Quy định của pháp luật việt nam và pháp luật nước ngoài về kiểm toán nhà nước

Trong điều kiện các Nhà nước quản lý nền kinh tếbằng pháp luật càng đòi hỏi mỗi Nhà nước cần phải cñ một cơ quan KTNNđược pháp luật bảo đảm tình độc lập để đạt được mục tiêu của Kiểm toá

1.1.1 Sự hình thành và phát triển của Kiểm toán Nhà nước 061.1.2 Mục tiêu thành lập cơ quan Kiểm toán Nhà nước 071.1.3 Vai trò của cơ quan Kiểm toán Nhà nước trong bộ máy 09

nhà nước

1.2 Nội dung cơ bản của Tuyên bố Lima về các chỉ dẫn 14 kiểm toán

1.2.1 Địa vị pháp lý và nguyên tắc hoạt động 16

1.2.3 Quyền hạn của cơ quan kiểm toán tối cao 23

1.3 Pháp luật về Kiểm toán Nhà nước của một số nước 24 trên thế giới

1.3.1 Tính độc lập của kiểm tra tài chính nhà nước 251.3.2 Quan hệ giữa Kiểm toán Nhà nước với Chính phủ và 32

Quốc hội1.3.3 Tổ chức và nhân sự của cơ quan kiểm toán tối cao 351.3.4 Các quyền hạn của cơ quan kiểm toán tối cao 381.3.5 Các nghĩa vụ của cơ quan kiểm toán tối cao 40

Chương 2 THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ 43

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 2.1 Tổng quan pháp luật về Kiểm toán Nhà nước ở Việt 43

2.1.1 Địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức 43

của Kiểm toán Nhà nước

2.1.2 Nguyên tắc hoạt động của Kiểm toán Nhà nước 462.1.3 Thẩm quyền bổ nhiệm các chức danh của KTNN 46

2.1.5 Bảo đảm hoạt động của Kiểm toán Nhà nước 48

2.2 Thực trạng thi hành pháp luật Kiểm toán Nhà nước 49

2.2.1 Về địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước trong hệ 49

thống quyền lực nhà nước hiện nay2.2.2 Về thẩm quyền bổ nhiệm các chức danh của KTNN hiện 51

nay2.2.3 Về chức năng, nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nước 532.2.4 Về tổ chức bộ máy của Kiểm toán Nhà nước hiện nay 592.2.5 Về quản lý điều hành hoạt động Kiểm toán Nhà nước 602.2.6 Về hoạt động hợp tác và quan hệ quốc tế 63

2.2.3 Nguyên nhân của những hạn chế bất cập 72

Chương 3 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN 74

PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

3.1 Kinh nghiệm quốc tế về xây dựng pháp luật kiểm 74 toán nhà nước

3.2 Phương hướng hoàn thiện pháp luật Kiểm toán Nhà 81 nước Việt Nam

3.2.2 Đảm bảo nguyên tắc hoạt động của Kiểm toán Nhà nước 82

3.3 Giải pháp hoàn thiện pháp luật Kiểm toán Nhà nước 82 Việt Nam

3.3.1 Kế thừa và phát huy những mặt tích cực của Luật Kiểm 82

toán Nhà nước hiện hành3.3.2 Sửa đổi bổ sung Luật Kiểm toán Nhà nước cho phù hợp 83

với thực tiễn và thông lệ quốc tế3.3.3 Sửa đổi, bổ sung các Luật khác có liên quan 873.3.4 Tăng cường trao đổi, quan hệ và hợp tác quốc tế trong 89

hoạt động Kiểm toán Nhà nước3.3.5 Đẩy mạnh hoạt động nghiên cứu khoa học, hướng vào 90

mực tiêu hoàn thiện pháp luật Kiểm toán Nhà nước3.3.6 Tổ chức tốt công tác thông tin, tuyên truyền 90

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu:

Kiểm toán Nhà nước (KTNN) với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chìnhcóng cao nhất của Nhà nước đã ra đời, tồn tại và phát triển hàng trăm năm.Trên thế giới, Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao

(International Organization of Supreme Audit Institutions - INTOSAI) được thành lập từ năm 1953 đến nay bao

gồm 183 nước thành viên, Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao Châu Á

(Asian Organization of Supreme Audit Institutions -

ASOSAI) cũng được thành lập vào năm 1978 với 42 nước thành viên

Kiểm toán Nhà nước Việt Nam được thành lập theo Nghị định số70/CP ngày 11/7/1994 của Chình phủ Tháng 4/1996 Kiểm toán Nhà nướcViệt Nam đã trở thành thành viên chình thức của INTOSAI và là thành viêncủa ASOSAI tháng 1/1997 Tại kỳ họp thứ 7 Quốc hội khña XI đã thóng quaLuật KTNN ngày 14/6/2005, Chủ tịch nước đã ký lệnh cóng bố ngày24/6/2005 và cñ hiệu lực từ ngày 1/1/2006 quy định về địa vị pháp lý, chứcnăng nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của KTNN.Đây là văn bản pháp lý cao nhất quy định về KTNN, đánh dấu bước phát triểnmới về chất của hệ thống các cóng cụ kiểm tra, kiểm soát ở Việt Nam trongthời kỳ mới Đến nay, qua hơn 15 năm hoạt động KTNN đã khẳng định đượcvai trò và vị trì như là một cóng cụ khóng thể thiếu được trong hệ thống kiểmtra, kiểm soát của nhà nước

Là cơ quan mới thành lập, chưa cñ tiền thân ở Việt Nam cả về mặt tổchức và cơ chế hoạt động Bên cạnh những thành tựu đã đạt được trong tổchức và hoạt động của KTNN vẫn còn khóng ìt hạn chế, bất cập làm ảnhhưởng đến chất lượng và hiệu quả hoạt động kiểm toán Nguyên nhân chủ yếu

là do hệ thống pháp luật về KTNN ở Việt Nam còn thiếu đồng bộ, các quyđịnh về KTNN chưa tương thìch với các luật liên quan như: Hiến pháp; Luật

tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chỡnh phủ, Luật ngõn sỏch nhà nước Trongđiều kiện hội nhập kinh tế quốc tế, để xõy dựng KTNN thực sự trở thành mộtcúng cụ mạnh của nhà nước đũi hỏi phải củ sự nghiờn cứu học tập kinhnghiệm từ những quy định của phỏp luật về KTNN của cỏc cơ quan KTNNtrờn thế giới vào điều kiện cụ thể của Việt Nam giửp cho hệ thống phỏp luật

về KTNN của Việt Nam ngày càng hoàn thiện

Do đó, tôi đã chọn đế tài: “Quy định của phỏp luật Việt Nam và phỏp luật nước ngoài về Kiểm toỏn Nhà nước” nhằm đỏp ứng yờu

cầu cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn

2 Tỡnh hỡnh nghiờn cứu liờn quan đến đề tài:

Là một ngành luật mới ở Việt Nam nờn vấn đề nghiờn cứu cả về lý luận

và thực tiễn ở cỏc nước để vận dụng những kinh nghiệm quý bỏu vào ViệtNam là một vấn đề hết sức quan trọng đối với sự phỏt triển của KTNN ViệtNam Hoạt động nghiờn cứu khoa học của KTNN Việt Nam được triển khai

từ năm 1995 và đó củ rất nhiều cúng trớnh nghiờn cứu khoa học về KTNN.Được sự giửp đỡ của KTNN Liờn bang Đức với dự ỏn GTZ/KTNN đó cho rađời nhiều tài liệu quan trọng như: “Cơ sở phỏp lý của Kiểm toỏn Nhà nướcLiờn bang Đức” năm 2001; “So sỏnh quốc tế địa vị phỏp lý và cỏc chức năngcủa cơ quan kiểm toỏn tối cao” - Hà Nội, năm 2003; Hội thảo quốc tế của dự

ỏn GTZ/KTNN Việt Nam “So sỏnh địa vị phỏp lý, nhiệm vụ và chức năngcủa cơ quan kiểm toỏn tối cao trờn thế giới” – Hà Nội, năm 2004

Ngoài ra, cũn một số đề tài nghiờn cứu khoa học ỡt nhiều đề cập tớiphỏp luật về KTNN như:

phát triển Kiểm toán Nhà nớc giai đoạn 2001-2010 (đế tài khoa học cấp Bộ cða Kiểm toán Nhà nỡc, Hà Nội - năm

2003)

Đế tài đã làm rõ cơ sở lý luận vế căn cứ, vế sữ cần thiết và các quan

điểm chỉ đạo, múc tiêu cða chiến l-ợc phát triển Kiểm toán Nhà n-ỡc giai

đoạn 2001 – 2010 Đánh giá trên quan điểm lịch sụ vế thữc trạng, địa vịpháp lý, chức năng, nhiệm vú, quyến hạn, mô hình tổ chức và hoạt động cðaKiểm toán Nhà n-ỡc; phân tích những -u điểm, những tồn tại, bất cập vàrủt ra bài học kinh nghiệm cho sữ phát triển Xây dững các nội dung cơ bản,các giải pháp và lộ trình thữc hiện chiến l-ợc Kiểm toán Nhà n-ỡc giai đoạn

2001 – 2010 có cơ sở khoa học, phù hợp vỡi thữc tiễn hoạt động cða Kiểmtoán Nhà n-ỡc trong điếu kiện Việt Nam và phù hợp vỡi thông lệ quốc tế

- Định hướng chiến lược và những giải phỏp xõy dựng, phỏt triển hệ thống kiểm toỏn ở Việt Nam trong thời kỳ cụng nghiệp hoỏ và hiện đại hoỏ đất nước, (Đề tài nghiờn cứu khoa học cấp nhà nước, Kiểm toỏn Nhà nước, Hà Nội-

năm 2006) Đõy là một đề tài lớn nghiờn cứu về hệ thống cỏc cơ quan kiểm toỏn ởnước ta gồm KTNN, Kiểm toỏn độc lập, Kiểm toỏn nội bộ Đề tài đề cập đến sựcần thiết khỏch quan về sự ra đời, thực trạng phỏt triển của hệ thống kiểm toỏntrong thời kỳ cúng nghiệp hủa hiện đại hủa đất nước

Nhìn chung, hiện nay cha có nhiếu công trìnhnghiên cứu vế phỏp luật về Kiểm toán Nhà nỡc Phần lỡncác công trình đã nghiên cứu chỉ tập trung bàn tỡichuyờn mún của hoạt động kiểm toỏn Hiếm có công trình thữcsữ đi sâu nghiên cứu một cách hệ thống, bài bản vấn

đế phỏp luật Việt Nam và phỏp luật thế giới về KTNN

3 Mục tiờu, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài:

Đế tài: “Quy định của phỏp luật Việt Nam và phỏp luật nước ngoài về Kiểm toỏn Nhà nước” vỡi múc tiêu chð yếu là:

Trờn cơ sở tớm hiểu những quy định của phỏp luật nước ngoài về Kiểmtoỏn Nhà nước, luận văn đề xuất những giải phỏp nhằm hoàn thiện phỏp luật

về Kiểm toỏn Nhà nước của Việt Nam

* Nhiệm vụ:

- Hệ thống hủa những vấn đề lý luận cơ bản về Kiểm toỏn Nhà nước;

- Phõn tỡch, đỏnh giỏ những quy định về Kiểm toỏn nhà nước ở một số nước trờn thế giới và ở Việt Nam;

- Đề xuất một số định hướng, giải phỏp nhằm hoàn thiện hệ thống phỏp luật về Kiểm toỏn Nhà nước ở Việt Nam

