Quy chế pháp lý về ủy ban bảo vệ môi trường nước theo các lưu vực sông

Kể từ sau Hội nghị Dublin và Hội nghị thượng đỉnh về môi trường và pháttriển của thế giới họp tại Rio de Janero Brazin,1992 phần lớn các nước trênthế giới đều áp dụng phương thức quản lý

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN HẢI HÀ AN

QUY CHẾ PHÁP LÝ

VỀ ỦY BAN BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC

THEO CÁC LƯU VỰC SÔNG

Chuyên ngành: Luật kinh tế

Mã số

TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2010

1.1.2 Sự cần thiết phải bảo vệ môi trường nước

1.2 Hiện trạng bảo vệ môi trường nước ở Việt Nam hiện nay

1.2.1 Thực trạng môi trường nước

1.2.2 Các yếu tố tác động đến hoạt động bảo vệ môi trường nước

1.2.3 Các biện pháp bảo vệ môi trường nước

1.3 Pháp luật tài nguyên nước và Uỷ ban bảo vệ môi trường nước

theo lưu vực sông

1.3.1 Pháp luật tài nguyên nước

1.3.2 Uỷ ban bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông

1.3.2.1 Khái niệm

1.3.2.2 Đánh giá tổng quan về các Uỷ ban bảo vệ môi trường

nước theo lưu vực sông

1.4 Kinh nghiệm của các nước trên thế giới

1.4.1 Mô hình quản lý lưu vực sông Murray- Darling (Australia)

1.4.2 Mô hình quản lý lưu vực sông Hoàng Hà (Trung Quốc)

1.4.3 Mô hình quản lý lưu vực sông của Pháp

1.4.4 Mô hình quản lý lưu vực sông Mekong

Chương 2 Một số vấn đề pháp lý về tổ chức, hoạt động của Ủy ban Bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông ở Việt Nam hiện nay

2.1 Hiện trạng quy định pháp luật Việt Nam về Uỷ ban bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông

2.1.1 Cơ sở pháp lý

2.1.2 Đánh giá hoạt động thực tiễn

2.2 Mục đích, yêu cầu đối với các Uỷ ban bảo vệ môi trường theo lưu vực sông

2.2.1 Về mặt quản lý

2.2.2 Về mặt kinh tế

2.2.3 Về mặt xã hội

2.3 Việc thành lập Uỷ ban bảo vệ môi trường lưu vực sông

2.4 Tổ chức, hoạt động của Uỷ ban bảo vệ môi trường theo lưu vực sông

2.4.1 Vai trò của Nhà nước, các doanh nghiệp và các tổ chức khác2.4.2 Chức năng, nhiệm vụ

2.5.2.3 Vấn đề tài chính

2.5.2.4 Nguồn nhân lực hạn chế và chưa chú trọng đúng mức đến vai trò và trách nhiệm của cộng đồng lưu vực sông

Chương 3 Kiến nghị và giải pháp

3.1 Về xây dựng, hoàn thiện chính sách pháp luật và thể chế 3.2 Xây dựng quy chế pháp lý

3.2.1 Xác định quyền, nghĩa vụ của Nhà nước, doanh nghiệp và các

3.3.2.2 Có sự phân cấp phân quyền

3.3.2.3 Đảm bảo việc tiếp nhận và chia sẻ thông tin

3.3.2.4 Đảm bảo sự tham gia và giám sát của cộng đồng dân cư lưu vực sông

3.3.2.5 Nguyên tắc phối hợp giữa trung ương và địa phương3.3.3 Chức năng, nhiệm vụ

Kết luận

Tài liệu tham khảo

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ

Số hiệu hình vẽ

1.12.1

3.1

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nước là khởi nguồn của sự sống, là phần cấu thành quan trọng của tất

cả mọi sinh vật cũng như con người trên thế giới Hơn 70% diện tích của Tráiđất được bao phủ bởi nước Lượng nước trên trái đất vào khoảng 1,38 tỉ km3nhưng đa số là nước mặn trong các đại dương trên thế giới, phần còn lại:2,6% là nước ngọt, tồn tại chủ yếu dưới dạng băng tuyết đóng ở 2 cực và trêncác ngọn núi, chỉ có 0,3% nước trên thế giới (xấp xỉ 3,6 triệu km3) là có thể

sử dụng làm nước uống [56]

Theo Chiến lược quốc gia về tài nguyên nước đến năm 2020 (Bộ Tàinguyên và Môi trường (BộTN&MT), 2005) Việt Nam có khoảng 2.372 consông lớn nhỏ có chiều dài từ 10 km trở lên, trong đó có 109 sông chính 9 consông (sông Hồng, sông Thái Bình, sông Bằng Giang - Kỳ Cùng, sông Mã,sông Cả, dông Vu Gia – Thu Bồn, sông Ba, sông Đồng Nai và sông CửuLong) và 4 nhánh sông (sông Đà, sông Lô, sông Sê San, sông Serepok) đã tạonên một vùng lưu vực trên 10.000 km2, chiếm khoảng 93% tổng diện tích củamạng lưới sông ở Việt Nam Bên cạnh đó, Việt Nam còn có rất nhiều các loại

hồ tự nhiên và hàng ngàn các hồ đập nhân tạo với tổng sức chứa lên đến 26 tỷ

m3 nước Với sự ưu ái của thiên nhiên này giúp Việt Nam có nguồn cung cấpnước dồi dào (255 tỷ m3/năm) [47]

Nhờ trữ lượng nước dồi dào, hệ thống kênh rạch, sông ngòi chằng chịtkhiến Việt Nam có ưu thế rất lớn trong việc phát triển mạng lưới thuỷ điện,thuỷ lợi, giao thông đường thuỷ và nuôi trồng thuỷ sản Tuy nhiên trên thực

tế, nguồn nước có thể sử dụng ngay không phải là vô tận do sự phân bố khôngđồng đều Hơn nữa, hàng loạt những hoạt động của con người, những yếu tốtác động cả khách quan và chủ quan đang ngày càng gia tăng áp lực đối vớimôi trường nước nói chung, tài nguyên nước nói riêng Hệ luỵ tất yếu của sựtăng trưởng kinh tế nhanh chóng, của sự gia tăng dân số đó là tình trạng ô

nhiễm nguồn nước nặng nề Nước đang ngày càng cạn kiệt về số lượng, suygiảm về chất lượng Việc quản lý nguồn tài nguyên nước tại Việt Nam đanggặp phải nhiều thách thức lớn Điều đó đòi hỏi Việt Nam cũng như các nướctrên thế giới cần phải tìm các phương thức thích hợp để bảo vệ và phát triểnbền vững tài nguyên nước của mình; khai thác và sử dụng nước phải bảo đảm

cả ba mục tiêu kinh tế, phát triển xã hội và sự toàn vẹn của môi trường

Trong những năm gần đây, quản lý tài nguyên nước ở Việt Nam vớicách tiếp cận quản lý tài nguyên nước tổng hợp và dựa trên lưu vực đã đượcđẩy mạnh; việc quản lý lưu vực sông trở thành một trong những nội dung chủyếu của quản lý tài nguyên nước và các lưu vực sông đã được xem là cơ sở đểlập quy hoạch và quản lý

Quản lý lưu vực sông là một vấn đề đã được thực hiện ở nhiều nước

Kể từ sau Hội nghị Dublin và Hội nghị thượng đỉnh về môi trường và pháttriển của thế giới họp tại Rio de Janero (Brazin,1992) phần lớn các nước trênthế giới đều áp dụng phương thức quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông.Đối với Việt Nam, thực hiện quản lý nước theo lưu vực sông là một xu thế vàđịnh hướng tất yếu Tuy nhiên nó cũng là một vấn đề rất mới và việc thực hiệntrong thực tế gặp rất nhiều khó khăn Mặc dù vậy, việc tiếp cận kinh nghiệmcủa các nước trên thế giới và nghiên cứu vận dụng cho phù hợp với điều kiện

tự nhiên, kinh tế, xã hội lại là một lợi thế lớn cho Việt Nam

Việc thực hiện quản lý nước theo lưu vực sông luôn gắn với việc thànhlập trên lưu vực một tổ chức có vai trò chủ yếu là điều hành tất cả các hoạtđộng có liên quan đến sử dụng nước và các yếu tố liên quan đến nước, bảo vệmôi trường lưu vực sông (gọi chung là tổ chức lưu vực sông) Nhằm đáp ứngcác yêu cầu cần thiết của công tác quản lý lưu vực sông, ngày 01/12/2008,Chính phủ đã ban hành Nghị định số 120/2008/NĐ-CP quy định các nguyêntắc quản lý, quy hoạch và tổ chức điều phối lưu vực sông Bên cạnh đó, việcthành lập các Uỷ ban bảo vệ môi trường lưu vực sông Cầu, sông Nhuệ - Đáy,sông Đồng Nai đã đáp ứng phần nào các nhu cầu bức thiết của thực tế trong

việc quản lý tài nguyên nước nhằm phát triển bền vững, đảm bảo sự hài hoàgiữa ba yếu tố: kinh tế, xã hội và môi trường Tuy nhiên, để các Uỷ ban bảo

vệ môi trường theo lưu vực sông (Ủy ban lưu vực sông) hoạt động một cách

có hiệu quả thì việc xây dựng một quy chế pháp lý về hoạt động của nó là vấn

đề có ý nghĩa rất lớn đòi hỏi sự đầu tư nghiện cứu một cách thoả đáng

Xuất phát từ yêu cầu thực tế trên tôi lựa chọn đề tài luận văn thạc sỹ của

mình về “Quy chế pháp lý về Ủy ban bảo vệ môi trường nước theo các

lưu vực sông” với mong muốn góp phần hoàn thiện những vấn đề lý luận và

thực tiễn của pháp luật Việt Nam trong việc xây dựng các mô hình quản lýtheo lưu vực sông cũng như quy chế pháp lý về các Uỷ ban bảo vệ môi trườngnước

2 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Đề tài sẽ tập trung nghiên cứu các vấn đề pháp lý và cơ sở lý luận củaviệc quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông dựa trên cơ sở so sánh, đánhgiá giữa các mô hình quản lý theo lưu vực sông trên thế giới cũng như ở ViệtNam Qua đó tác giả sẽ đưa ra những đánh giá, nhận xét về ưu điểm và nhữngtồn tại cần khắc phục trong mô hình quản lý nước theo lưu vực sông ở ViệtNam (mà cụ thể là vai trò của các Uỷ ban lưu vực sông), từ đó đề xuất cácgiải pháp, đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luậttrong việc xây dựng Quy chế pháp lý về tổ chức và hoạt động của các Uỷ bannày

