Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố hà nội ban hành hiện nay

Tuy vậy, trong thực tế, vẫn còn tồn tại tình trạng văn bản mâu thuẫn, chồng chéo,không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, không phù hợp với các quy định củavăn bản quy phạm pháp luậ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGHIÊM HÀ HẢI

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI BAN HÀNH HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2012

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGHIÊM HÀ HẢI

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO

HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN CÁC CẤP TRÊN

ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI BAN HÀNH HIỆN NAY

Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS Nguyễn Hoàng Anh

HÀ NỘI - 2012

1.2.1 Khái niệm, ý nghĩa và đặc điểm kiểm tra văn bản QPPL 19 1.2.2 Vị trí, vai trò, ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL 25

1.2.4 Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 28

1.2.5 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 29

1.3.2 Thẩm quyền xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý 35 1.3.3 Các hình thức xử lý trong hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL 36 1.3.4 Trình tự, thủ tục xử lý văn bản QPPL bất hợp pháp, bất hợp lý 38

1.4 Cơ sở pháp lý của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do chính 39

quyền địa phương ban hành.

Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ 50

VĂN BẢN QPPL DO HĐND, UBND CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN TP.

HÀ NỘI BAN HÀNH

2.1 Thực tiễn soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản QPPL của HĐND, 50

UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội.

2.1.1 Những kết quả đạt được của công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn 51

bản QPPL của HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội

2.1.2 Những tồn tại vướng mắc trong công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn 54

bản QPPL của HĐND, UBND trên địa bàn thành phố Hà Nội.

2.2 Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND 60

các cấp trên địa bàn TP Hà Nội ban hành

2.2.1 Về tổ chức bộ máy 61

2.2.3 Về chế độ chính sách và các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra 65

văn bản

2.2.4 Một số kết quả và hạn chế trong hoạt động Kiểm tra, xử lý văn bản QPPL 67

do HĐND, UBND Hà Nội ban hành

Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT 79

LƯỢNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT DO HĐND, UBND CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN TP HÀ

NỘI BAN HÀNH

3.1 Phương hướng nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy 79

phạm pháp luật do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội

ban hành

3.2 Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm 82

pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

3.2.1 Hoàn thiện thể chế pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL 82

3.2.2 Xây dựng, kiện toàn tổ chức bộ máy của các cơ quan chức năng, nâng cao 89

chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản

QPPL bảo đảm có năng lực, trình độ và phẩm chất đạo đức

3.2.3 Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong 92

quá trình kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

3.2.4 Bảo đảm các điều kiện cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như 93

xây dựng cơ chế tài chính, cơ sở vật chất và trang thiết bị, cơ sở dữ liệu

phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

3.2.5 Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động kiểm tra và 95

xử lý văn bản QPPL

3.2.6 Tăng cường mối liên hệ giữa kiểm tra, xử lý văn bản QPPL với quá trình 96

xây dựng, rà soát, hệ thống hóa và theo dõi thi hành văn bản QPPL

3.2.7 Các giải pháp liên quan đến công tác tiền kiểm, truyền thông, khen 98

thưởng.v.v.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 104

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân

và vì nhân dân là một chủ trương lớn đã được ghi nhận trong các Nghị quyết củaĐảng và được Nhà nước thể chế hoá trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sungnăm 2001) Thực tiễn của hơn hai mươi năm đổi mới vừa qua cho thấy, chủ trươngxây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng là xu thế tất yếu, mangtính quy luật khách quan của quá trình đi lên Chủ nghĩa xã hội Chủ trương xâydựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam cũng đặt ra nhiều nhiệm vụquan trọng, cấp bách, trong đó có nhiệm vụ xây dựng hệ thống pháp luật minhbạch, công khai, dân chủ và là cơ sở bảo đảm cho các cơ quan hành pháp hoạt độngtrong khuôn khổ pháp luật Một trong những tiêu chí quan trọng để xây dựng Nhànước pháp quyền là phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện Chính vì vậy, ngày24/5/2005 Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW về chiến lược xâydựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2020, trong đó có đề ramục tiêu:

“Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò của hiệu lực pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế [30].

Mong muốn có một hệ thống pháp luật hoàn thiện, trong thời gian qua Nhànước đã không ngừng đề ra giải pháp để nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng,ban hành và hoàn thiện hệ thống pháp luật Do đó, công tác xây dựng và ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật (QPPL) của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ bannhân dân (UBND) các cấp trong những năm gần đây có chuyển biến tích cực, chấtlượng văn bản QPPL của những cơ quan này ban hành ngày càng được nâng cao

Tuy vậy, trong thực tế, vẫn còn tồn tại tình trạng văn bản mâu thuẫn, chồng chéo,không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, không phù hợp với các quy định củavăn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn.

Thực tiễn cho thấy, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL đã phát huykhá tốt vai trò, ý nghĩa của mình trong việc làm sạch hệ thống văn bản QPPL, tạolập được lòng tin của nhân dân với Nhà nước Thông qua hoạt động kiểm tra, rấtnhiều văn bản QPPL có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo không phù hợp với nộidung văn bản QPPL cấp trên; ban hành trái thẩm quyền, vi phạm thủ tục đã bịphát hiện, xử lý Dưới góc độ quản lý nhà nước, có thể khẳng định hoạt động kiểmtra, xử lý văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp cơ quan nhà nước cóthẩm quyền xử lý kịp thời những văn bản trái pháp luật, xây dựng và hoàn thiện hệthống pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước một cách hiệu quả Với ý nghĩa

đó, pháp luật hiện hành đã quy định khá cụ thể về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

Kiểm tra văn bản QPPL là nhiệm vụ mới được chuyển giao từ Viện kiểm sátnhân dân sang hệ thống cơ quan hành pháp theo quy định tại Nghị quyết số51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Theo đó, Việnkiểm sát nhân dân không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luậtđối với văn bản QPPL của cấp Bộ và chính quyền địa phương ban hành Nhiệm vụnày đã được chuyển giao hoàn toàn cho các cơ quan hành chính nhà nước Cơ sởpháp lý cho các cơ quan nhà nước tiến hành hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản làLuật ban hành văn bản QPPL năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 và đượcthay thế bởi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật Ban hành văn bản QPPLcủa Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004 Trên cơ

sở quy định của những văn bản nêu trên, Chính phủ đã ban hành Nghị định số135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, tiếp đến làNghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lývăn bản quy phạm pháp luật Đến nay, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày12/4/2010 là căn cứ pháp lý chủ yếu để kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do bộ,ngành và địa phương ban hành Đây là một bước chuyển trong công tác kiểm travăn bản bởi nếu không kịp thời đưa ra các quy định để nâng cao chất lượng hoạt

động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành sẽ khó cóthể hạn chế những khiếm khuyết, thiệt hại do văn bản trái luật gây ra và mục đíchđảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL, góp phầnhoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam cũng sẽ khó thực hiện hơn Thực tế chothấy, hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta chưa thực sự hoàn chỉnh, còn chồngchéo, mâu thuẫn Công tác lập quy nhằm cụ thể hóa và triển khai thực hiện luậtchưa nhanh chóng, hiệu quả Nghị định của Chính phủ chưa cụ thể để chấp hành,vẫn tồn tại hiện tượng chờ văn bản hướng dẫn Trước nhu cầu quản lý, số lượng vănbản QPPL của chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều,

do đó khả năng tồn tại những văn bản của địa phương mâu thuẫn, chồng chéo,không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thậm chí vi phạm phápluật là khó tránh khỏi

Trên địa bàn thành phố Hà Nội thời gian trước đây (trước khi mở rộng địagiới hành chính theo Nghị quyết số 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc hội)công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp ban hànhgần như bị bỏ ngỏ, không được thực hiện thường xuyên, liên tục, hiệu quả của côngtác này rất thấp, các quy định của pháp luật về kiểm tra, tự kiểm tra và xử lý vănbản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật được thực hiện một cách chiếu lệ, thiếunghiêm túc và thiếu sự quan tâm của các cấp chính quyền địa phương Trong nhữngnăm gần đây (sau khi mở rộng địa giới hành chính theo Nghị quyết số15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc Hội), công tác kiểm tra và xử lý văn bảnngày càng được chú trọng và đã đạt được kết quả nhất định, góp phần đẩy mạnhcông tác xây dựng và thực thi pháp luật trên địa bàn thành phố

Bên cạnh đó, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL vẫn còn một số nhượcđiểm như: nghiệp vụ kiểm tra còn yếu kém, điều kiện đảm bảo cho công tác kiểmtra còn chưa được quan tâm đúng mức; việc kiểm tra, tự kiểm tra văn ban chưađược thực hiện thường xuyên, liên tục dẫn đến tình trạng văn bản có dấu hiệu tráiluật còn chưa được phát hiện và xử lý kịp thời, hoặc còn có biểu hiện né tránh, ngạiđụng chạm Điều đó chứng tỏ công tác kiểm tra văn bản hiện nay còn nhiều bất cập

Do đó, việc tiến hành nghiên cứu tìm ra giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công

tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội là một vấn đềmang tính chất cấp thiết.