4 Đối tợng, phạm vi nghiên cứu của đề tài

Đối tợng nghiên cứu: Để giải quyết nội dung cða

đế tài, luận văn đi sâu nghiên cứu Hiến phỏp và Luật Kiểmtoỏn Nhà nước của Việt Nam và một số nước trờn thế giới quy định về Kiểm toỏn Nhà nước

Phạm vi nghiên cứu: Đế tài nghiên cứu vế các quy

định cða pháp luật Việt Nam và các nỡc trên thế giỡi

vế Kiểm toán Nhà nỡc (bao gồm hiến phỏp và luật)

5 Phơng pháp nghiên cứu

Luận văn sụ dúng phơng pháp duy vật biện chứng

và duy vật lịch sụ, những nguyên lý cơ bản cða chðnghĩa Mác - Lê Nin vế nhà nỡc và pháp luật

Luận văn cũng sụ dúng phơng pháp luận cơ bản,nh: Sụ dúng phơng pháp nghiên cứu tài liệu, tổnghợp, phân tích, thống kê, hệ thống hoá

6 Những đóng góp của đề tài

Trên cơ sở nghiên cứu và hệ thống hóa những vấn

đế lý luận và thữc tiễn, Luận văn có những đóng gópsau:

- Hệ thống hủa những vấn đề lý luận cơ bản về Kiểm toỏn Nhà nước;

- Rửt ra bài học kinh nghiệm củ thể vận dụng để hoàn thiện phỏp luật

về Kiểm toỏn Nhà nước ở Việt Nam;

- Đề xuất một số phương hướng, giải phỏp chủ yếu để hoàn thiện phỏp luật về Kiểm toỏn Nhà nước ở Việt Nam

7 Kết cấu của luận văn:

Ngoài phần Lời mở đầu và Kết luận, Luận văn đợc trình bày làm 3 chơng:

- Chơng I: Một số vấn đề lý luận chung về phỏp luật Kiểm toỏn Nhà nước

- Chơng II: Thực trạng quy định của phỏp luật về Kiểm toỏn Nhà nước ở Việt Nam

- Chương III: Phương hướng và giải phỏp hoàn thiện phỏp luật Kiểm toỏn Nhà nước việt Nam

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ PHÁP LUẬT

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

1.1 Một số vấn đề lý luận cơ bản về Kiểm toán Nhà nước

1.1.1 Sự hình thành và phát triển của Kiểm toán Nhà nước

Kiểm toán cñ nguồn gốc từ tiếng Latinh theo nghĩa của từ "Audit",kiểm toán ra đời từ thời La Mã, thế kỷ thứ III trước Cóng nguyên Tuy nhiên,hoạt động kiểm toán chỉ phát triển mạnh mẽ và mang tình phổ biến trongkhoảng vài trăm năm trở lại đây Ở Đức, từ năm 1714, Vua Phổ là FriedrichWilhelm I đã ra Sắc lệnh thành lập Phòng Thẩm kế tối cao (hay Thẩm kế việndưới thời Đế chế Đức); ở Pháp, từ năm 1807, dưới thời Hoàng đế Napoleon I,Toà Thẩm kế đã được thành lập [14] Hoạt động kiểm toán xuất phát từ yêucầu phải sử dụng hợp lệ và hợp pháp các nguồn tài chình của Nhà nước, dovậy, mục tiêu cụ thể của cóng tác kiểm toán này là xác nhận và đánh giá việc

sử dụng xác thực và cñ hiệu quả các nguồn tài chình nhà nước; mặt khác nñthể hiện quyền lực của Nhà nước trong việc tăng cường sự quản lý của Nhànước về tài chình thóng qua việc cóng bố các báo cáo khách quan về sự ổnđịnh và phát triển của nền tài chình quốc gia Tuy nhiên, hoạt động kiểm toán

chỉ thực sự cñ ý nghĩa quan trọng đối với quá trính lành mạnh hoá nền tàichình quốc gia kể từ sau các cuộc cách mạng về kinh tế và hiện đại hoá vàonhững năm đầu của thế kỷ XX.

Cơ quan KTNN ở mỗi quốc gia cñ những tên gọi khác nhau, vì dụ: ToàThẩm kế Cộng hoà Pháp, Uỷ ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc, uỷ banKiểm toán và Kiểm soát ấn Độ, Cơ quan Tổng Kế toán Hoa Kỳ, Cục Kiểmtoán Liên Bang Nga, Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản vv tại các khu vực trênthế giới đều thành lập Tổ chức các cơ quan KTNN của khu vực; đồng thời cácquốc gia cũng gia nhập Tổ chức Quốc tế các cơ quan KTNN, cơ quan nàygồm cñ 178 thành viên Trong cách hiểu về kiểm toán cñ nhiều quan điểmkhác nhau, một số ý kiến cho rằng: kiểm toán là việc một Kiểm toán viên(KTV) được bổ nhiệm làm báo cáo bày tỏ ý kiến về những kê khai tài chìnhcủa một doanh nghiệp sau khi thực hiện sự kiểm tra độc lập đối với doanhnghiệp đñ; một quan điểm khác cho rằng kiểm toán đồng nghĩa với một chứcnăng của kế toán là sự kiểm tra lại kế toán, tức là việc rà soát các thóng tin từcác chứng từ kế toán, định khoản và ghi sổ kế toán, tổng hợp lại cân đối kếtoán Trong lịch sử phát triển của nñ đã hính thành các loại hính kiểm toánsau:

• Kiểm toán Báo cáo tài chình (BCTC): Là loại hính kiểm toán đểkiểm tra xác nhận tình đöng đắn, trung thực, hợp pháp của tài liệu, số liệu kế toán,các báo cáo quyết toán của các đối tượng kiểm toán

• Kiểm toán tuân thủ: Là loại hính kiểm toán nhằm đánh giá tính hínhthực hiện pháp luật và những quy định của các cấp cñ thẩm quyền trong quá trínhhoạt động của đơn vị được kiểm toán

• Kiểm toán hoạt động: Là loại hính kiểm toán nhằm đánh giá tình kinh

tế, tình hiệu quả của việc quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chình Đây là loạihính kiểm toán tập trung đến việc xem xét, đánh giá hiệu quả hoạt động quản lýkhu vực hành chình nhà nước và các cóng trính xây dựng cơ bản lớn

do Nhà nước đầu tư Tuỳ thuộc đặc điểm và sự phát triển tại mỗi nước, cácloại hính kiểm toán được coi trọng khác nhau, tại những nước phát triển caothóng thường triển khai loại hính kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá chìnhxác hơn hiệu quả của việc sử dụng các nguồn lực kinh tế của Nhà nước.

1.1.2 Mục tiêu thành lập cơ quan KTNN

Đối với mỗi quốc gia do các nguồn lực về kinh tế, tài chình dành cho

sự phát triển đều là hữu hạn, việc sử dụng thống nhất và hiệu quả các khoảncóng quỹ là một trong những đòi hỏi thiết yếu cho việc sử dụng hợp lý cácnguồn tài chình nhà nước và hiệu năng các quyết định của các cơ quan cñthẩm quyền của Nhà nước Trong điều kiện các Nhà nước quản lý nền kinh tếbằng pháp luật càng đòi hỏi mỗi Nhà nước cần phải cñ một cơ quan KTNNđược pháp luật bảo đảm tình độc lập để đạt được mục tiêu của Kiểm toán, cụthể là việc sử dụng hợp lý và hiệu quả các nguồn cóng quỹ; tăng cường sựlành mạnh trong quản lý tài chình; ngăn ngừa tham nhũng, lãng phì cóng quỹNhà nước; cung cấp các thóng tin cñ chất lượng với các cơ quan thóng tin đạichöng và cóng chöng thóng qua các báo cáo kiểm toán khách quan Các cơquan KTNN đang ngày càng trở nên cần thiết hơn khi Nhà nước đã và đang

mở rộng hoạt động của mính sang lĩnh vực kinh tế - xã hội và ví vậy đòi hỏihoạt động của Nhà nước phải tuân theo những qui định của khuón khổ tàichình nhất định Nñi một cách khác chình là sự cần thiết phải thành lập cơquan KTNN để đáp ứng các yêu cầu của cóng tác kiểm tra tài chình nhà nước.Trong bối cảnh việc sử dụng thống nhất và hiệu quả các khoản cóng quỹ làmột trong những đòi hỏi thiết yếu đầu tiên cho việc sử dụng hợp lý các nguồntài chình nhà nước và hiệu năng các quyết định của các cơ quan cñ thẩmquyền Trong tuyên bố Lima về các chỉ dẫn kiểm toán thóng qua quyết địnhtại Hội nghị lần thứ IX của tổ chức INTOSAI tổ chức tại Lima, Khoản 1 Mục

I đã chỉ rõ: Tên và việc thành lập cơ quan kiểm toán đã tồn tại từ rất lâu trong

bộ máy quản trị tài chình nhà nước, vì dụ như việc quản lý các quỹ cóng dướidạng thác quản kiểm toán tự nñ khóng phải là một cứu cánh mà là một bộ

phận khóng thể tách rời của cả một hệ thống kiểm tra nhằm phơi bày kịp thờinhững sai lệch với các chuẩn mực đã được cóng nhận và những vi phạmnguyên tắc pháp lý, tình hiệu quả, hiệu năng và tình kinh tế của cóng tác quản

lý các nguồn lực để từ đñ cñ những biện pháp đöng đắn đối với từng trườnghợp cụ thể, buộc các bên liên quan lĩnh nhận trách nhiệm, đòi bồi thườnghoặc cñ những biện pháp để ngăn ngừa những hành vi tái phạm hay chì ìt thícũng làm cho nñ khñ cñ cơ hội xảy ra hơn Tương ứng với địa vị là ngườiquản lý và điều hành nền kinh tế, sau khi kết thöc năm ngân sách, Chình phủvới tư cách là cơ quan hành pháp phải báo cáo về cóng tác điều hành ngânsách và điều hành kinh tế của mính Tiếp đñ, trách nhiệm của Quốc hội làkiểm tra xem nguồn kinh phì đã cấp cho Chình phủ đã được quản lý theonhững quy định của luật pháp hay khóng, các vấn đề đầu tư và điều chỉnh nềnkinh tế của Chình phủ cñ hiệu quả hay khóng Để hoàn thành nhiệm vụkiểm tra đñ một cách hiệu quả, tự bản thân Quốc hội khóng thể làm được màphải cần đến sự giöp đỡ của một cơ quan độc lập, cñ chuyên món, đủ nănglực và biết lấy các chuẩn mực chặt chẽ làm thước đo để đánh giá toàn bộ cóngtác quản lý và điều hành nền kinh tế của Chình phủ Kiểm tra tài chình theonghĩa đñ ngày nay được các cơ quan KTNN ở hầu hết các quốc gia trên thếgiới đang thực hiện Ngày nay, kiểm toán được hiểu là quá trính mà ở đñnhững cá nhân độc lập cñ thẩm quyền được đào tạo nghiệp vụ đầy đủ, cñtrính độ cao tiến hành thẩm định các thóng tin số lượng về một đơn vị kinh tế

cụ thể nhằm mục đìch báo cáo mức độ ph÷ hợp giữa thóng tin số lượng đñvới các chuẩn mực đã được xây dựng

1.1.3 Vai trò của cơ quan KTNN trong bộ máy nhà nước

1.1.3.1 Góp phần nâng cao tính kinh tế, tính hiệu quả của việc quản

lý và sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước

Trong các loại hính kiểm toán được các nước trên thế giới áp dụng, loạihính kiểm toán báo cáo tài chình và kiểm toán tuân thủ nhằm kiểm tra xácnhận tình đöng đắn, trung thực, hợp pháp của tài liệu, số liệu kế toán, các báo

cáo quyết toán của các đối tượng kiểm toán Vai trò này của kiểm toán gắnliền với nhiệm vụ kiểm toán các thóng tin mà chủ yếu thóng tin trên BCTC.Thóng qua hoạt động kiểm toán, đánh giá và xác nhận tình trung thực, hợppháp của các thóng tin kinh tế, trước hết là thóng tin trên các BCTC của cáccấp chình quyền, các cơ quan, các đơn vị và các bộ phận được kiểm toán.Đồng thời gñp phần giöp các thóng tin về kinh tế - tài chình của Nhà nước,của các đơn vị kinh tế đáp ứng được yêu cầu trung thực, khách quan và cóngkhai.

Kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá tình kinh tế, tình hiệu quả của việcquản lý và sử dụng các nguồn lực tài chình Thóng qua đñ các Chình phủ thấyđược các thế mạnh, những việc làm tốt, những hoạt động cần phải chấn chỉnh;thöc đẩy Chình phủ và các tổ chức kinh tế cñ sử dụng ngân sách nhà nước(NSNN) nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng các nguồn lực kinh tế mộtcách toàn diện cả về tình kinh tế, tình hiệu quả và hiệu lực Yêu cầu quản lý

và sử dụng một cách kinh tế, hiệu quả và hiệu lực các nguồn lực kinh tế củaNhà nước và tổ chức kinh tế luón được coi là những mục tiêu hàng đầu củaquản lý kinh tế tài chình vĩ mó và vi mó Trong kinh tế hiện đại, Nhà nước đã

và đang mở rộng hoạt động của mính sang các lĩnh vực kinh tế và xã hộinhằm thực hiện chức năng điều tiết nền kinh tế do đñ càng cần thiết phải đượckiểm tra và giám sát để đảm bảo các hoạt động đñ phải tuân theo những quyđịnh trong khuón khổ tài chình nhất định Trong khi đñ mục tiêu của kiểmtoán chình là đảm bảo việc sử dụng hợp lý và cñ hiệu quả các nguồn cóngquỹ, tăng cường sự minh bạch và lành mạnh trong quản lý tài chình, đưa racác báo cáo đánh giá khách quan trước cóng chöng – những người nộp thuếcho Nhà nước

Các kết luận và kiến nghị của KTNN cñ giá trị pháp lý rất cao, t÷ytừng nước và từng lĩnh vực khác nhau, giá trị pháp lý này cñ quy định khácnhau bởi các điều luật liên quan, nhưng thóng thường là báo cáo kiểm toán cñ

kết luận cuối c÷ng về tình trung thực, hợp lý và hợp pháp của các tài liệu, sổsách kế toán, báo cáo thu chi và quyết toán ngân sách.

1.1.3.2 Góp phần nâng cao việc chấp hành và hoàn thiện pháp luật

về quản lý kinh tế, tài chính của Nhà nước

Thóng qua kết quả kiểm toán là các báo cáo xác nhận, đánh giá và kếtluận về các thóng tin tài chình, quá trính quản lý và sử dụng cóng quỹ đã gñpphần duy trí hiệu lực của hệ thống pháp luật của Nhà nước Điều này đượckhẳng định trong mục tiêu và nội dung của hoạt động kiểm toán Trong mỗihính thức kiểm toán: kiểm toán báo cáo tài chình, kiểm toán tuân thủ, kiểmtoán hoạt động, kiểm toán chuyên đề…đều đánh giá sự tuân thủ pháp luật vànhững quy định của các cấp cñ thẩm quyền (điều này được quy định trong tất

cả các chuẩn mực kiểm toán) Thóng qua hoạt động kiểm toán tình tuân thủpháp luật, cơ quan kiểm toán sẽ đánh giá và kiến nghị các đối tượng kiểmtoán sửa chữa những sai phạm về quản lý kinh tế – tài chình Như vậy, kiểmtoán gñp phần tìch cực vào duy trí sự tuân thủ pháp luật tại các cấp quản lý,nâng cao chất lượng và hiệu lực quản lý bằng pháp luật của các cơ quan nhànước

Kiểm toán gñp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về kinh tế tài chình Đây là một trong những vai trò trực tiếp và quan trọng nhất củakiểm toán Nhà nước tiến hành quản lý kinh tế - tài chình thóng qua 2 phươngthức chình: thóng qua hoạch định chiến lược và các chình sách kinh tế - tàichình nhằm định hướng và điều chỉnh các hoạt động của nền kinh tế; đồngthời Nhà nước cũng là một nhà đầu tư lớn vào những lĩnh vực quan trọng củanền kinh tế Do vậy, vai trò của Nhà nước trong kinh tế là hết sức quan trọng,đòi hỏi Nhà nước phải sử dụng các cóng cụ, biện pháp để duy trí được hiệulực quản lý đñ Một trong những cóng cụ gñp phần duy trí hiệu lực quản lýNhà nước về kinh tế là kiểm toán

-Thóng qua các chức năng kiểm tra xác nhận, tư vấn về quản lý kinh tế–tài chình ở tầm vĩ mó cũng như vi mó, kiểm toán tác động đến các tổ chứckinh tế và Chình phủ trong việc quản lý và sử dụng đöng đắn, hiệu quả và tiếtkiệm các nguồn lực kinh tế do Nhà nước quản lý.

Nhà nước thực hiện việc quản lý kinh tế, ngân sách bằng hệ thống cácquy phạm pháp luật, để cho các quy định pháp luật đi vào cuộc sống và pháthuy tác dụng đòi hỏi bản thân hệ thống đñ phải đồng bộ và luón được hoànthiện ph÷ hợp với sự phát triển của nền kinh tế xã hội Hoạt động của cơ quanKTNN một mặt nâng cao việc chấp hành pháp luật của các đối tượng kiểmtoán, mặt khác thóng qua chức năng tư vấn để kiến nghị với các cơ quan quản

lý nhà nước sửa đổi các quy định chưa ph÷ hợp với thực tiễn Do đặc th÷nghề nghiệp, các cơ quan KTNN luón sẵn cñ điều kiện thâm nhập thực tiễn đểphát hiện và so sánh những mặt ưu điểm và những mặt bất cập của những quyđịnh hiện hành, những chình sách lạc hậu, lỗi thời cản trở sự phát triển của xãhội Trong điều kiện nền kinh tế cần cñ sự hỗ trợ của Nhà nước trong việc tạomói trường cạnh tranh lành mạnh cả về vĩ mó và vi mó, những thóng tin thuđược từ thực tiễn cóng tác kiểm toán rất bổ ìch cho việc nghiên cứu và hoànthiện hệ thống pháp luật về kinh tế tài chình

1.1.3.3 Góp phần làm minh bạch các quan hệ kinh tế - tài chính

Vai trò này của kiểm toán gắn liền với chức năng cóng khai các thóngtin qua hoạt động kiểm toán mà chủ yếu là thóng qua hính thức kiểm toán báocáo tài chình Thóng qua hoạt động kiểm tra, đánh giá và xác nhận tình trungthực, hợp pháp của các thóng tin kinh tế, trước hết là thóng tin trên các báocáo tài chình của các cấp chình quyền, các cơ quan, các đơn vị kinh tế củaNhà nước đã được kiểm toán Kiểm toán gñp phần xác nhận các thóng tin vềkinh tế - tài chình của Nhà nước, các đơn vị kinh tế đáp ứng được yêu cầutrung thực, khách quan và cóng khai

1.1.3.4 Góp phần nâng cao hiệu lực trong quản lý và sử dụng tài chính nhà nước

Thóng qua các chức năng kiểm tra, đánh giá, tư vấn cho các cơ quancủa Nhà nước và các tổ chức kinh tế của Nhà nước về quản lý kinh tế vĩ mócũng như vi mó Nhà nước quản lý và điều hành nền kinh tế - tài chình bằnghai vai trò chình, một là vạch ra chiến lược và các chình sách kinh tế - tàichình nhằm định hướng và điều chỉnh các hoạt động của nền kinh tế; hai làNhà nước cũng là một nhà đầu tư lớn vào những lĩnh vực quan trọng của nềnkinh tế và là một khách hàng cñ nhu cầu mua sắm rất lớn cñ ảnh hưởng quantrọng đến thị trường Do vậy, vai trò của Nhà nước trong kinh tế là hết sứcquan trọng, đòi hỏi Nhà nước phải sử dụng các cóng cụ, biện pháp để duy tríđược hiệu lực quản lý đñ

kế toán, báo cáo quyết toán ngân sách; đưa ra các kết luận và đánh giá về hoạtđộng của đối tượng kiểm toán Các xác nhận được dựa trên cơ sở các bằng chứng

và nhận xét, báo cáo của các kiểm toán viên cñ trính độ và trách nhiệm để đảm bảorằng các xác nhận và đánh giá cñ được tình thận trọng, trung thực và khách quan

Để khẳng định tình trung thực trong việc ghi chép, hạch toán kế toán đến việc tìnhtoán, phân bổ, tổng hợp các nghiệp vụ kinh tế, tài chình phát sinh được phản ánhtrên báo cáo tài chình được chình xác và hợp pháp thí cần cñ một tổ chức, cá nhân

cñ đủ thẩm quyền xác nhận lại các thóng tin đñ theo đöng các quy trính, chuẩnmực đã được quy định

- Chức năng tư vấn: thóng qua các quá trính kiểm toán, tư vấn cho đốitượng kiểm toán về những thiếu sñt cần khắc phục, các dự đoán trong tương lai đểphòng tránh Bằng những những kinh nghiệm tìch luỹ được thóng qua nhiều cuộckiểm toán và bằng trính độ, tầm nhín rộng của các KTV để tư vấn cho đối tượng

cñ nhiều cách làm đöng, tránh sai sñt cũng như các kinh nghiệm trong quá trínhđiều hành Đồng thời, thóng qua quá trính kiểm toán tiến hành lập các báo cáotrính lên Quốc hội, tư vấn cho Quốc hội ban hành hoặc sửa đổi các Luật cho ph÷hợp với thực tiễn hoạt động của nền kinh tế Tư vấn cho các cơ quan thuộc Chìnhphủ ban hành hoặc sửa đổi các quy định ph÷ hợp với Luật và thực tiễn hoạt độngcủa các đối tượng kiểm toán Do đñ chức năng tư vấn về pháp luật kinh tế, tàichình để tổ chức thực hiện luật và các cơ chế chình sách về quản lý kinh tế, tàichình cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân cñ quản lý và sử dụng NSNN vàsản xuất kinh doanh là một nhu cầu khóng thể thiếu được nhằm nâng cao hiệu quảkinh tế việc sử dụng các nguồn lực, đồng thời đưa các hoạt động kinh tế vào khuónkhổ hành lang pháp luật của Nhà nước

- Chức năng cóng khai các số liệu và tính hính quản lý, sử dụng ngânsách Nhà nước và các nguồn lực khác do Nhà nước nắm giữ Trong Nhà nướcpháp quyền đòi hỏi mọi hoạt động của Nhà nước phải được kiểm tra và giám sátchặt chẽ bởi cơ quan lập pháp – cơ quan do nhân dân bầu ra và là người đại diệncho quyền lợi của những người đñng thuế tạo nên ngân sách Nhà nước Nhu cầuđược thóng tin của dân chöng và các cơ quan cñ quyền giám sát đòi hỏi KTNN với

tư cách là cơ quan kiểm tra tài chình tối cao phải cóng khai các số liệu và đánh giá

về tính hính quản lý và sử dụng các nguồn lực của Nhà nước một cách minh bạchtrên các phương tiện truyền thóng hay các diễn đàn của Quốc hội theo định kỳhàng năm và được quy định bởi các điều luật

1.2 Nội dung cơ bản của Tuyên bố Lima về các chỉ dẫn kiểm toán

Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) là một tổchức các cơ quan kiểm toán tối cao của các nước thành viên Liên hiệp quốchoặc là thành viên của bất kỳ cơ quan chuyên món nào của Liên hiệp quốc, làmột tổ chức độc lập tự chủ và phi chình trị, được thành lập nhằm mục đìchtạo điều kiện cho việc trao đổi các quan điểm và kinh nghiệm giữa các cơquan kiểm toán tối cao về cóng tác kiểm toán Thực hiện tón chỉ mục đìch củamính, tại Đại hội lần thứ IX của INTOSAI họp tại Lima - Thủ đó Peru vàotháng 10/1977 đã đưa ra bản Tuyên bố Lima để định hướng cơ bản cho việcthiết lập và tổ chức hoạt động của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới.

