng cụ thể và có thể yêu cầu các
cơ quan, cá nhân có liên quan phải thực hiện
những phán quyết mà mình đưa ra; một cơ
quan phải thực sự chí công vô tư, không
thiên vị và không chịu sự chỉ đạo của bất kỳ
cơ quan hoặc cá nhân nào trong cơ quan
hành pháp trong quá trình điều tra, giải
quyết tố cáo cũng như khiếu nại về việc trả
thù của người tố cáo
Tính hiệu quả ở đây được hiểu là năng
lực và bản lĩnh của những cán bộ làm công
tác bảo vệ người tố cáo Thường những
người bị tố cáo là những người có chức vụ,
quyền hạn trong cơ quan công quyền hoặc
trong các công ty, vì thế ít nhiều có ảnh
hưởng hoặc có thể chỉ đạo, hoặc bất hợp tác,
thậm chí là chống đối trong phối hợp, thực
thi trách nhiệm Vì thế, ngoài việc trao
quyền đủ mạnh, thì người làm nhiệm vụ bảo
vệ người tố cáo phải có trình độ, kỹ năng,
kinh nghiệm… Những năng lực này có ý
nghĩa quan trọng mang lại hiệu quả trong
thực thi pháp luật
Thực tế cho thấy, pháp luật quy định
trao thẩm quyền áp dụng các biện pháp bảo
vệ người tố cáo cho người giải quyết tố cáo,
phối kết hợp với công an địa phương nơi người tố cáo sinh sống, làm việc, học tập còn thiếu tính cụ thể và tính hiệu quả thấp Chẳng hạn người giải quyết tố cáo là ai (giải quyết lần đầu hay giải quyết các lần tiếp theo; người được giao nhiệm vụ xác minh nội dung tố cáo hay người kết luận nội dung
tố cáo?); Công an địa phương là công an cấp
xã hay công an cấp huyện, cấp tỉnh? Thẩm quyền của người giải quyết, trách nhiệm của
cơ quan phối hợp là như thế nào trong việc triển khai các biện pháp bảo vệ? Nghĩa vụ phải chấp hành đối với cơ quan, cá nhân có liên quan?
Pháp luật cần quy định trao quyền cho một cơ quan đứng lên chủ trì phối hợp với các cơ quan hữu quan thực hiện việc điều tra, giải quyết những cáo buộc trả thù người
tố cáo; áp dụng biện pháp bảo vệ người tố cáo Chẳng hạn, nếu người tố cáo bị xâm phạm về thể chất thì trao cho cơ quan công an; nếu người tố cáo tố cáo hành vi tham nhũng thì trao cho cơ quan phòng, chống tham nhũng hoặc nếu người tố cáo là cán bộ, công chức, người lao động bị trù dập, phân biệt đối xử trong công việc thì trao cho Bộ Nội vụ; nếu cáo buộc liên quan đến việc bồi thường hoặc sa thải thì trao cho Tòa án, hoặc chỉ định một cơ quan đứng lên đảm trách điều này
Bảy là, quy định một cách chi tiết, cụ
thể các trình tự, thủ tục bảo vệ và thẩm quyền giải quyết các khiếu nại về việc trả thù người tố cáo và yêu cầu áp dụng các biện pháp bảo vệ Đây là một trong những nội dung quan trọng nhất để người tố cáo có thể tin tưởng và yên tâm khi đứng ra tố cáo Pháp luật Việt Nam tuy đã đưa ra các thủ tục
để triển khai đối với từng biện pháp bảo vệ, nhưng mới chỉ ở mức độ nguyên tắc chung, chưa có hướng dẫn cụ thể về thời hạn, về trách nhiệm, quyền hạn của người có thẩm quyền, của người tố cáo, cũng như các cơ quan, cá nhân khác có liên quan
Tám là, cần xây dựng các quy định về
việc khôi phục hậu quả và bồi thường thiệt hại Pháp luật hiện hành mới chỉ dừng lại ở việc quy định các biện pháp mang tính ứng
Trang 1023 Transparency International (2013), Tlđd.