3 Tình hình nghiên cứu

Phương thức quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông đã được cácnước trên thế giới áp dụng một cách rộng rãi từ những năm cuối thế kỷ 20 ỞViệt Nam vài năm trở lại đây chúng ta mới thực sự chú trọng tới vấn đề này.Các nhà nghiên cứu đã bắt đầu quan tâm đến việc nghiên cứu các vấn đề lýluận và xây dựng các cơ chế, chính sách pháp luật nhằm thể chế hoá việc quản

lý nước theo lưu vực sông cho phù hợp với điều kiện đặc trưng của Việt Nam.Một số bài báo và một vài công trình nghiên cứu về vấn đề này như:

- Nguyễn Văn Thắng (2004), Một số ý kiến về vấn đề thực hiện Quản

lý tài nguyên nước theo lưu vực sông ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nôngnghiệp và Phát triển nông thôn – số 10/2004

- Lê Trung Tuân (2005), Quản lý tổng hợp lưu vực sông trên thế giới vànhững vấn đề cần nghiên cứu khi đề xuất mô hình quản lý lưu vực sông ởViệt Nam, Tạp chí Nông nghiệp và Phát triển nông thôn-Kỳ 2, tháng 3/2005

- Đỗ Hồng Phấn, Lê Thạc Cán (2006), Quản lý Tổng hợp lưu vực sông

ở Việt Nam nhằm phát triển bền vững, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường tháng 8/2006

- Nguyễn Biểu, Kinh nghiệm quản lý lưu vực sông trên thế giới khu vực và Việt Nam

- Ngô Trọng Thuận, Vấn đề quản lý tổng hợp lưu vực sông, Hội thảo khoa học lần thứ 9 - Viện Khí tượng thủy văn

- Các tham luận tại Hội thảo “Đối thoại: Quản lý lưu vực sông ở Việt Nam”, Núi Cốc – Thái Nguyên, tháng 8/2009

……

Tuy nhiên các công trình nghiên cứu mới chỉ dừng ở mức độ các bàibáo, tạp chí hay các tham luận trong các Hội thảo dưới các góc độ riêng lẻ màchưa có đề tài nghiên cứu một cách hệ thống và toàn diện

4. Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình nghiên cứu, tác giả sử dụng phép biện chứng triết họcMác – Lenin và tư tưởng Hồ Chí Minh để đánh giá các vấn đề Bên cạnh đó,trên cơ sở tiếp cận kinh nghiệm của các nước trên thế giới kết hợp với việcnghiên cứu các điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của Việt Nam tác giả đưa ranhững nhận xét, kiến nghị nhằm xây dựng, hoàn thiện các quy định của phápluật Việt Nam trong việc xây dựng quy chế Pháp lý về tổ chức, hoạt động củacác Uỷ ban lưu vực sông

5 Bố cục của luận văn

Ngoài phần Mục lục, Lời nói đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo, nộidung của luận văn được kết cấu thành 3 chương:

Chương1: Bảo vệ môi trường nước và hiện trạng bảo vệ môi

trường nước ở Việt Nam

Chương 2: Một số vấn đề pháp lý về tổ chức, hoạt động của Ủy ban bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông ở Việt Nam hiện nay

Chương 3: Kết luận và Kiến nghị

CHƯƠNG 1 BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC VÀ HIỆN TRẠNG BẢO VỆ MÔI

TRƯỜNG NƯỚC Ở VIỆT NAM 1.1 Bảo vệ môi trường nước

1.1.1 Khái niệm

Khái niệm môi trường được sử dụng khá phổ biến và cũng có nhiều cách

hiểu và định nghĩa khác nhau Môi trường theo định nghĩa thông thường “là toàn bộ nói chung những điều kiện tự nhiên và xã hội trong đó con người hay một sinh vật tồn tại, phát triển trong mối quan hệ với con người hay sinh vật ấy” [58] Trang Wikipedia (Bách khoa toàn thư mở) lại đưa ra định nghĩa

“Môi trường là tập hợp tất cả các yếu tố tự nhiên và xã hội bao quanh con người, ảnh hưởng tới con người và tác động đến các hoạt động sống của con người như: không khí, nước, độ ẩm, sinh vật, xã hội loài người và các thể chế”[57].

Môi trường sử dụng trong lĩnh vực khoa học pháp lý là khái niệm đượchiểu như mối liên hệ giữa con người và tự nhiên, trong đó môi trường đượchiểu như là những yếu tố, hoàn cảnh và điều kiện tự nhiên bao quanh con

người Điều 1 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 định nghĩa môi trường “bao gồm các yếu tố tự nhiên và vật chất nhân tạo bao quanh con người, có ảnh hưởng đến đời sống, sản xuất, sự tồn tại,phát triển của con người và sinh vật”[1].

Môi trường được tạo thành bởi các thành phần cơ bản là các yếu tố vậtchất như đất, nước, không khí, âm thanh, ánh sáng, sinh vật, hệ sinh thái vàcác hình thức vật chất khác

Có bốn loại môi trường cơ bản: môi trường đất, môi trường không khí,môi trường nước và môi trường sinh vật

Môi trường hiện nay đang có những thay đổi bất lợi cho con người, đặcbiệt là những yếu tố mang tính tự nhiên như nước, đất, không khí, hệ thực vật,

hệ động vật

Nghiên cứu và bảo vệ môi trường có ý nghĩa sống còn đối với mỗi quốcgia bởi vì sự phát triển của mỗi quốc gia chỉ có thể được bền vững, đảm bảokhi môi trường sống và thiên nhiên được bảo vệ tốt, duy trì mối cân bằng sinhthái, hạn chế sự ô nhiễm, có biện pháp khai thác, sử dụng phục hồi một cáchhợp lí các nguồn tài nguyên thiên nhiên.

Bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ môi trường nước nói riêng là

“hoạt động giữ cho môi trường trong lành, sạch đẹp; phòng ngừa, hạn chế tác động xấu đối với môi trường, ứng phó sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, phục hồi và cải thiện môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý

và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên; bảo vệ đa dạng sinh học” [5].

1.1.2 Sự cần thiết phải bảo vệ môi trường nước

Nước là tài nguyên đặc biệt quan trọng, là thành phần thiết yếu của sựsống và môi trường, quyết định sự tồn tại, phát triển bền vững của đất nước.Dưới góc độ pháp luật, nguồn nước là khái niệm chỉ các dạng tích tụ nước

tự nhiên hoặc nhân tạo có thể khai thác sử dụng được, bao gồm: sông, suối,kênh, rạch, biển, hồ, đầm, ao, các tầng nước dưới đất, mưa, băng, tuyết và cácdạng tích tụ nước khác

Trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá, tốc độ đô thị hóa khá nhanh

và sự gia tăng dân số đã gây áp lực nặng nề khiến tài nguyên nước ngày càng

có xu hướng cạn kiệt về số lượng và suy giảm về chất lượng Nhu cầu vềnước ngày càng tăng dẫn đến việc khai thác sử dụng tài nguyên nước ngàycàng nhiều Suy thoái, cạn kiệt nguồn nước mặt, nước ngầm; thiếu nước, khanhiếm nước ngày càng trở nên phổ biến hơn Các yếu tố ảnh hưởng đến tàinguyên nước không chỉ là các yếu tố chủ quan (hoạt động sản xuất kinhdoanh trong sản xuất công nghiệp, nông nghiệp và du lịch, giải trí hay sinhhoạt của con người) mà còn là các yếu tố khách quan mang tính tự nhiên gây

ô nhiễm, suy thoái nước như hiện tượng động đất, núi lửa phun, lũ lụt, sóngthần, hạn hán….Như vậy, bảo vệ tài nguyên nước dưới góc độ bảo vệ môitrường không chỉ nhằm giữ gìn trữ lượng, chất lượng các nguồn nước mà còn

phải nhằm phòng chống, khắc phục các hậu quả, tác hại do sự vận động bấtthường của nước gây ra [55].

Việc bảo vệ môi trường cần được coi là trách nhiệm của từng cá nhâncũng như của cả cộng đồng Do các hoạt động của mỗi cá nhân có thể ảnhhưởng trực tiếp (bảo vệ hoặc gây tổn hại) đến môi trường nên mỗi cá nhânđều có trách nhiệm thực hiện đúng những quy định của pháp luật, các quy tắccủa cộng đồng để giữ gìn môi trường sống Bên cạnh đó các cộng đồng cũng

có vai trò rất lớn đối với việc bảo vệ môi trường đặc biệt là cộng đồng làngbản (xuất phát từ mối liên hệ mật thiết với môi trường với nhiều lợi ích ràngbuộc) Ở cấp độ cộng đồng cao hơn (cấp độ địa phương, vùng) hay ở cấp độquốc gia việc bảo vệ môi trường được thực hiện thông qua hoạt động quản lýcủa nhà nước Ở cấp độ quốc tế hiện nay đã có rất nhiều các tổ chức đượcthành lập, các công ước quốc tế ra đời nhằm tìm tiếng nói chung giữa các dântộc, quốc gia trong hoạt động bảo vệ môi trường

Tóm lại, trước thực tế nguồn nước đang bị suy thoái trầm trọng, xuất phát

từ vai trò của tài nguyên nước đối với cuộc sống và môi trường đòi hỏi cácnhà hoạch định chính sách cần có những chính sách, biện pháp quản lý phùhợp trong việc bảo vệ môi trường nước – một nội dung quan trọng của côngtác bảo vệ môi trường

1.2 Hiện trạng bảo vệ môi trường nước ở Việt Nam hiện nay

1.2.1 Thực trạng môi trường nước

Việt Nam đang phải đối mặt với nguy cơ thiếu nước, cạnh tranh gay gắt vềnước Lượng nước bình quân đầu người ở Việt Nam khoảng 5000m3/năm.Trong tổng số nước được sử dụng thì hơn 70% phục vụ cho sản xuất nôngnghiệp Mặc dù có lượng mưa trung bình năm tương đối cao, nhưng lượngnước lại phân bố không đồng đều giữa các mùa, các vùng Mùa khô nước takéo dài, lượng nước chủ yếu tập trung trong mùa mưa (chiếm 70 - 75%, trong

đó có tháng đạt đến 20 – 30% lượng mưa cả năm gây ra lũ lụt nghiêm trọng,ảnh hưởng lớn đến đời sống và sản xuất) dẫn đến hậu quả mùa khô rất nhiều

nơi xảy ra tình trạng thiếu nước [46.tr319] Cạnh tranh giữa sử dụng nước chothuỷ điện và các nhu cầu tiêu thụ nước khác, đặc biệt cho sản xuất nôngnghiệp ở hạ lưu một số lưu vực sông lớn đã xảy ra trong những năm gần đây,nhất là vào mùa khô Hơn nữa do nước ta có bờ biển dài nên nguồn nước bịảnh hưởng mạnh bởi xâm ngập mặn (năm 2007, Ngân hàng Thế giới đưa dựbáo Việt Nam là một trong năm nước (bốn nước còn lại là Ai Cập, Suriname,Bahamas, Bangladesh) bị ảnh hưởng nghiêm trọng của nước biển dâng dobiến đổi khí hậu); dung tích trữ của các hồ chứa còn thấp; chất lượng nướcgiảm dần do những nguồn chất thải từ đô thị và các ngành công nghiệp, nôngnghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và từ những hoạt động khác [59].