Xuất phát từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên

cứu đề tài: "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân

dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành hiện nay"

trên cơ sở phân tích các vấn đề lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra các giải pháp hoànthiện cơ chế kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng đượcyêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước trên địa bàn thành phố hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Ở nước ta, những năm gần đây khi Đảng và Nhà nước ta chủ trương xâydựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam thì các đề tài nghiên cứu về vai trò, tầmquan trọng cũng như nghiên cứu về công tác văn bản nói chung đã thu hút sự quan tâmcủa nhiều nhà khoa học thuộc các chuyên ngành khác nhau như: Luật học, hành chínhhọc, xã hội học ở những góc độ và phạm vi, đối tượng nghiên cứu khác nhau Liênquan đến vấn đề xây dựng và kiểm tra văn bản QPPL, đáng chú ý có một số công trìnhnghiên cứu, bài viết và tài liệu tiêu biểu sau đây:

- Đề tài cấp Bộ: Pháp chế XHCN trong hoạt động ban hành VBQPPL của

HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay Chủ nhiệm đề

tài: TS Đỗ Ngọc Hải

- Đề tài khoa học cấp Bộ, "Hoàn thiện dự thảo Luật ban hành VBQPPL của

HĐND, UBND" Đề tài do Vụ Pháp luật Hình sự- Hành chính, Bộ Tư pháp thực

hiện Đề tài tập trung nghiên cứu hoàn thiện Luật Ban hành VBQPPL của HĐND,UBND; trong đó đề xuất phương án sáp nhập hai văn bản luật về ban hànhVBQPPL của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

- Đề tài khoa học cấp Bộ, “Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL thực trạng và

giải pháp hoàn thiện” Đề tài do Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện Đề tài đã

nghiên cứu khá sâu sắc về khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra văn bảnQPPL với một số khái niệm tương tự để khẳng định tính đặc thù của công tác kiểm travăn bản

- Đề tài nghiên cứu khoa học của Sở Tư pháp Hà Nội về "Đổi mới và nâng

cao công tác văn bản ở Hà Nội";

- Bài viết của Thạc sĩ Trương Thị Hồng Hà - Khoa Nhà nước - pháp luật,

Học Viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh: "Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương" đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật,

số 1/2005;

- Bài viết của PGS.TS Vũ Thư: "Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp

luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó", đăng trên Tạp chí nhà nước

và pháp luật số 1, năm 2003

- Bài viết của ThS Bùi Thị Đào: "Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản quy

phạm pháp luật" đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp; “Văn bản quy phạm pháp luật

và xử lý văn bản quy phạm trái pháp luật”, Tạp chí Luật học 10/2007

- Bài "Văn bản quy phạm pháp luật: Hiểu như thế nào cho đúng" của TS.

Nguyễn Anh Sơn - Phó Vụ trưởng Vụ pháp chế Bộ Công nghiệp và TS Lê Thị ThuThủy - Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số

5 (75), tháng 5/2006

- Bài viết của GS.TS Phạm Hồng Thái: “Văn bản quy phạm pháp luật và

pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật” đăng trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số

7(232), năm 2011 Trong bài viết đã chỉ ra những bất cập về văn bản QPPL, là một trongnhững nguyên nhân làm ảnh hưởng đến chất lượng văn bản QPPL và chất lượng hệthống pháp luật

Nhìn chung, các công trình trên đã nghiên cứu khá sâu sắc về công tác vănbản nói chung, trên cơ sở đó đã đề xuất các giải pháp nhằm khắc phục những khiếmkhuyết, hạn chế trong việc xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPLcủa chính quyền các cấp, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong điều kiệnxây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay

Tuy nhiên, việc nghiên cứu chuyên sâu về kiểm tra, xử lý văn bản QPPLtrong thực tiễn hiện nay theo các quy định hiện hành, đặc biệt là nghiên cứu về hoạtđộng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương thì chưa có mộtcông trình nghiên cứu nào mang tính hệ thống, toàn diện về vấn đề này Trong điều

kiện mới và tư duy mới, trước xu thế cải cách hành chính và vai trò của chínhquyền địa phương ngày càng được đề cao, được phân cấp, phân quyền nhiều hơn, vìvậy chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND

và UBND các cấp ban hành càng cần được quan tâm nghiên cứu Do đó, đã phátsinh nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn đối với công tác này cần nghiên cứu tổng kếtsâu sắc, cụ thể hơn, nhằm làm rõ về cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác Kiểm tra

và xử lý văn bản do HĐND và UBND các cấp ban hành Từ đó đánh giá thực trạng

và đề xuất các kiến nghị và giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả công tác kiểmtra và xử lý văn bản nói chung và kiểm tra xử lý văn bản do HĐND và UBND cáccấp trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng Vì vậy, việc nghiên cứu hoạt động

"Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban

nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành hiện nay" là thực sự

cần thiết

3 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là một số vấn đề lý luận về văn bản QPPL

và kiểm tra văn bản QPPL để làm cơ sở cho việc nghiên cứu thực trạng hoạt độngkiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay

Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là đề tài nghiên cứu có nội dung rất rộng,khá phức tạp Do đó, trong giới hạn của luận văn thạc sỹ đề tài tập trung nghiên cứuvới phạm vi sau đây:

- Nghiên cứu những vấn đề lý luận và tổng hợp các quy định của pháp luậtthực định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trong phạm vi thời gian từ năm 2002 đếnnay nói chung (khi chuyển giao từ Viện kiểm sát nhân dân sang cơ quan hành chính đảmnhận chức năng kiểm tra văn bản QPPL) và hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL củachính quyền địa phương nói riêng

- Nghiên cứu thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do Hộiđồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành, cụthể là đi sâu tìm hiểu thực trạng công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của các cơ quan,

cá nhân có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội

4 Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn:

Mục tiêu luận văn:

Nghiên cứu và làm sáng tỏ những quy định pháp luật về kiểm tra và xử lývăn bản QPPL và thực tiễn triển khai thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bảnQPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay nhằm

đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra,

xử lý văn bản nói chung và trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng

Nhiệm vụ của Luận văn

Để đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạtđộng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cần phải thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể sauđây:

- Phân tích cơ sở lý luận của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL,nghiên cứu và nắm bắt được một số vấn đề lý luận về văn bản QPPL nói chung và vănbản QPPL do chính HĐND và UBND ban hành nói riêng để làm cơ sở cho việc nghiêncứu đối tượng của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản;

- Nghiên cứu quy định pháp luật hiện hành về hoạt động kiểm tra và xử lývăn bản QPPL để có nhận thức đúng đắn về công tác kiểm tra; nghiên cứu và nắm bắtđược những cơ sở pháp lý và thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản trên địa bànthành phố Hà Nội để đưa ra đánh giá chính xác những mặt đạt và chưa đạt trong công táckiểm tra, xử lý văn bản QPPL;

- Kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm travăn bản QPPL, đề xuất những phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạtđộng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL tại địa phương

5 Nội dung và phương pháp nghiên cứu chính của luận

văn Nội dung nghiên cứu

Trên cơ sở các nhiệm vụ đã đề ra, luận văn tập trung nghiên cứu một số nội dung cơ bản sau:

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn bảnQPPL như: khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra và một số hoạt độngtương tự, chủ thể và đối tượng của hoạt động kiểm tra, nội dung kiểm tra văn

bản để tùy từng trường hợp sẽ đưa ra hướng xử lý văn bản cho phù hợp;

- Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra và xử

lý văn bản để đề xuất hướng hoàn thiện các văn bản nhằm nâng cao hiệu quả của côngtác này trong thực tiễn;

- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPLtrên địa bàn thành phố Hà Nội, cụ thể là đánh giá thực trạng công tác kiểm tra văn bảnQPPL của HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành; đồng thờixem xét về tổ chức bộ máy, nhân sự hoạt động trong lĩnh vực kiểm tra văn bản Từ đó,

đề ra một số giải pháp nhằm xây dựng bộ máy, củng cố đội ngũ làm công tác kiểm travăn bản;

- Nghiên cứu phương thức, trình tự, thủ tục kiểm tra, các điều kiện bảo đảmphục vụ cho hoạt động kiểm tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra văn bảnQPPL

Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở sử dụng phương pháp luận khoa họccủa Chủ nghĩa Mác - Lênin (chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa duy vật biệnchứng), tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, chủ trương của Đảng Cộng sảnViệt Nam về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực banhành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một sốphương pháp nghiên cứu của các bộ môn khoa học khác, như của luật học so sánh,

lý thuyết hệ thống, thống kê, điều tra xã hội học, Các phương pháp trên được sửdụng cụ thể như sau:

+ Luận văn sử dụng đồng thời các phương pháp của triết học duy vật biệnchứng và duy vật lịch sử Mác-xít để giải quyết các nhiệm vụ đề ra, trong đó Chương 1chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích và tổng hợp; Chương 2 và Chương 3 chủ yếu sửdụng phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, lịch sử cụ thể

+ Các phương pháp của bộ môn xã hội học, luật học so sánh, thống kê được

sử dụng chủ yếu ở Chương 2, trực tiếp là sử dụng để đánh giá thực trạng công tác

kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội để bảo đảm tính toàn diện, khách quan trong các đánh giá.