Hơn ba mươi năm qua, từ khi Tuyên bố Lima về hướng dẫn các nguyêntắc kiểm toán được các đại biểu tham dự Đại hội INTOSAI IX tổ chức tháng10/1977 tại Lima, Pêru đồng ý thóng qua, cñ rất nhiều hy vọng là nñ sẽ thànhcóng trên toàn thế giới

Từ đñ đến nay, những trải nghiệm c÷ng Tuyên bố Lima đã vượt qua cảnhững kỳ vọng cao nhất và chứng minh mức độ ảnh hưởng mang tình quyếtđịnh của nñ đến sự phát triển của kiểm toán chình phủ trong bối cảnh cụ thểcủa mỗi quốc gia Tuyên bố Lima mang nghĩa bính đẳng với tất cả Cơ quankiểm toán tối cao (SAI) trong tổ chức INTOSAI, bất kể thuộc khu vực nào,phát triển đến đâu, hoà nhập vào hệ thống quyền lực đến mức nào và tổ chức

ra sao

Thành cóng của Tuyên bố như trên là do nñ hàm ẩn danh mục đầy đủcác mục tiêu và vấn đề liên quan đến hoạt động kiểm toán chình phủ, trongkhi bảo lưu được đầy đủ ý nghĩa mà vẫn ngắn gọn söc tìch, khiến nñ dễ sửdụng, với ngón từ trong sáng bảo đảm trọng tâm khóng xa rời những nội dungchủ yếu

Mục tiêu chình của Tuyên bố Lima là kêu gọi hoạt động kiểm toánchình phủ độc lập Một SAI nếu khóng đáp ứng yêu cầu này sẽ khóng đủ tiêuchuẩn Chình ví vậy, khóng cñ gí ngạc nhiên khi vấn đề độc lập của SAI liên

tục là đề tài được trao đi đổi lại trong cộng đồng INTOSAI Tuy nhiên, mộtSAI vẫn khóng thể đáp ứng yêu cầu của Tuyên bố Lima nếu chỉ thoả mãn vềtình độc lập; tình độc lập bắt buộc phải được quy định trong luật pháp Vívậy, để làm được điều này, phải cñ những thiết chế chức năng đảm bảo vềpháp lý, một SAI như vậy chỉ hính thành tại một nền dân chủ xây dựng trên

cơ sở pháp trị

Mặc d÷ Tuyên bố Lima khóng bị ràng buộc về mặt pháp lý quốc tế,nhưng nñ được xem như là một văn kiện chung thìch hợp với mọi hính thức

tổ chức hệ thống kiểm tra tài chình ở các nước thành viên

1.2.1 Địa vị pháp lý và nguyên tắc hoạt động

Trong "Tuyên bố Lima về các chỉ dẫn kiểm toán" của INTOSAI khi đềcập đến thẩm quyền cơ bản của cơ quan kiểm toán tối cao "tình độc lập củaKiểm toán tối cao" và của các "các nhân viên và quan chức của cơ quan kiểmtoán tối cao"; về quan hệ của cơ quan kiểm toán tối cao với "Nghị viện" và

"Chình phủ và chình quyền", về "báo cáo trước Quốc hội và cóng chöng"khuyến cáo rằng: những quy định trên cần được quy định trong Hiến pháp củamỗi Nhà nước Đñ là những tiền đề cơ bản để hính thành hệ thống luật vềKTNN của mỗi nước

1.2.1.1 Địa vị pháp lý

Theo tuyên bố Lima: " Tên và việc thành lập cơ quan kiểm toán đã tồn tại từ rất lâu trong bộ máy quản trị tài chính công, ví dụ như việc quản lý các quỹ dưới dạng thác quản Kiểm toán tự nó không phải là cứu cánh mà là một

bộ phận không thể tách rời của cả hệ thống kiểm tra nhằm phơi bày kịp thời những sai lệch so với chuẩn mực đã được công nhận và trong phạm vi nguyên tắc pháp lý, tính hiệu quả, hiệu năng và tính kinh tế của công tác quản lý các nguồn lực để từ đó có những biện pháp đúng đắn đối với những trường hợp cụ thể buộc các bên hữu quan lĩnh nhận trách nhiệm, đòi bồi thường hoặc có

những biện pháp để ngăn ngừa những hành vi tái phạm hay chí ít thì cũng làm cho nó khó có cơ hội xảy ra hơn" (khoản 1, tuyên bố Lima).

Vấn đề xác định địa vị pháp lý và tình độc lập của cơ quan KTNN được

khẳng định tại Điều 5, Tuyên bố Lima: "Sự thiết lập các cơ quan kiểm toán tối cao và tính độc lập của nó phải được đảm bảo trong Hiếp pháp và các đạo luật khác" Cñ thể xem đây là một nguyên tắc quan trọng trong việc thiết

lập cơ quan KTNN ở tất cả các Quốc gia trên thế giới Nội dung của nguyêntắc này được giải thìch cụ thể như sau:

- Trước hết cần khẳng định sự tồn tại và hoạt động KTNN là nhu cầuthiết yếu của Nhà nước pháp quyền từ Hiến pháp cho tới các đạo luật cñ liên quan(Luật NSNN, Luật KTNN)

- Cơ quan KTNN phải cñ vị trì tương xứng trong bộ máy quyền lựcNhà nước, d÷ nñ nằm ở nhánh quyền lực nào trong cơ cấu bộ máy pháp quyền củanhà nước T÷y thuộc mỗi quốc gia, tổ chức cơ quan kiểm toán tối cao được xác lậptheo hính thức thìch hợp Nhưng điều quan trọng là mọi hoạt động của nñ phảiđược đảm bảo bằng pháp luật và được trao quyền một cách rộng rãi, để cñ thể thựcthi nhiệm vụ của mính

- Cơ quan KTNN phải được xem như là một tổ chức kiểm tra tài chình cóng cao nhất của một Quốc gia

1.2.1.2 Nguyên tắc hoạt động

Mục tiêu của Kiểm toán Nhà nước là xem xét việc sử dụng hợp lý vàhiệu quả các nguồn cóng quỹ; tăng cường sự lành mạnh trong quản lý tàichình; ngăn ngừa tham nhũng, lãng phì cóng quỹ Nhà nước; cung cấp cácthóng tin cñ chất lượng với các cơ quan thóng tin đại chöng và cóng chöngthóng qua các báo cáo kiểm toán khách quan Điều 1, Tuyên bố Lima về cácchỉ dẫn kiểm toán chỉ “Khái niệm và việc hính thành kiểm toán gắn liền vớiquản trị tài chình cóng ví quản lý cóng quỹ là một sự uỷ thác Kiểm toán tự nñkhóng phải là cứu cánh mà là bộ phận khóng thể thiếu của một hệ thống pháp

lý nhằm bñc trần những sai lệch so với các chuẩn mực đã được chấp nhận vàhành vi vi phạm nguyên tắc về tình hợp pháp, hiệu quả, hiệu lực và tình kinh

tế của quản lý tài chình kịp để cñ thể áp dụng biện pháp chấn chỉnh trong từng

vụ việc, làm cho những người liên đới phải chịu trách nhiệm, chấp nhận bồithường, hay thực hiện các bước để ngăn ngừa hay chì ìt cũng gây khñ khăncho những sai phạm đñ”

Cơ quan Kiểm toán tối cao d÷ được tổ chức theo hính thức nào, nhưng

nñ chỉ cñ thể thực hiện được nhiệm vụ một cách khách quan và thật sự hiệuquả khi nñ được đảm bảo tình độc lập trên các phương diện:

- Độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao

+ Độc lập với cơ quan bị kiểm tra và được bảo vệ trước những ảnh hưởng tác động từ bên ngoài

+ Độc lập về mặt chức năng, nhiệm vụ và tổ chức

+ Tình độc lập nêu ở đây cũng chỉ cñ nghĩa tương đối mà khóng phải tuyệt đối hoàn toàn trước sự đan xen giữa các cơ quan quyền lực Nhà nước

- Độc lập của các uỷ viên kiểm toán và cóng chức kiểm toán

+ Tình độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao gắn liền và khóng táchrời với tình độc lập của các ủy viên kiểm toán Các ủy viên kiểm toán hoặc các ủyviên của Hội đồng Lãnh đạo cơ quan Kiểm toán tối cao (tổ chức theo đơn tuyến) lànhững người cñ quyền đưa ra các quyết định, các ý kiến nhận xét và phải chịutrách nhiệm về các ý kiến nhận xét đñ với pháp luật

+ Tình độc lập của các ủy viên (Ban Lãnh đạo) phải được Hiến phápquy định Đặc biệt thủ tục bổ nhiệm, miễn nhiệm khóng được làm ảnh hưởng đếntình độc lập của các ủy viên Cách thức bổ nhiệm và bãi miễn t÷y thuộc vào Hiếnpháp của từng nước

+ Trong hoạt động, các cóng chức kiểm toán phải được độc lập, khóng chịu ảnh hưởng và lệ thuộc vào các đơn vị được kiểm toán

Tuyên bố Lima:

Điều 5 Tính độc lập của Cơ quan kiểm toán tối cao

1 Cơ quan Kiểm toán tối cao chỉ có thể hoàn thành nhiệm vụ của mình một cách khách quan, hiệu lực khi nó độc lập với đơn vị được kiểm toán và được bảo vệ trước các ảnh hưởng từ bên ngoài;

2 Dù cũng là cơ quan nhà nước, không thể độc lập tuyệt đối do là một

bộ phận của nhà nước nói chung, nhưng Cơ quan kiểm toán tối cao phải độc lập

về chức năng và tổ chức cần để thực hiện nhiệm vụ của mình.

3 Việc thành lập Cơ quan kiểm toán tối cao và mức độ độc lập cần thiết của nó phải được quy định trong hiến pháp; quy định chi tiết cần được thể hiện trong luật Cụ thể, phải đảm bảo sự bảo vệ đầy đủ về pháp lý của Toà án tối cao chống lại sự can thiệp của bên ngoài vào tính độc lập và chức năng kiểm toán của Cơ quan kiểm toán tối cao.

Điều 6 Tính độc lập của cán bộ, nhân viên Cơ quan kiểm toán tối cao

1 Sự độc lập của Cơ quan kiểm toán tối cao không thể tách rời khỏi sự độc lập của nhân viên của nó Nhân viên được hiểu là những người phải đưa ra quyết định đại diện cho Cơ quan kiểm toán tối cao và giải trình các quyết định đó với bên thứ ba, bên thứ ba là thành viên của ban lãnh đạo tập thể hay

người đứng đầu Cơ quan kiểm toán tối cao nếu tổ chức theo chế độ thủ

trưởng.