24 Banisar, D 2009, Tlđd.
phó, chưa tập trung quy định về việc giải
quyết các tranh chấp phát sinh, giải quyết
hậu quả và xử lý vi phạm đối với người có
hành vi trả thù người tố cáo
Chín là, xây dựng quy trình tố tụng tại
tòa án để bảo vệ người tố cáo Pháp luật hiện
hành quy định người có thẩm quyền giải
quyết và áp dụng các biện pháp bảo vệ là cơ
quan hành pháp, “người giải quyết tố cáo”
(chủ yếu là Chủ tịch UBND các cấp, người
đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, đây
cũng là những vị trí hay bị tố cáo) vì thế tính
độc lập, khách quan sẽ hạn chế, cần phải có
quy trình tố tụng tại tòa án để người tố cáo
có thể lựa chọn hoặc tiếp tục theo đuổi khi
có căn cứ cho rằng kết quả việc giải quyết
của cơ quan hành chính là thiếu khách quan,
đặc biệt là nội dung liên quan đến bồi
thường và khôi phục lại tình trạng việc làm
Mười là, có chế tài cụ thể, rõ ràng và
nghiêm khắc hơn về việc xử lý người cản
trở quyền tố cáo của công dân; bao che
hoặc cố tình không giải quyết tố cáo; tiết lộ
danh tính của người tố cáo…; đặc biệt là
hành vi trả thù người tố cáo, bao gồm chế tài hành chính, hình sự và dân sự; đồng thời phải có cơ chế để thực thi các chế tài đó trên thực tế
Tóm lại, tố cáo đóng một vai trò thiết
yếu trong việc vạch trần tham nhũng, gian lận, quản lý yếu kém và sai phạm khác đe dọa sức khỏe cộng đồng và an toàn tài chính, quyền con người, môi trường và các quy tắc của của pháp luật Bằng cách tiết lộ thông tin về việc làm sai trái đó, người tố cáo đã giúp tiết kiệm vô số mạng sống và hàng tỷ
đô la trong công quỹ trong quá trình ngăn chặn các vụ bê bối và các thảm họa tồi tệ23
Vì thế tố cáo đang được các tổ chức quốc tế
và các quốc gia quan tâm, coi vấn đề này
“như là một phần khuôn khổ chống tham nhũng hiệu quả”24 Nghiên cứu quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật các quốc gia trên thế giới để hoàn thiện pháp luật tố cáo
ở Việt Nam sẽ có ý nghĩa thiết thực trong việc đấu tranh và đẩy lùi các tệ nạn xã hội,
vi phạm pháp luật, đặc biệt là tham nhũng n
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1 ACRC 2011, ‘The ACRC implements the “Act on the Protection of the Public Interest Whistleblowers’, viewed 15 December 2016, http://www.theioi.org/news/korea-acrc-implements-act-on-the-protection-of-the-public-interest-whistleblowers.
2 African Union 2003, Convention on Preventing and Combating Corruption, viewed 15 December 2016, http://www.au.int.
3 Banisar, D 2009, ‘Whistleblowing International standards and developments’, viewed 15 December 2016, www transparency.org.
4 Council of Europe (1999), Civil Law Convention on Corruption, viewed 15 December 2016, http://conventions.coe.int
5 G20 2011, ‘Study on whishtleblower protecrion frameworks’, Compendium of best practices ang guiding principles for legislation, www.oecd.org.
6 Korea Ministry of Government Legislation, viewed 15 December 2016, http://www.moleg.go.kr/english/
7 Korean 2011, The Act on protection of public interest whistleblower, no 10472, Mar 20, viewed 15 December 2016, www.meleg.go.kr.
8 Osterhaus, A & Fagan, C 2011, ‘Alternative to slince wishtleblower protection in 10 european countries’, Transparency International, viewed 15 December 2016, www.transparency.org
9 Transparency International (2013), ‘International Principles for Whistleblower Protetion’, viewed 15 December 2016, www.transparency.org.
10 U4 - Anti corruption resource Center 2009, ‘Good practice in whistleblowing protection legislation’, viewed 15 December 2016, www.transparency.org.
11 United States of America 1989, The whistleblower protection act, no 101-12, Apr 10, viewed 15 December 2016, http://www.usda.gov.