+ Phương pháp của lý thuyết hệ thống được sử dụng trong luận văn để bảođảm việc nghiên cứu các vấn đề được toàn diện, bảo đảm tính nhất quán, liên thông giữacác nội dung, các chương và các tiết của luận văn

Bên cạnh đó, nội dung của Luận văn được trình bày trên cơ sở tự nghiêncứu, kinh nghiệm thực tiễn của giáo viên hướng dẫn, các đồng nghiệp và của bảnthân trong quá trình làm việc ở lĩnh vực quản lý nhà nước về công tác kiểm tra và

xử lý văn bản QPPL tại địa phương, với sự tham khảo các văn bản pháp luật, tàiliệu của một số tác giả

6 Tính mới và những đóng góp của đề tài

Là công trình nghiên cứu độc lập dưới góc độ lý luận và lịch sử nhà nước vàpháp luật, luận văn phân tích một cách tương đối toàn diện các vấn đề lý luận vàthực tiễn của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong bối cảnh Việt Nam đangtừng bước nỗ lực xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện quản

lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế và thực tiễn công táckiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay Nhữngđiểm sau đây là đóng góp mới về luận cứ khoa học và thực tiễn của Luận văn:

- Luận văn nghiên cứu và phân tích làm sáng tỏ thêm khái niệm văn bảnQPPL, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra và một số hoạt động tương

tự, chủ thể và đối tượng của hoạt động kiểm tra, nội dung kiểm tra văn bản để tùy từngtrường hợp sẽ đưa ra hướng xử lý văn bản cho phù hợp;

- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

do HĐND và UBND ban hành trên địa bàn thành phố Hà Nội; đồng thời xem xét về tổchức bộ máy, nhân sự hoạt động trong lĩnh vực kiểm tra văn bản Từ đó, đề ra một sốgiải pháp nhằm xây dựng bộ máy, củng cố đội ngũ làm công tác kiểm tra văn bản;

- Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra và xử

lý văn bản để đề xuất hướng hoàn thiện các văn bản nhằm nâng cao hiệu quả của côngtác này trong thực tiễn;

Với những kết quả mà luận văn đạt được, hy vọng sẽ góp một phần nhỏ vàoviệc nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL dochính quyền địa phương ban hành ở nước ta nói chung, cũng như công tác kiểm tra

và xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nộinói riêng và làm phong phú thêm lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL doHĐND và UBND các cấp ban hành Ngoài ra, Luận văn có thể dùng làm tài liệutham khảo cho việc nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hoạt độngkiểm tra và xử lý văn bản QPPL Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu thamkhảo cho các cán bộ, công chức tham gia công tác kiểm tra, tự kiểm tra văn bảnQPPL ở địa phương như Sở Tư pháp, Văn phòng HĐND và Văn phòng UBND cấptỉnh, cán bộ pháp chế các sở, ban, ngành thuộc UBND tỉnh, cán bộ phòng tư pháp

và các phòng ban thuộc HĐND và UBND cấp huyện…Luận văn có thể dùng làmtài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng dạy và học tập trong hệ thống các trườngchính trị, các trường đại học chuyên luật hoặc không chuyên

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO HĐND, UBND CÁC CẤP BAN HÀNH 1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành

Thực tiễn của hơn hai mươi năm đổi mới vừa qua cho thấy, chủ trương xâydựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng là xu thế tất yếu, mang tínhquy luật khách quan của quá trình đi lên chủ nghĩa xã hội Với mục đích nâng caohiệu quả quản lý nhà nước và xã hội, một trong những tiêu chí quan trọng mà Nhànước pháp quyền đòi hỏi là phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện Pháp luật do Nhànước ban hành được tồn tại dưới hình thức nhất định, trong đó, văn bản QPPL đượccoi là hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất

Tuy nhiên, hiện nay, khái niệm văn bản QPPL vẫn chưa được xác định rõràng và không được hiểu một cách thống nhất Vì vậy, việc nghiên cứu để hiểu rõkhái niệm, vai trò, ý nghĩa của văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng trong quá trìnhxây dựng, ban hành, đặc biệt là trong quá trình kiểm tra, xử lý nhằm hoàn thiệnchúng

Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, văn bản QPPL được hiểu nhưsau:

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [73].

Từ khái niệm trên, căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nước cóthể chia thành ba loại: Văn bản QPPL, văn bản cá biệt (hay còn gọi là văn bản ápdụng pháp luật) và văn bản hành chính thông thường Tiêu chí phân loại các vănbản này dựa trên tính chất, đặc điểm của từng loại văn bản, mục đích ban hành vănbản cũng như khái niệm văn bản

+ Đối với văn bản QPPL, đặc tính cơ bản cần chú ý đó là có chứa đựng cácquy tắc xử sự chung, có tính bắt buộc chung, đối tượng áp dụng không phải là một đốitượng hay nhóm đối tượng cụ thể, được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền;việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩmquyền theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định;

+ Văn bản cá biệt (đôi khi được gọi là văn bản áp dụng pháp luật) được banhành dựa trên cơ sở văn bản QPPL, áp dụng văn bản QPPL để giải quyết những việc cụthể, đối với đối tượng cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể, như: Quyết định xử phạt

vi phạm hành chính, Quyết định khen thưởng, kỷ luật,…

+ Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang tính thông tinđiều hành nhằm triển khai thực hiện các văn bản QPPL hoặc dùng để giải quyết các tácnghiệp cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc… của các cơquan hành chính nhà nước Văn bản hành chính thông thường có các hình thức cũng nhưnội dung phong phú, đa dạng, có thể liệt kê ra một số loại chủ yếu như: công văn hànhchính (là công cụ giao dịch chính thức giữa các cơ quan như mời họp, đề xuất hoặc trảlời các yêu cầu, câu hỏi, chất vấn hoặc kiến nghị… hoặc dùng để đôn đốc, nhắc nhở cấpdưới triển khai thi hành công việc theo kế hoạch hay theo thẩm quyền quy định của phápluật); thông cáo, thông báo, điện báo, biên bản, giấy đi đường, giấy giới thiệu…

Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũngnhư kiểm tra, xử lý văn bản Vì hiện nay, có một số cơ quan, đơn vị còn có sự nhậnthức chưa đúng và đầy đủ về văn bản QPPL, không phân biệt được văn bản QPPLvới các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai

Ở địa phương, do tính đặc thù, việc soạn thảo và ban hành văn bản QPPLcủa HĐND và UBND lại theo cơ sở pháp lý riêng, đó là Luật Ban hành văn bảnquy phạm pháp luật của HĐND, UBND Luật được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 6thông qua ngày 03/12/2004, có hiệu lực từ ngày 01/4/2005 Theo đó, văn bản QPPLcủa HĐND, UBND (văn bản QPPL của chính quyền địa phương), được hiểu nhưsau:

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [20, Điều 1].

Văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải là văn bản do HĐND banhành theo hình thức Nghị quyết và UBND ban hành theo hình thức Quyết định, Chỉthị

Định nghĩa của Luật đã nêu được những đặc trưng của văn bản QPPL như:

do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành; hình thức,trình tự, thủ tục được quy định trong Luật; có nội dung là quy tắc xử sự chung; cóhiệu lực bắt buộc chung và được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh cácquan hệ xã hội

Từ những đặc trưng của văn bản QPPL nêu trên, cần đưa ra tiêu chí đánh giáchất lượng văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành:

1.1.1 Các tiêu chí đánh giá chất lƣợng nội dung văn bản QPPL

Một là, văn bản QPPL phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật.