2 Sự độc lập của nhân viên phải được đảm bảo bởi Hiến pháp Cụ thể, quy trình miễn nhiệm cũng phải được quy định trong Hiến pháp và không được ảnh hưởng đến tính độc lập của nhân viên Phương thức bổ nhiệm và bãi nhiệm nhân viên tuỳ thuộc vào cơ cấu hiến pháp của mỗi quốc gia.

3 Khi thực hiện nghiệp vụ chuyên môn của mình, cán bộ, nhân viên kiểm toán của Cơ quan kiểm toán tối cao phải không bị ảnh hưởng bởi tổ chức được kiểm toán và phải không phụ thuộc vào tổ chức đó.

Điều 7 Sự độc lập về tài chính của Cơ quan kiểm toán tối cao

1 Cơ quan kiểm toán tối cao phải được cung cấp phương tiện tài chính

để có thể hoàn thành nhiệm vụ của mình.

2 Nếu cần, Cơ quan kiểm toán tối cao phải có quyền trực tiếp đề nghị

cơ quan công quyết định về ngân sách quốc gia cung cấp các phương tiện tài chính cần thiết.

3 Cơ quan kiểm toán tối cao phải có quyền sử dụng ngân sách được phân bổ cho mình theo một cấp ngân sách riêng nếu thấy cần

- Quan hệ với Quốc hội và Chình phủ:

+ Quan hệ giữa cơ quan Kiểm toán tối cao và Quốc hội (Nghị viện)được quy định trong Hiến pháp của từng quốc gia theo điều kiện và yêu cầu riêng

của mỗi nước Điều 8 Tuyên bố Lima: “Sự độc lập của Cơ quan kiểm toán tối cao theo quy định của hiến pháp và pháp luật cũng đảm bảo một mức độ cao về tính chủ động và tự quản, ngay cả khi Cơ quan này là một cơ quan của Quốc hội và thực hiện kiểm toán theo hướng dẫn của Quốc hội Quan hệ giữa Cơ quan kiểm toán tối cao và Quốc hội phải được quy định trong hiến pháp phù hợp với điều kiện và yêu cầu của từng nước”.

+ Cơ quan Kiểm toán tối cao thực hiện kiểm toán các hoạt động củaChình phủ, các cơ quan hành chình của Chình phủ và bất kỳ cơ quan trực thuộcnào khác Điều đñ, khóng cñ nghĩa là Chình phủ trực thuộc Cơ quan Kiểm toán tốicao Đặc biệt Chình phủ phải chịu hoàn toàn và duy nhất đối với các hoạt động vàsai sñt của mính và khóng thể chối bỏ trách nhiệm với lý do là đã qua kiểm toán và

đã cñ ý kiến chuyên món của cơ quan Kiểm toán tối cao, trừ phi các ý kiến chuyênmón đñ được đưa ra với đầy đủ hiệu lực pháp lý và khả năng thực hiện Điều 9

Tuyên bố Lima: “Cơ quan kiểm toán tối cao kiểm toán các hoạt động của chính

phủ, cơ quan chính quyền và các tổ chức trực thuộc Tuy nhiên điều đó không có nghĩa là chính phủ có địa vị thấp hơn Cơ quan kiểm toán tối cao Cụ thể, chính phủ chịu trách nhiệm hoàn toàn và duy nhất đối về các hoạt động hay sự sao nhãng của mình và không thể trốn trách nhiệm bằng cách viện dẫn các phát hiện kiểm toán - trừ phi các phát hiện đã được đưa ra đó là các đánh giá có giá trị pháp lý và bắt buộc thực hiện - và ý kiến chuyên môn của Cơ quan kiểm toán tối cao”.

1.2.2 Chức năng, nhiệm vụ

Chức năng, nhiệm vụ cơ bản của cơ quan Kiểm toán tối cao cần phảiđược quy định trong Hiến pháp và những quy định chi tiết cần phải được thểhiện thóng qua một đạo luật khác, như: Luật Ngân sách Nhà nước hoặc LuậtKiểm toán Nhà nước Việc xác định chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Kiểmtoán tối cao, Tuyên bố Lima khóng đưa ra những điều lệ cụ thể, nñ phụ thuộcvào điều kiện và yêu cầu của từng nước Những định hướng cơ bản về chứcnăng, nhiệm vụ của Kiểm toán tối cao được xác định:

- Kiểm tra toàn bộ cóng tác quản lý và tình kinh tế của NSNN, các

khoản thu, chi NSNN “Mọi nghiệp vụ tài chính công, bất kể chúng được phản ánh

ở đâu và phản ánh như thế nào trong ngân sách quốc gia, cũng đều phải chịu sự kiểm toán của Cơ quan kiểm toán tối cao Việc tách một số nội dung quản lý tài chính ra ngoài ngân sách quốc gia không được để những nội dung đó được miễn kiểm toán bởi Cơ quan kiểm toán tối cao”

- Kiểm tra các cơ quan Nhà nước và các cơ sở Nhà nước ở nước ngoài

Điều 19 Tuyên bố Lima “Theo nguyên tắc chung, cơ quan công và các cơ quan khác được thành lập ở nước ngoài đều phải được kiểm toán bởi Cơ quan kiểm toán tối cao Khi kiểm toán những cơ quan này, cần lưu ý đúng mức tới những hạn chế do luật quốc tế quy định; nếu chính đáng, những hạn chế này sẽ được khắc phục khi luật quốc tế phát triển”.

- Kiểm tra các hoạt động và quy trính xây dựng (chương trính dự án

đầu tư): “Đấu thầu công khai là biện pháp phù hợp nhất để nhận được giá chào hợp lý nhất về giá cả và chất lượng Bất cứ khi nào không tổ chức thầu công trình công, Cơ quan kiểm toán tối cao đều phải xác định lý do tại sao Khi kiểm toán công trình công, Cơ quan kiểm toán tối cao phải thúc đẩy thiết lập các chuẩn mực phù hợp để điều tiết công tác quản lý những công trình đó Kiểm toán công trình công không chỉ là kiểm toán tính nguyên tắc trong thanh toán, mà cả tính hiệu quả trong quản lý xây dựng và chất lượng công trình xây dựng”.

- Kiểm tra việc lắp đặt các thiết bị xử lý dữ liệu bằng máy tình điện tử:

“Lượng ngân sách đáng kể sử dụng cho các thiết bị xử lý dữ liệu điện tử phải được kiểm toán thoả đáng Cuộc kiểm toán như vậy phải mang tính hệ thống và đề cập đến những khía cạnh như: lập kế hoạch đáp ứng yêu cầu; sử dụng tiết kiệm thiết bị xử lý dữ liệu điện tử; sử dụng cán bộ có chuyên môn phù hợp, nhất là cán

bộ trong ban quản lý đơn vị được kiểm toán; ngăn chặn việc sử dụng sai mục đích; và độ hữu ích của thông tin đầu ra”.

- Kiểm tra các DNNN và các doanh nghiệp mà trong đñ Nhà nước tham

gia đầu tư vốn: “Việc mở rộng các hoạt động kinh tế của chính phủ thường dẫn đến việc thành lập các doanh nghiệp theo quy định của tư pháp Những doanh nghiệp này cũng phải chịu sự kiểm toán của Cơ quan kiểm toán tối cao nếu chính phủ tham gia một phần đáng kể - nhất là khi đó là sự tham gia chiếm đa số - hay

có ảnh hưởng quyết định” khoản 1 Điều 23 Tuyên bố

Lima

- Kiểm toán các cơ sở được Nhà nước hỗ trợ vốn: “Cơ quan kiểm toán tối cao phải có thẩm quyền kiểm toán việc sử dụng các khoản trợ cấp lấy từ công quỹ Khi khoản trợ cấp đó là đặc biệt cao, do tự bản thân nó hay trong tương quan với lượng thu chi cơ bản của tổ chức được trợ cấp, thì cuộc kiểm toán, nếu thấy cần, có thể được mở rộng ra để bao gồm toàn bộ công tác quản lý tài chính của tổ chức đó” Điều 24 Tuyên bố Lima.

- Kiểm toán các tổ chức quốc tế và đa quốc gia: “Tổ chức quốc tế vàsiêu quốc gia cñ các khoản chi tiêu lấy từ đñng gñp của quốc gia thành viên phảichịu sự kiểm toán độc lập, từ bên ngoài, giống như đối với từng quốc gia” khoản 1Điều 23 Tuyên bố Lima

1.2.3 Quyền hạn của cơ quan Kiểm toán tối cao

Trong Tuyên bố Lima định hướng các quyền hạn của cơ quan Kiểmtoán tối cao trong lĩnh vực kiểm tra trong việc đưa ra ý kiến và theo dõi cácđơn vị được kiểm toán thực hiện đầy đủ, nghiêm chỉnh kiến nghị, kết luận củaKiểm toán tối cao cũng như các quyền hạn phối hợp khác trong việc ban hànhcác đạo luật, quy chế liên quan đến cóng tác quản lý ngân sách tài chình và kếtoán cụ thể:

- Cơ quan Kiểm toán tối cao phải được phép tiếp cận với tất cả các tàiliệu, văn bản cñ liên quan đến cóng tác tài chình và cñ quyền yêu cầu các đơn vịđược kiểm toán cung cấp thóng tin, tài liệu, sổ sách và báo cáo quyết toán cũngnhư các tài liệu cñ liên quan khác đến cóng việc kiểm toán trong thời hạn nhất định(khoản 1 Điều 10 tuyên bố Lima)

- Cơ quan Kiểm toán tối cao cñ thể đưa ra những quyết định trong từngtrường hợp rằng việc kiểm toán tiến hành tại hiện trường (trụ sở đơn vị được kiểmtoán) hoặc tại trụ sở của cơ quan Kiểm toán tối cao theo yêu cầu của mính (khoản

2 Điều 10 tuyên bố Lima)

- Trong một thời gian do luật pháp quy định, các đơn vị được kiểm toánphải cñ ý kiến về các nhận xét, kết luận của cơ quan Kiểm toán tối cao và

phải cóng bố, đưa ra những biện pháp khắc phục, sửa chữa những sai sñt trên

cơ sở những kết luận đñ (khoản 3 Điều 10 tuyên bố Lima)

- Đối với những cơ quan Kiểm toán tối cao khóng được đưa ra nhữngkết luận bằng những hính thức cñ hiệu lực pháp lý bắt buộc phải thi hành, thí cơquan Kiểm toán tối cao cần phải cñ quyền tống đạt những đề nghị của mính tới các

cơ quan cñ thẩm quyền để đưa ra những biện pháp cần thiết và cñ hiệu lực bắtbuộc

- Cơ quan Kiểm toán tối cao cñ thể gửi tới Quốc hội, Chình phủ báocáo những vấn đề thẩm định quan trọng thóng qua kinh nghiệm hoạt động củamính, kể cả những nhận xét đánh giá về các đạo luật, quy chế thuộc các vấn đề tàichình chung dự kiến ban hành Việc chấp thuận hay bác bỏ là t÷y vào các cơ quanquyền lực Nhà nước, tuy nhiên nhiệm vụ này khóng được dẫn tới sự ảnh hưởng,tới kết luận kiểm toán và hoạt động của cơ quan Kiểm toán tối cao

- Các quy chế về trính tự quyết toán chỉ được phép ban hành với sựthống nhất của cơ quan Kiểm toán tối cao (Điều 11, Điều 12 Tuyên bố Lima)

1.3 Pháp luật về Kiểm toán Nhà nước của một số nước trên thế giới

Nghiên cứu Hiến pháp của 53 nước trên thế giới cñ thể đưa ra nhữngnhận xét về tình phổ biến của những quy định về KTNN trong Hiến pháp là[20]:

- Xác định chức năng cơ bản của KTNN

- Xác định địa vị pháp lì của KTNN trong hệ thống các cơ quan Nhànước

- Hầu hết Hiến pháp các nước còn quy định thẩm quyền (quyền vànghĩa vụ) cơ bản của KTNN; nguyên tắc cơ bản trong hoạt động của KTNN (tìnhđộc lập)

Với những quy định cơ bản như trên trong Hiến pháp, các nước đã xâydựng các đạo luật cụ thể làm cơ sở pháp lý cho việc hính thành tổ chức và cơchế hoạt động của KTNN.