Theo báo cáo diễn biến môi trường Việt Nam năm 2003 thì tổng nhu cầunước tưới cho sản xuất nông nghiệp năm 2000 là 76,6 tỉ m3, dự báo đến năm

2010 nhu cầu này sẽ tăng lên 88,8 tỉ m3 Cũng theo báo cáo này thì tiêu dùngnước sinh hoạt ở Việt Nam năm 1990 là khoảng 1,341 tỉ m3 nhưng có thể tănglên đến 3,008 tỉ m3 trong năm 2010 Mặt khác hiện nay tình trạng ô nhiễm,suy thoái nguồn nước ở những khu vực khác nhau đang ở mức báo động.Theo đánh giá của các cơ quan chuyên môn, tại các thành phố lớn hiện naynước thải sinh hoạt cũng không được xử lý, độ ô nhiễm nguồn nước nơi tiếpnhận nước thải đều vượt quá tiêu chuẩn cho phép tới hàng chục lần Ngay cảnguồn nước sinh hoạt là nguồn nước có ảnh hưởng trực tiếp đến sức khoẻ conngười cũng bị ô nhiễm ở mức đáng kể Nguyên nhân chủ yếu của sự ô nhiễmtrên là do việc các nhà máy, khu chế xuất, khu công nghiệp, tiểu thủ côngnghiệp, làng nghề và các cơ sở sản xuất kinh doanh dịch vụ; các bệnh viện vàcác cơ sở y tế không có hệ thống xử lý tập trung mà xả trực tiếp ra nguồn tiếpnhận (sông, hồ, kênh, mương ) Nhu cầu sử dụng nước ngày càng tăng màlượng nước ngày càng giảm [64]

Theo tính toán sơ bộ cảnh báo đến năm 2010, lượng dòng chảy mùa cạncủa các sông, kể cả dung tích được điều tiết và lượng nước ngầm không cònđáp ứng được nhu cầu dùng nước Trước bối cảnh như vậy, để đảm bảo sự

phát triển bền vững đòi hỏi phải tiến hành những biện pháp thích hợp trongkhai thác, sử dụng, quản lý và bảo vệ tài nguyên nước Bảo vệ môi trườngnước là nhiệm vụ trở nên cần thiết và cấp bách hơn bao giờ hết.

1.2.2 Các yếu tố tác động đến hoạt động bảo vệ môi trường nước

Mặc dù bảo vệ môi trường nước là nhiệm vụ cấp bách nhưng không phải

là việc một sớm một chiều có thể hoàn thiện ngay được Nó đòi hỏi cả mộtquá trình tác động và vận động một cách có tổ chức và khoa học đến nhậnthức của con người Bảo vệ môi trường nước cũng như bảo vệ môi trường nóichung chịu sự chi phối của nhiều yếu tố khách quan và chủ quan như:

Thứ nhất: Nhận thức của người dân, của cộng đồng.

Con người tác động đến môi trường, giữa con người và môi trường có mốiliên hệ gắn bó mật thiết không thể tách rời Con người khai thác môi trường

và cũng là nhân tố chủ yếu có thể bảo vệ môi trường Tuy nhiên, ở một thờiđiểm, một góc độ nào đó, con người có những nhu cầu bức thiết hơn (ví dụnhư duy trì sự sống…) nên việc bảo vệ môi trường đã bị xem nhẹ hoặc khôngtính toán đến Ở các nước phát triển, khi cuộc sống con người cơ bản đượcđảm bảo, họ bắt đầu quan tâm đến vấn đề môi trường Điều đó giải thích tạisao việc bảo vệ môi trường cũng như công cuộc nghiên cứu khoa học về môitrường ở các nước phát triển được đầu tư và thực hiện tốt hơn ở những nướcthuộc thế giới thứ ba, nơi mà cuộc sống còn chưa được đảm bảo những nhucầu tối thiểu

Việc nâng cao nhận thức cộng đồng thông qua các phương tiện thông tinđại chúng, các đoàn thể, các tổ chức xã hội, tư liệu, tranh ảnh, các chiến dịchtruyền thông, các cuộc thi viết, vẽ, tìm hiểu luật bảo vệ môi trường… giúpmọi người dân đều hiểu rõ nguyên nhân và tác hại của ô nhiễm môi trường vàbiến đổi khí hậu đối với phát triển kinh tế, xã hội và sức khoẻ con người Từviệc nâng cao nhận thức, trách nhiệm của cộng đồng dân cư đối với việc bảo

vệ môi trường qua đó từng bước làm thay đổi hành vi, phong tục tập quán lạchậu làm ảnh hưởng xấu đến môi trường, tạo thói quen tự giác tham gia các

hoạt động, phong trào bảo vệ môi trường, sử dụng tiết kiệm nguồn tài nguyênthiên nhiên không tái tạo.

Thứ hai: Áp lực phát triển kinh tế

Con người tác động vào môi trường trước hết là vì lợi ích kinh tế Khôngphải mọi hành vi gây ô nhiễm môi trường đều xuất phát từ nhận thức yếukém Ở cả các nước phát triển lẫn các nước đang phát triển, dưới áp lực củaphát triển kinh tế, trước những món lợi khổng lồ các nhà đầu tư, các nhà quản

lý đã chạy theo lợi nhuận mà không quan tâm đến công tác bảo vệ môi trườngnói chung và môi trường nước nói riêng Các chủ doanh nghiệp khi đầu tư thìchỉ chú trọng các hạ mục đầu tư cho sản xuất, còn hạ mục xử lý chất thải nóichung và xử lý nước thải nói riêng thì thường bị xem nhẹ Thậm chí không ítnhà máy đã xây dựng xử lý nước thải nhưng lại không vận hành hoặc vậnhành rất hạn chế để giảm thiểu chi phí sản xuất

Kinh nghiệm của nhiều quốc gia cho thấy, hy sinh lợi ích môi trường sống

để đạt được tăng trưởng nhanh sẽ phải trả giá đắt hơn nhiều lần (thậm chí làkhông thể khắc phục ) những tổn hại về môi trường Vì vậy để phát triển bềnvững thì phát triển kinh tế phải gắn chặt với bảo vệ môi trường, kiên quyếtloại bỏ tư tưởng “ phát triển kinh tế trước, giải quyết môi trường sau”, “ pháttriển kinh tế bằng mọi giá” bởi chúng ta đang phải chạy đua với thời gian đểcứu môi trường sống của mình

Thứ ba: Hệ thống quản lý nhà nước về môi trường còn nhiều hạn chế

Có nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến tình trạng ônhiễm môi trường nước trong đó đáng chú ý là sự bất cập trong hoạt độngquản lý, bảo vệ môi trường Nhận thức của nhiều cấp chính quyền, cơ quanquản lý, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm chưa sâu sắc và đầy đủ; chưa thấy

rõ ô nhiễm môi trường nước là loại ô nhiễm gây nguy hiểm trực tiếp, hàngngày và khó khắc phục đối với đời sống con người cũng như sự phát triển bềnvững của đất nước Các quy định về quản lý và bảo vệ môi trường nước cònthiếu, cơ chế phân công và phối hợp giữa các cơ quan, các ngành và địa

phương chưa đồng bộ, còn chồng chéo, chưa quy định trách nhiệm rõ ràng.

Thứ tư: Vốn đầu tư cho công tác Bảo vệ môi trường thường đòi hỏi rất lớn

trong khi nguồn ngân sách nhà nước lại có hạn Nếu chỉ trông chờ vào nguồnvốn từ ngân sách thì các hoạt động quản lý và bảo vệ môi trường sẽ luôn trongtình trạng hoạt động cầm chừng và không mang lại hiệu quả Trong khi đó,lĩnh vực môi trường thường khó thu hút được các khoản đầu tư tự nguyện củacác tổ chức, cá nhân đặc biệt là của các doanh nghiệp Chính vì vậy cần xâydựng chính sách từ phía nhà nước nhằm khuyến khích cũng như bắt buộc các

tổ chức, cá nhân liên quan đến nước phải có trách nhiệm đối với nguồn tàinguyên nước trên lưu vực mình sinh sống

Thứ năm: Sự tác động từ bên ngoài (đối với những con sông quốc tế mà

Việt Nam là hạ nguồn)

Việt Nam là nước nằm ở hạ lưu do đó có rất nhiều các con sông quantrọng rút nước từ các nước láng giềng đổ về Một số sông lớn ở nước ta bắtnguồn hay có một phần lưu vực ở nước ngoài như các sông: sông Hồng, Mã,

Cả, Vàm Cỏ, Mekong Chất lượng và trữ lượng của nước mặt của các consông cũng do đó mà phụ thuộc vào việc sử dụng nước ở các quốc gia vùngthượng lưu nên việc quản lý môi trường nước ở Việt Nam không thể tách rờiquản lý sử dụng nước của các quốc gia này Hợp tác là rất cần thiết cho việcquản lý và bảo vệ có hiệu quả môi trường nước chung Tuy nhiên tiến trìnhquản lý sẽ chỉ đạt kết quả khi các quốc gia coi hợp tác là quyền lợi và mốiquan tâm lớn nhất của họ Chỉ cần một quốc gia không có thiện chí thì sẽ gâykhó khăn rất lớn cho việc bảo vệ tài nguyên nước của các quốc gia khác, đặcbiệt là các quốc gia thuộc hạ lưu

1.2.3 Các biện pháp bảo vệ môi trường nước

1.2.3.1 Biện pháp tổ chức – chính trị

Chính trị được coi là một trong những biện pháp quan trọng của bảo vệmôi trường nói chung Biện pháp chính trị tuy không tác động trực tiếp đếnmôi trường nhưng được xem là biện pháp mang tính nền tảng, cơ sở, khởi

nguồn cho các biện pháp cụ thể khác Nếu như trên thế giới, vấn đề môitrường được các đảng phái, tổ chức sử dụng triệt để để thu hút sự ủng hộchính trị của quần chúng, nâng cao vai trò và tầm ảnh hưởng của Đảng mìnhđối với xã hội thì ở Việt Nam, với đặc trưng chỉ có một Đảng cầm quyền;Đảng cộng sản Việt Nam đưa vấn đề môi trường vào cương lĩnh, chiến lượchành động của mình Vấn đề bảo vệ môi trường trở thành các nhiệm vụ chínhtrị và sẽ được Nhà nước thể chế hoá thành các chính sách pháp luật [55].1.2.3.2 Biện pháp kinh tế