Tính hợp hiến là tiêu chí hàng đầu bảo đảm cho sự thống nhất của toàn bộ hệthống văn bản QPPL và bảo đảm cho chất lượng của từng văn bản QPPL cụ thể dochính quyền địa phương ban hành Tính hợp hiến đòi hỏi các văn bản QPPL khiđược ban hành không được trái hoặc mâu thuẫn với Hiến pháp, bảo đảm tính thốngnhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản Các văn bản QPPL do chính quyền địaphương ban hành nếu trái với Hiến pháp sẽ bị bãi bỏ Tính hợp hiến không chỉ đượcxác định trên cơ sở những lời văn, những quy định cụ thể mà còn trên cơ sở tinhthần, tư tưởng, nguyên tắc của Hiến pháp

Về tính hợp pháp, thuật ngữ này khi được sử dụng cùng với thuật ngữ “tínhhợp hiến” không chỉ bao hàm ý nghĩa về sự phù hợp với các quy định của pháp luậtnói chung trong đó có Hiến pháp mà còn đề cập đến sự phù hợp với các quy định

của các đạo luật và văn bản dưới luật như: luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh,nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ

và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên Theo nghĩa như vậy, để bảo đảmtính hợp pháp, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải đúng thẩmquyền, đúng trình tự, thủ tục luật định; hình thức văn bản phù hợp với quy định về

kỹ thuật văn bản; nội dung văn bản phải phù hợp với nguyên tắc cơ bản về tổ chức

và hoạt động của Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam và những nguyên tắc cơbản của pháp luật Việt Nam Bên cạnh đó, nếu văn bản QPPL được ban hành vớivai trò nội luật hoá các điều ước quốc tế thì tính hợp pháp về nội dung của văn bảnQPPL đó còn phải phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc thamgia

Về tính thống nhất của văn bản QPPL Đây là phạm trù có liên hệ mật thiếtvới hai phạm trù được trình bày trên, là tính hợp hiến và tính hợp pháp, bởi lẽ, khimột văn bản QPPL đã bảo đảm tính hợp hiến và hợp pháp thì giữa chúng đã đạtđược tính thống nhất cả về nội dung và hình thức Có thể nói, tính thống nhất là mộttiêu chí quan trọng để đánh giá chất lượng một văn bản QPPL Tiêu chí này chủ yếu

là để đánh giá mối liên hệ gắn bó nội tại giữa các yếu tố nội dung của văn bảnQPPL đó với toàn bộ hệ thống văn bản pháp luật nói chung Ngoài ra tính thốngnhất của văn bản QPPL cũng bao hàm cả tính thống nhất về mặt hình thức văn bản.Tuy nhiên, tính thống nhất về mặt nội dung luôn giữ vai trò quyết định

Khi xem xét tính thống nhất của văn bản QPPL do chính quyền địa phươngban hành, cần phải nghiên cứu cả hai khía cạnh: tính thống nhất trong chính vănbản QPPL và tính thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật Đối với một văn bảnQPPL, tính đồng bộ, thống nhất thể hiện ngay trong cơ cấu của nó Cơ cấu của vănbản QPPL phải thể hiện được mối liên hệ lôgic giữa các phần, mục, chương, điều,khoản, điểm, với cách trình bày, cách đánh số thứ tự thống nhất Mỗi phần, chương,mục, điều, khoản, điểm đều có nội dung thể hiện chủ đề chính của văn bản, hướngtới mục tiêu chung của văn bản Vì vậy các phần cần được bố trí, sắp xếp một cáchhợp lý, phải thể hiện rõ được phần chung, phần cụ thể, những đặc thù của văn bản

nhìn từ khía cạnh lôgic hình thức Tính thống nhất trong cơ cấu còn thể hiện ở việccác quy định trong cùng một văn bản phải tương quan với nhau, không mâu thuẫn,chồng chéo Bởi vậy, việc xem xét về tính thống nhất của văn bản QPPL đòi hỏiphải có cách nhìn bao quát, toàn diện ở nhiều góc độ, cấp độ khác nhau Tính thốngnhất trong văn bản QPPL phải loại bỏ mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng chéo ngaytrong bản thân mỗi văn bản QPPL, giữa các QPPL với nhau Nếu các văn bảnQPPL không có sự thống nhất nội tại thì không thể tạo ra sự điều chỉnh một cáchtoàn diện, đồng bộ và hiệu quả.

Như vậy, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong văn bảnQPPL do chính quyền địa phương là một tiêu chí hết sức quan trọng, một yêu cầukhách quan, tất yếu đánh giá chất lượng văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL

do chính quyền địa phương ban hành nói riêng Không những thế, đây còn là tiêuchí đánh giá chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của các văn bản QPPL đó

Hai là, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải đúng thẩm quyền

Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL được hiểu là giới hạn quyền lực dopháp luật quy định cho chủ thể ban hành văn bản QPPL để giải quyết những vấn đềthuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Ở nước ta, khái niệm "chính quyềnđịa phương" chỉ hai loại cơ quan: HĐND và UBND

Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND vàUBND được tổ chức ở 3 cấp đơn vị hành chính sau đây:

a) Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh);

b) Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện);

c) Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) [24, Điều 4]

HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịutrách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên [24, Điều 1].Quyền lực của HĐND được giới hạn trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ

Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, HĐND ban hành Nghị quyết về cácbiện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương

UBND với tư cách là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước tại địaphương UBND là cơ quan quản lý có thẩm quyền chung, thực hiện chức năng quản

lý toàn diện theo lãnh thổ đối với mọi ngành, lĩnh vực thuộc địa phương, đảm bảothi hành pháp luật, các quy định của cấp trên và HĐND cùng cấp; giám sát thi hànhpháp luật đối với các cơ quan đóng tại địa bàn trong phạm vi thẩm quyền về nhữngvấn đề thuộc thẩm quyền quản lý theo lãnh thổ UBND trong phạm vi nhiệm vụ,quyền hạn do pháp luật quy định được ban hành các quyết định, chỉ thị và kiểm traviệc thi hành những văn bản này

Điều đó có nghĩa là ngoài những hình thức nêu trên, HĐND, UBND khôngđược ban hành văn bản có chứa đựng QPPL dưới bất kỳ một hình thức nào khác

Ba là, sự phù hợp của văn bản QPPL với đường lối, chủ trương, của Đảng

Xét về mặt chính trị, văn bản QPPL vừa là phương tiện, vừa là biện pháp đểthực hiện đường lối, chủ trương của Đảng cầm quyền Văn bản QPPL là phươngtiện thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, làm cho đường lối, chủ trương đó

có hiệu lực thực thi và có tính bắt buộc chung trên quy mô toàn xã hội Văn bảnQPPL còn là phương tiện để Đảng kiểm tra, đánh giá đường lối, chủ trương củamình trong thực tiễn, là phương tiện để Đảng lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội.Vai trò như vậy của văn bản QPPL đòi hỏi Đảng phải có đường lối đúng đắn, mặtkhác đối với Nhà nước phải bảo đảm chất lượng cao của việc thể chế hoá đường lối.Mọi sai lầm về đường lối và sự thể chế hoá đường lối đều dẫn đến hậu quả khônlường mà xã hội phải gánh chịu

Bốn là, bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành Mức độ và tính chính xác trong việc thể hiện ý chí, nguyện vọng, các

nhiệm vụ, mục tiêu kinh tế - xã hội mà nhân dân địa phương đặt ra, được phản ánhtrong các nghị quyết của HĐND, quyết định, chỉ thị của UBND các cấp Những vănbản QPPL đó được ban hành phải hợp với lòng dân, có tính khả thi, bảo đảm thựcquyền, vị trí, vai trò cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản

Bên cạnh đó, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành có nộidung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội sẽ đem lại hiệu quả tác động tích cựctrong quá trình triển khai thực hiện Nội dung của văn bản QPPL phù hợp với điều

kiện kinh tế - xã hội của địa phương sẽ bảo đảm tính khả thi của văn bản đó Xemxét tính khả thi, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của văn bản QPPL do chínhquyền địa phương ban hành luôn cần thiết đối với các nhà hoạch định chính sách và

cả với người thực hiện nhiệm vụ kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

Văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành còn phải bảo đảm đượctính dân chủ, công khai, minh bạch và tôn trọng quy trình soạn thảo Đó là độnglực, là yếu tố quyết định chất lượng của văn bản QPPL

Bản chất dân chủ, công khai, minh bạch trong văn bản QPPL phải được thểhiện toàn diện trong tất cả nội dung của văn bản đó Cụ thể, mọi văn bản QPPL đều

vì lợi ích của nhân dân địa phương, đều hướng tới mục tiêu phục vụ lợi ích củanhân dân, các ngành, các cấp ở địa phương Muốn đạt được mục tiêu là phản ánhchính xác ý chí, nguyện vọng, lợi ích, nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hộicủa địa phương trong từng giai đoạn cụ thể thì nội dung văn bản QPPL phải bảođảm tôn trọng quy luật khách quan, đòi hỏi loại bỏ sự lồng ghép ý chí chủ quan, lợiích cục bộ của địa phương, đơn vị, ngành của các chủ thể khác Bảo đảm tính kháchquan là bảo đảm yếu tố cơ bản quyết định tính khả thi và vai trò tích cực của vănbản