Dựa trên cơ sở Hiến pháp, các nước đều ban hành luật Mặc d÷ nộidung cụ thể của luật KTNN của các nước cñ sự khác nhau, nhưng nhín chungđều cñ các quy định chủ yếu sau đây:

- Các quy định về chức năng, nhiệm vụ cụ thể của KTNN

- Các quy định về quyền hạn và trách nhiệm (nghĩa vụ) của KTNN

- Các quy định về đối tượng, phạm vi kiểm toán của KTNN

- Các quy định về tổ chức và nhân sự của KTNN

- Các quy định về quy chế hoạt động của KTNN

- Các quy định về kinh phì hoạt động của KTNN

- Các quy định chung về các phương pháp nghiệp vụ kiểm toán củaKTNN

Luật KTNN là cơ sở pháp lý để điều chỉnh mọi quan hệ phát sinh tronghoạt động của KTNN; đồng thời cũng là cơ sở pháp lý điều chỉnh các quan hệnội bộ của hệ thống KTNN

Ngoài Hiến pháp và luật KTNN, ở một số luật khác cñ liên quan đếnhoạt động của KTNN cũng cñ những quy định ph÷ hợp với Hiến pháp vàLuật KTNN Trên cơ sở Hiến pháp và được các cơ quan Nhà nước cñ thẩmquyền ban hành những văn bản dưới luật để tổ chức thực hiện hoạt động cụthể của KTNN

Tñm lại, theo những định hướng của INTOSAI và thực tiễn hệ thốngpháp luật về KTNN của các nước cho thấy, hệ thống pháp luật về KTNN cñthể đảm bảo hiệu lực thực tiễn trước hết về mặt hính thức pháp luật phải đảmbảo chặt chẽ và thống nhất; bao gồm: các quy định trong Hiến pháp, Luật

KTNN, các luật liên quan đến KTNN và các văn bản dưới luật Hính thứcpháp lý của các văn bản pháp luật về KTNN phải ph÷ hợp với nội dung củacác văn bản pháp luật, phản ánh và đảm bảo được vai trò của KTNN tronghoạt động thực tiễn.

1.3.1 Tính độc lập của kiểm tra tài chính nhà nước

Theo Tuyên bố Lima về kiểm tra tài chình cóng của INTOSAI thí tìnhđộc lập của KTNN là nguyên tắc tối cao, là tiền đề cơ bản bảo đảm cho cóngtác kiểm tra tài chình cóng cñ hiệu lực và hiệu quả Do những hệ quả đặc biệt

về chình trị và tài chình bắt nguồn từ hoạt động kiểm tra của các cơ quanKiểm toán tối cao (KTTC) đối với tất cả các cơ quan nhà nước, đặc biệt là đốivới chình giới và chình quyền, tình độc lập đầy đủ cần phải được đảm bảo vềmặt pháp lý Điều đñ vừa phải cñ giá trị đối với cơ quan KTTC với tư cách là

cơ quan (thiết chế) nhà nước trong cơ cấu của một hệ thống phân chia quyềnlực chức năng của Nhà nước; nhưng nñ cũng phải cñ giá trị đối với vị trì củacác Uỷ viên kiểm toán và trong trường hợp cần thiết đối với cán bộ kiểm toán.Đây là yếu tố quan trọng, trước tiên cñ tác động đến chất lượng kiểm toán, bởi

ví trong hoạt động kiểm toán mọi ý kiến đánh giá, nhận xét và kết luận củaKiểm toán viên đều dựa vào bằng chứng kiểm toán và tuân thủ pháp luật,khóng chịu sự tác động của bất kỳ sự chi phối nào, nhất là sức ép về chình trị

Để đảm bảo một cách cñ hiệu lực và vững chắc sự kiểm tra tài chìnhđộc lập, cần phải quy định rõ tình độc lập của KTNN ngay trong các điềukhoản Hiến pháp, những quy định cụ thể hơn được quy định trong LuậtKTNN

Ở Việt Nam, KTNN thành lập sau khi Quốc hội thóng qua Hiến phápnăm 1992, do vậy chưa cñ điều kiện quy định về tình độc lập của KTNN trong cácđiều khoản Hiến pháp Luật KTNN đã cñ 1 điều (Điều 7 Luật KTNN Việt Nam)quy định về nguyên tắc hoạt động kiểm toán của KTNN:

"Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật" Đây là nguyên tắc pháp lý cơ bản làm

cơ sở để xây dựng các chế định cụ thể của Luật, đảm bảo tình độc lập củaKTNN cả về tổ chức và hoạt động Qua so sánh với luật KTNN của nhiềunước trên thế giới cho thấy quy định về nguyên tắc độc lập trong Luật KTNNViệt Nam là quy định rất tiến bộ Tình độc lập của KTNN được thể hiệnthóng qua các nội dung cơ bản sau đây:

Thứ nhất, về địa vị pháp lý của KTNN, ở nước ta, để xác lập cơ chế cho

KTNN hoạt động một cách độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; trung thực,khách quan, Điều 13 của Luật KTNN quy định về địa vị pháp lý của KTNN: "KTNN là cơ quan chuyên món về lĩnh vực kiểm tra tài chình nhà nước doQuốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật" Tình độclập trong hoạt động của KTNN tương tự như Viện Kiểm sát nhân dân tối cao

và Toà án nhân dân tối cao ở nước ta, nhưng KTNN khóng thuộc hệ thống các

cơ quan lập pháp, hành pháp hay tư pháp Quy định này nhằm đảm bảo tìnhđộc lập về nghiệp vụ và thiết chế của KTNN tuy đã khắc phục một phần vềtính trạng địa vị pháp của KTNN còn thấp, chưa tương xứng với chức năng,nhiệm vụ được giao Song chưa thể hiện đöng bản chất của KTNN với tư cách

là cơ quan kiểm tra tài chình nhà nước cao nhất của Nhà nước Ở hầu hết cácnước trên thế giới địa vị pháp lý của KTNN đều được quy định trong Hiếnpháp và được cụ thể hña trong Luật KTNN, còn ở nước ta chưa được quy địnhtrong Hiến pháp Nếu chờ sửa đổi Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội đểxác định KTNN là cơ quan kiểm tra tài chình nhà nước cao nhất sẽ khóng đápứng kịp thời yêu cầu của cóng cuộc đổi mới, phát triển kinh tế thị trường vàhội nhập quốc tế

Để khắc phục tồn tại nêu trên; đồng thời, xác định điạ vị pháp lý củaKTNN đöng với bản chất của KTNN và ph÷ hợp với thóng lệ quốc tế, cầnphải bổ sung vào Hiến pháp - đạo luật “gốc” của Nhà nước những quy định

cơ bản về địa vị pháp lý của KTNN làm nền tảng cho tổ chức và hoạt độngcủa KTNN

Thứ hai, về ngân sách, độc lập về nguồn lực tài chình để hoạt động là

tiền đề cơ bản bảo đảm tình tự chủ trong cóng việc Nếu bị hạn chế về mặt tàichình đối với KTNN sẽ dẫn đến sự hạn chế trong hoạt động của nñ, phạm vikiểm toán cñ thể bị thu hẹp, hoặc phải nhờ đến sự giöp đỡ của đối tượng kiểmtoán, ảnh hưởng trực tiếp đến tình khách quan, vó tư của hoạt động kiểm toán.Trên thế giới, việc cung cấp phương tiện tài chình để đáp ứng nhu cầu về vậtdụng và nhân sự của KTNN được quy định rõ trong phần lớn các luật kiểmtoán, nhưng ở mức độ khác nhau Chẳng hạn như Luật Kiểm toán Hàn quốcchỉ lưu ý rằng phải tón trọng tối đa tình độc lập của KTNN trong khi thiết lậpngân sách (Điều 2 khoản 2 Luật Kiểm toán Hàn Quốc) để bằng cách đñ hạnchế sự tác động của các cơ quan khác Luật Kiểm toán Trung Quốc và Ngachỉ quy định rằng kinh phì để trang trải cho hoạt động của KTNN được cấp từngân sách Trong các Luật này thiếu những quy định về việc ai xác định mứcngân sách hoặc liệu ngân sách đñ cñ phải được phê duyệt hay khóng (Điều 11Luật Kiểm toán Trung Quốc: ngân sách cần thiết để cơ quan kiểm toán hoànthành trách nhiệm hoạt động kiểm toán được ghi trong ngân sách mỗi cấp vàđược Chình phủ nhân dân c÷ng cấp đảm bảo; Điều 30 Luật Kiểm toán Nga:chi phì sự nghiệp vủa KTNN Liên bang được ghi trong ngân sách Liên bangthành một mục riêng) Trái lại, ở Anh, Cộng hoà Séc lại cñ những quy định rõràng về việc đñ, và cñ quy định một quy trính đặc biệt đối với ngân sách của

cơ quan Kiểm toán tối cao; NSNN dành cho KTNN Vương quốc Anh đượckiểm tra bởi một Uỷ ban kiểm toán riêng biệt trước khi ngân sách này đượctrính lên Hạ nghị viện (Điều 4 Khoản 1- Luật Kiểm toán Vương quốc Anh ;Điều 32, 33 Luật Kiểm toán Séc: chi phì cho các hoạt động của Cục được đảmbảo trong ngân sách Nhà nước Cộng hòa Séc)

Ở nước ta, Điều 67 của Luật KTNN quy định về kinh phì hoạt động củaKTNN: " KTNN cñ kinh phì hoạt động riêng, là đơn vị dự toán cấp I của ngân sáchtrung ương Kinh phì hoạt động của KTNN do KTNN lập dự toán và đề nghị Chìnhphủ trính Quốc hội quyết định" Điều 69 Luật KTNN quy định về

đầu tư hiện đại hoá hoạt động KTNN: "Nhà nước cñ chình sách đầu tư pháttriển cóng nghệ thóng tin và các phương tiện khác để bảo đảm cho tổ chức vàhoạt động của KTNN, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế".