Biện pháp kinh tế là biện pháp được sử dụng khá phổ biến và có tácdụng trong việc quản lý các vấn đề xã hội Trong việc quản lý và bảo vệ môitrường nước các biện pháp kinh tế cũng tỏ ra rất hiệu quả bởi nó sử dụng đònbẩy lợi ích kinh tế để tác động đến các chủ thể có liên quan Thực chất củaphương pháp kinh tế trong bảo vệ môi trường là việc dùng những lợi ích vậtchất để kích thích chủ thể thực hiện những hoạt động có lợi cho môi trường,cho cộng đồng [55]

Các biện pháp kinh tế được thực hiện trong lĩnh vực bảo vệ môi trườngnói chung, bảo vệ môi trường nước nói riêng rất phong phú và đa dạng, gồm[56]:

- Thành lập các quỹ bảo vệ môi trường (ở nước ta quỹ này mang tên Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam);

- Áp dụng các ưu đãi về thuế đối với những doanh nghiệp, những dự án

có các giải pháp tốt về bảo vệ môi trường;

- Áp dụng thuế suất cao đối với những sản phẩm mà việc sản xuất chúng có tác động xấu đến môi trường;

- Gắn hạn chế hoặc khuyến khích thương mại với việc bảo vệ môitrường;

- Bên cạnh đó, việc quy định thu phí bảo vệ môi trường cũng được ápdụng trên nguyên tắc coi nước là một loại hàng hoá, người sử dụng nước phảitrả tiền và trả phí ô nhiễm Người dùng nước phải mất tiền mua nước và khi

thải nước ra môi trường cũng phải đóng một khoản phí nhất định để đầu tưvào hệ thống xử lý nước thải chung.

Việc áp dụng các biện pháp kinh tế đóng vai trò quan trọng trong việcquản lý và bảo vệ tài nguyên nước, nó thường mang lại hiệu quả cao hơn sovới các biện pháp khác

1.2.3.3 Biện pháp khoa học – công nghệ

Việc áp dụng các biện pháp khoa học, kỹ thuật và công nghệ vào giảiquyết những vấn đề môi trường được khẳng định trong nguyên tắc thứ 9 củaTuyên bố Rio De Janerio Biện pháp khoa học – công nghệ có ý nghĩa đặcbiệt quan trọng trong cả quá trình quản lý và bảo vệ môi trường nước Để vừaphát triển kinh tế vừa bảo vệ môi trường bắt buộc phải sử dụng công nghệhiện đại Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay việc áp dụng biện pháp khoa học –công nghệ còn gặp nhiều khó khăn do trình độ phát triển về khoa hoặc kỹthuật của chúng ra chưa cao, chi phí đầu tư cao hơn so với các biện pháp thủcông truyền thống và hơn nữa do chúng ta chưa nhận thức được đầy đủ tầmquan trọng của biện pháp này [55]

Tóm lại, công nghệ được xem là chìa khoá để giải quyết mâu thuẫngiữa môi trường và phát triển Việc sử dụng các thông tin khoa học để xâydựng các cơ sở dữ liệu rất cần thiết cho quá trình lập quy hoạch quản lý tàinguyên nước đồng thời cũng đưa ra các gải pháp khoa học tiên tiến cho việc

xử lý và bảo vệ môi trường một cách hiệu quả nhất

1.2.3.4 Biện pháp giáo dục (bao gồm cả khía cạnh xã hội hoá)

Phổ cập kiến thức nâng cao dân trí qua các hệ thống thông tin đại chúng

có vai trò to lớn trong việc huy động thu hút các cộng đồng tham gia vào cácphong trào bảo vệ môi trường nước của địa phương Sử dụng phương tiệnthông tin và sự tham gia của cộng đồng trong công tác quản lý môi trường Ýthức của cộng đồng về bảo vệ môi trường sẽ được nâng cao thông qua cáchoạt động tuyên truyền và giáo dục Đây cũng là một nguyên tắc quan trọngđược ghi nhận trong Tuyên bố Rio De Janerio [55]

Các biện pháp giáo dục ý thức bảo vệ môi trường có thể thực hiện dướinhiều hình thức, cấp độ và phạm vi khác nhau như: Đưa vào chương trình học

- Sử dụng phương tiện thông tin đại chúng - Tổ chức các hoạt động cụ thể(như phong trào tình nguyện) - Tổ chức các diễn đàn và các cuộc điều tra xãhội (Việt Nam hiện nay có khá nhiều Diễn đàn về môi trường; đây là dấu hiệuđáng mừng cho thấy một bộ phận không nhỏ người dân đã thực sự quan tâmđến việc bảo vệ môi trường)

1.2.3.5 Biện pháp pháp luật

Pháp luật đóng vai trò then chốt trong việc bảo vệ môi trường nước.Các biện pháp bảo vệ môi trường nói trên tuy có tác động nhưng chắc chắnkhông phát huy tác dụng nếu không có sự trợ giúp của pháp luật Pháp luậtbản thân nó có những ưu thế đặc biệt của một công cụ quản lý mà các công cụkhác không có được Pháp luật thông qua các hệ thống quy phạm để điềuchỉnh hành vi xử sự của con người và được đảm bảo thực hiện bằng quyền lựcnhà nước, do đó sự điều chỉnh của pháp luật trong việc quản lý và bảo vệ môitrường nước là đặc biệt hiệu quả so với các biện pháp khác Việc bảo vệ môitrường nước thực hiện thông qua biện pháp pháp luật bằng các hình thức như[55]:

Pháp luật quy định các quy tắc xử sự mà con người phải thực hiện khikhai thác và sử dụng tài nguyên nước Việc khai thác tài nguyên nước mộtcách có định hướng, tuân theo những tiêu chuẩn nhất định và có tính đến sựcân bằng của môi trường sẽ hạn chế được các tác hại xấu, ngăn chặn sự suythoái của môi trường nước, tạo tiền đề cho sự phát triển bền vững của mỗiquốc gia

Pháp luật quy định các chế tài hình sự, kinh tế, hành chính đề buộc cáccác nhân, tổ chức phải thực hiện đầy đủ các đòi hỏi của pháp luật trong việckhai thác và sử dụng tài nguyên nước Các chế tài này vừa có tác dụng ngănchặn các hành vi vi phạm pháp luật môi trường nước vừa có tác dụng giáodục công dân tôn trọng pháp luật bảo vệ môi trường

Pháp luật ban hành các tiêu chuẩn về môi trường nước để mọi cá nhân,

tổ chức trong xã hội phải tuân thủ nghiêm ngặt Đây cũng là cơ sở pháp lý choviệc xác định vị phạm pháp luật môi trường và cũng là cơ sở cho việc truycứu trách nhiệm đối với những hành vi vi phạm luật môi trường

Pháp luật quy định trình tự, thủ tục, thẩm quyền giải quyết các tranhchấp liên quan đến việc bảo vệ môi trường

Một biện pháp pháp luật vô cùng quan trọng trong việc bảo vệ môitrường nước đó là xây dựng khung pháp lý hoàn chỉnh để điều chỉnh việcthành lập, tổ chức, hoạt động của các tổ chức bảo vệ môi trường cũng như quyđịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức này Bảo vệ môi trường

là công việc rất khó khăn phức tạp Nhà nước đóng vai trò quản lý ở tầm vĩ

mô trong khi đó ở tầm vi mô cần phải giao cho các tổ chức bảo vệ môi trường

cụ thể Những tổ chức này sẽ thực hiện các quy định của pháp luật về bảo vệmôi trường nước trong thực tế, và như vậy pháp luật mới thực sự phát huy vaitrò của mình

Tóm lại, bảo vệ môi trường nước bằng pháp luật là hết sức cần thiết và

có hiệu quả cao Trong đó việc thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ,quyền hạn của các Uỷ ban bảo vệ môi trường - với vai trò quản lý các lưu vựcsông là điểm tiến bộ đáng được ghi nhận

1.3 Pháp luật tài nguyên nước và Uỷ ban bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông

1.3.1 Pháp luật tài nguyên nước

Trong những năm gần đây, hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên nướcngày càng được bổ sung và hoàn thiện về mặt pháp lý, cấu trúc thể chế và các

cơ chế, đã phát huy vai trò tích cực trong việc huy động mọi nguồn lực củatoàn xã hội vào việc bảo vệ tài nguyên nước Năm 1998 Luật Tài nguyênnước đã được chính thức ban hành, tiếp theo đó là hàng loạt các văn bản phápquy hướng dẫn đã cung cấp các quy định về quản lý, điều hành, lưu trữ, khaithác và sử dụng tài nguyên nước trên toàn quốc Luật Tài nguyên nước đã quy

định Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN&PTNT) thay mặt Chínhphủ quản lý tài nguyên nước trên phạm vi toàn quốc trừ nước khoáng và nướcnóng thiên nhiên.

Về mặt thể chế, Luật Tài nguyên nước được ban hành là một bước quantrọng trong công tác quản lý lưu vực và quản lý tài nguyên nước, trong đó đặcbiệt lưu ý đến nội dung quản lý quy hoạch lưu vực sông (quy định tại Điều64) Quản lý tổng hợp tài nguyên nước là một trong những công tác được ưutiên hàng đầu trong các lưu vực sông Nội dung Quản lý quy hoạch lưu vựcsông được quy định tại Điều 64 gồm:

- Lập, trình duyệt và theo dõi việc thực hiện quy hoạch lưu vực sông, đảm bảo quản lý thống nhất quy hoạch kết hợp với địa bàn hành chính;

- Thực hiện việc phối hợp với các cơ quan hữu quan của các Bộ, ngành

và địa phương trong việc điều tra cơ bản, kiểm kê, đánh giá tài nguyên nướccủa ưu vực sông và trong việc lập, trình duyệt và theo dõi việc thực hiện cácquy hoạch lưu vực sông nhánh;

- Kiến nghị giải quyết tranh chấp về tài nguyên nước trong lưu vựcsông

Luật Tài nguyên nước đã quy định nguyên tắc bảo vệ, khai thác, sử dụngtài nguyên nước; phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây raphải theo quy hoạch lưu vực sông đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyềnphê duyệt; bảo đảm tính hệ thống của lưu vực sông, không chia cắt theo địagiới hành chính (Điều 5 khoản 1) Việc điều hoà, phân phối tài nguyên nướccho các mục đích sử dụng phải căn cứ vào quy hoạch lưu vực sông, tiềm năngthực tế của nguồn nước, đảm bảo nguyên tắc công bằng (Điều 20 khoản 1)

……Tuy nhiên, Nghị định số 179/1999/NĐ-CP ngày

30/12/1999 quy định việc thi hành Luật Tài nguyên nước chưa đề cập đến cácquy định về quản lý lưu vực sông, chưa quy định nguyên tắc, nội dung quản

lý lưu vực sông, nội dung quy hoạch lưu vực sông, trách nhiệm lập và thựchiện quy hoạch lưu vực sông, tổ chức quản lý lưu vực sông [60]