Để bảo đảm tính khách quan của văn bản QPPL do chính quyền địa phươngban hành đòi hỏi nội dung của văn bản phải bảo đảm tính khoa học, tính dự báo,tránh giáo điều, kinh nghiệm, trên cơ sở tổng kết thực tiễn từ đó hoạch định chínhsách, chủ trương, các giải pháp trong các văn bản QPPL, xử lý đúng các nhu cầu lợiích xã hội

1.1.2 Các tiêu chí đánh giá chất lƣợng hình thức văn bản QPPL

Thứ nhất, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải có căn

cứ pháp lý phù hợp Căn cứ pháp lý này có thể hiểu cả ở bình diện nội dung và hình

thức Về mặt hình thức, căn cứ pháp lý là việc trích dẫn các nguồn pháp luật, nguồn

dữ kiện ở phần đầu (ngay dưới tên văn bản QPPL) Đó là các văn bản QPPL có hiệulực pháp lý cao hơn – tạo tiền đề cho việc ban hành văn bản QPPL Về mặt nộidung, đó là các căn cứ pháp lý và các căn cứ thực tế - dựa vào đó mà văn bản QPPLđược ban hành

Căn cứ ban hành sẽ phản ánh trực tiếp tính minh bạch của một văn bảnQPPL Tính minh bạch đó thể hiện ở chỗ văn bản phải được ban hành có cơ sở pháp

lý và cơ sở thực tiễn; các cơ sở đó dễ dàng nhìn thấy trong nội dung văn bản Dựavào các căn cứ đó, người dân có thể tìm ra nguồn gốc hợp pháp của văn bản QPPL

Việc xác định căn cứ ban hành cũng có ý nghĩa minh bạch hóa trách nhiệm

cơ quan ban hành văn bản, tránh khả năng áp dụng tùy tiện, không bảo đảm tính khảthi, tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống văn bản

Các tiêu chí cụ thể liên quan đến tính minh bạch trong căn cứ của văn bảnQPPL bao gồm:

- Văn bản QPPL đó được ban hành có trích dẫn dựa trên văn bản pháp luậtnào không? Nếu có, các văn bản đó liệu đang có hiệu lực hay hết hiệu lực? Các văn bản

đó liệu có phải là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong số các văn bản cùng lĩnhvực điều chỉnh? Hoặc có phải là văn bản mới hơn nếu đang tồn tại nhiều văn bản cùng ởcấp độ hiệu lực pháp lý như nhau điều chỉnh cùng lĩnh vực?

Thứ hai, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải đúng thể thức kỹ thuật trình bày Hiện nay, Bộ Nội vụ ban hành Thông tư số 01/2011/TT-

BNV ngày 19/01/2011 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hànhchính, Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/2011 hướngdẫn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủtướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và văn bản quy phạmpháp luật liên tịch Hai Thông tư này thay thế một phần Thông tư liên tịch số55/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủhướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản Tuy nhiên, về thể thức và kỹthuật trình bày văn bản QPPL của HĐND và UBND các cấp vẫn được áp dụng theoquy định tại Thông tư liên tịch số 55/TTLT-BNV-VPCP, bao gồm tiêu đề (tiêu ngữ,quốc hiệu); tên cơ quan ban hành văn bản; số và ký hiệu văn bản (ghi năm ban hànhgiữa số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn bản; tên loại văn bản;trích yếu; nội dung; nơi nhận và chữ ký; đóng dấu và cách trình bày; phải đáp ứngyêu cầu về chất lượng kỹ thuật văn bản QPPL, được thể hiện trước hết ở ngôn ngữ,cách diễn đạt trong văn bản Thông qua ngôn ngữ, các chính sách được thể chế hóa

và có khả năng tác động đến mọi đối tượng để thực hiện Ngôn ngữ là phương tiệnthông tin về nội dung của các văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành.

Do đó ngôn ngữ trong văn bản phải chính xác, rõ ràng, cụ thể, dễ hiểu, dễ thựchiện, tránh tùy tiện chủ quan

Thứ ba, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải tuân thủ đầy đủ quy định về thủ tục, trình tự xây dựng và ban hành văn bản Văn bản QPPL

do chính quyền địa phương ban hành là nhóm văn bản có vai trò vô cùng quan trọngtrong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh ở địa phương mình Vì vậy, việcbảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bảnQPPL là cần thiết Theo Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm

2004, việc ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương được quy địnhtương đối rõ ràng các bước ban hành, từ giai đoạn sáng kiến ban hành, tổ chức soạnthảo dự thảo, lấy ý kiến đóng góp, ý kiến thẩm định đến việc thảo luận, biểu quyếtthông qua, công bố văn bản Việc tuân thủ trình tự, thủ tục trong hoạt động xâydựng và ban hành văn bản QPPL sẽ góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL,bảo đảm nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa

Thứ tư, bảo đảm tính ổn định và tính cụ thể của các văn bản QPPL Các văn

bản QPPL nếu thường xuyên sẽ làm xáo trộn các quan hệ kinh tế - xã hội ở địaphương, do đó phải đảm bảo tính ổn định Muốn đạt được mục đích đó thì văn bảnQPPL do chính quyền địa phương ban hành phải phát huy được tính sáng tạo, tính

kế thừa, phải phù hợp với thực tiễn của địa phương, bảo đảm tính hợp hiến, hợppháp, tính khả thi cao, được thực hiện theo một quy trình pháp luật chặt chẽ

1.2 Kiểm tra bản quy phạm pháp luật

1.2.1 Khái niệm, ý nghĩa và đặc điểm kiểm tra văn bản QPPL

Kiểm tra với nghĩa chung nhất được hiểu “Xem xét thực chất, thực tế”[8], hoặc là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”[13] Theo nghĩa này, hoạt

động kiểm tra được hiểu rất rộng Đó là việc xem xét, đánh giá của toàn xã hội (cơquan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân) đối với tình hình thực tế của quản lýnhà nước Đây chính là cách thức để Nhà nước nhận được sự phản biện của toàn xãhội đối với hoạt động quản lý với mục đích đảm bảo xã hội ngày càng dân chủ, văn

minh và tiến bộ hơn Theo nghĩa hẹp, dưới góc độ pháp lý hoạt động kiểm tra được

hiểu “xem xét tình hình thực tế thi hành pháp luật, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn

nói chung hay một công tác cụ thể được giao để đánh giá, nhận xét”[14] Bên cạnh

đó, kiểm tra còn được hiểu “Xem xét sự phù hợp của một quyết định, một tình

trạng, một xử sự… với một chuẩn mực (tiêu chuẩn, qui phạm); là hoạt động nhằm kiểm tra xem một cơ quan công quyền, một cá nhân hay một văn bản có tôn trọng hay không tôn trọng yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ hoặc các qui tắc được đặt ra”

[15]

Như vậy, khi các chủ thể được Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm tra, luôn phảidựa trên những tiêu chí nhất định để xem xét, đánh giá và đối chiếu Có nghĩa làphải có những tiêu chuẩn, chuẩn mực là cơ sở nền tảng để xem xét, đánh giá Đó cóthể là chuẩn mực pháp luật hoặc là chuẩn mực về khoa học để xem xét tính đúngđắn của hành vi, của văn bản cũng như sự hợp lý của chúng Đối với hoạt độngkiểm tra văn bản QPPL thì hoạt động này ý nghĩa phục vụ trực tiếp cho việc xâydựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Bởi vì, kiểm tra văn bản QPPL có mục đích

là phát hiện những khiếm khuyết của văn bản như: nội dung trái pháp luật, banhành trái thẩm quyền, hình thức không đúng, nội dung không phù hợp với thực tếkhách quan… Từ việc phát hiện những khiếm khuyết trên, các cơ quan nhà nước cóthẩm quyền sẽ kịp thời đình chỉ thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung các vănbản khiếm khuyết nhằm đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý và tính thống nhất của hệthống văn bản QPPL

Đồng thời, kiểm tra văn bản QPPL là cơ chế hữu hiệu để tìm ra nguyên nhân

và điều kiện dẫn tới những khiếm khuyết của văn bản QPPL, từ đó có giải phápkhắc phục phù hợp, kịp thời

Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL còn là cơ chế đảm bảo dân chủ, bảo vệquyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức - đối tượng chịu sự tác động củavăn bản khiếm khuyết Mặt khác, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL còn góp phầntích cực, tạo tiền đề quan trọng cho công tác rà soát, tập hợp hóa, hệ thống hóa vàpháp điển hóa pháp luật

27

công tác xây dựng văn bản QPPL, đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền ban hành vănbản QPPL có trách nhiệm hơn, nghiêm túc hơn trong hoạt động xây dựng văn bảnQPPL, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu lực của văn bản đó.