Quy định như trên đã cñ sự ph÷ hợp nhất định với Điều 7 Tuyên bốLima: "Phải cấp cho cơ quan KTNN phương tiện tài chình nhằm tạo điều kiệncho việc hoàn thành nhiệm vụ của họ; trong trường hợp cần thiết, các cơ quanKTNN phải cñ quyền trực tiếp đề nghị với cơ quan duyệt ngân sách nhà nướccấp phương tiện tài chình mà họ cho là cần thiết; Cơ quan KTNN phải đượcphép tự chịu trách nhiệm sử dụng kinh phì đã cấp trong thời đoạn ngân sáchcủa họ"

Thứ ba, về nhân sự: Trong vấn đề này Quy trính bổ nhiệm và miễn

nhiệm các Uỷ viên KTNN, đặc biệt là Chủ tịch (Tổng) KTNN, đñng một vaitrò quan trọng Theo Điều 6 khoản 1 Tuyên bố Lima thí các ủy viên này lànhững người phải đưa ra các quyết định của cơ quan KTTC và phải tự chịutrách nhiệm về những quyết định đñ đối với bên ngoài Những người đñ cñthể là các thành viên của một Hội đồng cñ quyền ra quyết định hoặc thủtrưởng của một cơ quan KTTC được tổ chức theo kiểu đơn tuyến Tất cả cácLuật kiểm toán đều cñ những quy định về việc bổ nhiệm hoặc bãi nhiệm các

ủy viên cơ quan KTTC Để nhấn mạnh sự độc lập của cơ quan KTTC đối với

cơ quan hành pháp cần được kiểm tra, phần lớn các Luật kiểm toán đều quyđịnh rằng, ìt nhất thí Chủ tịch của cơ quan này được bầu bởi cơ quan lập pháphữu quan (Điều 5 khoản 1 Luật Kiểm toán Liên bang Đức; Điều 1 khoản 1Luật Kiểm toán Anh; Điều 4 khoản 1 Luật Kiểm toán Hàn quốc; Điều 5khoản 1 Luật Kiểm toán Nga; Điều 10 Luật Kiểm toán Séc, Điều 97 Hiếnpháp cộng hoà Séc; Chương 6 Luật Kiểm toán Thái Lan) Điều mang tình đặctrưng là ở tất cả các nước được đề cập tại đây đều dành cho Chình phủ quyền

đề (kiến) nghị; tuy vậy ở đây vẫn cñ những sự phân kỳ đáng kể t÷y theo cấutröc của hệ thống Chình phủ mà Hiến pháp quy định Thì dụ như Luật Kiểm

toán Anh quy định rằng, trước khi đưa ra kiến nghị Thủ tướng phải lấy ý kiến

Uỷ ban kiểm toán (Điều 1 khoản 1 Luật kiểm toán Anh)

Khác với những nước nñi trên, Luật Kiểm toán của Trung Quốc, Phápquy định chung là cơ quan hành pháp phụ trách việc bổ nhiệm (Khoản 2, Điều

2 kết hợp với khoản 3, Điều 15 Luật Kiểm toán Trung Quốc; Điều 4 khoản 1Luật Kiểm toán Pháp), như ở Pháp, Chủ tịch và các ủy viên khác của KTNNđược bổ nhiệm bởi một pháp lệnh của Hội đồng Bộ trưởng Từ các điềukhoản của Luật Kiểm toán Trung Quốc cñ thể nhận biết rằng Chình phủ chỉđịnh các ủy viên KTNN

Trong trường hợp cơ quan KTTC được tổ chức theo hính thức đồng sự

và những điều khoản nêu ở trên khóng được vận dụng đối với viêc bầu các ủyviên còn lại thí các Luật kiểm toán tón trọng tình độc lập về mặt tổ chức của

cơ quan KTTC và dành cho Chủ tịch kiểm toán quyền đề nghị bổ nhiệm các

ủy viên còn lại, một số Luật kiểm toán còn trực tiếp dành cho Chủ tịch quyền

bổ nhiệm các ủy viên này (Điều 5 khoản 2 Luật Kiểm toán Liên bang Đức;Điều 5 khoản 1 Luật Kiểm toán Hàn Quốc; Điều 5 khoản 4 Luật Kiểm toánNga; Điều 12 Luật Kiểm toán Séc)

Ở nước ta, Khoản 2 Điều 17 của Luật quy định về thẩm quyền bổnhiệm Tổng KTNN: "Tổng KTNN do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệmtheo đề nghị của UBTVQH sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chình phủ".Với quy định như trên, Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đã quyđịnh thẩm quyền và quy trính bổ nhiệm cao nhất cho Tổng KTNN, bởi ví theo quyđịnh tại Khoản 7 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung theoNghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 của Quốc hội khoá X vàquy định tại Khoản 7 Điều 2 Luật Tổ chức Quốc hội ngày 25 tháng 12 năm 2001thí Quốc hội "Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phñ Chủ tịch nước, Chủtịch Quốc hội, các Phñ Chủ tịch Quốc hội và các Uỷ viên Uỷ ban Thường vụ Quốchội, Thủ tướng Chình phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Việnkiểm sát nhân dân

tối cao" Quy định về thẩm quyền và quy trính bổ nhiệm như vậy để xác định

rõ vị thế của Tổng KTNN, đảm bảo tình độc lập, khách quan của Tổng KTNNnñi riêng và KTNN nñi chung khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán

Tuy nhiên, một điều tỏ ra còn quan trọng hơn quy trính bổ nhiệm các

ủy viên KTTC là quy định chình xác bằng Luật việc miễn nhiệm các ủy viêntheo một cách thức khóng làm ảnh hưởng tới tình độc lập của họ trong khithực thi cóng việc Phần lớn các nước đã nhận ra nguy cơ ngành hành pháphoặc lập pháp cñ thể cñ cơ hội sa thải các ủy viên kiểm toán mà khóng cầnnêu lý do và thóng qua đñ gây ảnh hưởng đối với cách thức kiểm toán Ví thế

mà trong nhiều luật kiểm toán đều cñ những quy định nhằm ngăn chặn nguy

cơ đñ (Điều 5 khoản 3 Luật Kiểm toán Trung Quốc; Điều 3 khoản 1 Phụ ơng II của Luật Kiểm toán Vương quốc Anh; Điều 8 khoản 1 Luật Kiểm toánHàn Quốc; Điều 29 khoản 4 Luật Kiểm toán Nga; Điều 10 khoản 8, 9 và Điều

chư-12 khoản 9 Luật Kiểm toán Séc) Các điều khoản này quy định rằng chỉ đượcphép miễn nhiệm ngoài quy định bởi những lý do sức khoẻ hoặc kỷ luật, thì

dụ trong trường hợp vi phạm nghĩa vụ chức năng Trong khi đñ một số Luậtkiểm toán kể ra tất cả những lý do dẫn tới việc kết thöc hoạt động chức năng(Điều 8 khoản 1 Luật Kiểm toán Hàn Quốc; Điều 29 khoản 4 Luật Kiểm toánNga; Điều 10 khoản 8, 9 và Điều 12 khoản 9 Luật Kiểm toán Séc) Ở nhữngnước khác chỉ cñ những điều khoản đặt các ủy viên kiểm toán ngang hàng vớicác thẩm phán và cũng tuyên bố vận dụng các thủ tục miễn nhiệm thẩm phánđối với ủy viên kiểm toán hoặc khóng phế chức họ (Điều 3 khoản 4 LuậtKiểm toán Đức; Điều 2 khoản 2 Luật Kiểm toán Pháp; Điều 105 khoản 3Hiến pháp Malayxia)

Luật KTNN Việt Nam và Thái Lan khóng cñ quy định đặc biệt về các thủtục phế chức các uỷ viên (Tổng KTNN) của cơ quan Kiểm toán tối cao Điều 17Luật KTNN Việt Nam chỉ quy định rằng Quốc hội miễn nhiệm và bãi nhiệmTổng KTNN theo đề nghị của UBTVQH sau khi trao đổi thống nhất với Thủtướng Chình phủ Quyền hạn này xuất phát từ vị trì của KTNN Việt

Nam là cơ quan do Quốc hội thành lập Thế nhưng dưới giác độ của tình độclập thí quyền hạn miễn nhiệm khóng được xác định cụ thể này khóng ph÷ hợpvới Điều 6 của Tuyên bố Lima Một mặt, cần phải cñ những lý do được luậtpháp quy định đối với việc miễn nhiệm, mặt khác cñ thể nghi vấn rằng liệu cñđảm bảo được tình độc lập cần thiết hay khóng khi mà cơ quan quyền lực nhànước được kiểm toán cñ thể đơn phương quyết định về thành phần của cơquan thực hiện kiểm toán.

Đối với tình độc lập của cán bộ kiểm toán chuyên trách ở các cơ quanKiểm toán hoặc hoạt động cho các cơ quan này theo sự ủy quyền được đa sốcác Luật kiểm toán bảo đảm thóng qua những quy định liên quan đến các hoạtđộng kiểm toán Ngoài ra, một số Luật kiểm toán quy định rằng trong nhữngđiều kiện nhất định các cóng chức kiểm toán cñ thể bị loại ra khỏi chươngtrính kiểm toán bởi cñ chủ ý riêng (Điều 13 Luật Kiểm toán Trung Quốc;khoản 1 và 3 Luật Kiểm toán Cộng hòa liên bang Đức; Điều 15 Luật Kiểmtoán Hàn Quốc; Điều 20 Luật Kiểm toán Séc)

Luật KTNN Việt Nam đã cñ những quy định cụ thể để bảo đảm tìnhđộc lập của KTV trong hoạt động kiểm toán, cụ thể: Độc lập và chỉ tuân theopháp luật trong hoạt động kiểm toán (điểm a khoản 2 Điều 48 Luật KTNNViệt Nam); quyền bảo lưu ý kiến về kết quả kiểm toán (điểm d khoản 2 Điều

48 Luật KTNN Việt Nam); những hành vi bị nghiêm cấm đối với kiểm toánviên (khoản 2 Điều 12 Luật KTNN Việt Nam); những trường hợp kiểm toánviên khóng được tiến hành kiểm toán (Điều 31 Luật KTNN Việt Nam)

1.3.2 Quan hệ giữa Kiểm toán Nhà nước với Chính phủ và Quốc hội

Việc bảo đảm tình độc lập của KTNN liên quan chặt chẽ tới mối quan

hệ với các cơ quan nhà nước trong ngành lập pháp và hành pháp Mối quan hệgiữa KTNN với Chình phủ và Quốc hội phải được luật hoá và là một yếu tốquan trọng đảm bảo tình độc lập khách quan của KTNN về mặt pháp lý Tuỳ

thuộc vào thể chế chình trị và điều kiện của từng nước mà KTNN được tổchức theo các hính thức khác nhau, nhưng trong mọi trường hợp phải đảmbảo tình độc lập của KTNN KTNN khóng chịu sự điều hành, chỉ đạo của bất

kỳ cơ quan quyền lực nào, nhưng KTNN phải cñ trách nhiệm báo cáo kết quảkiểm toán cho Quốc hội, Chình phủ và các cơ quan cñ thẩm quyền khác theohoạch định, đồng thời phải cóng khai kết quả kiểm toán cho cóng chöng Mốiquan hệ giữa KTNN với Chình phủ và Quốc hội được thể hiện thóng qua cácnội dung chủ yếu sau đây:

- KTNN độc lập về tổ chức

Ở một số nước các cơ quan Kiểm toán tối cao thực sự được xây dựngnhư là những cơ quan nhà nước độc lập hoặc cơ quan hiến pháp độc lập (Điều 1Luật Kiểm toán Liên bang Đức; Điều 2 khoản 1 Luật Kiểm toán Hàn Quốc; Điều 2khoản 1 Luật Kiểm toán Séc) Bằng việc tách kiểm tra tài chình ra khỏi phạm vingành lập pháp hoặc hành pháp về mặt tổ chức - thiết chế sẽ đảm bảo cho ngườikiểm tra độc lập, khách quan về mặt nghiệp vụ và thiết chế

- Đặt KTNN nằm trong ngành lập pháp hoặc hành pháp

Ngược lại ở Nga và Anh cơ quan KTTC hoặc Tổng KTNN lại giữ vị trìmột cơ quan cấp dưới hoặc cơ quan thuộc cấp của Quốc hội (Điều 1 khoản 2Luật Kiểm toán Anh; Điều 1 khoản 1 Luật Kiểm toán Nga) Tuy vậy cả haiLuật kiểm toán này đều nhấn mạnh tình độc lập (về nghiệp vụ) của cơ quanKiểm toán bất chấp việc nñ trực thuộc Quốc hội (Điều 1 khoản 4 Luật Kiểmtoán Anh; Điều 1 khoản 2 Luật Kiểm toán Nga) Ở Trung Quốc và Việt Nam(trước khi cñ Luật KTNN) cơ quan KTTC đều được đặt trong ngành hànhpháp Ở Trung Quốc, Hội đồng Nhà nước thành lập cơ quan KTTC trực thuộcChủ tịch Hội đồng Nhà nước, còn ở Việt Nam KTNN trực thuộc Thủ tướngChình phủ (Điều 7 Luật Kiểm toán Trung Quốc; Điều 1 Quy chế KTNN ViệtNam) Những điều khoản quy định này tỏ ra khóng ph÷ hợp với các quy định

của Điều 9 Tuyên bố Lima ở chỗ là chöng khóng đảm bảo đủ rõ sự độc lậpcủa cơ quan KTNN đối với cơ quan được kiểm toán (cơ quan hành pháp).