Và mặc dù sau khi có luật, nhiều tổ chức Quản lý tài nguyên nước đãđược thành lập (Hội đồng Tài nguyên nước quốc gia và tổ chức quản lý quyhoạch ba sông lớn gồm: sông Hồng – Thái Bình, sông Đồng Nai và sông CửuLong theo Quyết định số 38 và 39/2001/QĐ/BNN-TCCB ngày 09/4/2001) vớivai trò là một cơ quan tư vấn cho Chính phủ trong lĩnh vực điều tiết, cân đốitrong khai thác và sử dụng tài nguyên nước, bảo vệ và phát triển Tài nguyênnước bao gồm cả các quan hệ quốc tế nhưng do chưa có được quy chế hoạtđộng cộng thêm nhiều hạn chế trong công tác quản lý lưu vực nên các hoạtđộng còn rời rạc chưa tập trung và chưa có sự phối hợp giữa Trung ương vàđịa phương Về thực chất, đây chưa phải là các tổ chức quản lý lưu vực sông

mà chỉ là “quản lý quy hoạch” với thành phần chủ yếu là đại diện các SởNN&PTNT của các tỉnh thuộc lưu vực

Ngày 11/11/2002 Bộ TN&MT được thành lập trên cơ sở Tổng cục Địachính, Tổng cục Khí tượng thuỷ văn, Cục Môi trường (Bộ Khoa học, Côngnghệ và Môi trường), Cục quản lý tài nguyên nước (Bộ NN&PTNT) và CụcĐịa chất khoáng sản Việt Nam (Bộ Công Nghiệp) theo Quyết định số02/2002/QH11 ngày 05/8/2002; Nghị định số 91/2002/NĐ-CP quy định chứcnăng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ TN&MT [60] Trong đóchức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước và một bộ phận quản lý tàinguyên nước đã chuyển từ Bộ NN&PTNT sang Bộ TN&MT Nghị định 91cũng tách rời chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước do Bộ TN&MTđảm nhiệm với các chức năng về cung cấp các dịch vụ nước công cộng mà sẽ

do Bộ NN&PTNT và các Bộ ngành khác có chức năng liên quan đến các vấn

đề về nước đảm nhiệm Cụ thể, theo Nghị định 91, Bộ TN&MT sẽ chịu tráchnhiệm về các vấn đề sau đây:

- Phân công, phân cấp điều tra cơ bản và thẩm quyền cấp, thu hồi giấy phép về tài nguyên nước;

- Điều tra cơ bản, kiểm kê, đánh giá tài nguyên nước và xây dựng cơ sở

dữ liệu về tài nguyên nước;

- Thực hiện các biện pháp bảo vệ tài nguyên nước;

- Thường trực Hội đồng Quốc gia Tài nguyên Nước

Trong khuôn khổ Bộ TN&MT, Cục Quản lý Tài nguyên Nước đượchình thành để triển khai công tác quản lý nhà nước đối với các vấn đề về tàinguyên nước Quyết định số 600/2003/QĐ-BTNMT quy định chức năng,nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý tài nguyên nước đãđược phê duyệt ngày 08/5/2003 [60]

Như vậy, giữa Luật Tài nguyên nước và Nghị định 91 đã có sự mâuthuẫn chồng chéo khi cùng quy định chức năng quản lý tài nguyên nước cho

cả Bộ NN&PTNT và Bộ TN&MT Cho đến năm 2004, các văn bản hướngdẫn cơ chế chuyển giao chức năng quản lý tài nguyên nước giữa BộNN&PTNT và Bộ TN&MT vẫn chưa được ban hành Do đó, Bộ NN&PTNTvẫn ban hành các quyết định về quản lý quy hoạch lưu vực sông (Quyết định14/2004/QĐ-BNN ngày 09/4/2004 về việc Ban hành Quy chế tổ chức và hoạtđộng của Ban quản lý quy hoạch các lưu vực sông) khi mà đúng ra các vănbản về quản lý lưu vực sông phải thuộc về chức trách của Cục Quản lý tàinguyên nước thuộc Bộ TN&MT Việc mỗi cơ quan trên độc lập thực hiệnnhiệm vụ được giao mà không có sự phối hợp chặt chẽ, thường xuyên tronghoạt động quản lý nước đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhànước về tài nguyên nước

Cùng với việc sắp xếp lại chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức củacác Bộ, ngành, ở cấp địa phương, Sở TN&MT ở các tỉnh, thành phố trựcthuộc Trung ương, Phòng quản lý TN&MT ở các quận, huyện và tương đương

và cán bộ địa chính kiêm thực hiện trách nhiệm quản lý môi trường ở các xã,phường và cấp tương đương đã được hình thành và chịu trách nhiệm quản lýnhà nước về môi trường trên địa bàn

Ngày 25/11/2005 Luật Bảo vệ môi trường được Quốc hội nước CộngHòa XHCN Việt Nam thông qua Điều 121 đã quy định chức năng quản lýnhà nước về bảo vệ môi trường của Bộ TN&MT và giao Bộ NN&PTNT chủ

trì phối hợp với Bộ TN&MT, các cơ quan có liên quan và UBND cấp tỉnhtrong việc chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về bảo vệmôi trường [60].

Tuy nhiên, sự chồng chéo về chức năng giữa Bộ TN&MT và BộNN&PTNT còn kéo dài đến năm 2007 cho tới khi Văn phòng Chính phủ cóCông văn số 43 ngày 15/3/2007 thông báo ý kiến kết luận của Phó thủ tướngNguyễn Sinh Hùng về việc phân định chức năng, nhiệm vụ giữa Bộ TN&MT

và Bộ NN&PTNT về quản lý lưu vực sông Sau nhiều năm bị chồng chéo vềmặt quản lý nhà nước, giờ đây tài nguyên nước và các lưu vực sông đã đượcthống nhất về một mối dưới sự quản lý của Bộ TN&MT Uỷ ban sôngMekong Việt Nam cũng được chuyển giao từ Bộ NN&PTNT sang BộTN&MT [60]

Việc quản lý lưu vực sông là một trong những nội dung chủ yếu củaquản lý tài nguyên nước Bộ TN&MT thực hiện chức năng quản lý nhà nước

về tài nguyên nước, trong đó có lưu vực sông, có các nhiệm vụ chủ yếu là:điều tra, khảo sát, kiểm kê, đánh giá nguồn nước của lưu vực sông, điều phối,

sử dụng tổng hợp nguồn nước, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội vàphát triển bền vững

Từ thực tế việc quản lý lưu vực sông không chỉ quản lý về mặt số lượng

mà còn quản lý cả chất lượng nước đòi hỏi phải có sự phối hợp giữa các địaphương vùng thượng lưu với các địa phương vùng hạ lưu và cho thấy khôngthể tách rời quản lý tài nguyên nước với bảo vệ môi trường có liên quan đếntài nguyên nước Để khắc phục những nhược điểm về thể chế trong việc quản

lý lưu vực sông, gắn việc thực hiện Luật Tài nguyên nước với việc thực hiệnLuật Bảo vệ môi trường đối với lưu vực sông, cuối năm 2008 Chính phủ đãban hành Nghị định số 120/2008/NĐ-CP về quản lý lưu vực sông Với nghịđịnh này, tài nguyên nước trong lưu vực sông sẽ được quản lý theo nguyên tắcthống nhất, không chia cắt giữa các cấp hành chính, giữa thượng nguồn và hạnguồn; bảo đảm sự công bằng, hợp lý và bình đẳng về nghĩa vụ và quyền

lợi giữa các tổ chức, cá nhân trong cùng lưu vực Theo đó, Bộ TN&MT là cơquan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với lưu vựcsông trên phạm vi cả nước có trách nhiệm thành lập các Uỷ ban Lưu vực sôngđối với các lưu vực sông thuộc Danh mục lưu vực sông lớn.

Hệ thống pháp luật về tài nguyên nước ngày càng được bổ sung và hoànthiện nhờ các văn bản pháp quy có tính chuyên ngành, như Luật Bảo vệ vàphát triển rừng, Luật Tài nguyên nước, Luật Khoáng sản, Luật Dầu khí, LuậtÐất đai (sửa đổi)….và gần đây nhất là Luật đa dạng sinh học (có hiệu lực từngày 01/7/2009) [60] Bên cạnh đó, những văn bản quan trọng có tính chấtchính sách của Ðảng và Chính phủ đã được ban hành, như: Kế hoạch quốc gia

về môi trường và phát triển lâu bền cho giai đoạn 1991-2000; Kế hoạch hànhđộng đa dạng sinh học; Chỉ thị số 36/CT của Bộ Chính trị; Chiến lược pháttriển lâm nghiệp giai đoạn (2001-2010); Chiến lược quản lý hệ thống khu bảotồn thiên nhiên Việt Nam đến 2010; Chiến lược Bảo vệ môi trường quốc giađến năm 2010 và định hướng đến năm 2020; Kế hoạch hành động quốc gia về

Đa dạng sinh học đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020….[60]

Tuy nhiên, hệ thống văn bản pháp quy về bảo vệ môi trường nước cũngcần được sớm hoàn chỉnh, các văn bản pháp quy cần đi sâu hơn đối với một

số vấn đề quan trọng Cùng với việc hoàn thiện hệ thống luật pháp, các vănbản dưới luật cũng cần được chú ý hơn, để cho việc ban hành được kịp thời,đồng bộ

Tóm lại, việc quản lý nước theo lưu vực sông là một hướng đi đúng đắn và

là xu thế tất yếu mà Việt Nam cần phải thực hiện Tuy nhiên đây là vấn đề rấtmới và trong bối cảnh của nước ta thì việc thực hiện trong thực tế không phải là

dễ dàng Thực tế thế giới cho thấy, việc thực hiện quản lý nước theo lưu vựcsông luôn gắn chặt với việc thành lập trên lưu vực một tổ chức có vai trò chủ yếu

là điều hành tất cả các hoạt động có liên quan đến sử dụng nước và các yếu tốliên quan đến nước, bảo vệ môi trường lưu vực sông Thời gian qua do bị phântán nên hiệu lực quản lý nhà nước về Tài nguyên nước và quản

lý lưu vực sông ở Việt Nam còn hạn chế mặc dù đã được Nhà nước rất quantâm và được nhiều tổ chức quốc tế và các nhà tài trợ giúp đỡ.