Hiện nay, trong những văn bản pháp luật cũng như khoa học pháp lý, có khánhiều thuật ngữ liên quan đến hoạt động kiểm tra đó là: kiểm sát, rà soát, kiểm tratrước (thẩm định, thẩm tra) Các hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm sát, rà soát,thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật đều là những hoạt động của cácchủ thể có thẩm quyền nhằm thực hiện quyền lực Nhà nước, chúng có chung mụctiêu là bảo đảm sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựngNhà nước Pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

Trước hết, chúng ta so sánh hoạt động kiểm tra với hoạt động thẩm định,

thẩm tra (kiểm tra trước) Bản chất của hoạt động thẩm định là kiểm tra trước khi

ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những vi phạm, khiếmkhuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể có trong dự thảovăn bản quy phạm pháp luật [11] Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạmpháp luật có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với hoạt động kiểm tra mà điểm chunggiữa chúng là hướng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhấtcủa văn bản trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Tuy nhiên, hai hoạt độngnày lại có sự khác nhau cơ bản về đối tượng, thời điểm, giá trị pháp lý của kết quảthực hiện Về đối tượng, thẩm định, thẩm tra được áp dụng đối với dự thảo văn bảnquy phạm pháp luật còn hoạt động kiểm tra được thực hiện đối với văn bản quyphạm pháp luật đã được ban hành (kể cả văn bản có chứa quy phạm pháp luật) Vềthời điểm thực hiện, thẩm định, thẩm tra được thực hiện trước khi văn bản quyphạm pháp luật được ban hành còn kiểm tra được tiến hành sau khi văn bản quyphạm pháp luật được ban hành Về bản chất, ý kiến thẩm định, thẩm tra không cógiá trị pháp lý bắt buộc mà chỉ mang tính chất tham mưu, tư vấn cho chủ thể trướckhi quyết định thông qua một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật [10] Vì vậy, cơquan thẩm định, thẩm tra được khuyến khích đánh giá về tất cả các vấn đề liên quanđến nội dung, hình thức văn bản những ý kiến phản biện, thậm chí là sự phủ nhậnhoàn toàn của cơ quan thẩm định, thẩm tra không là cơ sở để xác định trách nhiệm

đối với người soạn thảo Trong khi đó, cơ quan kiểm tra khi kết luận về sự sai trái,không phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật có quyền xử lý hoặc đề nghị cơquan, người có thẩm quyền tiến hành xử lý thậm chí làm chấm dứt hiệu lực pháp lýcủa văn bản đó.

Nếu như việc thiết lập cơ chế kiểm tra trước văn bản quy phạm pháp luậtthông qua hoạt động thẩm định, thẩm tra thì cơ chế kiểm tra sau văn bản được thiết

lập qua các công đoạn giám sát, kiểm tra, kiểm sát và rà soát Kiểm sát là “kiểm tra

và giám sát” [8 ], còn rà soát là “thao tác kỹ thuật nghiệp vụ nhằm soát, xét lại các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong một thời gian nhất định…, phát hiện những quy định của văn bản dưới luật có mâu thuẫn, chồng chéo, trái với quy định của Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên”[5 ]

Như vậy, điểm chung giữa các thuật ngữ này đều là việc xem xét, đánh giá

về tính hợp Hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật.Tuy nhiên, tìm hiểu sâu hơn, giữa chúng lại có sự khác biệt nhất định Điểm khácbiệt đầu tiên là chủ thể thực hiện Kiểm tra giao cho cơ quan hành chính thực hiện(Chính phủ, Uỷ ban nhân dân); kiểm sát giao cho Viện Kiểm sát nhân dân thực hiện(trước khi Hiến pháp năm 1992, sửa đổi năm 2001 và Luật Tổ chức Viện kiểm sátnhân dân năm 2002 được ban hành); còn rà soát được giao cho mọi cơ quan cóthẩm quyền ban hành văn bản QPPL thực hiện

Giữa hoạt động kiểm tra và rà soát văn bản quy phạm pháp luật tuy đều có

chung mục đích là phát hiện những quy định mâu thuẫn, trái pháp luật, sự khônghợp lý của văn bản, nhưng rà soát còn soát xét một cách kỹ lưỡng cả về hiệu lựcpháp lý của văn bản đó làm cơ sở để cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành tậphợp hoá và cao hơn là pháp điển hoá Có thể thấy rõ tính mục đích của hoạt động ràsoát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật là giúp cho việc tìm hiểu, sửdụng, áp dụng dễ dàng, thuận tiện các văn bản quy phạm pháp luật Còn hoạt độngkiểm tra chỉ có mục đích phát hiện sai trái, khiếm khuyết của văn bản để kịp thời cóbiện pháp xử lý nhằm nâng cao chất lượng chính văn bản đó cũng như chất lượng

hệ thống pháp luật hiện hành Ngoài ra, chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra rộnghơn, không chỉ thuộc về chính cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy

phạm pháp luật mà còn thuộc về Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp (giúp Chínhphủ và Uỷ ban nhân dân là Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp và công chức

Tư pháp – Hộ tịch xã, phường), nhưng chủ thể tiến hành rà soát chỉ thuộc về chính

cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đó

Từ những phân tích trên đây, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được

hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh giá về tính hợp pháp và hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật, phát hiện những sai trái, không phù hợp, tạo cơ sở để chủ thể có thẩm quyền kịp thời sửa đổi,

bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ nhằm nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật.

Như vậy, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có những đặc điểm sau:

1.2.1.1 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính tổ chức chặt chẽ.

Tính tổ chức chặt chẽ của hoạt động kiểm tra được thể hiện trong việc cácchủ thể có thẩm quyền kiểm tra cũng như các chủ thể tự kiểm tra đều tiến hành mộtcách bài bản theo đúng quy trình mà pháp luật quy định Để đáp ứng yêu cầu nhiệm

vụ được giao, mọi cơ quan đều hình thành bộ máy giúp việc có vai trò làm đầu mốitiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Đối với những cơ quan tiến hành tựkiểm tra, bộ phận có trách nhiệm kiểm tra văn bản thường là Vụ pháp chế, Phòngpháp chế; hoặc ở địa phương có thể thuộc về cán bộ chuyên trách của cơ quan Tưpháp…Đối với hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền, hiện nay Quốc hội giao choChính phủ đảm nhiệm Đầu mối giúp Chính phủ quản lý công tác này thuộc về Bộ

Tư pháp trong đó Cục Kiểm tra văn bản, ở địa phương thuộc về Sở Tư pháp, Phòng

Tư pháp và công chức Tư pháp – Hộ tịch xã phường Khi nhận được văn bản quyphạm pháp luật, những chủ thể trên đây được phân công tiến hành kiểm tra theođúng quy trình mà pháp luật quy định Từ khâu nhận văn bản, giao nhiệm vụ chocấp dưới, tiến hành xem xét, đối chiếu nội dung, hình thức cho đến trao đổi, thôngbáo về kết quả kiểm tra, tất cả diễn ra khá chặt chẽ, tỉ mỉ và dựa trên những tiêu chí

rõ ràng Đặc biệt, trong trường hợp kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có nộidung thuộc bí mật Nhà nước, tính tổ chức chặt chẽ trong quá trình kiểm tra càng

được thể hiện rõ nét hơn, đó là phải thành lập đoàn kiểm tra liên ngành và “chỉ có

những cán bộ có thẩm quyền (hoặc được ủy quyền) theo quy định của pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước mới được trực tiếp nghiên cứu, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nước.” (khoản 2 Điều 8 Nghị định số

40/2009/NĐ-CP về kiểm tra văn bản có nội dung thuộc bí mật Nhà nước)

1.2.1.2 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính thường xuyên, liên tục

Với mục đích xem xét, đánh giá để phát hiện kịp thời những sai trái hoặckhông phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật, là cơ sở để chủ thể có thẩm quyềnsửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ nhằm nâng cao chất lượng văn bản quyphạm pháp luật, nên các cơ quan nhà nước thường xuyên tiến hành kiểm tra Tínhthường xuyên, liên tục của hoạt động kiểm tra được thể hiện trong việc bất cứ khinào có văn bản quy phạm pháp luật được ban hành thì hoạt động kiểm tra đượcthực hiện Điều này cho thấy, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là khâu quantrọng, không thể thiếu trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật Về nguyên tắc,mọi văn bản quy phạm pháp luật đều được kiểm tra, cho nên các chủ thể thực hiệnthường xuyên chưa đủ mà còn cần đảm bảo tính liên tục Tính liên tục của hoạtđộng kiểm tra đảm bảo không bị bỏ lọt văn bản quy phạm pháp luật sau khi banhành Nếu một văn bản quy phạm pháp luật không qua hoạt động kiểm tra sau, sẽ

có thể văn bản đó ẩn chứa những dấu hiệu sai trái và bất hợp lý, khi triển khai thựchiện mới bộc lộ, từ đó ảnh hưởng lớn đến cá nhân, tổ chức là đối tượng thi hànhvăn bản và rộng hơn là ảnh hưởng đến hoạt động quản lý Nhà nước Chính vì vậy,một trong những cách thức để đảm bảo cho mọi văn bản đều được cơ quan, người

có thẩm quyền kiểm tra, pháp luật quy định cơ quan ban hành văn bản phải có tráchnhiệm gửi văn bản đến cơ quan kiểm tra trong thời hạn chậm nhất là 03 ngày kể từngày ký ban hành [4]

1.2.1.3 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính chuyên môn nghiệp vụ cao.