Hiện nay, theo quy định tại Điều 13 của Luật KTNN Việt Nam, KTNN

cñ địa vị pháp lý độc lập, khóng thuộc hệ thống các cơ quan lập pháp hoặchành pháp Đương nhiên ở đây khóng thể đi tới chỗ hoàn toàn tách rời cơquan Kiểm toán tối cao khỏi Quốc hội và Chình phủ; cụ thể trong một số lĩnhvực việc thực hiện từng nhiệm vụ kiểm toán đòi hỏi phải cñ sự hợp tác đặcbiệt chặt chẽ, như tư vấn cho các dự án luật, thóng tin cụ thể về các báo cáokiểm toán hoặc dự kiến hệ quả về mặt tài chình hoặc tổ chức của các kế hoạchban hành luật và chình sách Một sự hợp tác như vậy khóng chỉ phục vụ chongành lập pháp và hành pháp mà dưới giác độ của cơ quan KTTC còn cñ tácdụng như là sự kiểm tra tài chình mang tình phòng ngừa Đương nhiên khóngđược làm nảy sinh bất cứ nghĩa vụ gián tiếp nào từ sự hợp tác đñ đối với cơquan Kiểm toán làm ảnh hưởng tới việc độc lập thực hiện nhiệm vụ kiểmtoán

- Tự chịu trách nhiệm về chương trính kiểm toán

Đặc biệt sự độc lập của cơ quan KTTC đối với ngành hành pháp haylập pháp cũng phải thể hiện qua việc lựa chọn và thực hiện chương trính kiểmtoán Phải để cho các cơ quan KTNN tự mính lập kế hoạch kiểm toán vàkhóng được để cóng việc này nằm trong phạm vi tác động của các cơ quannhà nước khác Khóng nên để cho cơ quan KTTC cñ thể bị chỉ thị làm nhiệm

vụ thực hiện, thay đổi hoặc bỏ qua những chương trính kiểm toán nhất định

Để bảo đảm được điều này cần phải cñ những cơ sở pháp lý rõ ràng Quanghiên cứu luật KTNN của các nước cho thấy cñ những Luật kiểm toánkhóng

cñ những đoạn nñi về việc ai phụ trách việc lập kế hoạch kiểm toán hoặcnhững đơn vị nào ở trong hoặc ngoài cơ quan kiểm toán tham gia vào việc đñ(Luật kiểm toán Trung Quốc, Pháp và Thái Lan) Các Luật kiểm toán kháctuy cñ chứa đựng những nội dung thể hiện trách nhiệm riêng đối với kế hoạchkiểm toán, tuy nhiên trách nhiệm đñ hoặc chỉ toát lên từ cách chọn

câu chữ trong khi kể ra các quyền hạn kiểm toán hoặc từ việc phân bổ nhữngnhiệm vụ nhất định cho các đơn vị nằm trong cơ quan KTTC (Khoản 1 ch-ương 5 Luật Kiểm toán Malaysia; Khoản 1 Điều 12 Luật Kiểm toán HànQuốc) Chỉ cñ một số Luật kiểm toán cñ những quy định rõ ràng về việc lập

kế hoạch kiểm toán (Điều 7 Luật Kiểm toán Liên bang Đức; Khoản 3 Điều 1Luật Kiểm toán Anh; Điều 10 Luật Kiểm toán Nga; Điều 17 Luật Kiểm toánSéc)

Ở các Luật kiểm toán cñ ghi những quy định ìt hoặc nhiều cụ thể vềviệc lập kế hoạch kiểm toán thí đa phần các Luật đñ xử lý vấn đề này như là mộtcóng việc nội bộ của từng cơ quan KTNN Các Luật kiểm toán này khóng chophép tác động từ bên ngoài (vào kế hoạch kiểm toán) Tuy nhiên, trong số nàyLuật kiểm toán Nga là trường hợp ngoại lệ: khoản 2 và 3 Điều 10 Luật Kiểm toánNga quy định rằng khi lập các kế hoạch và chương trính kiểm toán bắt buộc phảitiếp nhận hoặc lưu ý đến các nhiệm vụ do cơ quan lập pháp ủy thác và các ý kiếnthẩm vấn của những đơn vị khác nhau thuộc ngành hành pháp và lập pháp Nhưvậy, Luật kiểm toán này tạo cho các cơ quan nhà nước cñ điều kiện tác động trựctiếp vào hoạt động kiểm toán của KTNN Một sự tác động như vậy là khóng ph÷hợp với tình độc lập cần phải cñ đối với cóng tác kiểm tra tài chình cñ hiệu quả vàrộng khắp của KTNN Còn ở Việt Nam theo quy định tại khoản 1 Điều 15 LuậtKTNN Việt Nam, KTNN độc lập trong việc xác định kế hoạch kiểm toán hàngnăm của KTNN Sự bảo toàn tình độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao khóngloại trừ việc ngành hành pháp hay lập pháp đưa ra các đề nghị kiểm toán, tuy nhiênphải dành cho KTNN quyền hạn theo luật định khước từ những đề nghị đñ với lý

do là kết cục cơ quan kiểm toán vẫn phải tự quyết định về các nhiệm vụ kiểm toántrong khuón khổ của chương trính kiểm toán (khoản 2 và khoản 4 Điều 17 LuậtKiểm toán Séc; Điều 23 Luật Kiểm toán Hàn Quốc) Luật KTNN Việt Nam quyđịnh cụ thể về vấn đề này tại khoản 2, khoản 3 Điều 15 Luật

KTNN

1.3.3 Tổ chức và nhân sự của cơ quan Kiểm toán tối cao

1.3.3.1 Tổ chức

Tuyên bố Lima khóng quy định rõ về một hính thức, cơ cấu tổ chức cñthể được ưu tiên với các cơ quan KTNN Luật Kiểm toán của các nước trênthế giới quy định về tổ chức của cơ quan KTNN khác nhau, song về cơ bảntheo hai hính thức là hính thức đơn tuyến và hính thức đồng sự Theo hínhthức đơn tuyến (KTNN Anh, Malayxia, Thái Lan ) KTNN được phân cấptheo thứ bậc, đứng đầu là Chủ tịch (Tổng) kiểm toán Các luật kiểm toán đưa

ra hính thức tổ chức đơn tuyến thường cñ ìt điều khoản quy định về cơ cấu tổchức Trong hầu hết các trường hợp, đặc điểm của luật kiểm toán là trao choTổng KTNN tất cả các nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN Tuy nhiên, để thựchiện nhiệm vụ của mính Tổng KTNN cñ thể tự định liệu việc bổ nhiệm lựclượng cán bộ cần phải cñ (khoản 3 Điều 1 và khoản 1 Điều 3 c÷ng với phần IILuật Kiểm toán Anh; Khoản 1 và 2 Hiến pháp Malayxia, khoản 2 và 3 chư-ơng 7 Luật Kiểm toán Malayxia; Chương 7, 8, chương 11 Luật Kiểm toánThái Lan )

Mó hính KTNN tổ chức theo hính thức đồng sự (Đức, Pháp, Hàn Quốc,Nga và Séc ) cñ các hội đồng quyết định nằm trong KTNN Những hội đồngnày thóng qua các quyết định của mính theo nguyên tắc đa số (Điều 8 và 15Luật Kiểm toán Đức; Điều 11 Luật Kiểm toán Hàn Quốc; Điều 7 Luật Kiểmtoán Nga; Khoản 2 Điều 13 Luật Kiểm toán Séc) Trong một số trường hợpcác cơ quan KTTC cñ nhiều hội đồng quyết định Ở đây cñ thể thấy nhữngđiểm giống nhau trong cơ cấu tổ chức giữa KTNN Liên bang Đức và Cụckiểm tra tối cao Séc Cả hai cơ quan KTTC này vừa cñ các Hội đồng màthành phần của chöng được xác định theo các vụ chuyên ngành (Điều 11 LuậtKiểm toán liên bang Đức; Điều 14 Luật Kiểm toán Séc) lại vừa cñ Đại hộiđồng hoặc Tiểu hội đồng Hội đồng này theo Luật Kiểm toán Hàn Quốc vàNga cũng quy định bao gồm tất cả các uỷ viên của cơ quan KTTC (Khoản 1Điều 13 Luật Luật Kiểm toán liên bang Đức; Khoản 1 Điều 11 Luật Kiểm

toán Hàn Quốc; Khoản 1 Điều 7 Luật Kiểm toán Nga; Khoản 1 Điều 13 LuậtKiểm toán Séc).

Trong số các cơ quan Kiểm toán tối cao được tổ chức mang tình đồng

sự này thí KTNN Pháp cñ điểm đặc biệt là nñ đứng đầu một cấp xử lý tố tụngtài chình và làm chức năng cơ quan xét xử theo Luật Luật Kiểm toán Phápkhóng cñ những quy định riêng biệt nêu bật hính thức tổ chức đồng sự củaKTNN

Quyền hạn của Hội đồng bao gồm việc thóng qua các BCKT, thóng qua các

kế hoạch kiểm toán và báo cáo năm Sự khác biệt quan trọng nhất so với các

cơ quan KTNN được tổ chức theo đơn tuyến là quyền quyết định được phâncấp

KTNN Việt nam được tổ chức theo hính thức đơn tuyến Đứng đầu cơquan KTNN là Tổng KTNN Tổng KTNN do Quốc hội bầu (Điều 19, Điều 21Luật KTNN Việt Nam) Ngoài ra, Luật KTNN Việt Nam cũng chứa đựngnhững nhân tố nhất định của một cơ quan KTNN cñ quy chế đồng sự thóngqua quy định về Hội đồng KTNN "Tổng KTNN thành lập Hội đồng KTNN để

tư vấn cho Tổng KTNN thẩm định các BCKT quan trọng hoặc tái thẩm địnhcác báo cáo kiểm toán theo kiến nghị của đơn vị được kiểm toán và giöp TổngKTNN xử lý các kiến nghị về BCKT” (Điều 25) Tuy nhiên, từ các quy địnhnày thấy rằng Tổng KTNN khóng bị ràng buộc bởi các quyết định của Hộiđồng kiểm toán Trong chừng mực đñ thí cơ cấu quyết định đơn tuyến vẫn tồntại và như vậy chưa thể nñi tới một cơ cấu tổ chức mang tình đồng sự được

1.3.3.2 Nhân sự

Điều 14 Tuyên bố Lima đòi hỏi rằng các ủy viên kiểm toán và cóngchức kiểm toán thuộc cơ quan KTTC phải cñ đủ năng lực cần thiết và sựchình trực về đạo đức để thực hiện được các nhiệm vụ của mính Ngoài ra,người ta còn rất coi trọng việc đào tạo bồi dưỡng về mặt lý luận và thực tiễn