Để quản lý lưu vực sông một cách có hiệu quả đòi hỏi cần xây dựng vàhoàn thiện hơn nữa khung pháp lý cơ bản về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổchức, quy chế làm việc và các vấn đề khác có liên quan đến tổ chức quản lýlưu vực sông để các tổ chức này có thể hoạt động một cách có hiệu quả trênthực tế

1.3.2 Uỷ ban bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông

1.3.2.1 Khái niệm lưu vực sông

Có hai phương thức quản lý tài nguyên nước đó là: quản lý tài nguyênnước theo địa giới hành chính và quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông.Quản lý tài nguyên nước theo địa giới hành chính là phương thức truyềnthống vẫn phổ biến trên thế giới nhiều thế kỷ gần đây và vẫn tồn tại cho đếnngày nay Luật Tài nguyên nước của Việt Nam tại Điều 58 có quy định nhiệm

vụ quản lý nước thuộc trách nhiệm của bộ máy hành chính các cấp từ trungương đến địa phương

Tuy nhiên, việc phát triển bền vững đòi hỏi việc khai thác sử dụngnguồn nước trong giai đoạn hiện tại phải hợp lý và tổng hợp, bảo vệ tàinguyên nước khỏi bị cạn kiệt và ô nhiễm để duy trì nguồn nước cho thế hệmai sau Việc quản lý tổng hợp tài nguyên nước đòi hỏi phải kết hợp giữa sửdụng và bảo vệ, là sự kết hợp giữa môi trường nước với môi trường đất, môitrường kinh tế và xã hội Nói cách quản lý tài nguyên nước phải theo lưu vựcsông Vậy thế nào là một lưu vực sông và quản lý lưu vực sông là gì?

Lưu vực sông có thể được hiểu theo cách: là một “vùng địa lý mà trong phạm vi đó nước mặt, nước dưới đất chảy tự nhiên vào sông” [2] hay theo

cách khác (cách định nghĩa của Bộ TN&MT), lưu vực sông chính là phần bềmặt, bao gồm cả độ dày tầng thổ nhưỡng, tập trung nước vào sông Việc xácđịnh phần tập trung nước dưới đất là rất khó khăn bởi vậy trong chừng mựcnhất định đối với một dòng sông cụ thể có thể xem như lưu vực tập trung

nước mặt và nước dưới đất là trùng nhau mà không mắc phải sai số lớn [54].

(Sơ đồ 1.1: Giới thiệu tổng quát một lưu vực sông, nguồn trích từ

http://conservation-ontario.on.ca/source_protection/files/watershed_labeled_hor.jpg )

Quản lý lưu vực sông là một khái niệm rộng gắn với các kế hoạch,chính sách và hoạt động nhằm kiểm soát nguồn nước, tài nguyên và môitrường cũng như các quá trình liên quan trong một lưu vực nhất định Hoạtđộng quản lý lưu vực sông là hoạt động quản lý chất lượng nước và điều phối

sử dụng tài nguyên nước hợp lý nhằm hướng tới mục tiêu phát triển bền vữnglưu vực sông Quản lý môi trường lưu vực sông bao gồm các hoạt động quản

lý chất lượng nguồn nước mặt (sông, hồ) và quản lý các nguồn thải nước từhoạt động kinh tế (công nghiệp, nông nghiệp) và dân sinh (đô thị) để duy trì(hay phục hồi) chất lượng nước để đáp ứng nhu cầu dùng nước hiện tại (hayquy hoạch sử dụng nước tương lai) Quy mô của việc quản lý lưu vực sôngtuỳ thuộc vào các điều kiện tài nguyên, địa lý và hành chính

Việc quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông có tác động và mang lạilợi ích toàn diện trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội cho lưu vực Để thực hiện cóhiệu quả các hoạt động điều phối và quản lý lưu vực sông thì việc thành lậpmột Uỷ ban bảo vệ môi trường lưu vực sông với tư cách là tổ chức độc lậpliên vùng, liên ngành là hết sức cần thiết

1.3.2.2 Đánh giá tổng quan về các Uỷ ban bảo vệ môi trường nước theolưu vực sông

Như trên đã nói, từ sau khi Quốc hội ban hành Luật Tài nguyên nướcnăm 1998, Ban Quản lý Quy hoạch Lưu vực sông - một hình thức tổ chức lưuvực sông đã hình thành để thực thi các điều khoản về quản lý tài nguyên nướccủa Luật Việt Nam hiện có 13 lưu vực sông lớn và đã có 11 tổ chức lưu vựcsông thuộc 2 hệ thống quản lý chuyên ngành Bộ NN&PTNT đã thành lập vàđang quản lý 8 Ban Quản lý Quy hoạch lưu vực sông (Hồng-Thái Bình, Cầu,Nhuệ-Đáy, Cả, Vu Gia-Thu Bồn, Đồng Nai, Serepok và Cửu Long) [66] Tuynhiên, vì nhiều lý do về cơ chế pháp luật cũng như các điều kiện khách quanlẫn chủ quan nên hoạt động của các Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông còncầm chừng và có hiệu quả không cao

Kể từ năm 2002 khi được Chính phủ giao chức năng quản lý tài nguyênnước, Bộ TN&MT đã tham mưu Chính phủ thành lập 3 Uỷ ban Bảo vệ Môitrường lưu vực sông (Cầu, Nhuệ-Đáy và hệ thống sông Đồng Nai) Đây là 3lưu vực sông đang bị ô nhiễm nặng nhất so với các lưu vực khác trong cảnước đòi hỏi chúng ta phải có những biện pháp cấp bách để có thể khắc phục

và ngăn chặn có hiệu quả mức độ gia tăng ô nhiễm và trả lại sự trong lành chocác dòng sông

Như vậy ở Việt Nam hiện nay hiện đang tồn tại hai loại hình tổ chức lưuvực sông chính Cơ cấu tổ chức của các Tổ chức lưu vực sông này về cơ bản

là giống nhau với sự tham gia của Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các Ủy viên

và có bộ phận giúp việc là các Văn phòng/Văn phòng đại diện

Với việc thành lập các ban Quản lý lưu vực sông và các Uỷ ban lưu vựcsông, Việt Nam đã có những bước tiến nhất định trong cách tiếp cận tiên tiếntrong phát triển và quản lý tài nguyên nước theo hướng bền vững Các Tổchức lưu vực sông đã có những đóng góp nhất định cho công tác quản lý, bảo

vệ và sử dụng tài nguyên nước, tuy nhiên mới chỉ ở góc độ tư vấn kỹ thuật,tham mưu chứ chưa theo chức năng của những tổ chức có quyền lực pháp lý

rõ ràng Những hạn chế này bộc lộ ở nhân lực kiêm nhiệm, tài chính hạn hẹp,thiếu lực lượng chuyên trách cùng sự thiếu rõ ràng trong vai trò tham gia và

ra quyết định xử lý các vấn đề liên quan đến tài nguyên nước và lưu vực sông.Hoạt động của các tổ chức lưu vực sông hiện nay chủ yếu được tổ chức thôngqua các hình thức hội họp, hội thảo, học tập, nghiên cứu [62]….Thực tế chothấy trải qua 5 phiên họp (đối với Uỷ ban Bảo vệ môi trường lưu vực sôngCầu (Ủy ban sông Cầu)), 2 phiên họp (đối với Uỷ ban Bảo vệ môi trường lưuvực hệ thống sông Đồng Nai (Ủy ban sông Đồng Nai)), 1 phiên họp (đối với

Uỷ ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy (Ủy ban sông Nhuệ

- Đáy)) nhưng nhìn chung các Uỷ ban lưu vực sông chưa đạt được kết quảđáng kể nên ngoài việc kiện toàn tổ chức, xây dựng kế hoạch hoạt động, lậpdanh mục dự án, kiểm tra, kiểm soát ô nhiễm và khắc phục một phần ô nhiễm,suy thoái môi trường trong lưu vực

Bản thân các Ủy ban lưu vực sông, do được xây dựng như là một tổ chức

có nhiệm vụ tư vấn cho UBND các tỉnh cũng như các Bộ về công tác quản lý

và quy hoạch nguồn nước lưu vực nên không thể trực tiếp giải quyết các vấn

đề có liên quan đến phân phối và bảo vệ nguồn nước Trong khi đó việc quản

lý nước theo lưu vực sông đòi hỏi việc quản lý phải trên toàn bộ lưu vực sông,nghĩa là quản lý toàn diện cả về số lượng và chất lượng, cả về nước mặt vànước ngầm…

Những hạn chế của các Ủy ban lưu vực sông nói riêng, các tổ chức lưuvực sông nói chung còn được bộc lộ ở nhiều khía cạnh khác nhau (như việcxác định các chức năng, nhiệm vụ; việc đảm bảo tính độc lập; việc xây dựngquy chế hoạt động hay vấn đề từ nguồn kinh phí) đòi hỏi xây dựng một khungpháp lý hoàn hảo để điều chỉnh việc thành lập, tổ chức, hoạt động của các Ủyban này

1.4 Kinh nghiệm của các nước trên thế giới

Cách tiếp cận quản lý tài nguyên nước trên cơ sở quy hoạch lưu vựcsông đã được khẳng định là phương pháp quản lý tài nguyên nước có hiệu

quả Trên thế giới hiện nay đã có hàng trăm các Tổ chức lưu vực sông đượcthành lập với cơ cấu tổ chức và chức năng không hoàn toàn giống nhau, mỗiloại hình tổ chức đều có những ưu điểm và nhược điểm nhất định Các môhình quản lý lưu vực sông ở các nước tuy có khác nhau về hình thức và têngọi nhưng đều được xây dựng trên cơ sở bảo đảm vai trò của các địa phươngtrong lưu vực sông với sự trợ giúp cần thiết của Chính phủ trong việc giảiquyết lợi ích và chia sẻ trách nhiệm có liên quan đến tài nguyên nước giữathượng lưu và hạ lưu, giữa các tổ chức, cá nhân trong lưu vực sông Mỗi tổchức lưu vực sông có đặc điểm khác nhau về hình thức tổ chức, chức năng,mức độ tham gia trong quản lý nước, phương thức hoạt động, cơ chế tàichính Các mô hình quản lý của các nước có giá trị tham khảo rất lớn với việcxây dựng mô hình quản lý cho các lưu vực sông ở Việt Nam Tuy nhiên việcvận dụng để xây dựng một mô hình hợp lý, phù hợp với điều kiện tự nhiên,kinh tế, xã hội của Việt Nam đòi hỏi sự tiếp cận một cách linh hoạt, sáng tạokinh nghiệm của các nước trên thế giới.