Có thể nói, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động được tiến hànhrất cụ thể, chi tiết, đòi hỏi người kiểm tra phải có trình độ chuyên môn sâu Dựa

trên những tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của văn bản quy phạm phápluật, người có trách nhiệm kiểm tra xem xét, đối chiếu để phát hiện những sai trái,bất hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật Mục đích của hoạt động kiểm tra là bảođảm tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật,

do vậy việc phát hiện các văn bản sai trái, không phù hợp đòi hỏi có sự đầu tư mộtcách nghiêm túc và có kỹ năng nghiệp vụ chuyên môn sâu để đi đến kết luận vềtính đúng đắn, tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra Nhữngyêu cầu tối thiểu đối với cán bộ thực hiện công tác kiểm tra là: Có trình độ cử nhânluật hoặc tương đương trở lên; có chứng chỉ qua bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm tra vănbản, có thời gian trải qua công tác pháp luật nhất định Bên cạnh đó, những ngườithực hiện kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật còn phải có kiến thức chuyên mônsâu trong từng lĩnh vực kiểm tra được phân công

1.1.1.4 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính phòng ngừa

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động được các cơ quan nhànước tiến hành thường xuyên, liên tục nhằm kịp thời phát hiện những sai trái,không hợp lý của văn bản để chủ thể có thẩm quyền tiến hành sửa đổi, bổ sung,thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ, từ đó phòng ngừa không để xảy ra những hậu quả xấu phátsinh từ khiếm khuyết của văn bản Vì vậy, ngay cả khi chưa biết văn bản quy phạmpháp luật có dấu hiệu trái pháp luật hoặc không phù hợp, cơ quan có trách nhiệmkiểm tra vẫn phải thực hiện nhiệm vụ này theo đúng quy định của pháp luật

1.2.2 Vị trí, vai trò, ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hoạt động có vị tríquan trọng, không thể thiếu trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện phápluật; có vai trò to lớn trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiệnhành nói chung và nâng cao chất lượng văn bản QPPL nói riêng, biểu hiện cụ thểnhư sau:

Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, phù hợp của hệ thống pháp luật Thông qua hoạt động kiểm

tra, những quy định mâu thuẫn, chồng chéo được loại bỏ làm cho hệ thống pháp

luật đồng bộ, minh bạch Việc đặt ra nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL trong khivăn bản đó đã được thẩm định, thẩm tra trước khi ban hành là vì:

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật giúp phát hiện những qui định mâuthuẫn, chồng chéo, trái pháp luật của văn bản mà các cơ quan có thẩm quyền thẩmđịnh, thẩm tra có thể không hoặc chưa phát hiện được hết Hơn nữa hoạt động thẩmđịnh, thẩm tra chỉ mang tính chất khuyến nghị nên không thể xử lý triệt để nhữngmâu thuẫn, chồng chéo trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Ngoài ra, hoạtđộng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có thể phát hiện và xử lý nhanh chóng,kịp thời những văn bản khiếm khuyết vì hoạt động này được tiến hành thườngxuyên ngay sau khi văn bản được ban hành và có sự tham gia của nhiều chủ thể

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần thực hiện nhiệm vụ đổi mớiquy trình xây dựng, ban hành văn bản Vì thông qua việc xem xét, đánh giá vănbản, chủ thể tiến hành sẽ chỉ ra được những thiếu sót, chưa hoàn chỉnh trong quytrình ban hành, đồng thời có những kiến nghị nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trìnhxây dựng văn bản quy phạm pháp luật Đối với hoạt động soạn thảo, ban hành vănbản, thông qua việc kiểm tra, cơ quan có thẩm quyền sẽ phát hiện sai sót trong quytrình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành điển hình như: Ban hành không đúngthẩm quyền; không tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định, thẩm tra cònmang tính hành thức…Khi phát hiện và kiến nghị để xử lý về những sai sót, hoạtđộng kiểm tra văn bản cũng đồng thời góp phần nâng cao ý thức, trách nhiệm cho

cơ quan soạn thảo, ban hành văn bản

Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật cũng góp phần tạo dựngmôi trường pháp lý minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy quá trình hội nhậpkinh tế, quốc tế Các nhà đầu tư và các đối tác nước ngoài luôn quan tâm tới nhữngrủi ro có thể xảy ra từ chính sách pháp luật Muốn giảm thiểu những rủi ro trước hếtcác cơ quan nhà nước cần tiến hành tốt hoạt động kiểm tra để loại bỏ những quyđịnh mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật, không còn phù hợp với thực tế của vănbản quy phạm pháp luật

Hoạt động kiểm tra văn bản còn có ý nghĩa trong việc duy trì trật tự quản lý nhà nước, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Thực tế cho thấy, một số văn bản quy phạm pháp luật sai trái được ban hành

đã xâm phạm đến trật tự quản lý, làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơquan nhà nước và ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cánhân Thông qua hoạt động kiểm tra văn bản, các cơ quan nhà nước đã kịp thời pháthiện, đề xuất chủ thể có thẩm quyền xử lý, khắc phục sai sót, điều này cũng cónghĩa phần nào bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, tạo lậplòng tin của người dân đối với Nhà nước

Hoạt động kiểm tra phát huy vai trò quan trọng trong việc bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật.

Việc bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quantrọng, giúp cho những quy định trong văn bản được áp dụng một cách hiệu quả vàothực tiễn theo đúng định hướng mà Nhà nước mong muốn Pháp luật hiện hành đãquy định cơ chế tự kiểm tra văn bản mà một trong những nội dung quan trọng của

cơ chế này là cơ quan có thẩm quyền khi soạn thảo, ban hành văn bản phải cânnhắc, tính toán đầy đủ về tính khả thi của quy định do mình ban hành Yêu cầu nàymột lần nữa lại được xem xét trong quá trình thực hiện hoạt động kiểm tra sau khivăn bản được ban hành

1.2.3 Nguyên tắc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

Nguyên tắc là những tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt trong quá trình kiểm tra và

xử lý văn bản QPPL Các nguyên tắc này có thể rút ra từ các quy định của pháp luậthiện hành, bao gồm:

1 Việc kiểm tra văn bản, xử lý văn bản trái pháp luật được tiến hành thườngxuyên, toàn diện, kịp thời; khách quan, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự,thủ tục; kết hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của

cơ quan ban hành văn bản, bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có

liên quan

2 Nghiêm cấm các cơ quan, tổ chức, cá nhân lợi dụng việc kiểm tra văn bản

vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động bình thường của cơ quan, người đã banhành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật

3 Sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản phải có kết luận về việc kiểmtra và thông báo cho cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản được kiểm tratheo quy định của pháp luật.

4 Cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản chịu trách nhiệm về kết luậnkiểm tra, xử lý của mình; nếu quyết định xử lý trái pháp luật thì phải khắc phục hậu quảpháp lý do quyết định đó gây ra

1.2.4 Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của pháp luật về kiểm tra văn bản, việc kiểm tra văn bản đượctiến hành bằng các phương thức sau đây:

1.2.4.1 Phương thức tự kiểm tra

Tự kiểm tra văn bản là hoạt động kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyềnban hành văn bản đối với chính văn bản do mình ban hành ra Đối với văn bảnQPPL của chính quyền địa phương thì bản thân chính quyền địa phương phải tựkiểm tra văn bản do mình ban hành Theo quy định thì HĐND, UBND các cấp phải

tự kiểm tra văn bản do mình ban hành Đầu mối giúp HĐND, UBND các cấp thựchiện việc tự kiểm tra văn bản là: Trưởng Ban pháp chế của HĐND, Giám đốc Sở

Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp, Trưởng Ban Tư pháp cấp xã [11, Điều 10]

Mục đích của hoạt động tự kiểm tra văn bản QPPL là nhằm đề cao tráchnhiệm của cơ quan ban hành văn bản, đồng thời góp phần nâng cao chất lượng xâydựng và ban hành văn bản của HĐND và UBND các cấp, đóng vai trò quan trọngcho việc tạo lập một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, minh bạch và côngkhai làm cơ sở cho việc quản lý nhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật

1.2.4.2 Phương thức kiểm tra văn bản theo thẩm quyền

Là việc kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra theo nhiệm vụđược phân công Kiểm tra theo thẩm quyền bao gồm:

a Kiểm tra văn bản do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản gửiđến;

b Kiểm tra khi nhận được yêu cầu, kiến nghị đối với văn bản có chứa QPPLnhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và văn bản có chứaQPPL nhưng do cơ quan nhà nước không có thẩm quyền ban hành;

c Tổ chức đoàn kiểm tra theo chuyên đề, địa bàn hoặc theo ngành, lĩnh vực Thông qua sự phân công rõ ràng nhiệm vụ kiểm tra theo từng lĩnh vực

chuyên môn, từng cấp đã xác định rõ trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơquan trong công tác kiểm tra để tránh chồng chéo Ví dụ: Chủ tịch UBND cấp tỉnhkiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp huyện ban hành; Chủ tịch UBND cấphuyện kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp xã ban hành Trên thực tế, việc tranhchấp thẩm quyền rất có thể xảy ra Nếu có tranh chấp thẩm quyền thì Bộ trưởng Bộ

Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định đối với từng trường hợp cụ thể

1.2.4.3 Phương thức kiểm tra khi nhận được yêu cầu (kiểm tra đột xuất)

Khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân về vănbản có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra phải tiến hànhhoạt động kiểm tra để kịp thời sửa đổi, thay thế hoặc hủy bỏ

1.2.5 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Khi tiến hành hoạt động kiểm tra, người kiểm tra phải đối chiếu, xem xét vănbản được kiểm tra với văn bản làm cơ sở pháp lý về từng nội dung kiểm tra baogồm: Căn cứ pháp lý ban hành, thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung;nội dung phù hợp với quy định của pháp luật; thể thức và kỹ thuật trình bày vănbản; tuân thủ đầy đủ các quy định về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo,đưa tin hoặc công bố văn bản, từ đó xem xét, kết luận về tính hợp pháp của vănbản Ngoài ra, để hoạt động kiểm tra đạt hiệu quả cao, các chủ thể tiến hành còndựa trên những tiêu chí mang tính khoa học để đánh giá về chất lượng của văn bảnQPPL như: sự phù hợp về nội dung của văn bản với đường lối, chính sách củaĐảng, với lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp hay với tìnhhình thực tiễn

Từ góc độ lý luận, khi tiến hành kiểm tra, người kiểm tra xem xét về tínhhợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL với những nội dung sau:

Kiểm tra căn cứ pháp lý của văn bản QPPL

Văn bản được ban hành phải dựa trên các căn cứ pháp lý và căn cứ pháp lý

đó phải đang có hiệu lực pháp luật vào thời điểm ban hành; cơ quan, thủ trưởng đơn

vị trình dự thảo văn bản phải có thẩm quyền trình theo quy định của pháp luật vànhững đề nghị ban hành văn bản là hợp pháp.

Kiểm tra về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL

Cơ quan kiểm tra tiến hành xem xét, đánh giá về thẩm quyền ban hành vănbản QPPL bao gồm đúng tên loại văn bản theo quy định của Luật Ban hành văn bảnQPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 và

có nội dung phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nướcban hành văn bản QPPL đó

Kiểm tra tính hợp pháp về nội dung của văn bản QPPL

Văn bản QPPL của HĐND, UBND phải phù hợp với Hiến pháp, Luật và vănbản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, văn bản QPPL của UBND còn phải phùhợp với nghị quyết của HĐND cùng cấp Việc quy định như vậy nhằm bảo đảmtính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật Nếunội dung văn bản có liên quan đến điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gianhập thì nội dung văn bản còn phải phù hợp với điều ước quốc tế đó

Kiểm tra về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản theo quy định của pháp luật

Theo các quy định của pháp luật hiện hành thì thể thức và kỹ thuật trình bàyvăn bản QPPL thuộc phạm vi kiểm tra bao gồm các yếu tố như: tiêu đề (tiêu ngữ,quốc hiệu); tên cơ quan, tổ chức ban hành; số và ký hiệu của văn bản (ghi năm ởgiữa số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành; tên loại văn bản và tríchyếu nội dung của văn bản; nội dung văn bản; viết đúng chính tả, ngữ pháp tiếng việt

và văn phong pháp luật; nơi nhận; chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩmquyền; đóng dấu của cơ quan, tổ chức Hiện nay, các yếu tố trên đã được quy địnhrất cụ thể tại Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của

Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày vănbản, Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/20011 của Bộ trưởng Bộ Tư pháphướng dẫn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản QPPL

Kiểm tra về thủ tục, trình tự xây dựng, ban hành văn bản QPPL

Đối với văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành, thủ tục xây

dựng, ban hành, công bố văn bản phải tuân theo quy định của Luật Ban hành vănbản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này Các nộidung trên sẽ được kiểm tra khi phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật và kiếnnghị xử lý theo thẩm quyền.

Ngoài những nội dung trên, khi tiến hành hoạt động kiểm tra, người kiểm tracần tiến hành kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với đường lối, chínhsách của Đảng, đánh giá về sự phù hợp của nội dung văn bản với thực tiễn và sự phùhợp của nội dung văn bản QPPL với các quy phạm xã hội khác như: đạo đức, tôn giáo,tập quán… để bảo đảm tính khả thi của văn bản đó khi triển khai trên thực tế

1.2.6 Thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL

Nếu như hoạt động giám sát văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của cơ quanlập pháp thì hoạt động kiểm tra văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của cơ quan hànhpháp Thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL được xác định cụ thể như sau:

- Chính phủ có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL của Bộ, cơ quan ngang

Bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiệnquản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản QPPL; giúp Thủ tướng Chính phủ trongviệc kiểm tra văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ

- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộcChính phủ có thẩm quyền kiểm tra các văn bản QPPL liên quan đến ngành, lĩnh vựcquản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ do các Bộ trưởng,Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành

- Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL của

HĐND và UBND cấp huyện ban hành

- Chủ tịch UBND cấp huyện có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp xã ban hành

Ngoài các chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPLnêu trên, hoạt động này còn được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền ban hànhvăn bản QPPL tự kiểm tra văn bản của mình

1.2.7 Quy trình kiểm tra văn bản QPPL

Quy trình kiểm tra văn bản QPPL có vai trò vô cùng quan trọng Quy trình

mà hợp lý sẽ giúp người kiểm tra thực hiện việc kiểm tra nhanh chóng và đạt chấtlượng cao Theo Nghị định số 40/20010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ vềkiểm tra và xử lý văn bản QPPL, quy trình kiểm tra văn bản QPPO được tiến hànhnhư sau:

a) Quy trình tự kiểm tra văn bản QPPL

Gửi văn bản kiểm tra Văn bản QPPL khi được cơ quan, người có thẩm

quyền ký ban hành, đơn vị phát hành văn bản có trách nhiệm đồng thời gửi văn bản

cho đơn vị được phân công kiểm tra văn bản đó để thực hiện việc tự kiểm tra

Nhận văn bản tự kiểm tra Cơ quan, đơn vị được phân công nhiệm vụ kiểm

tra khi nhận được văn bản phải vào “sổ văn bản đến” Việc lập sổ văn bản đến giúpngười quản lý theo dõi, kiểm tra chính xác số văn bản, đồng thời cũng theo dõiđược thời gian kiểm tra đối với văn bản đó

Giao nhiệm vụ để thực hiện việc tự kiểm tra Khi nhận được văn bản, lãnh

đạo cơ quan, đơn vị được giao thực hiện hoạt động kiểm tra có trách nhiệm phâncông cán bộ đảm nhiệm việc tự kiểm tra văn bản QPPL

Tiến hành tự kiểm tra Cán bộ được giao thực hiện việc tự kiểm tra Sau khi

kiểm tra, cán bộ đó phải kư tên vào góc trên văn bản để theo dõi Trường hợpkhông phát hiện dấu hiệu trái pháp luật hoặc bất hợp lý của văn bản thì cán bộ kiểmtra nộp kết luận văn bản không trái pháp luật về bộ phận lưu trữ kết quả Trườnghợp văn bản có dấu hiệu bất hợp pháp hoặc bất hợp lý, cán bộ kiểm tra tiến hànhcác bước sau:

Bước 1: Lập phiếu kiểm tra văn bản (có đề xuất hướng xử lý văn bản)

Bước 2: Cán bộ kiểm tra lập và hoàn thiện hồ sơ về văn bản có nội dung tráipháp luật trình lãnh đạo, cơ quan được giao đầu mối tự kiểm tra

Bước 3: Lãnh đạo cơ quan được giao nhiệm vụ tự kiểm tra có trách nhiệmxem xét nội dung trái pháp luật và thông báo ngay cho đơn vị tham mưu, trình vănbản, đồng thời tổ chức cuộc họp trao đổi, thảo luận với cơ quan, người ban hànhvăn bản thống nhất cách thức xử lý