1.4.1 Mô hình quản lý lưu vực sông Murray- Darling (Australia)

Sông Murray- Darling là sông dài thứ tư trên thế giới với diện tích lưuvực khoảng 1 triệu km2 bao gồm các bang New Sounth Wales, Victoria,Queensland, Nam Australia và thủ đô Australia Cơ cấu tổ chức quản lý baogồm một Hội đồng cấp bộ trưởng với thành phần bao gồm các bộ trưởng phụtrách tài nguyên đất đai, nước và môi trường của liên bang và các bang (mỗibang được cử không quá 3 thành viên để tham gia); một Ủy ban và nhiềunhóm đại diện cho các cộng đồng [48]

Hội đồng lưu vực sông Murray- Darling được thành lập từ năm 1986 có

chức năng“xem xét các vấn đề chính sách liên quan đến lợi ích chung của chính quyền các bang trong quy hoạch và quản lý nhằm sử dụng hiệu quả và bền vững các tài nguyên nước, đất và môi trường của lưu vực sông Murray- Darling; đề xuất và xem xét các biện pháp nhằm sử dụng hiệu quả và bền vững các tài nguyên đó”[48] Là một diễn đàn chính trị, Hội đồng có quyền

đưa ra các quyết định liên quan đến toàn lưu vực thông qua nguyên tắc đồngthuận Hội đồng dựa vào chính quyền các bang để thi hành các quyết định đó[48].

Ủy ban lưu vực sông Murray- Darling là cơ quan thực thi các quyết địnhHội đồng, Ủy ban cũng hợp tác làm việc với các bang liên quan Ủy ban cótrách nhiệm quản lý hệ thống sông, hồ thuộc lưu vực, tư vấn cho Hội đồng vềcác vấn đề liên quan đến việc sử dụng các tài nguyên nước, đất và các tàinguyên khác trong phạm vi lưu vực Ủy ban bao gồm một chủ tịch độc lập,mỗi bang cử 2 đại diện làm ủy viên và 2 đại diện làm phó ủy viên; các ủy viênthường là trưởng các cơ quan có chức năng quản lý về tài nguyên và môitrường Trong cơ cấu của Ủy ban còn bao gồm các Ban (Ban dự án, quản lýsông Murray, chính sách về nước, nhóm chương trình về bền vững lưu vựcsông, tài chính…) và Văn phòng Ủy ban (gồm các cán bộ kỹ thuật và cán bộgiúp việc cho Ủy ban) Mô hình quản lý lưu vực sông Murray- Darling hoạtđộng khá hiệu quả và được nhiều nước trên thế giới học tập [48]

Tuy nhiên từ tháng 12 năm 2008, Ủy hội sông Murray- Darling khôngcòn tồn tại mà các chức năng, nhiệm vụ của Ủy hội đã được chuyển giao choThe Murray-Darling Basin Authority (tạm dịch Cơ quan thủy vụ lưu vực sôngMurray-Darling) với mục đích chủ yếu để quản lý tài nguyên nước của lưuvực vì lợi ích quốc gia (tham khảo thông tin tại đuờng link

http://www.mdba.gov.au/about_the_authority ). Việc thành lập Darling Basin Authority được đánh giá có ý nghĩa lần đầu tiên, một cơ quanduy nhất chịu trách nhiệm lập kế hoạch quản lý tổng hợp tài nguyên nước củalưu vực sông Murray-Darling và được trao đầy đủ quyền hạn hơn hình thức

Murray-Ủy hội lưu vực sông

Mô hình quản lý sông Murray-Darling là một trong rất nhiều các môhình quản lý lưu vực sông được áp dụng trên thế giới

Khung 1.1 Các hình thức của Tổ chức lưu vực sông trên thế giới [ 45 tr 1419]

Căn cứ vào mức độ tập trung quyền lực cũng như mức độ tham gia vàoquản lý của các tổ chức này có thể phân thành ba loại phổ biến: Cơ quanthuỷ vụ lưu vực sông; Uỷ hội lưu vực sông và Hội đồng lưu vực sông

• Cơ quan thuỷ vụ lưu vực sông: Là hình thức Tổ chức lưu vực sông cóđầy đủ quyền hạn và phạm vi quản lý lớn nhất Đây là những tổ chức liênngành lớn, tiếp nhận hầu hết các chức năng của các cơ quan hiện hữu, trong

đó bao gồm tất cả chức năng điều hành và quản lý nước Hình thức này cóthể áp dụng đối với các lưu vực có nhiệm vụ phát triển lớn

• Uỷ hội lưu vực sông: Là mô hình thấp hơn cơ quan thuỷ vụ lưu vựcsông về quyền hạn cũng như sức mạnh của tổ chức và ảnh hưởng của nótrong quản lý lưu vực sông Một Uỷ hội lưu vực sông thường bao gồm một

“Hội đồng quản lý” đại diện cho tất cả các bên quan tâm và có một “Vănphòng kỹ thuật” chuyên sâu hỗ trợ Uỷ hội lưu vực sông liên quan chủ yếuđến xây dựng chính sách, lập quy hoạch phát triển lưu vực, xây dựng thủ tục

và kiểm soát sử dụng nước Một số Uỷ hội lưu vực sông nắm cả chức năngvận hành (có thể cả đầu tư) đối với những công trình lớn (Ví dụ: Uỷ hộisông Murray- Darling của Úc, Uỷ hội sông Mekong,…)

• Hội đồng lưu vực sông: Đây là mô hình yếu hoặc có ít quyền lực nhấthiện nay Hội đồng lưu vực sông hoạt động chỉ như là một diễn đàn mà tại

đó chính quyền liên bang, các tiểu bang, cũng như đại diện các hộ dùngnước chia sẻ trách nhiệm phân phối nước, thúc đẩy toàn diện quản lý nướctại cấp lưu vực Các Hội đồng lưu vực sông thường hoạt động theo nguyêntắc đồng thuận

1.4.2 Mô hình quản lý lưu vực sông Hoàng Hà (Trung Quốc)

Sông Hoàng Hà là con sông lớn thứ 2 của Trung Quốc, dài 5.664 km

với diện tích lưu vực khoảng 795.000 km2 Từ những năm 30 của thế kỷ trướcvấn đề trị thủy sông Hoàng Hà và việc quản lý tổng hợp lưu vực sông đã đượcđặt ra Tuy nhiên đến năm 1950, Uỷ ban bảo vệ sông Hoàng Hà, với tư cách làmột cơ quan độc lập, quản lý toàn diện toàn lưu vực sông mới được thành lập.

Uỷ ban bảo vệ sông Hoàng Hà là tổ chức lưu vực sông duy nhất ở TrungQuốc quản lý trực tiếp toàn lưu vực với ba nhiệm vụ cơ bản là quản lý vùng

hạ lưu, quản lý lũ, quản lý và phân phối nguồn nước Ủy ban bảo vệ sôngHoàng Hà là một cơ quan của Bộ Thủy lợi Trung Quốc có chức năng quản lýkhu vực thung lũng sông Hoàng Hà và các sông nội địa thuộc một số tỉnh vàkhu vực phía tây bắc Trung Quốc (Tân Cương, Nội Mông, Cam Túc, ThanhHải) Mô hình tổ chức của Ủy ban sông Hoàng Hà giống mô hình của một Bộ:dưới Ủy ban có 16 Cục, 7 đơn vị sự nghiệp với tổng số 40 ngàn người, chiếmtới 60% biên chế của cả Bộ Ủy ban sông Hoàng Hà có phạm vi hoạt động vàquyền lực rất rộng, bộ máy tổ chức đồ sộ vừa là một cơ quan xây dựng vàtriển khai các chính sách, chiến lược, vừa là một cơ quan thực hiện các dự ánđầu tư [54]

Kể từ năm 2000, theo cách tiếp cận mới nhất, việc quản lý nguồn nước

và các hoạt động có liên quan ở lưu vực sông Hoàng Hà đều phải hướng đếnlợi ích tổng hợp của tất cả các ngành và các khu vực trong lưu vực Uỷ banbảo vệ sông Hoàng Hà cũng đã tiến hành xây dựng kế hoạch sử dụng nướcdựa trên mô hình cung cầu trong dài và trung hạn để cân bằng được khả năngcung cấp và đáp ứng nhu cầu về nước Kế hoạch sử dụng nước hàng nămđược ban hành đến người sử dụng để bảo đảm sự ưu tiên cung cấp nước chomột số vùng đặc biệt khô hạn [56]

Sau 50 năm hoạt động Uỷ ban bảo vệ sông Hoàng Hà đã đạt đượcnhững thành công nhất định Mặc dù còn nhiều thách thức như việc quản lý lũchưa hiệu quả ở hạ lưu; mâu thuẫn giữa nhu cầu dùng nước và khả năng cấpnước; bất cập trong quản lý hệ sinh thái, nhưng Uỷ ban bảo vệ sông Hoàng Hàluôn được khẳng định là hoạt động có hiệu quả nhất trong 7 Ủy ban lưu

vực sông ở Trung Quốc.

1.4.3 Mô hình quản lý lưu vực sông của Pháp

Cộng hòa Pháp là quốc gia có rất nhiều kinh nghiệm trong lĩnh vựcquản lý tài nguyên nước Toàn bộ lãnh thổ Cộng hòa Pháp được chia thành 6lưu vực sông lớn và lấy việc quản lý thống nhất theo 6 lưu vực sông này làmnền tảng cho việc quản lý nước Ở mỗi cấp lưu vực có Ủy ban lưu vực và Cơquan quản lý lưu vực

Ủy ban lưu vực sông được hình thành trên cơ sở bầu chọn các đại diện

từ Chính phủ, chính quyền các địa phương trên lưu vực (chiếm 40%), đại diệncủa những người dùng nước, các tổ chức nghề nghiệp (chiếm 40%), đại diệncủa các Bộ ngành liên quan (chiếm 20%) Chủ tịch Ủy ban lưu vực sông đượcbầu chọn theo nhiệm kỳ 3 năm Số lượng thành viên Ủy ban lưu vực sông tùythuộc vào diện tích của từng lưu vực Ủy ban lưu vực sông đóng vai trò nhưmột nghị viện hoặc Hội đồng về nước của lưu vực sông và thực hiện hai chứcnăng chính: (1) Thảo luận, phê chuẩn hoặc tình cấp thẩm quyền phê chuẩncác đề án về quản lý và quy hoạch phát triển tài nguyên nước trên lưu vựcsông; (2) Thảo luận, phê chuẩn hoặc trình cấp thẩm quyền phê chuẩn cácchính sách kinh tế về nước như: giá nước, phí ô nhiễm nước, thuế tài nguyênnước [37.tr46-47]

Cơ quan lưu vực sông là cơ quan thực hiện các quyết định của Ủy banlưu vực sông, có chức năng, nhiệm vụ quản lý chung về số lượng, chất lượngnước và hệ sinh thái trên lưu vực sông, nhất là việc xây dựng quy hoạch pháttriển lưu vực sông trình Ủy ban lưu vực phê duyệt, đề nghị mức thu phí phảithu hàng năm, xem xét các hồ sơ đầu tư xây dựng các công trình về tàinguyên nước trên lưu vực sông của các địa phương, các doanh nghiệp, nghiệpđoàn và người sử dụng nước… Số lượng biên chế của các cơ quan lưu vựctùy theo lưu vực lớn hay nhỏ Tổng giám đốc do Thủ tướng Chính phủ bổnhiệm [37.tr46-47]

Việc phân chia các lưu vực lớn thành các tiểu lưu vực và tổ chức quản

lý từ cấp nhỏ cộng với sự phát huy cao vai trò của cộng đồng trong các tiểulưu vực đã giúp cho việc quản lý tài nguyên nước ở Cộng hòa Pháp trở nênhiệu quả và trở thành mô hình mà nhiều nước trên thế giới trong đó có ViệtNam cần học hỏi kinh nghiệm.

Năm 1992 Pháp thông qua Luật nước và thực hiện những quy chếchung của cộng đồng châu Âu cũng như những thỏa thuận chung của cácnước trong lưu vực sông Rhin, các lưu vực sông đã tiến hành chỉ đạo lập quyhoạch và quản lý chặt chẽ chất lượng của các nguồn nước Các dự án chỉ đạoquy hoạch và quản lý nước trong lưu vực đã được thành lập để làm cơ sở choviệc quản lý các lưu vực sông Nhiệm vụ chủ yếu của các lưu vực sông giaiđoạn này gồm: (1) Quản lý tổng hợp môi trường thủy sinh, sinh thái các thunglũng sông, các vùng của sông ven biển; (2) Quản lý chặt chẽ chất lượng nướcmặt và nước ngầm; (3) Quản lý chặt chẽ số lượng nước mặt và nước ngầm[37.tr70]

Tóm lại mô hình quản lý tài nguyên nước của Cộng hòa Pháp đã thể hiện

sự gắn kết trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước (đại diện là Chính phủ, chínhquyền địa phương) với cộng đồng dân cư và các tổ chức, doanh nghiệp sử dụngnước trên lưu vực sông Trong đó, vai trò của người dân và của các doanh nghiệpđược đặc biệt coi trọng và phát huy một cách tối đa trong việc tham gia vào côngtác quản lý cũng như giải quyết các vấn đề về nguồn nước và xử lý ô nhiễmnguồn nước (tỷ lệ thành phần của địa phương được quy định tỏng Điều 5, Luậtnước 1992 là 50% và Chủ tịch Ủy ban Lưu vực sông phải là người đại diện ở địaphương do địa phương bầu hoặc cử ra) [51]

1.4.4 Mô hình quản lý lưu vực sông Mekong

Mekong là một trong những con sông lớn nhất trên thế giới với diệntích lưu vực khoảng 795.000 km2 và trải dài qua 6 quốc gia (Trung Quốc,Myanma, Thái Lan, Lào, Campuchia và Việt Nam)

Năm 1957 Ủy hội sông Mekong ra đời với tên gọi Ủy ban Mekong.Năm 1978 Ủy ban Mekong đổi thành Ủy ban lâm thời về điều phối nghiên

cứu hạ lưu lưu vực sông Mekong Năm 1995, 4 quốc gia có chung hạ lưu lưuvực sông Mekong (gồm Thái Lan, Lào, Campuchia và Việt Nam) đã ký Hiệpđinh hợp tác Phát triển bền vững lưu vực sông Mekong Ủy hội sông Mekong

đã được thành lập để thực hiện Hiệp định trên Nhiệm vụ của Ủy hội sôngMekong là nhằm thúc đẩy, phối hợp quản lý và phát triển tài nguyên nướccũng như tài nguyên có liên quan một cách bền vững vì lợi ích chung của cácquốc gia và sự an sinh của cộng đồng bằng cách triển khai thực hiện nhữnghoạt động và chương trình chiến lược, cung cấp thông tin khoa học và cố vấnchính sách Ủy hội sông Mekong gồm ba cơ quan thường trực là: Hội đồng,

Ủy ban Liên hợp và Ban Thư ký Các nước thành viên đã thành lập các Ủyban sông Mekong quốc gia để hỗ trợ thêm cho Ủy hội thực hiện nhiệm vụ củamình thông qua mối quan hệ giữa Ủy hội sông Mekong và Chính phủ cácnước, phối hợp các hoạt động liên quan tới Ủy hội ở cấp quốc gia [53]

Hội đồng gồm một thành viên ở cấp Bộ (cấp Thứ trưởng trở lên) hoặcthành viên Chính phủ của mỗi quốc gia ven sông và thực hiện các chức năngchính: (1) Ra các chính sách, các quyết định và các chỉ dẫn liên quan đến pháttriển bền vững, sử dụng, bảo vệ và quản lý tài nguyên nước và các tài nguyênkhác của lưu vực; (2) Quyết định các vấn đề chính sách nhưu quy chế, quy tắc

sử dụng nước, trợ giúp kỹ thuật cho các dự án và chương trình phát triển; (3)Giải quyết các bất đồng, các tranh chấp do bất kỳ thành viên nào trong Hộiđồng đặt ra; (4) Lập quy hoạch phát triển lưu vựcvà trình Hội đồng thông quacùng với những dự án, chương trình phát triển chung; (5) Tiến hành cácnghiên cứu và đánh giá về bảo vệ môi trường và duy trì cân bằng sinh tháicủa lưu vực sông [54]

Ủy ban Liên hợp gồm một thành viên từ cấp Vụ trở lên của mỗi quốcgia Ủy ban thực hiện các chính sách và quyết định của Hội đồng và giám sátcác haọt động của Ban Thư ký của Ủy hội sông Mekong Ban Thư ký cónhiệm vụ hỗ trợ cho Hội đồng và Ủy ban Liên hợp về kỹ thuật và hành chính

Như vậy khác với các mô hình quản lý khác, mô hình quản lý lưu vực

sông Mekong “có yếu tố nước ngoài” do lưu vực sông không chỉ nằm tronggiới hạn địa giới hành chính một quốc gia mà nó trải dài trên nhiều quốc giakhác nhau Chính vì lẽ đó, công tác quản lý trên lưu vực cũng gặp nhiều khókhăn hơn Việc quản lý tài nguyên nước của lưu vực không chỉ được nhìnnhận dưới góc độ quản lý đơn thuần mà còn cả dưới góc độ chính trị Cácquốc gia phải cân bằng giữa lợi ích phát triển kinh tế của đất nước với việcbảo vệ môi trường chung Và công tác quản lý tài nguyên nước trở nên khókhăn hơn khi thành viên tham gia Ủy hội chỉ là những nước nằm ở hạ nguồn(vốn yếu thế và bị động hơn) mà chưa có sự tham gia và đồng thuận của cácnước phía thượng nguồn (nơi có ảnh hưởng tới dòng sông nhiều nhất).Mekong trong tương lai sẽ vẫn còn là thách thức lớn làm “đau đầu” các nhàbảo vệ môi trường.

CHƯƠNG 2 MỘT SỐ VẤN ĐỀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC THEO LƯU VỰC SÔNG Ở

VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1 Hiện trạng quy định pháp luật Việt Nam về Uỷ ban bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông

Trong thời gian qua, hệ thống các chính sách, pháp luật về bảo vệ môitrường liên tục được rà soát, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình mới.Đến nay, về cơ bản, hệ thống chính sách, pháp luật về bảo vệ môi trường đãtương đối đầy đủ, tạo lập hành lang pháp lý cần thiết cho công tác quản lý nhànước về bảo vệ môi trường

Từ năm 2001 đến nay đã có 8 Ban Quản lý quy hoạch lưu vực sôngđược thành lập (Hồng – Thái Bình, Cầu, Nhuệ - Đáy, Cả, Vu Gia – Thu Bồn,Cửu Long, Đồng Nai và Srepok) Tuy đã hoạt động một thời gian dài nhưngcác tổ chức lưu vực sông kể trên vẫn chưa hoạt động thực sự hiệu quả trongviệc bảo vệ môi trường Sau này do yêu cầu khẩn thiết về việc quản lý ônhiễm nước ba lưu vực sông Cầu, Nhuệ - Đáy và hệ thống sông Đồng Nai,với sự tham gia của Bộ TN&MT nhiều cam kết bảo vệ môi trường lưu vựcsông giữa các tỉnh đã được ký kết, tạo cơ sở cho việc phối hợp hành động bảo

vệ môi trường lưu vực sông.

Năm 1990, Chương trình Bảo vệ môi trường giai đoạn 1991-2000 đã đề

ra quản lý tổng hợp lưu vực sông, nội dung quản lý đất đai ngăn chặn thoáihóa đất và rừng Đến năm 2000, Chương trình bảo vệ môi trường giai đoạn2001-2010 đã đề ra việc hình thành các tổ chức quản lý lưu vực sông, bảođảm cấp nước và bảo vệ môi trường nước, ưu tiên lập 3 tổ chức lưu vực sôngCầu, Nhuệ - Đáy, Đồng Nai – Sài Gòn

Trên cơ sở Chiến lược Bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2010 vàđịnh hướng đến năm 2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyếtđịnh số 256/2003/QĐ-TTg; Đề án tổng thể bảo vệ và phát triển bền vững môitrường sinh thái, cảnh quan lưu vực sông Cầu, Đề án bảo vệ môi trường lưuvực hệ thống sông Đồng Nai đến năm 2020 và Đề án tổng thể bảo vệ môitrường lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy đến năm 2020 đã được Thủ tướngChính phủ thông qua Đây là cơ sở để hình thành ba Uỷ ban Bảo vệ môitrường lưu vực sông Cầu (Quyết định 171/2007/QĐ-TTg ngày 14/11/2007),sông Đồng Nai (Quyết định 157/2008/QĐ-TTg ngày 01/12/2008) và sôngNhuệ - Đáy (Quyết định 1404/2009/QĐ-TTg ngày 31/8/2009) Đến cuối năm

2008, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 120/2008/NĐ-CP ngày01/12/2008 về Quản lý lưu vực sông với nguyên tắc quản lý lưu vực sông mộtcách thống nhất, không chia cắt giữa các cấp hành chính, giữa thượng nguồn

và hạ nguồn; bảo đảm sự công bằng, hợp lý và bình đẳng về nghĩa vụ vàquyền lợi giữa các tổ chức, cá nhân trong cùng lưu vực Nghị định này đượcđánh giá như một giải pháp chiến lược nhằm quản lý tổng hợp và toàn diện tàinguyên nước vùng lưu vực sông với các nhận thức mới, phù hợp với yêu cầuthực tiễn phát triển kinh tế xã hội của đất nước và khu vực

Như vậy, hệ thống các văn bản pháp luật: Luật tài nguyên nước, LuậtBảo vệ môi trường, Nghị định 120/2008 và các văn bản pháp luật khác có liênquan tạo cơ sở pháp lý cho việc thành lập và hoạt động của các tổ chức lưuvực sông, đánh dấu bước tiến quan trọng trong cách tiếp cận tiên tiến trong